Haken en ogen aan de ecotax

Haken en ogen aan de ecotax
In het onderstaande artikel bespreekt de auteur de voor- en nadelen van
produktheffingen als instrument van milieubeleid. Produktheffingen zijn minder efficient
dan emissiereducties bij de bron. De effectiviteit is afhankelijk van de mate waarin de
heffingen af te wentelen zijn en van de kans op ongewenste substitutie. Als aanpak bij de
bron te duur is, is een produktheffing een goede second-bestoplossing. Aanwending van
de opbrengst van de heffingen voor additioneel beleid vergroot de kans dat gewenste
substitutie-effecten zullen optreden.

DRS. A.F. DE SAVORNIN LOHMAN
Met de toenemende politieke belangstelling voor milieubeleid en het daarbij hanteren van economische prikkels is
het instrument van de regulerende produktheffing, de ‘ecotax’, in verschillende landen politiek en wetenschappelijk
op de agenda gekomen. In West-Duitsland is een levendige discussie ontbrand naar aanleiding van een rapport
waarin een omvattend stelsel van produktheffingen werd
voorgesteld1. De SPD is voorstander van een ‘ecologische
ombouw van het belastingstelsel’. In Nederland heeft de
politieke formatie Groen Links de ‘groentax’ tot hoeksteen
van haar milieubeleid gemaakt2. In Italie is een aantal
milieuheffingen op produkten ingesteld.
Reden genoeg om de mogelijkheden, de voorwaarden
en de economische gevolgen van een stelsel van regulerende produktheffingen te bestuderen. De voetangels en
klemmen lijken te liggen op de volgende terreinen:
– de gemeenschappelijke (Europese) markt;
– fiscale aanvaardbaarheid;
– effectiviteit en efficientie als instrument van milieubeleid;
– macro-economische gevolgen.
Tenslotte zullen kanttekeningen worden geplaatst bij de
vraag waaraan de opbrengsten te besteden.

De gemeenschappelijke markt__________
Welke mogelijkheden laat een gemeenschappelijke Europese markt en de tendens tot fiscale harmonisatie, voor
nationale milieuheffingen op produkten? Nationaal produktbeleid kan in strijd zijn met het opruimen van handelsbelemmeringen. Maar op milieugebied schept de Europese Akte wel degelijk ruimte voor verdergaand nationaal
beleid (met name art 130T). Recente uitspraken van het
Europese Hof lijken dit te bevestigen. Het Deense ‘bierblikken-arrest’ heeft de aandacht getrokken en recentelijk is
aan enkele Italiaanse gemeenten(l) introductie van produktheffingen toegestaan.
Naar het zich laat aanzien hanteert het Europese Hof bij
de beoordeling van de toelaatbaarheid van nationale milieuheffingen als criteria:
– er mag geen sprake zijn van verkapte bescherming van
de eigen Industrie;
272

– de maatregel moet onderdeel zijn van het nationale
milieubeleid; overwegingen van effectiviteit en efficientie
spelen daarbij een rol3;
– de maatregel mag geen grenscontroles met zich mee
brengen;
– er is op het desbetreffende terrein geen EG-beleid in
voorbereiding.
Deze criteria zijn beperkend, maar laten niettemin de
nodige ruimte voor nationaal produktbeleid. Ook de tendens tot fiscafe harmonisatie sluit nationaal produktbeleid
via heffingen niet uit. Uiteindelijk is de harmonisatie een
politieke aangelegenheid: richting en tempo zijn en blijven
object van besluitvorming in de Raad van Ministers. Zo is
de Nederlandse fiscale bevoordeling van de schone auto
in juni 1989 door een besluit van de Raad gered van een
door de ‘paid officials’ (Thatcher) van de Europese Commissie aan te spannen procedure voor het Europese Hof.
Er staat nergens geschreven dat een volledige harmonisatie tot stand moet komen; de inzichten van de lidstaten
daarover verschillen tot op de dag van vandaag. Technisch
is, ook na het verdwijnen van grenscontroles, 100% harmonisatie evenmin noodzakelijk4. Tevens zit er nog de
nodige speelruimte in het uiteindelijke niveau van de harmonisatie. Zo zijn voor de btw en bestaande accijnzen door
de Europese Commissie vooralsnog niet meer dan bandbreedtes vastgesteld.
* De auteur is verbonden aan de interfacultaire vakgroep Milieukunde van de Universiteit van Amsterdam.
1. Umwelt- und Prognose-lnstitut Heidelberg (UPI), Okosteuern
als marktwirtschaftliches Instrument im Umweltschutz, Heidelberg
1988. Naar aanleiding van de discussies verscheen UPI, Okosteuer-Vorschlag des UPl-lnstituts; Reactionen, Arguments, Diskussionen, Heidelberg, 1989.
2. B. van Ojik en A. de Roo, Groentax, de prijs voor een schoner
milieu, Amsterdam, 1989. Deze publikatie steunt in sterke mate
op het bovengenoemde UPl-rapport.
3. Bij het Deense bierblikkenarrest is door het Europese Hof
getoetst of de voorgestelde maatregel (een verplicht statiegeldsysteem) voor het gestelde milieudoel niet alleen bevorderlijk,
maar ook noodzakelijk geacht kon worden (Sociaal Economische
Wetgeving, nr. 4,1989, biz. 217 e.v.).
4. S. Cnossen, Belastingharmonisatie in de Europese Gemeenschap, ESB, 6 december 1989, biz. 1204-1207.

Al met al zijn er juridisch en politiek geen doorslaggevende redenen om op het niveau van afzonderlijke lidstaten af te zien van milieubeleid via produktheffingen.

Fiscale aanvaardbaarheid

____

Kunnen produktheffingen worden ingepast in het belastingstelsel? Met andere woorden: zijn produktheffingen
praktisch uitvoerbaar en legitiem als fiscale maatregel?
Uitvoerbare regelingen zijn in de eerste plaats zo min
mogelijk fraudegevoelig. Om fraude te vermijden dienen
produkten in het economisch verkeer eenduidig definieerbaar en eenvoudig herkenbaar te zijn. Perceptiekosten
zullen in verhouding moeten staan tot te verwachten opbrengsten. Weinig courante produkten komen dus niet voor
een heffing in aanmerking. Overigens is de beoordeling
van de perceptiekosten afhankelijk van het uitgangspunt.
Als fiscale maatregel is een produktheffing, als verdere
differentiate van het belastingstelsel, in de uitvoering relatief duur; als milieumaatregel is een dergelijke heffing echter goedkoop, vergeleken met de perceptiekosten van
andere vormen van milieubeleid.
Fiscale legitimiteit
Al sinds jaar en dag woeden er verhitte discussies
tussen fiscalisten en economen over de principiele vraag
of het belastingstelsel gehanteerd mag worden om niet-fiscale doelstellingen te realiseren. Fiscalisten leggen de
nadruk op de legaliteit en legitimiteit. De legaliteit van het
belastingstelsel is gediend met eenduidige fiscale rechtsbeginselen (‘neutrale’ belastingheffing). De legitimiteit is
gebaat bij het met mate en in samenhang hanteren van
niet-fiscale beginselen, opdat het stelsel voorde belastingbetaler begrijpelijk en doorzichtig blijft. Het verkrijgen van
staatsinkomsten is immers van permanent belang in tegenstelling tot de wisselende beleidsdoelstellingen van de
interventiestaat. ‘Politisering van de belastingheffing’ is in
deze zienswijze alleen onder strikte voorwaarden toelaatbaar5. Economen stellen dat neutrale belastingheffing een
fictie is, omdat iedere belastingheffing allocatieve effecten
heeft. Zo heeft de bestaande fiscale druk op arbeidsinkomen negatieve gevolgen voor de vraag naar arbeid. En wat
is dan de bestaansreeden van een belastingheffing die
uitstoot van arbeid bevordert, in plaats van een heffing op
produkten met negatieve externe effecten?
In feite is het hek al lang van de dam. Allerlei niet-fiscale
beginselen hebben zich een plaats verworven in het belastingstelsel, zoals bij voorbeeld de bevordering van besparingen en de mogelijkheid om giften aan liefdadige instellingen af te trekken.
Fiscalisten hebben echter gelijk dat theoretisch te verwachten gunstige effecten op zich niet voldoende zijn.
Volgens een dergelijke redenering zou het fiscale stelsel
namelijk te hulp kunnen worden geroepen voor bijna iedere
beleidsdoelstelling. Vanuit fiscaal gezichtspunt moeten eisen worden gesteld aan de effectiviteit en efficientie van
produktheffingen als instrument van milieubeleid. Voortbordurend op de door Hofstra geformuleerde criteria (zie
voetnoot 5) kunnen de volgende voorwaarden worden
geformuleerd:
– aan de heffing moet een expliciet beleidsdoel ten grondslag liggen, zoals het tot een bepaalde grens terugbrengen van de emissie van een milieugevaarlijke stof;
– tussen het beleidsdoel en de (hoogte van de) heffing
moet een duidelijk verband zijn (effectiviteit);
– andere manieren om het beleidsdoel te bereiken zijn
onmogelijk of te kostbaar. Hier komen efficientie-overwegingen in het geding; de milieu-gulden moet zo goed
mogelijk worden besteed.

ESB 21-3-1990

Effectiviteit en efficientie
Onder welke voorwaarden is de produktheffing een effectief en efficient instrument van milieubeleid? Wat voor
produkten komen voor een produktheffing in aanmerking?
In de eerste plaats moet een produktheffing met een regulerend doel worden afgewogen tegen een verbod. Direct
giftige produkten en schadelijke produkten waarvoor in
prijs vergelijkbare substituten voorhanden zijn, komen eerder voor een verbod in aanmerking. Een produktheffing is
te verkiezen als de maatschappelijke schade van een
verbod te hoog zou zijn, bij voorbeeld bij essentiele produkten als brandstoffen.

Effectiviteit
De regulerende werking van een produktheffing is afhankelijk van drie factoren:
– doorberekening van de heffing in de marktprijs. Onvolledige doorberekening is een reele mogelijkheid, bij
voorbeeld bij hoge vraagelasticiteit gecombineerd met
een hoog aandeel van vaste kosten, of in het kader van
een dumpingstrategie. Multi-produktbedrijven kunnen
de druk van een heffing afwentelen op andere produkten
met een lagere vraagelasticiteit6. Ook is mogelijk dat de
druk wordt afgewenteld op toeleveranciers met een
zwakke marktpositie;
– de elasticiteit van de vraag. De hoogte van de vraagelasticiteit verschilt van produkt tot produkt. De vraagelasticiteit zal hoger zijn als er substituten voorhanden zijn.
Vooral op de korte termijn kan substitutie echter stuiten
op rigiditeiten in niet-prijs attributen van substituten,
zoals tekort schietende beschikbaarheid en marktdoorzichtigheid. Men denke aan de veel besproken problemen bij de inmiddels algemeen gewenste verschuiving
van autogebruik naar openbaar vervoer. Als substitutie
geen reele mogelijkheid is, valt primair afwenteling van
de last van de heffing te verwachten, door het eisen van
compenserende overheidsmaatregelen of via het proces van loonvorming. Het effect van de regulerende
heffing kan hierdoor verloren gaan;
– de aard van de substitutieprocessen die door de heffing
in gang worden gezet. Bij het opleggen van een regulerende heffing zal eerst grondig onderzocht moeten worden wat voor substitutieprocessen te verwachten zijn. Bij
uitwijk van de vraag naar schadelijke substituten is het
milieubeleid niet gebaat. Het kan teveel van het belastingstelsel vergen om alle schadelijke substituten door
een heffing te treffen.

Aan de eerste en de derde effectiviteitsvoorwaarde kan
worden voldaan door een zorgvuldige keuze van te belasten produkten. De tweede voorwaarde vergt complementaire beleidskeuzen om gewenste substitutieprocessen
ree’el mogelijk te maken.
Efficientie
Het nadeel van produktheffingen is dat ze niet direkt
aangrijpen op de bran van negatieve externe effecten: de
emissies. De zogenaamde Pigouheffing op emissies, die
gelijk is aan de marginale schade van de emissie, is
welvaartstheoretisch Pareto-efficient. Voor produktheffin5. Hofstra (Weekblad voor Fiscaal Recht, 1985, biz. 255) stelt de
volgende voorwaarden:
– direkte (niet-fiscale) maatregelen zijn onmogelijk of omslachtig;
– het effect van de niet-fiscale maatregel binnen de belastingheffing is ongeveer gelijk aan het effect van een directe maatregel;
– de uitvoerbaarheid is zodanig dat de primaire taak niet in gevaar
komt.
6. D. Ewringmann en F. Schafhausen, Abgaben als Okonomischer
Hebel in der Umweltpolitik, biz. 65.

273

gen geldt dit alleen onder de voorwaarde dat er een eenduidige relatie is tussen de produktie en/of het gebruik van
het goed en de omvang van de externe (milieu-)effecten.
In veel gevallen zijn er echter milieuvriendelijke alternatieven voor produktie- en/of gebruiksprocessen7. Naarmate
er binnen de keten van produktie en gebruik meer alternatieven voorhanden zijn verliest een produktheffing aan
efficientie. Het is dan volstrekt onzeker of de beoogde
milieu-effecten tegen de laagste kosten worden verkregen.
Daarnaast moet de mogelijkheid onder ogen worden gezien dat de produktie van een goed met negatieve externe
effecten niet noodzakelijk te hoog is. Het optimale produktieniveau is een relatieve kwestie, afhankelijk van de externe effecten van produktie en gebruik van andere goederen8. Een en ander betekent dat produktheffingen vooral in
aanmerking komen voor produkten met korte en eenvoudige produktie- en verbruiksketens. Daarnaast moet telkens worden nagegaan of de beoogde milieu-effecten niet
tegen lagere kosten verkregen kunnen worden.

Optimale hoogte
De optimale hoogte van een produktheffing is nauwelijks
wetenschappelijk vast te stellen. Voor de kwantificering van
milieu-effecten moet immers de gehele produktie- en gebruiksketen worden doorlopen, waarbij problemen rijzen bij
het op een noemer brengen van diverse milieu-effecten, de
keuze van technologie in de keten en het definieren van
systeemgrenzen.
Voor het bepalen van de hoogte van de netting zal dus
naar andere oplossingen moeten worden omgezien. De
praktijk biedt hier voorbeelden van:
– overbrugging van het prijsverschil tot een milieuvriendelijk substituut. Een voorbeeld hiervan is de bestaande
regulerende heffing op gelode benzine. Een probleem
kan zijn dat de hoogte van de heffing flexibel moet zijn,
afhankelijk van de ontwikkeling van de relatieve prijzen
van de substituten;
– de heffing wordt gebaseerd op een expliciete doelstelling voor afzetreductie. Dit type doelstelling wordt in het
beleid al gehanteerd bij convenanten. De benadering is
vooral te hanteren in situaties waarin het produkt direct
schadelijke milieu-effecten met zich meebrengt, zoals bij
chemische bestrijdingsmiddelen in de landbouw.

Uitvoeringskosten
De Uitvoeringskosten van produktheffingen zijn in vergelijking met andere instrumenten van milieubeleid laag. Het
aanhaken bij een bestaand fiscaal apparaat is minder
bewerkelijk dan het vaststellen en handhaven van vergunningen of het registreren en afrekenen van emissieheffingen. Dit is een belangrijk voordeel. Bij diffuse emissies kan
een produktheffing de enige werkbare methode zijn om een
(theoretisch optimale) emissieheffing te benaderen. In feite
fungeren de bestaande brandstofheffingen al als zodanig.

Macro-economische gevolgen

deld;
– het optreden van grenseffecten. De effectiviteit van een
nationale produktheffing kan ondermijnd worden door
directe import. Men denke aan de problematiek van het
over de grens tanken;
– de mate waarin milieuproblemen grensoverschrijdend
zijn. Bij sterk grensoverschrijdende problemen, zoals
verzuring en atmosferische opwarming, is een internationaal gecoordineerde heffing meer op zijn plaats.

Besteding van de opbrengsten
Economisch-theoretisch is de besteding van de opbrengsten van een stelsel regulerende produktheffingen
indifferent. In de politieke realiteit zijn heffing en besteding
echter nauw verbonden.
In de eerste plaats moet niet uit het oog worden verloren
dat de besteding van de opbrengsten niet geheel vrij is,
tenminste als het te bereiken milieu-effect voorop staat. De

gewenste reallocate van kapitaal en arbeid zal niet in alle
gevallen vanzelf tot stand komen. Zo moet bij brandstofheffingen rekening worden gehouden met complementaire
investeringen in openbaar vervoer en energiebesparing.
Bovendien zal de gewenste reallocate van arbeid niet
zonder fricties verlopen; men denke aan de kosten van
afvloeiingsregelingen, omscholing en dergelijke.
Pas nadat rekening is gehouden metde onvermijdelijke
kosten van aanpassingsprocessen kan de discussie over
de besteding van de opbrengsten beginnen. Er zijn twee
alternatieven: compenserende verlaging van de collectieve
lastendruk en financiering van additioneel milieubeleid.
Deze alternatieven leiden tot een verschillend politiek ‘discours’. Moeten regulerende produktheffingen worden gezien als een alternatief voor het huidige belastingstelsel?
Of gaat het erom financieel beleid te voeren met een mes
dat aan twee kanten snijdt?

_____

Aan het invoeren van een stelsel van produktheffingen
zal een gedegen inschatting van de macro-economische
gevolgen vooraf moeten gaan. De berekeningen van het
Duitse Umwelt und Prognose Institut (DPI) en Groen Links
zijn zuiver boekhoudkundig van aard en schieten derhalve
tekort. Bovendien is een aantal van de gekozen heffingen
zwak gefundeerd. De macro-economische implicaties van
de NMP-voorstellen vooraccijnsverhoging op brandstoffen
en afschaffing van het reiskostenforfait zijn recentelijk
doorgerekend met behulp van een algemeen evenwichtsmodel9. De resultaten wezen op niet te verwaarlozen secundaire effecten, hoewel de sector buitenland, de gevol274

gen voor de werkgelegenheid en effecten op de loonvorming (afwenteling) nog buiten beschouwing bleven. Het
zou interessant zijn als het Centraal Planbureau, dat in zijn
modellen hiermee wel rekening kan houden, de middellange en lange-termijnconsequenties van een realistisch pakket regulerende produktheffingen zou doorrekenen.
De invloed van produktheffingen op de sector buitenland
is afhankelijk van de volgende factoren:
– het soort produkt: eindprodukt of intermediair. Bij eindprodukten is er geen effect op de nationale concurrentiepositie, want de heffing wordt zowel geheven op binnenlands geproduceerde als op gei’mporteerde produkten (aan de grens of bij de verkoop), terwijl er geen
heffing rust op geexporteerde produkten. Bij een halffabrikaat zijn er wel concurrentie-effecten. Zo leidt een
brandstofheffing tot concurrentienadelen voor de energie-intensieve industrie;
– de mate waarin een produkt internationaal wordt verhan-

7. Gebruiksprocessen kunnen van drieerlei aard zijn: consumptie,
depositie of input in produktie.

8. W.J. Baumol en W.E. Gates, The theory of environmental policy,
1975. De auteurs geven als voorbeeld het openbaar vervoer, dat
weliswaar vervuilend is maar minder schade oplevert dan autoverkeer en (bij gegeven mobiliteitsvoorkeur) toch moet worden
uitgebreid.
9. C. Zeelenberg, R.D. Huigen en H. van de Stadt, De gevolgen
van belastingvoorstellen in hetNationaal Milieubeleidsplan, Openbare Uitgaven, nr. 5,1989. De afschaffing van het reiskostenforfait
is daarbij gemodelleerd als een produktheffing: verhoging van de
kosten van autovervoer en openbaar vervoer.

Belastingverlaging
Met voordeel van compenserende verlaging van de lastendruk is evident. Het regeerakkoord laat geen stijgende
lastendruk toe. Het nadeel is dat de operatie het karakter
heeft van (al weer) een belastingherziening, waarbij de
praktijk leert dat in de discussie verdelingseffecten gaan
overheersen. Bij de Oort-operatie is van meet af aan met
een vergrootglas naar koopkrachteffecten gekeken, met
als gevolg dat de principes van de belastingherziening
steeds meer naar de achtergrond verdwenen. Bovendien

een niet-collectieve lasteninterpretatie van regulerende
heffingen niet allemaal even sterk zijn, zou de groeiende
maatschappelijke consensus over de noodzaak van verderqaand milieubeleid wel eens zwaarder kunnen wegen °. Het zou in Den Haag niet de eerste keer zijn dat een
politiek probleem via de omweg van boekhoudkundige
exegese wordt opgelost. Waar kunnen koopman en dominee elkaar ten slotte beter ontmoeten?

zal het niet eenvoudig zijn om eventuele sectorale inkomenseffecten via het instrument van de belastingheffing te
compenseren. Het verschaffen van fiscale douceurtjes aan
bedrijfstakken komt de rechtvaardigheid en consistentie
van het belastingsysteem immers niet ten goede. En last
but not least blijft bij lastenverlaging het probleem liggen
van de financiering van nog te voeren milieubeleid. In het
NMP is nog een aantal omvangrijke operaties p.m. opgevoerd, zoals de sanering van land- en waterbodems.
Resteert een fiscale operatie, ondernomen om nietfiscale redenen en zonder algehele oplossing van de onderliggende problematiek. De politieke kansen voor een
“ecologische ombouw van het belastingstelsel” lijken al
met al slecht.

Conclusie

Additioneel milieubeleid
Het bestemmen van de opbrengst van produktheffingen
voor additioneel milieubeleid brengt een koppeling tussen
netting en besteding aan, die politiek welkom is. Bij bestemming van heffingsopbrengsten voor milieubeleid is niet
zozeer sprake van een fiscale operatie, als wel van een
frontale aanval op de milieuproblematiek via het dubbele
spoor van heffingen en overneidsbestedingen. De regulerende werking van produktheffingen krijgt in een dergelijke
context meer relief. Eventuele instabiliteit van heffingsopbrengsten kan worden ondervangen door te kiezen voor
een fondsconstructie. Naar gelang de inkomsten kunnen
uit een milieufonds eenmalige uitgaven worden gefinancierd.
Aan discussie over verdelingseffecten zal het ook bij een
koppeling tussen netting en besteding nietontbreken, maar
het politieke kader is anders. Voor milieubeleid zullen immers hoe dan ook inkomensoffers gebracht moeten worden. Bij een budgettair-neutrale belastingoperatie zal daarentegen, vanwege het gesuggereerde ‘no-losers’ karakter,
bij belangengroepen en inkomenscategorieen de bereidheid ontbreken om inkomensoffers te brengen: wie een
offer brengt weet immers zeker dat daartegenover voor een
ander een voordeel moet staan. Bovendien kunnen bij
aanwending voor milieubeleid excessieve inkomenseffecten zo mogelijk via de baten van gericht milieubeleid (en
niet via het mijnenveld van het fiscale stelsel) worden
gecompenseerd. Zo kunnen bij voorbeeld landbouwers,
getroffen door heffingen op kunstmest en bestrijdingsmiddelen, gesubsidieerd worden om op ge’integreerde landbouw over te gaan.
Ook in de sfeer van de personele inkomensverdeling is
compensate via de opbrengsten van milieuheffingen mogelijk. Bij een brandstofheffing zouden lagere inkomens
standaard een energiebesparingsteam aan de deur kunnen krijgen en gesubsidieerd worden in de kosten van
energiebesparende maatregelen. lets dergelijks gebeurt
nu al in Amsterdam en Den Haag; in de Verenigde Staten
is met een speciaal op lagere inkomensgroepen gerichte
aanpak al heel wat ervaring opgedaan.
Bij al deze voordelen is uiteraard een belangrijk nadeel
de verhoging van de collectieve lastendruk. Er gaan echter
steeds meer stemmen op om regulerende heffingen niet
tot de collectieve lasten te rekenen. Een nota over deze
definitieproblematiek is door het kabinet aangekondigd in
het kader van het NMP-plus. Alhoewel de argumenten voor

ESB 21-3-1990

De mogelijkheden voor regulerende produktheffingen
zijn vanuit vier gezichtspunten beschouwd: de gemeenschappelijke Europese markt, fiscale aanvaardbaarheid,
effectiviteit als instrument van milieubeleid en macro-economisch. Milieu-accijnzen in afzonderlijke EG-lidstaten zijn
onder een aantal voorwaarden (vooral: geen verkapte bescherming van de eigen industrie) niet in strijd met de
Europese Akte.
Fraudegevoeligheid en perceptiekosten bepalen de uitvoerbaarheid. Fiscale legitimiteit stelt minimumvoorwaarden aan de effectiviteit en efficientie van produktheffingen
als instrument van milieubeleid.
De effectiviteit is afhankelijk van de feitelijke doorberekening van de heffing in marktprijzen, de kans op ongewenste substitutie en de beschikbaarheid van minder schadelijke substituten. Deze kwalificaties maken een selectieve
toepassing noodzakelijk. De efficientie van produktheffingen is niet gewaarborgd. Ze grijpen niet aan bij de bron en
gaan dus voorbij aan eventuele milieuvriendelijke substitutiemogelijkheden binnen de keten van produktie en gebruik. Daarnaast kunnen emissiereducties bij andere bronnen efficienter zijn.
De hoogte van de heffing is gezien de complexiteit van
produktie- en gebruiksketens veelal niet wetenschappelijk
te bepalen. De praktijk laat echter goed hanteerbare ‘second-best’ benaderingen zien: zoals overbrugging van het
prijsverschil met een minder schadelijk substituut en expliciete doelstellingen voor afzetreductie van schadelijke stoffen. Uitvoeringskosten zijn relatief laag. Produktheffingen
zijn geschikt als benadering van emissieheffingen bij diffuse emissies.
Produktheffingen uit het NMP hebben volgens een recente publikatie niet te verwaarlozen macro-economische
effecten. Ze hebben alleen effect op de concurrentiepositie
als ze rusten op een produkt dat (mede) als halffabrikaat
fungeert. Bij de afweging tussen milieu en economie spelen
bovendien grenseffecten en het al of niet grensoverschrijdende karakter van milieuproblemen een rol. Brandstofheffingen zouden daarom op EG-niveau geharmoniseerd
moeten worden.
Bij de besteding van de opbrengsten moet rekening
worden gehouden met aanpassingskosten in verband met
reallocate van arbeid en kapitaal. De politieke context van
een discussie over aanwending van heffingsopbrengsten
voor additioneel milieubeleid is veelbelovender dan die
over compenserende belastingverlaging.

A.F. de Savornin Lohman

10. Ook de SER heeft in haar advies over het NMP unaniem

uitgesproken dat bij de beoordeling van milieumaatregelen effectiviteit de norm moet zijn, en niet het effect op de collectieve
lastendruk.

275