..
uman Development Report
Ontwikkeling
en welzijn
Internationale organisaties lijken het
tegenwoordig aan hun status verplicht te zijn jaarlijks (soms twee- of
halfjaarlijks) een overzichtsrapport uit
te brengen van de stand van zaken
op hun terrein. In 1990 heeft het
UNDP, het Ontwikkelingsprogramma
van de Verenigde Naties, zich met het
jaarlijkse Human development report
(verder HDR) begeven in het gezelschap van onder andere de Wereldbank, de UNCTAD, UNICEF en UNESCO. UNDP wil met dit rapport een
alternatief bieden voor de veelal beperkte, puur economische benadering van het ontwikkelingsvraagstuk.
Tegenover het begrip economische
ontwikkeling plaatst het het concept
‘human development”. Tegenover het
bruto nationaal produkt de ‘human
development’-index. Deze week is
het vierde Human development report verschenen. In dit artikel wordt
op basis van een kort overzicht van
de vier rapporten bezien wat zij aan
de discussie over het ontwikkelingsvraagstuk toevoegen.
De mens centraal
De boodschap van het eerste Human
development report, in 1990, is dat
economische groei op zich geen doel
is van ontwikkeling, maar slechts
een, zij het noodzakelijk, middel tot
verbetering van het welzijn van de
mens. Auctor intellectualis van het
rapport is Mahbub ul Haq, die al eerder een lans had gebroken voor het
idee de mens meer centraal te stellen
in het ontwikkelingsconcept . Vanuit
dat perspectief introduceert het rapport het begrip ‘human development’: een proces waarin de keuzemogelijkheden van mensen vergroot
worden. In een later rapport wordt
hieraan toegevoegd: ten einde ontwikkeling democratischer te maken.
Verruiming van keuzemogelijkheden
vooronderstelt vrijheid. Als de meest
essentiele keuzen worden be-
ESB 26-5-1993
schouwd: een lang en een gezond leven, onderwijs en toegang tot de
hulpbronnen die nodig zijn voor een
‘behoorlijke’ levensstandaard.
Het rapport bevat ook een samengestelde index waarmee ‘human development’ gemeten wordt. De drie
genoemde essentiele keuzen van de
mens worden weerspiegeld in de samenstelling van de index: de componenten zijn het bruto nationaal produkt per hoofd van de bevolking als
indicator voor de hulpbronnen waarover men beschikt, de levensverwachting bij de geboorte als indicator voor
levensduur, en de alfabetiseringsgraad als indicator voor het onderwijsniveau . De index geeft de gemiddelde situatie per land weer. In latere
edities wordt de index gedifferentieerd naar geslacht en inkomensverdeling. Het aantal landen waarvoor dit
mogelijk is, blijft echter beperkt.
Vooral de index heeft in de vakliteratuur de nodige kritiek ondervonden. Kanttekeningen worden gemaakt bij de constructie van de index
(bij voorbeeld, de aan de componenten toegekende gewichten, het gebruik van een logaritme voor de inkomensgegeven). Vraagtekens worden
gezet bij de meerwaarde van de
‘human development’-index ten opzichte van, met name, het bruto nationaal produkt per hoofd of eerdere
indexen, zoals de ‘physical quality of
life’-index (met de componenten
levensverwachting op eenjarige leeftijd, alfabetiseringsgraad onder volwassenen en kindersterfte). Ook de
empirische basis ontmoet veel kritiek.
Alles bij elkaar genomen is het advies
van McGillivray en White aan de auteurs van het HDR om wat bescheidener met de index om te springen niet
geheel onterecht .
Een belangrijke, maar zeker niet
nieuwe conclusie van het rapport is
dat de verschillen tussen landen in
termen van inkomen groter zijn dan
in termen van ‘human development’.
Er is geen volkomen verband tussen
het inkomen per hoofd en het niveau
van ‘human development’. Soortgelijke bevindingen waren al eerder gedaan . Het blijkt dat reeds bij een betrekkelijk laag gemiddeld inkomen
per hoofd een redelijk hoog niveau
van ‘human development’ mogelijk
is, zij het dat het dan uiteraard vooral
om de componenten onderwijs en
levensverwachting gaat. Essentieel
voor het realiseren van ‘human development’ blijkt een goede samenstel-
ling van de openbare uitgaven te zijn,
met voldoende aandacht voor de sociale sector, naast economische groei
en een rechtvaardige inkomensverdeling.
Onderwijs en gezondheidszorg
HDR 1991 benadrukt dat voor het bevorderen van ‘human development’
een verstandig macro-economisch beleid een vereiste is. Een dergelijk beleid betekent volgens het rapport onder andere dat de wisselkoers niet
overgewaardeerd moet zijn, dat het
handelsbeleid met betrekking tot de
invoer de uitvoer van arbeidsintensieve goederen niet belemmert en dat
de rente niet zodanig moet zijn dat
kredietrantsoenering kleine leners uitsluit. Het impliceert ook een tamelijk
ondogmatische opstelling ten aanzien
van de taken van de overheid. De
overheid moet markten laten werken
of corrigeren wanneer deze falen,
zorg dragen voor de fysieke infrastructuur, en het aanbod van belangrijke publieke goederen ondersteunen. Ten slotte, en daar richt dit
rapport zich in het bijzonder op, is
een effectief sociaal-economisch
beleid nodig.
Om de structuur van de sociale uitgaven van overheden te analyseren
worden vier kengetallen onderscheiden. Daarmee worden onder andere
de ‘human priority’-uitgaven (basisscholing, basisgezondheidszorg) in
beeld gebracht. Het rapport concludeert als vuistregel dat ontwikkelingslanden ongeveer 5% van hun inkomen aan ‘human priority’ moeten
besteden, willen zij goed presteren
met betrekking tot ‘human development’. Waar dit percentage vandaan
komt is niet duidelijk; het gewogen
gemiddelde voor de landen waarvoor
1. M. ul Haq, Human dimension in devel-
opment, Journal of Development Planning, 1989, biz. 249-258.
2. Vanaf HDR 1991 is aan deze compo-
nent het gemiddelde aantal jaren gevolgd
onderwijs toegevoegd.
3. Zie bij voorbeeld A.C. Kelley, The human development index: handle with
care, Population and Development Review, 1991, biz. 315-324; M. McGillivray
en H. White, Measuring development? The
UNDP’s human development index, Journal of International Development, 1993,
biz. 183-192.
4. Zie bij voorbeeld M.D. Morris, A physical quality of life index, Urban Ecology,
1978, biz. 225-240.
cijfers worden gegeven is 2,9% en
het, in dit verband overigens meer
relevante, ongewogen gemiddelde
3,5%. De ruimte voor die hogere uit-
Vervolgens wordt vooral aandacht
besteed aan migratie, handelsbelem-
gaven wordt gezocht in vermindering
opbrengsten, voor ontwikkelingslanden, van het slechts in beperkte
van militaire en politiele uitgaven,
vermindering van (interne en externe) schuldenlast, het verminderen
van verliezen van de staatsbedrijven
en het verhogen van belastinginkomsten.
Vanuit het buitenland kan op twee
manieren direct aan de bevordering
van ‘human development’ worden bijgedragen. Allereerst door via schuldverlichting het overheidsbudget te
ontlasten. En daarnaast door gerichte
besteding van hulpgelden aan ‘human priority’-sectoren . De prestaties
van donoren in dit opzicht worden
via soortgelijke kengetallen als hierboven belicht. Geconcludeerd wordt
dat minder dan 0,03 % van het natio-
naal inkomen in donorlanden besteed wordt aan ‘human priority’-terreinen in ontwikkelingslanden. De
meest concrete suggestie om dit te
verhogen betreft het evalueren van
de uitgaven aan technische hulp. Afrika krijgt jaarlijks meer dan zes miljard
dollar aan technische hulp, terwijl de
niveaus van ‘human development’ tot
de laagste ter wereld behoren. Te
hoge uitgaven aan dure buitenlandse
deskundigen en te weinig aan lokale
instituten en expertise zouden daarbij
de kern van het probleem vormen .
Al met al is deze analyse eigenlijk
niet anders dan een uitgebreid pleidooi voor hoge(re) uitgaven aan basisscholing en basisgezondheidszorg
in ontwikkelingslanden en de hulp
die donoren daarbij kunnen bieden.
Aansluiting bij de wereldmarkt
In 1992 staat de bijdrage die de wereldmarkt kan leveren aan ‘human
development’ in ontwikkelingslanden
centraal. Eerst wordt uitgebreid ingegaan op het verschil in inkomen per
hoofd tussen arme en rijke landen.
Als indicatie hiervoor wordt de ver-
houding tussen het inkomen van de
rijkste en de armste 20% van de wereldbevolking genomen. Volgens
schatting van de auteurs nam deze
verhouding toe van 30 tot 1 in I960
naar 60 tot 1 in 1989. Overigens blijkt
wat de voorziening in basisbehoeften
betreft, en dat is vanuit het oogpunt
van armoedevermindering uiterst relevant, de ongelijkheid tussen Noord
en Zuid afgenomen te zijn.
meringen en de schuldenproblematiek. De kosten, dan wel gemiste
mate vrij functioneren van de internationale markten voor goederen, diensten, arbeid en kapitaal worden voor
1990 geschat op 500 miljard dollar.
Dit bedrag komt, qua orde van grootte, overeen met tien maal de buitenlandse hulp die ontwikkelingslanden
ontvangen, of ongeveer een vijfde
van hun bruto nationaal produkt.
Hoewel het aantrekkelijk is om te
trachten een totaalbedrag te bereke-
leid, handelspolitiek, scholingsbeleid)
van binnenlands beleid die daar aan
kunnen bijdragen. Dit alles natuurlijk
zonder te verhelen dat er ook belang-
rijke beperkingen aanwezig zijn in
het externe klimaat.
Vrijheid, participatie en
democratisering
Participatie en democratisering zijn
de centrale begrippen in het onlangs
verschenen Human development
report 1993- De jaren tachtig worden
ditmaal niet getypeerd als het verlo-
ren decennium, maar als het decennium waarin mensen op de voorgrond
nen, zijn er nogal wat bezwaren te-
treden: over de hele wereld kregen in
gen in te brengen. Deze bezwaren
betreffen niet zozeer de hoogte van
het bedrag, maar vloeien ten dele
voort uit het ondoorzichtige en/of
twijfelachtige karakter van enkele van
de onderliggende sommen, ten dele
de jaren tachtig mensen de neiging
hun politieke, economische en sociale lot zelf in handen te nemen. Achtereenvolgens wordt in het rapport aandacht besteed aan de participatie van
mensen in marktprocessen, in het bestuur en — via organisaties — in het
maatschappelijk middenveld. Participatie wordt omschreven als toegang
van mensen tot besluitvorming en
uit het ‘appels en peren’-karakter van
deze exercitie. Dit betreft onder andere de hoogte van de gehanteerde reele rente en de impliciete veronderstellingen ten aanzien van migratie.
Het rapport lijkt enigszins op twee
gedachten te hinken. Aan de ene
kant wordt de conclusie getrokken
dat de wereldmarkt niet erg vriendelijk is voor arme mensen en arme lan-
den. Maar na deze conclusie wordt,
zij het kort, toch ingegaan op het be-
leid dat noodzakelijk is om op de
wereldmarkt te kunnen concurreren,
getypeerd met de uitspraak dat nationale vastberadenheid soms in staat is
om de perversiteit in de wereldmarkt
te overwinnen. De produktieve moge-
macht waardoor ze betrokken zijn bij
de economische, sociale, culturele en
politieke processen die hun leven
be’invloeden.
Daarmee wordt in feite de rode
draad van het onderwerp vrijheid uit
de eerdere rapporten doorgetrokken.
Toch is die rode draad af en toe verstrikt geraakt. Het publiceren over
vrijheid heeft conflicten opgeroepen.
Opvallend afwezig in HDR 1993 is
een vrijheidsindex. In 1991 bevat het
rapport wel zo’n index. Deze ‘human
freedom’-index is gebaseerd op eerder werk van Charles Humana, met
gegevens uit 1985. In de index zijn de
scores op veertig criteria verwerkt,
lijkheden die ontwikkelingslanden
hebben, ongeacht het protectionisme
van de rijke landen, worden daarmee
onderbelicht. Het risico van het benadrukken van het protectionisme is dat
het als de belangrijkste beperkende
factor voor ontwikkeling wordt ge-
waaronder bewegingsvrijheid, het
zien. Dat is het niet per se, getuige de
ben de index van Humana op een be-
sterke groei van de industriele export
van de nieuwe industrielanden. Het
betekent een sterke onderwaardering
van aanbodfactoren. Kortom, de verhoudingen lijken in dit rapport een
beetje scheef te liggen. Het belang
van de wereldmarkt voor ontwikkelingslanden zou meer recht zijn gedaan als duidelijker aangegeven was
waarom, theoretisch en empirisch,
een naar buiten gerichte ontwikkelingsstrategie goed is. En als bovendien uitgebreider ingegaan was op de
diverse instrumenten (wisselkoersbe-
hoorlijke manier te actualiseren. De
reden waarom verschillende ontwikkelingslanden zich hevig tegen de
recht op vergadering en vrijheid van
meningsuiting. De auteurs van HDR
1991 melden geen kans gezien te heb-
5. ‘Human priority’ is hier merkwaardigerwijs ruimer gedefinieerd en omvat, naast
de eerder genoemde categorieen, ook uitgaven aan familyplanning, veilig drinkwater e.d.
6. Een uitvoerige kritische bespreking van
technische samenwerking is recent ook
gegeven in E.J. Berg, Rethinking technical
cooperation; reforms for capacity building in Africa, UNDP, New York, 1993.
‘human freedom’-index verzetten is
politick van aard: men wenst in het
geheel niet beoordeeld te worden op
een vrijheidsindex. In de editie van
ven. Decentralisatie zou ook de kansen vergroten op een grotere inzet
van middelen in relevante sociale sectoren als basisonderwijs en -gezondheidszorg. Voor het in beeld brengen
van de decentralisatie van de over-
ke verhoudingen. HDR 1993 levert te
zamen met HDR 1990 de meest inte-
kwantitatief te benaderen, in de vorm
in de overheidssector en de sociale
ressante bijdrage. Zeer positief in
HDR 1993, met participatie als thema,
is de evenwichtige behandeling van
beleidsmatig actuele zaken als privatisering.
Ten slotte zijn nog enkele kantteke-
van een “political freedom’-index, die
overheidsuitgaven worden weer de
ningen op hun plaats. Het concept
gebaseerd is op vijf clusters van indi-
nodige kengetallen gepresenteerd.
‘human development’ is zwak uitge-
catoren, waaronder vrijheid van me-
Met de kengetallen uit eerdere rap-
werkt. Daardoor is het niet denkbeel-
ningsuiting en politieke participatie.
Er worden alleen enkele groepsscores gepubliceerd, geen landenspecifleke gegevens. Ontwikkelingslanden
verzetten zich echter ook tegen deze
index, en om die reden komt in het
porten nog in het geheugen bekruipt
de lezer gemakkelijk het gevoel dat
overdaad schaadt. Opvallend is dat in
het kader van het onderwerp bestuur
vrijwel uitsluitend decentralisatie
wordt besproken, en niet voor bepaal-
dig dat het op termijn als een modieuze gril terzijde wordt geschoven.
Zwak is ook de meting van het concept, de “human development’-index.
De geloofwaardigheid en betrouwbaarheid van het HDR wordt ook in
rapport 1993, dat aan vrijheid gewijd
de ontwikkelingslanden wellicht ge-
gevaar gebracht door gebrekkige on-
is, paradoxaal genoeg geen enkele
vrijheidsindex meer voor.
In HDR 1993 wordt grote nadruk
gelegd op het proceskarakter van participatie en democratisering. Deze
processen verlopen in verschillende
landen in uiteenlopend tempo. Ze
vereisen een institutionele inbedding
die niet zo maar gerealiseerd is. Markten moeten zodanig hervormd worden dat ieder er toegang tot heeft.
voeliger onderwerpen als verantwoording, efficientie en transparantie van
bestuur.
derbouwing van beweringen, zoals
die met betrekking tot de ‘500 miljard’ in HDR 1992. Ook de empirische basis van het HDR is vatbaar
voor verbetering. “Nieuw” is wel de
1992 komt de Humana-index niet
meer voor. Wel wordt een nieuwe poging gedaan de vrijheid van landen
Het bestuur dient gedecentraliseerd
te worden om grotere toegang tot de
besluitvorming te realiseren. Gemeenschapsorganisaties moeten meer invloed krijgen op rationale en Internationale kwesties.
Om de participatie in de markt te
vergroten is vooral de mogelijkheid
van produktieve en lonende arbeid
heidsfinancien, de werkgelegenheid
Evaluatie
Het is niet de functie van rapporten
als het HDR met werkelijk nieuwe visies te komen. Wel mag verwacht
worden dat ze een evenwichtig overzicht bieden van de stand van zaken.
Ze worden immers vaak door beleidsmakers gebruikt, ook in ontwikkelingslanden. Vanuit dat oogpunt bezien kunnen de achtereenvolgende
boodschappen van de vier rapporten
niet als even geslaagd worden beoordeeld.
De kracht van HDR 1990 is de invalshoek: het centraal stellen van de
compilatie van gegevens die het rapport biedt, zij het dat het grootste
deel van de gegevens aan andere internationale organisaties wordt ontleend. Vele van deze organisaties verantwoorden de gegevens die zij
publiceren slecht. Het HDR vormt
daarop geen uitzondering .
Al met al is het starten van een
reeks Human development rapporten
door het UNDP te waarderen als een
nuttig initiatief. De belangrijkste bijdrage van de gehele reeks ligt ons inziens in de politieke discussie die ontstaan is over de rol van vrijheid in het
ontwikkelingsproces. De hierboven
opgesomde kanttekeningen zouden
belangrijk. Geconstateerd wordt even-
mens in het denken over ontwikke-
wel dat de groei van de werkgelegen-
ling. Aan het einde van de jaren tach-
heid aanzienlijk achterblijft bij de eco-
tig is deze boodschap op zijn plaats.
echter de geloofwaardigheid van de
nomische groei, en dat er in sommige
Hij is niet nieuw. Wel is er sprake van
landen zelfs sprake is van baanloze
specifieke accenten, zoals de sterke
groei. Gewezen wordt op het belang
van, onder meer, grotere investeringen in het basisonderwijs, steun aan
het kleinbedrijf, liberalisering en de
bevordering van arbeidsintensieve
technologieen. De overheid moet, zij
nadruk op vrijheid. Belangrijk, zij het
ook niet nieuw, is de aandacht voor
het feit dat reeds bij een laag inkomen per hoofd aanmerkelijke vooruitgang in de voorziening in basisbehoeften verwezenlijkt kan worden.
HDR 1991, met zijn terechte nadruk
op investeren in uitgaven met een
hoge sociale prioriteit (produktieve
reeks ernstig kunnen aantasten. Geloofwaardigheid en betrouwbaarheid
zijn de kenmerken waar zulke rapporten het van moeten hebben.
het zo terughoudend mogelijk, de
vrije werking en toegankelijkheid van
markten beschermen en garanderen.
In dat kader wordt ook aandacht be-
steed aan de privatisering van staats-
basisbehoeften) past in het tijdbeeld,
maar biedt niet veel nieuws.
bedrijven. Staat en markt worden
beide gedomineerd door dezelfde
machten en moeten onder democratische controle worden gebracht. Wat
dat concreet betekent blijft onduidelijk.
‘ „
Decentralisatie van het bestuur en
de macht wordt vervolgens bestempeld als de meest effectieve manier
om mensen meer zeggenschap te ge-
HDR 1992, waarin de ongelijke internationale verhoudingen centraal
staan, lijkt het zwakste rapport in de
reeks. De aandacht had meer kunnen
uitgaan naar het optimaal inspelen op
de mogelijkheden die de wereldmarkt biedt. Immers, in de afgelopen
jaren zijn vele ontwikkelingslanden
erin geslaagd op die manier hun positie te verbeteren, ondanks de ongelij-
ESB 26-5-1993
Leen Boer
Ad Koekkoek
Beide auteurs zijn werkzaam bij het Bureau Beleidsvoorbereiding van het Directoraat Generaal Internationale Samenwerking van het Ministerie van Buitenlandse
Zaken. Dit artikel is op persoonlijke titel
geschreven.
7. Vgl. T. Moll, Mickey Mouse numbers
and inequality research in developing
countries, The Journal of Development
Studies, 1992, biz. 689-704.