Publieke monopolies
Een van de recente preadviezen voor de Koninklijke
Vereniging voor de Staathuishoudkunde is die van
Van der Ploeg en Teulings over “Ontbrekende markten en de rol van de overheid”. De ondertitel geeft
aan waar het in de politieke besluitvorming maar al
te vaak om draait: “De afweging tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid”. De auteurs stellen in hun
preadvies: “Een belangrijke kerntaak van de overheid is dat ze kartels moet kraken indien deze tegen
het algemeen belang indruisen”. Wat in de discussie
over kartels vaak over het hoofd wordt gezien is dat
het in vele gevallen gaat om kartels in de publieke
sector, terwijl er in die zelfde sector ook zeer veel
monopolies zijn. Voor beide geldt Nuyens’ mooie uitspraak: “There is no profit like non-profit”.
Een voorbeeld van zo’n publiek monopolie is De
Nederlandsche Bank NV. Met recht hebben twee directeuren, Wellink en De Swaan, gewezen op het
feit dat de financiele holdings, die zowel banken als
verzekeringsbedrijven overkoepelen zoals bij voorbeeld ING, niet vallen onder het toezicht van hetzij
De Nederlandsche Bank hetzij de Verzekeringskamer. Maar wie controleert De Nederlandsche Bank?
Is een koninklijke commissaris of de Raad van Commissarissen daartoe in staat? Bestaat er wel een prikkel als De Nederlandsche Bank een zeer grote doch
wisselende winst maakt die niet direct onder invloed
staat van het eigen efficientie-streven. Is De Nederlandsche Bank ooit door een onafhankelijke derde
doorgelicht op de eigen efficientie? Er is geen lastige
aandeelhouder en er is geen gevaar van een raider.
Er is ook geen controle door de Staten-Generaal
(hoewel dat de efficiency niet positief hoeft te bei’nvloeden). Ik ben benieuwd wat er in de toekomst,
als er een Europese Centrale Bank tot stand komt,
gaat gebeuren met de huisvesting en de formatie.
Het wegvallen van taken zal toch moeten leiden tot
inkrimping.
Een ander voorbeeld van een publiek monopolie
is dat van de Algemene Rekenkamer (AR), waarvan
de taak enkele jaren geleden nog is uitgebreid tot en
met de controle van de sociale-zekerheidsfondsen.
Op grond van de economische theorie mogen we
ook hier verwachten dat er een streven is naar uitbreiding van formatie (valt in de praktijk trouwens
mee), en van met name bevoegdheid, invloed en status. De AR heeft grote bevoegdheden en gebruikt
die ook. Welke instantie controleert de AR? De Staten-Generaal stellen de begroting vast van de Hoge
Colleges van Staat, waaronder de AR, maar daarbij
gaat het om een tamelijk werktuigelijke autorisatie;
een controle op de doelmatigheid van het functioneren van de AR vindt daarbij niet plaats.
Een ander voorbeeld is het Algemeen Burgerlijk
Pensioenfonds. Toen in 1987 het ABP enigszins
werd verzelfstandigd, is door mij in de Eerste Kamer
de kritiek geuit dat in elk geval de gekozen organisatievorm niet doelmatig was. Het kiezen van een Bestuur naast en boven een Directie was vragen om
moeilijkheden. De monitoring was
raar geregeld: een Beleggingscommissie, toezicht door Financien, toezicht door BiZa, controle door de
AR en andere controle-instanties,
enzovoort. Het is recent duidelijk
geworden hoe terecht die kritiek
was. Maar welke les wordt daaruit
getrokken door de regering? Na vijf
jaar een wijziging aanbrengen is alleen maar achteraf repareren. De regering zou in het algemeen meer lering kunnen trekken uit de lessen
van de economic.
Ook binnen de departementen
en andere delen van de (semi-)publieke sector zijn er vele voorbeelden. Een heel bijzonder monopolie heeft de Bank
Nederlandse Gemeenten, via welke alle betalingen
tussen departementen enerzijds en provincies en gemeenten anderzijds lopen. Dat de Bank Nederlandse
Gemeenten daarnaast concurreert met de algemene
banken laat de ‘slapend-rijk-wordende-monopoliepositie’ onverlet.
Andere monopolies of kartels zijn er in de gezondheidszorg. De ziekenfondsen hadden hun regionale monopolies; de huidige zorgverzekeraars vormen waar het gaat om de ziekenfondsverzekering
en de AWBZ een machtig kartel.
Weer een ander voorbeeld van publieke monopolies/kartels wordt geleverd door de organisatie van
de sociale zekerheid, de bedrijfsverenigingen en het
GAK. Welke prikkels zijn er om de doelmatigheid te
bewaken? Er zijn geen duidelijke ‘property rights’; er
is een groot kennisverschil tussen deze uitvoeringsorganen als agenten en de veelhoofdige principalen
die hun hoofd(-en) meer bij andere zaken hebben;
er is geen concurrence. Wat ik destijds heb aanbevolen voor de ziekenfondsen zou ook hier moeten gebeuren: breek de monopoliepositie en laat de uitvoering gebeuren door concurrerende bedrijven.
Zouden deze publieke monopolies en kartels, ongeacht hun goede doelen en het vele goede dat ze
leveren, niet gehinderd worden door ‘moral hazard’,
door onduidelijke ‘property rights’, door ambtelijk
gedrag, kortom door efficientieverlies? Terugkerend
naar het begin van de column, er hoeft niet altijd
sprake te zijn van een ‘trade off tussen rechtvaardigheid en doelmatigheid. Door in de publieke sector
meer efficientie te betrachten is er meer ruimte om
wat aan de verdeling te doen. Daarbij geeft een analyse van de dossiers van mensen met problematische
schulden meer houvast dan inkomensplaatjes.
P.B. Boorsma
ESB 20-1-1993
I