Internationale
bankregulering
D. Schoenmaker*
S
inds 1975 is bet solvabiliteitstoezicht op internationaal opererende banken de
primaire verantwoordelijkheid van de toezichthouder in bet land van herkomst.
Het complementaire veiligheidsnet, bestaande uit depositogarantie en ‘lender of last
resort’-faciliteiten, sluit bier echter slecht op aan. Depositogarantie is nog steeds de
verantwoordelijkheid van bet gastland terwijl voor de verdeling van de ‘lender of
last resort’-taken geen officiele regeling bestaat. Met bet laatste valt te leven. De
depositogarantie kan echter beter door bet land van herkomst worden aangeboden,
zoals onlangs door de Europese Commissie in een ontwerprichtlijn werd voorgesteld.
Tot het eerste Bazel Concordaat van 1975 was de regulering van en het toezicht op banken een nationale aangelegenheid. Als een reactie op de groeiende
internationalisatie van banken en enkele grote crises besloten de toezichthouders van de Groep van
Tien, aangevuld met Zwitserland, hun toezicht te
coordineren in het ‘Committee on Banking Regulations and Supervisory Practices’ van de Bank voor
Internationale Betalingen (BIB)1. Dit Bazelse comite, en later ook de Europese Gemeenschap, kende
de primaire verantwoordelijkheid voor het (solvabiliteits-)toezicht op internationaal opererende banken
toe aan de toezichthouders van het land van herkomst. Later is daar het consolidatiebeginsel aan toegevoegd. De gedachte is dat toezicht slechts op geconsolideerde basis effectief kan zijn omdat dan
inzicht ontstaat in de totale ‘group exposure’. Geconsolideerd toezicht kan ook voorkomen dat een
deel van de wereldwijde activiteiten van internationale bankconcerns aan toezicht ontsnapt.
Het veiligheidsnet voor het bankwezen in de vorm
van depositogarantie en ‘lender of last resort’-faciliteiten is echter nog niet aan het nieuwe regime van
‘home country’-toezicht aangepast. Zo is er geen officiele regeling omtrent de internationale verdeling
van ‘lender of last resort’-taken. Verder is de garantie of verzekering van bankdeposito’s nog op het nationale principe gebaseerd. Dit betekent dat het gastland verantwoordelijk is voor de garantie van in het
gastland aangehouden deposito’s bij buitenlandse
banken. ‘Home country’-depositoverzekering zou
een nuttige en/of noodzakelijke aanvulling op het
‘home country’-toezicht kunnen zijn. De kosten van
een falend toezicht in de vorm van vergoeding van
de gegarandeerde deposito’s worden dan ge’internaliseerd bij de verantwoordelijke toezichthouder, namelijk de ‘home country’-toezichthouder. Dit kan
hem een extra prikkel geven om zijn toezicht op
een degelijke manier uit te voeren.
In de volgende paragraaf worden de motieven voor
regulering kort uiteengezet. Vervolgens wordt de al
ver gevorderde internationale convergentie van het
toezicht besproken. Verder worden de mogelijkheden van ‘home country’-depositoverzekering geanalyseerd, waarbij speciaal aandacht wordt besteed
aan de relatie met het toezicht. Tot slot wordt kort
ingegaan op de verantwoordelijkheid voor liquiditeitssteun aan internationaal opererende banken en
het ontbreken van een regeling op dit gebied.
Bankregulering
De regulering van banken heeft ruim gedefinieerd
betrekking op twee soorten doeleinden . De eerste
categoric is gericht op de stabiliteit van het financiele systeem. Om de ineenstorting van significante
delen van het financiele systeem te voorkomen worden banken en geassocieerde markten, zoals de
geldmarkt, gereguleerd. Het hier ruim gedefinieerde
concept van systeemrisico omvat ook onder andere
het risico voor het betalingsverkeer. Het tweede
doel heeft met de bescherming van de ‘financiele’
* De auteur is als onderzoeker verbonden aan de Financial
Markets Group van de London School of Economics. Hij
dankt Henk Brolman, Charles Goodhart, Marius Jonkhart,
Sydney Key, Lex van ‘t Spijker en Pieter Verheugd voor nuttige discussies en kritisch commentaar. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van het artikel berust volledig bij
de auteur.
1. Een voorbeeld hiervan is de ineenstorting van het Bankhaus I.D. Herstatt in juni 1974. De ineenstorting van deze
Duitse bank was het gevolg van zware verliezen op speculatie in buitenlandse valuta. Zie: MJ.B. Hall, Handbook of
banking regulation and supervision, Woodhead-Faulkner,
Cambridge, 1989, biz. 10-13.
2. Daar de aandacht van dit artikel is gericht op de microanalyse van banken komt de rol van regulering in de uitvoering van monetair beleid en gerelateerde macro-onderwerpen niet aan de orde.
consument te maken. Beleggers, waaronder depositohouders, hebben minder informatie dan banken.
Verder zijn vooral kleine beleggers in het algemeen
onervaren op financieel gebied. Als een reactie op
deze asymmetrische informatie en dit gebrek aan
ervaring, tracht bankregulering de beleggers te beschermen. In het vervolg van deze paragraaf worden de functies van toezicht, ‘lender of last resort’
en depositoverzekering in het reguleringsproces
besproken.
Toezicht heeft betrekking op de soliditeit (ofte wel
solvabiliteit) van het bankwezen en is zodoende primair gericht op de stabiliteit van het financiele systeem . Het heeft een preventief karakter en vormt
een eerste verdedigingslinie tegen faillissementen in
de banksector. Breed omschreven bestaat toezicht
en verwante regulering uit autorisatie, rapportagevereisten, solvabiliteits- en liquiditeitsverseisten, toezicht op het gevoerde beleid, enzovoort en uiteindelijk, indien nodig, sluitingen van banken.
Het bedrijfseconomische toezicht is slechts een aanvulling op de bestaande marktdiscipline en beoogt
geen absolute waarborgen. Een adequaat risicobeheer is dan ook primair de verantwoordelijkheid van
het bankmanagement zelf4. Mochten de banken toch
onverhoopt qua liquiditeit en/of solvabiliteit in de
problemen komen, dan kan het veiligheidsnet in de
vorm van ‘lender of last resort’-faciliteiten en/of depositoverzekering in werking worden gesteld.
De ‘lender of last resort’-faciliteit staat officieel in
dienst van de monetaire stabiliteit, en is dus niet
ingegeven uit hoofde van het liquiditeitstoezicht.
Desalniettemin kan deze faciliteit ook worden toegepast om individuele banken met liquiditeitsproblemen te helpen. Op deze wijze kan worden getracht
te voorkomen dat problemen bij deze banken doorwerken op andere delen van het banksysteem. Vanwege de illiquide aard van hun uitstaande leningen
kunnen banken namelijk in liquiditeitsproblemen
komen wanneer zij worden geconfronteerd met
grootschalige opnemingen van deposito’s. Op deze
manier zijn banken kwetsbaar voor ‘bank runs’ . In
het algemeen worden geen uitspraken omtrent het
gebruik van de ‘lender of last resort’-faciliteiten gedaan om een al te groot vertrouwen op deze faciliteiten te voorkomen en de rol van marktdiscipline
niet te ondermijnen .
Tot slot biedt de depositoverzekering, zoals de
naam al duidelijk maakt, een verzekering van de deposito’s en beschermt zodoende depositohouders
voor het geval de bank failliet gaat Bovendien zijn
depositogarantieregelingen ook ontworpen om tot
op zekere hoogte de stabiliteit van het financiele
systeem te bevorderen8. Evenals ‘lender of last resort’-steun kan depositoverzekering ‘bank runs’
voorkomen. Het bestaan van een depositogarantiestelsel kan tot een ‘moral hazard’ voor het nemen
van excessieve risico’s leiden. Banken kunnen verliezen en verwante problemen (gedeeltelijk) op het
depositogarantiefonds afwentelen, terwijl winsten
volledig naar de bankaandeelhouders gaan. Een relatief laag niveau van depositogarantie kan dit probleem beperken.
Alhoewel dus in theorie ‘lender of last resort’-steun
bedoeld is voor liquiditeitsproblemen bij banken
die nog solvabel zijn en depositoverzekeringsuitbetalingen plaats vinden voor insolvabele banken,
ESB 15-7-1992
kunnen of willen de betrokken autoriteitenhet onderscheid tussen liquiditeits- en solvabiliteitsproblemen niet altijd maken.
Internationale convergentie van toezicht
Het internationaal overleg met betrekking tot het
toezicht op banken startte in het eerder genoemde
Bazelse comite. In 1975 legde dit comite in het eerste Bazel Concordaat de verantwoordelijkheid voor
het toezicht op de liquiditeit van buitenlandse vestigingen primair bij het gastland en voor het toezicht
op de solvabiliteit primair bij het land van herkomst.
In 1983 is dit concordaat herzien met als belangrijkste wijziging de expliciete erkenning van het consolidatiebeginsel bij het internationale bankentoezicht. Met de goedkeuring door het Bazelse comite
van een internationaal solvabiliteitsakkoord inzake
uniforme minimum solvabiliteitsnormen werd in
1988 een belangrijke stap voorwaarts gezet in het internationale overleg9.
Een parallelle ontwikkeling heeft zich voorgedaan
in de Europese Gemeenschap met als belangrijk verschil dat de EG-richtlijnen in de nationale wetgeving
van de lidstaten moeten worden opgenomen, terwijl
de afspraken in BIB-verband slechts een morele verplichting vormen voor de betrokken landen. Het
consolidatiebeginsel is door de EG in de Consolidatierichtlijn van 1983 opgenomen, welke onlangs is
uitgebreid10. Het ‘home country’-concept voor het
toezicht is in de Tweede Coordinatierichtlijn voor
het bankwezen opgenomen, terwijl de uniforme solvabiliteitsvereisten, die vrijwel identiek zijn aan die
in het Bazelse akkoord, in twee flankerende richtlij.
.
1
nen zijn opgenomen 1 .
3. In dit artikel wordt met toezicht het bedrijfseconomisch
toezicht bedoeld. Zoals al vermeld, wordt het monetaire
toezicht op, bij voorbeeld, de liquiditeit van het bankwezen als geheel met het bijbehorend instrumentarium zoals
speciale beleningen, niet besproken.
4. H.J. Muller, Internationaal bankentoezicht, Bank- en
effectenbedritf, juni/juli 1984, biz. 200-203.
5. D.W. Diamond en P.H. Dybvig, Bank runs, deposit insurance, and liquidity, Journal of Political Economy, 1983,
biz. 401-419.
6. R.M. Pecchioli, Prudential supervision in banking,
OESO, Parijs, 1987, biz. 133.
7. In Nederland is dat de zogenaamde Collectieve Garantieregeling. De Nederlandsche Bank is verantwoordelijk voor
de uitvoering van deze regeling.
8. C.A.E. Goodhart, Money, information and uncertainty,
MIT Press, Cambridge Mass., tweede druk, 1989, biz. 211.
9. Committee on Banking Regulations and Supervisory
Practices, International convergence of capital measurement and capital standards, Kwartaalbericht, 1988/2, De
Nederlandsche Bank, biz. 37-50.
10. De Richtlijn inzake toezicht op geconsolideerde basis,
83/350/EEG, Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, L 193, 1983, en de Tweede Richtlijn inzake toezicht op geconsolideerde basis, 92/30/EEG, Publikatieblad
van de Europese Gemeenschappen, L 110, 1992.
11. De Tweede Coordinatierichtlijn voor het bankwezen,
89/649/EEG, Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, L386, 1989. De twee flankerende richtlijnen
voor de uniforme solvabiliteitsvereisten zijn de Richtlijn inzake het eigen vermogen van kredietinstellingen,
89/229/EEG, Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, L 124, 1989, en de Richtlijn voor de solvabiliteitsratio van kredietinstellingen, 89/647/EEG, Publikatieblad
van de Europese Gemeenschappen, L 386, 1989.
693
Verzekerd bedrag
Land
EG-landen
Belgie
Denemarken
Duitsland
Frankrijk
Griekenlandc
lerland
• “‘
“‘ •-.- -•-‘. • ” : • • . . – : * V -V ••-;-•:•.
s^f’ti’ir””?; v> ••-‘-• ‘•
-. : ..i i ••.,,;.• ;<-; w «”«€-\«i •••: .>. ‘•?.’
Bfr 500.000
80% van eetste M f .000
Luxemburg
Buiten EG
Japan
Ver. Staten
11.800
58.000
Italic
Nederland
Portugal15
Spanje
Ver. Koninkrijk
Ecu-equivafenta
::
13.000
100% van eefste liA 200 rnfn.
520.100
75% van vblgende Ura 800 mln.
‘ 11.800
Lfr 500.000
/40^000r
v * 17.300
– ••.’.-, • .. •• : •• : . ‘ , – – .,,;•;- •• •:• • , • : – ‘ ‘ :’ ‘ • – ‘ • • ‘ • Ptsl.500.00fr
11.200
;
21.500
75% varreerstr£ 20:000
Â¥io.odo;ooo “•;; • – ‘
• us«do^»;:;.’ ••••-f–‘ ••’•’-‘*••’* –
60.400
•7«.200
a. Omgerekend tegenceHttaIe!«ai-koeKeneavoor|apaBen
.’•…”.,.•
* :,
V
. ,
:
b. Griekenland en Portugal zijn bezig met de voorbereiding van een garaatiestelsel.
Verzekerde
gelijk lichtvaardige autorisatie van banken te voorkomen. In dit verband kunnen zijdelings de zogenoemde ‘offshore centres’ worden genoemd. Deze
centra met veelal soepel toezicht voor aldaar gevestigde internationale banken zullen mogelijkerwijs
worden afgeschrikt, indien ze anders dan in het ver-
leden nu met de volledige kosten van hun toezicht
worden geconfronteerd.
Alhoewel het voorkomen van fraude een geval
In dit verband verdient de Tweede Richtlijn aparte
aandacht. Deze richtlijn dient per 1 januari 1993
gei’mplementeerd te zijn in de nationale regelgevin-
als onderdeel van het ‘interne markt’-program-
trale bank verantwoordelijk voor het merendeel van
ma van de EG, en heeft verstrekkende gevolgen
voor het toezicht op het bankwezen binnen de EG.
Met slechts een bankvergunning kan het bankbe-
de depositoverzekeringsbetalingen. Op deze wijze
ontbrak het de Luxemburgse toezichthouder aan
een financiele prikkel om hoge standaarden toe te
passen.
Er kleven echter ook nadelen aan ‘home country’garantiestelsels. Allereerst gaat de gelijkheid van de
gegarandeerde bedragen voor depositohouders binnen een land verloren. Er zijn ingewikkelde combinaties denkbaar, zoals depositogarantie door het
land van herkomst met een aanvullend gastlanddeel
bedragen in
nationals
gen,
depositogaran-
tiestelsels
toezicht te handhaven of zelfs te verbeteren en mo-
apart is, illustreert de recente BCCI-affaire de noodzaak van een evenwichtig systeem van regulering
van internationale banken. Terwijl de BCCI houdstermaatschappij met een dochterinstelling voor
bankzaken in Luxemburg was gevestigd en de
Luxemburgse toezichthouder derhalve de eerst verantwoordelijke was, werd een groot deel van BCCI’s
activiteiten via een bijkantoor in Londen uitgevoerd.
Overeenkomstig de op het nationale principe gebaseerde depositogarantieregeling was de Engelse cen-
Bron:-Financial regulation report, Financial Tinies, tonden, oktober 1991,
Tabel 1.
aangeboden door het land van herkomst, hetgeen
onlangs ook door de Europese Commissie is voorgesteld in een ontwerprichtlijn voor depositogarantiestelsels14.
Het belangrijkste element is dat ‘home country’-depositogarantie volledig aansluit bij het ‘home country control’-principe voor het solvabiliteitstoezicht
uit de Tweede Richtlijn. Het elimineert de blootstelling van het gastland garantiestelsel aan het risico
van ontoereikend toezicht door het land van herkomst. Verder initialiseert het de kosten van falend
toezicht bij de verantwoordelijke ‘home country’toezichthouder. Dit kan een extra prikkel bieden
voor deze toezichthouders om de kwaliteit van het
drijf worden uitgeoefend binnen de hele EG. Er
wordt uitgegaan van wederzijdse erkenning van het
nationale toezicht met harmonisatie van minimum
standaarden. Tevens wordt het al eerder genoemde
‘home country control’-principe toegepast. De toezichthouder van het land van herkomst oefent derhalve het solvabiliteitstoezicht uit over de gehele
bank, inclusief bijkantoren in andere EG-lidstaten 12
De autoriteiten van een gastland kunnen geen vergunning meer eisen voor een vestiging van een bijkantoor en moeten vertrouwen op het toezicht van
het thuisland. Evenals in het Bazelse akkoord wordt
het liquiditeitstoezicht uitgeoefend door het land
van vestiging.
‘Home country’-depositogarantie
Op het gebied van de depositoverzekering is er in
de EG een Aanbeveling inzake de introductie van
depositogarantiestelsels13. Deze Aanbeveling gaat
niet verder dan dat er ‘een regeling’ moet zijn en is
een compromis als gevolg van de zeer uiteenlopende visies van de EG-lidstaten over de rol van depositogarantiestelsels. De vraag is nu in hoeverre er in
het nieuwe regime van de Tweede Richtlijn nog
plaats is voor depositogarantiestelsels gebaseerd
op het nationale prinicipe, hetgeen inhoudt dat het
gastland verantwoordelijk is voor de garantie van
in het gastland aangehouden deposito’s bij buitenlandse banken. Een alternatief is depositogarantie
of garantie door het gastiand met terugbetaling door
het land van herkomst, waarbij deze gelijkheid (ge-
deeltelijk) behouden blijft. Deze varianten brengen
dubbele administratie met zich mee en mogelijkerwijs ook verwarring bij de depositohouder, die veelal niet eens op de hoogte is van het bestaan van
garantiestelsels.
Een tweede nadeel is dat een zekere harmonisatie
van de verschillende depositogarantiestelsels vereist
is15, waarbij de vraag gesteld kan worden welk ni12. Dochterinstellingen blijven echter onder het solvabiliteitstoezicht van het gastland vallen, omdat zij de nationali-
teit hebben van het land waar zij hun zetel hebben.
13. Aanbeveling inzake de introductie van depositogaran-
tiestelsels, 87/63/EEG, Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, L 33, 1987.
14. Ontwerprichtlijn voor depositogarantiestelsels,
COM(92) 188 def., Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen, C 163, 1992.
15. SJ. Key en H.S. Scott, International trade in banking
services: a conceptual framework, Occasional Papers,
nr. 35, Groep van Dertig, Washington DC, 1991,
biz. 35.
veau van verzekering acceptabel is voor de depositohouders in het gastland. De huidige regelingen
lopen zeer uiteen, maar volledige harmonisatie is
echter niet noodzakelijk. Het in de Europese Gemeenschap succesvol toegepaste concept van het
overeenkomen van minimum standaarden en het
wederzijds erkennen van het overige, kan ook voor
het vaststellen van het niveau van depositoverzekering worden toegepast. Maar wat zijn geschikte mini-
mum standaarden?
De depositohouders kan een rol worden gegeven in
het dragen van de kosten van bankfaillissementen.
Deze medeverantwoordelijkheid kan vorm worden
gegeven door een relatief laag maximum en/of een
minder dan 100%-verzekering, analoog aan de bestaande regelingen in Nederland en het Verenigd
Koninkrijk waar de bescherming van de ‘kleine’
crediteur prevaleert. De VS en, binnen Europa,
Duitsland en Italic hebben daarentegen zeer hoge
verzekerde bedragen (zie label 1). Kane heeft een
bruikbaar voorstel voor een beperkt garantiestelsel
gedaan in de Amerikaanse context . Een maximum
van $ 10.000 is volgens hem attractief, omdat het de
minimale denominatie van (risicovrij) overheidsschuldpapier is. Overheidsschuldpapier kan als een
sen, zodat ontregeling van het betalingsverkeer en
daarmee het bankwezen voorkomen kan worden.
Alhoewel een Internationale afstemming in de praktijk waarschijnlijk wel zal plaatsvinden als een internationale bank liquiditeitsproblemen heeft, is het es-
sentieel dat de liquiditeitssteun tijdig en voldoende
is. Een officiele regeling is echter niet te verwachten, omdat in het algemeen geen uitspraken over officiele liquiditeitssteun worden gedaan om een al te
groot vertrouwen hierop te voorkomen, zoals al eerder aangegeven.
Conclusies
nanciele stabiliteit is echter omgeven met onzekerheden zolang er geen volledige verzekering van deposito’s is. Hoge standaarden bevorderen weliswaar
deze financiele stabiliteit, maar verschuiven bijna
Met een interne markt voor het bankwezen in het
vooruitzicht, zal de concurrence tussen de banken
na 1992 zeker toenemen. Hierdoor kan de soliditeit
van het bankwezen mogelijkerwijs onder druk komen. Het is daarom van groot belang dat de toezichthouders hierop terdege voorbereid zijn. De
Tweede Coordinatierichtlijn geeft een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden in de vorm van
‘home country control’ en wederzijdse erkenning
van nationale toezichtssystemen in combinatie met
harmonisatie van minimumstandaarden. De elementen van het veiligheidsnet zijn echter nog niet aan
dit nieuwe regime aangepast.
De nationale depositogarantiestelsels nog op het nationale principe gebaseerd. Indien depositogarantiestelsels ook op het ‘home country’-principe worden
gebaseerd, wordt de ‘home country’-toezichthouder
geconfronteerd met de kosten van een falend toezicht. Op deze wijze kan een gestroomlijnd geheel
van verantwoordelijkheden ontstaan voor het land
van herkomst inzake de autorisatie van, toezicht op,
alle risico’s van de depositohouders naar de deposi-
en redding en/of sluiting van banken. Verder kan
toverzerkeringsfondsen. Voorstanders van dergelijke hoge standaarden kunnen worden verwezen
naar de Verenigde Staten. Zoals bekend is aldaar de
rekening voor de Federal Deposit Insurance Corporation en de belastingbetalers inzake de uitbetalingen op verzekerde deposito’s enorm en nog groei-
het een extra prikkel voor de ‘home country’-toezichthouders bieden om de kwaliteit van hun toezicht te handhaven of zelfs te verbeteren. Een offici-
substituut voor grote verzekerde depositotegoeden
dienen. Voor Europa zou overeenkomstig een maximum van 10.000 ecu kunnen worden voorgesteld.
In beleggersbescherming is dan nog voorzien, zij
het op een beperkte schaal. De bijdrage aan de fi-
ende.
ele regeling omtrent de Internationale verdeling van
de ‘lender of last resort’-taken is echter niet te verwachten. Het zal derhalve in de toekomst moeten
blijken in hoeverre de centrale banken bereid zijn,
indien nodig, deze steun te verlenen.
Internationale ‘lender of last resort’
De verantwoordelijkheid voor het liquiditeitstoe-
Dirk Schoenmaker
zicht berust bij het gastland, zoals al eerder vermeld. Omtrent de verdeling van de ‘lender of last resort’-taken zijn echter zowel in het Concordaat van
Bazel als in EG-verband geen officiele afspraken
gemaakt17. Voor liquiditeitsproblemen bij buitenlandse vestigingen geldt allereerst de ‘source of
strength’-doctrine. Als een buitenlandse vestiging in
problemen komt, wordt het geacht liquiditeitshulp
van de moederbank te ontvangen. Deze doctrine is
echter niet in alle gevallen afdoende.
Een eerste moeilijkheid ontstaat er als de moederbank de benodigde liquiditeiten niet kan (of wil)
verstrekken. Is nu de ‘lender of last resort’ uit het
gastland of uit het thuisland verantwoordelijk voor
liquiditeitssteun? Verder zijn er situaties denkbaar
waarin urgent optreden genoodzaakt is en er geen
tijd is om de moeder te hulp te roepen. Een zeer
realistisch voorbeeld is de situatie waarin een bijkantoor van een buitenlandse bank liquiditeitstekorten heeft bij de clearing in het betalingsverkeer.
De centrale bank van het gastland heeft er alle be-
lang bij om dit probleem tijdig en goed op te los-
ESB 15-7-1992
16. E.J. Kane, Appearance and reality in deposit insurance:
the case for reform, Journal of Banking and Finance,
1986, biz. 176-188.
17. Zie voor een recent overzicht betreffende de (inter)na-
tionale rol van de ‘lender of last resort’ R. Dale, International banking deregulation – the great experiment, Blackwell Finance, Oxford, 1992, biz. 8-18.
•lit