Kiezen en delen

Kiezen en delen
In de loop van dit jaar stellen de politieke partijen nun verkiezingsprogramma’s voor de
periode 1990-1994 vast. Deze documenten bevatten gewoontegetrouw onder meer
veronderstellingen over en doelstellingen voor de groei van de nationale economie, het
financieringstekort en de collectieve-lastendruk. Tevens brengen zij de beschikbare
budgettaire ruimte voor nieuw of aanvullend beleid in kaart. In deze bijdrage verkennen
de auteurs de beleidsmarges voor de periode 1990-1994. Deze worden in het bijzonder
bepaald door de economische groei, de publieke financier! en de komst van de interne
Europese markt.

PROF. DR. C.A. DE RAM* – DR. W.A. VERMEEND**
Vooral dank zij de opleving van de Internationale conjunctuur ontwikkelt de Nederlandse economie zich op het
ogenblik voorspoedig. Sedert 1984 ligt de groei van het
reeel nationaal inkomen gemiddeld boven de 2% per jaar.
Voor 1988 en 1989 wordt nu – in afwijking van eerdere
prognoses – een hogere groeivoet van 3 a 3,5% verwacht.
In het licht van deze cijfers en gelet op de thans beschikbare prognoses voor de economische ontwikkeling op middellange termijn, lijkt het mogelijk voor de periode 19901994 uit te gaan van een trendmatige reele economische
groei van 2,5% per jaar.
De prestaties van de Nederlandse economie hangen in
belangrijke mate af van ontwikkelingen in de wereldeconomie. Dat houdt tegelijk in, dat de mogelijkheden om de groei
van onze economie door nationale beleidsmaatregelen te
verhogen niet overschat mogen worden. Zulke maatregelen zullen, nog sterker dan thans het geval is, vooral gericht moeten zijn op versterking van de internationale concurrentiepositie van ons land.
In dit verband is vooral van belang dat een sociaal-economisch klimaat ontstaat dat gunstig is voor een voortgezette matiging van de loonkosten1. Het tot stand komen van
kwalitatief hoogwaardige bedrijfsinvesteringen is evenzeer
van belang. Daaraan kan de overheid een bijdrage leveren
door een verhoging van haar eigen investeringen in infrastructuur en menselijk kapitaal. Het laatste vereist meer nadruk op en een kwaliteitsverbetering van onderwijs en
scholing. Het is een noodzakelijk voorwaarde voor een
duurzame economische ontwikkeling en de technologische vernieuwing van Nederland in de jaren negentig.

Interne Europese markt

___________

Het proces van de geleidelijke eenwording van Europa
zal een toenemende invloed hebben op de beleidsruimte
van nationale overheden. Afzonderlijke lidstaten kunnen
het zich steeds minder permitteren om ontwikkelingen elders in de Gemeenschap te veronachtzamen. Het wordt
voorbedrijven en natuurlijke personen steeds eenvoudiger

32

om zich daar te vestigen waar de condities voor het ondernemen in verhouding het gunstigst zijn. Loopt Nederland
te veel uit de pas, met name op financieel-economisch gebied, dan kan onze internationale concurrentiepositie op
langere termijn verslechteren. Hoewel Nederland thans in
de ogen van buitenlandse investeerders in bepaalde opzichten een sterke positie heeft, is onze positie niet onbewolkt. In dit verband noemt een recent McKinsey-rapport
speciaal “labour costs, which are perceived to be less competitive than in alternative economies”2. Reeds nu kan worden gesignaleerd dat Europese overheden in toenemende
mate met elkaar in de slag gaan om buitenlandse investeerders aan te trekken. Daarbij wordt hoge prioriteit gegeven aan de werving van kennis-intensieve industrieen
waarvoor hoog gekwalificeerd personeel is vereist. In de
strijd om (het behoud van) dergelijke bedrijfsvestigingen
spelen met name drie factoren een belangrijke rol: voldoende aanbod van hooggeschoold personeel, de aanwezigheid van instellingen waar (technologisch) toponderzoek
wordt verricht, en een gunstig fiscaal klimaat3.

De publieke financier!______________
Onze verkenning van de beleidsmarges in de komende
kabinetsperiode begint met een korte terugblik. Sinds 1983
is het beslag van de publieke sector op het netto nationaal
inkomen (nni) gereduceerd van 71%totongeveer65%nni.
* Vakgroep Algemene economie, Rijksuniversiteit Groningen.
** Lid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal voor de Partij
van de Arbeid.
1. H.H.F. Wijffels, Economische politiek voor de jaren negentig,
ESB, 19 oktober 1988, biz. 971.
2. McKinsey & Company. The Attractiveness of the Netherlands
for foreign investors, An opinion survey of foreign companies, november 1988.
3. Bij de vestiging van dit type ‘schone’ investeerders zouden lage
belastingtarieven een belangrijke rol kunnen spelen. Zie: W.F.C.
Stevens, Belastingharmonisatie in de EG – halen wij het jaar
2000? Het Finandeele Dagblad, 27 oktober 1988.

Dit jaar zou de publieke-uitgavenquote volgens ramingen
van het Ministerie van Financier verder kunnen dalen tot
63% nni4. In guldens van het lopende jaar zijn de publieke
uitgaven tot 1988 voortdurend gestegen. De bedoelde quote zakte vooral door de groei van het nationaal inkomen
(het noemereffect). De bevriezing en de eenmalige verlaging (in 1984) van de salarissen van het overheidspersoneel verklaren meer dan een kwart van de dating van de
uitgavenquote gedurende de periode 1983-1989. De prijs
van de ambtelijke arbeid werd aan banden gelegd, het volume werd ontzien. De werkgelegenheid bij de overheid is
tussen 1983 en 1988 zelfs nog met 1,5% toegenomen, van
733.000 tot 744.000 arbeidsjaren5.
De andere groep die via de publieke sector een inkomen
ontvangt, de uitkeringsontvangers, groeide tussen 1983 en
1989 met meer dan 600.000 uitkeringsjaren6. Ondanks
deze forse volumegroei, met bijna 20%, leverden de uitkeringsontvangers in absolute zin de voornaamste bijdrage
aan achtereenvolgende bezuinigingsoperaties. Door het
wettelijk minimumloon los te maken van de index van de
regelingslonen, door een verlaging van de bovenminimale
uitkeringen (van 80% tot 70% van het laatstgenoten dagloon), alsmede door bezuinigingen op subsidieprogramma’s liepen de overdrachten aan gezinnen met bijna 3%
NNI terug. Voor het overige wordt de daling van de uitgavenquote verklaard door het vrijwel geheel wegvallen van
de (netto) kredietverlening door de overheid (2% nni) en
door de gestage vermindering van de materiele bestedingen (met 1% nni). Tabel 1 vat het voorafgaande samen.

Het volume van de sociale zekerheid ontwikkelt zich in
hoofdzaak overeenkomstig de vooruitberekeningen in de
Financiele nota sociale zekerheid 1989. Gegeven de veronderstelde economische groei kan de werkgelegenheid
jaarlijks met 65.000 tot 75.000 personen toenemen. Omdat extra arbeidsaanbod wordt uitgelokt, zal de geregistreerde werkloosheid met circa 20.000 personen per jaar
kunnen dalen. De collectief gefinancierde ziektekosten
groeien met 1% per jaar, overeenkomstig de cijfers in het
Financieel overzicht zorg 1989.
Op basis van deze veronderstellingen zou de publiekeuitgavenquote tot 1995 verder kunnen dalen, met in totaal
ongeveer 6% nni. Bij een nationaal inkomen van circa
/ 500 mrd in 1994 ontstaat – bij een constant financieringstekort en een gelijkblijvend macropeil van belastingen en
premies (in % nni) – door de daling van de uitgavenquote
een budgettaire ruimte van cumulatief circa / 30 mrd. Deze
ruimte kan worden gebruikt voor:
– tekortreductie;
– verlichting van de lastendruk;
– nieuw beleid.
Wat betreft mogelijke beleidsintensiveringen valt met
name te denken aan een versterking van het werkgelegenheidsbeleid en het milieubeleid9 en aan een verbetering
van de (bevroren) inkomens die ten laste van de publieke
sector komen.

Tekortreductie
Tabel 1. Mutetie publieke uitgaven (in % nni), 1983-1989
Jaar
1983

Loonsom Overdrachten Krediet- Materiele
aan gezinnen verlening bestedingen

Totaal

13,7
11,5

32,9
30,1

2,4
0,4

8,1
7,1

71,2
63,2

Mutatie -2,2

-2,8

-2,0

-1,0

-8,0

1989

Bran: Miljoenennota 1989, biz. 370.

Het verminderde beslag vanuit de publieke sector maakte het mogelijk om het financieringstekort in de periode na
1983 met circa 4% NNI te reduceren, tot ongeveer 6% NNI
in 1989. Daarnaast is in de jaren 1986-1988 een omvangrijke tegenvaller bij de aardgasbaten verwerkt, ter grootte
van nog eens 4% NNI. De beschikbaar gekomen ruimte is
dus niet gebruikt voor lastenverlichting. Op macroniveau
ligt het peil van belastingen en sociale premies (voor 1989
geraamd op 52% nni) nauwelijks lager dan bij het aantreden van het eerste kabinet-Lubbers (in 1983 was het 52,5%
nni) en het is hoger dan tijdens de start van het tweede kabinet-Lubbers (in 1986 was het 50,7% nni)7.
Bij de raming van de budgettaire ruimte in de periode
1990-1994 gaan wij uit van een jaarlijkse ree’le groei van
2,5%. In afwijking van de laatst gepubliceerde middellange- termijnverkenning van het CPB veronderstellen wij een
jaarlijkse inflatie van 2% (in plaats van 0,75%). Voor gegevens over het toekomstige verloop van de publieke uitgaven putten wij uit drie bronnen. Voor de ontwikkeling van
de rijksuitgaven en de niet-belastingontvangsten (bij ongewijzigd beleid) baseren wij ons op de meerjarencijfers in de
Miljoenennota 19898. In eerste aanleg veronderstellen wij
dat de bruto schaalsalarissen van het overheidspersoneel
in de eerste helft van de jaren negentig bevroren zullen blijven. Wegens incidentele loonsverbeteringen is ruim 1 procent ingezet. Ook de uitkeringen blijven bevroren; er vindt
geen indexering plaats zoals de Wet aanpassingsmechanismen minimumloon en sociale uitkeringen (WAM) eist.
Cumulatief resulteert dit in een koopkrachtverlies van 8%.

ESB 11-1-1989

Volgens het geldende regeerakkoord dient het financieringstekort van het rijk in 1990 uit te komen op 5,25% nni.
Naar onze opvatting is het gewenst een deel van de ruimte (/ 30 mrd.) te gebruiken voor een verder gaande beperking van het tekort in de jaren na 1990. Dezer dagen krijgt
het kabinet het advies van de interdepartementale Studiegroep Begrotingsruimte over het in de jaren negentig te
voeren begrotingsbeleid. De Studiegroep meent dat het financieringstekort in de volgende kabinetsperiode jaarlijks
met 0,5 a 0,75 procentpunt omlaag moet. In 1994 bedraagt
het tekort dan 3,25% (respectievelijk 2,25%) nni. De laatstbedoelde optie legt beslag op ruwweg de helft (/ 15 mrd.)
van de geraamde ruimte. Mede gelet op andere desiderata (zie label 2) lijkt het realistisch om uit te gaan van een
tekortreductie met een half procent nni per jaar. Deze optie legt beslag op een derde (/ 10 mrd.) van de geraamde
ruimte en is voldoende om vanaf 1994 een verder oplopen
van de staatsschuldquote te voorkomen.

Uiteraard geeft een minder snelle tekortreductie extra
ruimte voor uitgavenverhoging (of voor lastenverlichting).
Wij achten dit niet raadzaam. Sinds het midden van de jaren zeventig is de schuldquote hoog opgelopen; in 1990
bedraagt de staatsschuld bijna / 300 mrd. De hiermee gepaard gaande stijgende rentelasten drukken andere posten van de begroting, en de groeiende (her)financieringsbehoefte maakt de positie van de overheid op de kapitaal4. Miljoenennota 1989, biz. 370.
5. Centraal Bureau voor de Statistiek, Nationale rekeningen 1987,
biz. 181; Centraal Planbureau, Macro economische verkenning
1989, biz. 76. Aandacht verdient dat de werkgelegenheid in arbeidsuren is gedaald door 5% arbeidsduurverkorting.
6. Financiele nota sociale zekerheid 1989, biz. 8.

7. Centraal Planbureau, Centraaleconomischplan 1988, biz. 332333; Macro-economische verkenning 1989, biz. 18.
8. Miljoenennota 1989, biz. 132-135 en biz. 150-288. Wij hebben

de groei van de uitgaven voor defensie en ontwikkelingssamenwerking geelimineerd, omdat deze berust op beleidsmatige afspraken voor de lopende kabinetsperiode. Deze posten zijn weer
opgevoerd in label 2.
9. J. Pen, Een beleid voor de jaren negentig, ESB, 11 mei 1988,
biz. 457-459.

33

markt op wat langere termijn kwetsbaar. Een verdere tekortreductie is eveneens gewenst omdat beleidsmakers
daardoor meer armslag krijgen om bij de eerstvolgende recessie desgewenst een conjunctuurstimulerend beleid te
voeren.
Om al deze redenen moet het financieringstekort geleidelijk aan terug naar een structureel lager niveau, zodat de
schuldquote ten minste word! gestabiliseerd, en deze bij
voorkeur daalt. Op zichzelf biedt deze pragmatische vuistregel geen aanknopingspunten voor de uiteindelijk gewenste structurele waarde voor het tekort. Wij laten dit punt hier
echter rusten. De publikatie van het rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte zal ongetwijfeld een impuls geven
aan de verdere gedachtenvorming over een structurele
normering van het tekort.

Lastendruk_____________________
Hoewel een Internationale vergelijking van het belastingen premiepeil in een aantal opzichten problematisch is, bestaat er geen verschil van mening over dat de lastendruk
in ons land tot de hoogste in het OESO-gebied behoort10.
Gezien deze koppositie is een verhoging van het belastingen premiepeil ongewenst, mede met het oog op onze internationale concurrentiepositie. Er lijkt wel discussie mogelijk over de vraag of, en zo ja, in welke mate en op welke manier moet worden gestreefd naar een verlaging van
de lastendruk. De nadruk die het zittende kabinet in dit verband legt op de loon- en inkomstenbelasting leidt gemakkelijk tot misverstanden: het macropeil van deze belasting
ligt in ons land beneden het OESO-gemiddelde. Onze relatief hoge lastendruk wordt bovenal veroorzaakt door de
premies voor de sociale verzekeringen11. Wij menen dat
lastenverlichting op zichzelf gewenst is. Deze zou bij voorkeur betrekking moeten hebben op de sociale premies.
Hierbij kan worden gedacht aan 1% nni / 5 mrd.).
Allereerst kan zo een bijdrage worden geleverd aan de
verkleining van de wig (het verschil tussen loonkosten en
nettoloon) en aan de matiging van de loonkosten. Door de
lastenverlichting specifiek te richten op een vermindering
van de loonkosten van lager betaalde werknemers, zouden de kansen op werk voor slecht of weinig geschoolden
kunnen worden vergroot. Gerichte loonkostensubsidies
worden hierdoor op termijn minder noodzakelijk.
Voorts nemen de mogelijkheden voor het voeren van
een eigen belastingbeleid af door internationale ontwikkelingen op fiscaal gebied. In vrijwel alle OESO-landen zijn
of worden de tarieven van met name de heffingen op inkomen en winst (drastisch) verlaagd. Nederland valt wat betreft het vpb-tarief (35%) niet uit de toon. Bij de loon- en inkomstenbelasting krijgen we na de herziening met ingang
van 1990 (‘Oort’) een onevenwichtige tarieflijn, met
schijfpercentages van 7, 50 en 6012. Deze bizarre tariefopbouw van de inkomstenbelasting kan tot ongewenste effecten en fiscale constructies aanleiding geven. Een evenwichtiger tariefopbouw kan gemakkelijk worden verwezenlijkt. Vooral politieke dogma’s bemoeilijken echter een zakelijke beoordeling van de daartoe noodzakelijke fiscalisering van (een deel van) de premies voor de volksverzekeringen. Ons toptarief ligt straks wat hogerdan in de ons omringende landen en het is al bij een lager inkomen van toepassing. Daar staat tegenover dat bepaalde aftrekposten
hier ruimer kunnen worden toegepast, in het bijzonder de
renteaftrek. Een (verdere) beperking van aftrekposten zou
een budgettair neutrale verlaging van het 50%- en 60%-tarief mogelijk maken (zie hierna).
Bij de kostprijsverhogende belastingen (btw en accijnzen) zijn vooral de ontwikkelingen in de EG-12 van belang.
Gemeten aan de voorstellen van de Commissie bestaat er

34

thans geen reden de btw-tarieven aan te passen, omdat
het normale (18,5%) en het verlaagde (6%) tarief beide liggen binnen de door de Commissie voorgestelde grenzen.
In de eerste helft van de jaren negentig mag het verschil
met het Duitse tarief (thans 14%) wegens te verwachten
grenseffecten niet meer dan een of hooguit twee punten
blijven. Voor een verdere aanpassing van de btw-tarieven
zou daarom wellicht budgettaire ruimte moeten worden gereserveerd. Dit is minder noodzakelijk naarmate de kans
toeneemt dat de Duitse autoriteiten het btw-tarief verhogen.

Tegenvallers___________________
Wij hebben de de budgettaire ruimte berekend door uit
te gaan van een tamelijk zonnige groeiverwachting en geen
buffer in te bouwen voor te verwachten overschrijdingen
van het meerjarenkader van de rijksbegroting. Hoe gevoelig de resultaten zijn voor de veronderstelde economische
groei moge uit het volgende cijfer blijken. Een onverhoopte vertraging van de groei met 1 procentpunt per jaar brengt
mee dat over de periode 1990-1994 ruim een derde van de
eerder gepresenteerde budgettaire ruimte verdampt.
Wat betreft begrotingsoverschrijdingen, gedurende de
afgelopen kabinetsperiode(n) was sprake van omvangrijke
tegenvallers. Niet in het regeerakkoord vastgelegde beleidsintensiveringen vergden eveneens grote bedragen.
Gedurende de periode 1983-1986 was met tegenvallers en
beleidsintensiveringen in de sfeer van de rijksbegroting
jaarlijks in totaal ruim / 5 mrd gemoeid, in de periode 19871989 ging het hierbij om / 3,5 mrd per jaar . Daarbij zijn
de overschrijdingen in de sfeer van de sociale zekerheid
nog buiten beschouwing gelaten. Deze tellen op tot / 2 mrd
(in 1988) respectievelijk / 3 mrd (cijfer voor 1989)14.
De komende jaren zal de kans op overschrijdingen toenemen. Deze worden immers afgezet tegen eerder opgestelde ramingen van het uitgavenverloop bij ongewijzigde
voortzetting van het beleid. De bedoelde ramingen zijn de
afgelopen jaren steeds krapper opgezet, waardoor de kans
op tegenvallers uiteraard toeneemt. De kans dat gesignaleerde tegenvallers volgens de regels van het stringente
begrotingsbeleid worden gecompenseerd, lijkt steeds kleiner te worden. Het maatschappelijk draagvlak voor bezuinlgingen op de publieke uitgaven brokkelt af15. Het lijkt
daarom verstandig bij de beleidsbepaling een reserve voor
tegenvallers in te bouwen van ten minste een half procent
16
nni(/2,5mrd.)’°.

Nieuw beleid: werkgelegenheid_________
De uitbreiding van de werkgelegenheid zal vooral moeten komen van economische groei en voortgezette matiging van de loonkosten. Bij de door ons veronderstelde
groei zou de werkgelegenheid (in personen) in de periode
10. Financiele note sociale zekerheid 1989, biz. 109.

11. C.A. de Kam, Tax reform in a welfare state. The case of the
Netherlands, 1960-1987, Groningen/Den Haag, 1988, biz. 39.
12. Over het inkomen in de eerste schijf wordt ook 28% wegens
premies voor de volksverzekeringen geheven. Het gecombineerde tarief in de eerste schijf is dus 35%.
13. G. Zalm, Beheerst of losbandig?, Openbare uitgaven, 1988,
nr. 6, biz. 250.
14. Centraal Planbureau, Macro-economische verkenning 1989,
biz. 19-20.
15. Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociale en culturele verkenningen 1989, biz. 7.

16. C.A. de Kam, J. de Haan, C.G.M. Sterks, Rationeleren beter
beheer, ESB, 12 oktober 1988, biz. 949.

1990-1994 kunnen toenemen met 260.000 a 300.000.
Hierbij is geen verder gaande arbeidstijdverkorting verondersteld. Mede door het uitgelokte extra arbeidsaanbod zal
de werkloosheid in deze periode naar verwachting met niet
meer dan 80.000 verminderen. Oe harde kern van langdurig werklozen zal door de groei van de werkgelegenheid
niet aan een baan komen. In brede kring leeft dan ook de
overtuiging dat een intensivering van de werkloosheidsbestrijding gewenst is. Uitgaande van het officiele werkloosheidscijfer van het CBS (circa 425.000) zijn ruim honderdduizend werkzoekenden direct op de arbeidsmarkt inzetbaar. Bijna een kwart miljoen mensen staat al langer dan
twee jaar achtereen als werkzoekende geregisteerd. Deze
groep is, gemiddeld genomen, moeilijk bemiddelbaar.
Om de kans op een baan voor deze langdurig werklozen te vergroten, komen drie instrumenten in aanmerking:
scholing, gerichte verlaging van de loonkosten op en vlak
boven het minimumniveau, en werkgelegenheid in de publieke sector.
Vrij algemeen wordt onderkend dat (vooral marktgerichte
en permanente) scholing van zowel werknemers als werklozen meernadruk moetkrijgen. Het wordt evenwel steeds duidelijker dat een belangrijk deel van de harde kern van de
langdurig werklozen, hoofdzakelijk laag opgeleide werkzoekenden, geen of onvoldoende baat zal hebben bij de op zichzelf gewenste uitbreiding van om-, her- en bijscholingsprogramma’s. Daarbij komt dat volgens vrij algemeen onderschreven analyses de hardnekkige werkloosheid onderdeze
groep mede een gevolg is van de te hoge prijs die op het
ogenblik voor dit soort arbeid moet worden betaald17.
Een gerichte verlaging van de loonkosten kan daarom
een bijdrage leveren aan vergroting van de werkgelegenheid voor laag opgeleiden. Met als uitgangspunt dat een
verlaging van het netto minimumloon uit sociaal oogpunt
ongewenst is, is onlangs een initiatief-wetsontwerp Vermeend ingediend om de loonkosten voor werknemers op
of vlak boven het minimumloon structures! te verlagen,
zonder dat het brutoloon en de koopkracht van de betrokken werknemers worden aangetast18. Het werkgelegenheidseffect van deze maatregel wordt geraamd op circa
65.000 personen. Het kabinet is echter van plan een minder ver gaande en bovendien tijdelijke regeling voor loonkostenverlaging te treffen, waarvan het werkgelegenheidseffect wordt geraamd op 20.000 personen . Gezien de
aard en het structurele karakter van dit specifieke werkloosheidsprobleem zal dit beperkte instrument ontoereikend blijken te zijn.
Het ligt in de bedoeling dat per 1 maart 1989 een regeling van kracht wordt op grand waarvan bedrijven die werkervaringsplaatsen beschikbaar stellen voor langdurig
werklozen, vrijstelling van betaling van een aantal werkgeverspremies krijgen (volgens de regeling Vermeend/Moor),
en bovendien op jaarbasis voor iedere werkervaringsplaats
/ 15.000 subsidie kunnen ontvangen. Voorwaarde is dat
de betrokken werkloze langer dan drie jaar zonder baan is
geweest en heeft deelgenomen aan een herorienteringsgesprek. Wij hebben twijfels over de effectiviteit van deze
gecompliceerde regelgeving20.
Al deze instrumenten – hoe nuttig ook – zijn in hun huidige opzet en bereik onvoldoende om de werkloosheid in
de eerste helft van de jaren negentig afdoende te bestrijden. Waar de markt faalt, dient de overheid corrigerend in
te grijpen. Het is denkbaar, dat de overheid de langdurig
werklozen in dienst neemt. Gegeven het niveau en de
structuur van de overheidssalarissen is er echter weinig
budgettaire ruimte voor een uitbreiding van het aantal ambtenaren. Los daarvan is het de vraag, of het overheidsapparaat om deze reden moet groeien. In ieder geval voldoet
de doelgroep van de langdurig werklozen in het algemeen
niet aan de (hoge) eisen die de overheid stelt. Dit betreft
met name het opleidingsniveau.

ESB 11-1-1989

Het voorafgaande leidt tot de conclusie dat de (langdurige) werkloosheid in het begin van de jaren negentig
slechts substantieel kan worden teruggedrongen door uitkeringsgelden produktief te maken. Wie deze weg – om
welke reden ook – afwijst, kan niet pretenderen de werkloosheid werkelijk te willen aanpakken. Voor de grate groep
van langdurig werklozen die geen baat zal vinden bij het
algemene en specifieke arbeidsmarktbeleid dienen arbeidsplaatsen te worden ‘gemaakt’, waarin zij, gegeven
hun bekwaamheden, direct inpasbaar zijn. Gezien de grate regionale en lokale verschillen in aard en omvang van
de werkloosheid zouden lokale overheden de mogelijkheid
moeten krijgen reguferebanen te realiseren in de sfeervan
de niet-winstbeogende dienstverlening. Er is genoeg te
doen. De werkzaamheden bij gemeenten en instellingen in
de non-profit sector zullen in de praktijk betrekking hebben
op kinderopvang, ouderenzorg, sport en recreatie, het onderhoud van de openbare ruimte, het tegengaan van de
kleine criminaliteit , enzovoort. In lijn hiermee behandelt
de Kamer binnenkort het initiatief-wetsvoorstel van de kamerleden.Buurmeijer en Leijnse voor de oprichting van gemeentelijke ‘arbeidspools’, die beogen langdurig werklozen een arbeidsplaats te garanderen22. Deelname is voor
benaderde werklozen in beginsel verplicht. Wij zijn ons er
overigens van bewust dat een deel van de langdurig werklozen uit de doelgroep niet gemakkelijk direct inzetbaar is.
Door de geschetste aanpak kunnen verschillende doelstellingen tegelijk worden bereikt: werklozen doen werkervaring op in een reguliere baan en de geloofwaardigheid
van de verzorgingsstaat neemt toe doordat wordt benadrukt dat tegenover rechten (op een gegarandeerde arbeidsplaats) ook plichten staan. De nationale welvaart
groeit doordat in tal van thans onvervulde behoeften wordt
voorzien23. Voor loonkostenverlaging, scholingsfaciliteiten, kostenvergoedingen en andere kosten van het arbeidsmarktbeleid moet een bedrag worden gereserveerd
dat oploopt tot in totaal 0,4% nni (/ 2,0 mrd.) in 1994.

Nieuw beleid: infrastmctuur en milieu
Er lijkt thans een brede maatschappelijke overeenstemming te bestaan dat de komende regeringsperiode aanzienlijk meer geld dient te worden uitgetrokken voor
investeringen in de infrastructuur en ter verbetering van
onze leefomgeving. Voor investeringen in de infrastructuur
zou een bedrag oplopend tot / 1 mrd in 1994 kunnen worden ingezet. Behoud en herstel van het zwaar aangetaste
milieu vraagt om een beleid dat is gericht op een duurzame ontwikkeling van de nationale economie. Niet alleen de
overheid maar evenzeer burgers en bedrijven zullen hieraan moeten bijdragen. De bijdrage zal enerzijds bestaan
uit een breed pakket van milieumaatregelen en anderzijds
uit een sterk milieubewust gedragspatroon. Daaraan zijn
voor alle betrokkenen kosten verbonden.
17. Centraal Planbureau, Gevolgen verlaging minimumloonkosten, een verkenning, Den Haag, September 1988.
18. Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20982.
19. Brief van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
van 9 december 1988, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989,
20809 *V> nr- 33′

20. Minislerie van WVC, Maatregelen voor werklozen. Wat werkt…
en wat /7/ef?Evaluatie-onderzoek uit zeven Westeuropese landen
bijeengebracht, Rijswijk, november 1986, biz. 31 e.v.
21. Blijkens experimenter! gaat het grootste effect op de daling
van de kleine criminaliteit uit van strategische surveillance door
toezichthouders. Zie: J. Junger-Tas, Criminaliteitspreventie in de
praktijk, Socialisme en Democratic, 1988, nr. 12, biz. 358.
22. Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19940.
23. C.A. de Kam, Snoeien om te groeien, ESB, 14 oktober 1987,
biz. 972.

35

Volgens een recent rapport zullen de milieukosten voor
de overheid hoofdzakelijk betrekking hebben op apparaatskosten, onderzoek, natuurbeheer en bodemsanering.
Geraamd wordt dat de jaarlijkse kosten voor de overheid
zullen oplopen van / 1,6 mrd. (in 1985) tot / 3 mrd. in
201024. Door hogere energieprijzen en een ruimere toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt, zouden
huishoudens worden geconfronteerd met hogere lasten,
oplopend tot circa 3% van de koopkracht in 2010. Volledige doorberekening van de milieukosten van bedrijven in de
consumptieprijzen zou gezinnen nog eens 2% van de
koopkracht kosten. De centrale overheid dient eventueel
maatregelen te treffen om de lagere inkomensgroepen
hiervoor te compenseren.
Hoewel de milieuvervuiling, gezien het grensoverschrijdende karakter en de noodzaak concurrentievervalsing tegen te gaan, via Europese maatregelen moet worden aangepakt, zal ons land door specifieke Nederlandse omstandigheden (hoge bevolkingsdichtheid, kwetsbare watervoorzieningen) voorop moeten lopen bij het nemen van
maatregelen. Dit kan het Nederlandse bedrijfsleven ten opzichte van buitenlandse concurrenten voor extra kosten
plaatsen. Daarom kan een beperkte financiele tegemoetkoming van de overheid noodzakelijk zijn. Daarbij zal naar
ons oordeel de nadruk moeten worden gelegd op het voorkomen van vervuiling, en de stimulering van hergebruik,
energiebesparing en de ontwikkeling van de noodzakelijke milieutechnologie25. Dit leidt tot lagere bestrijdingskosten en een zuiniger gebruik van natuurlijke hulpbronnen.
De huidige praktijk van het bestrijden van milieubelasting
na het ontstaan ervan door ‘end of pipe’-maatregelen is
kostbaar. Volgens Zorgen voor morgen is door een andere aanpak van de vervuiling een hogere economische groei
mogelijk dan bij voortzetting van de thans gangbare praktijk. Voor diverse milieumaatregelen lijkt, oplopend naar
1994, ten laste van de rijksbegroting een bedrag van minimaal / 1,5 mrd. noodzakelijk.

Koppeling van inkomens ____________
Wij nemen aan dat de contractlonen in de periode 19901994 gemiddeld gesproken niet meer stijgen dan de inflatie (2% per jaar). Het incidenteel strookt met de ruimte door
de gemiddelde verbetering van de arbeidsproduktiviteit.
Herstel van de parallelle inkomensontwikkeling in de
marktsector en in de publieke sector (door koppeling van
ambtenarensalarissen en uitkeringen aan de trend van de
regelingslonen) zou een bedrag vergen dat oploopt tot
Tabel 2. Globale benadering budgettaire ruimte en mogelijke claims, 1994a
Budgettaire ruimte

30

Mogelijke claims:
Tekortreductie
Lastenverlichting
Reserve voor niet-gecompenseerde

10
5

uitgavenoverschrijdingen

2,5

Werkgelegenheidsbeleid
Investeringen in infrastructuur en milieu
Herstel koppeling van inkomens via de publieke sector
Ontwikkelingshulp 1,5% nnib
Defensie-uitgaven groeien reeel met 2% per jaar”

2,0
2,5
11
1,5
0,8

Totaal

35,3

a. Miljarden guldens van 1994.
b. Zie voetnoot 8.

/ 11 mrd. in 1994, ten opzichte van het eerder gepresenteerde uitgavenverloop.
Verschillende argumenten pleiten voor een herstel van
de koppelingen. Sommigen vinden een parallelle inkomensontwikkeling de hoeksteen van een redelijk inkomensbeleid. Een ander argument is dat door het voortdurend verder achterblijven van de ambtenarensalarissen bij
de lonen in de marktsector de positie van de overheid op
de arbeidsmarkt in toenemende mate wordt verzwakt,
waardoor de kwaliteit van de publieke voorzieningen wordt
bedreigd. Bovendien zal na herstel van de koppelingen de
bereidheid tot loonmatiging in de marktsector groter zijn,
omdat de vakbeweging bij vele gelegenheden heeft benadrukt hoeveel belang zij aan een parallelle inkomensontwikkeling hecht. Leijnse heeft onlangs de argumenten voor
en tegen de koppeling van de uitkeringen op een evenwichtige manier afgewogen. Wij delen zijn conclusie dat het herstel van een objectief aanpassingsmechanisme voor minimumloon en uitkeringen gewenst is. De wet zou moeten
aangeven in welke omstandigheden beleidsmatige afwijkingen van dit mechanisme kunnen worden overwogen .
Bij de door ons veronderstelde economische ontwikkeling
lijkt er voor zo’n beleidsmatige afwijking geen aanleiding te
zijn.

Confrontatie
Tabel 2 geeft een conf rontatie van de eerder berekende
budgettaire ruimte (/ 30 mrd) en enkele in het voorafgaande besproken ‘claims’. Voor alle posten geven wij de mutatie tussen 1990 en 1994 (in miljarden guldens van 1994).
Daarbij is het verloop van de desbetreffende posten tussen
beide jaren ‘in het midden gelaten’. Een voorbeeld kan dit
verduidelijken. Bij een gelijkmatige tekortreductie wordt het
tekort jaarlijks met een half procent nni verminderd (= / 2,5
mrd. in guldens van 1994). Het is ook denkbaar de tekortreductie in de eerste helft van de komende kabinetsperiode te concentreren, door het tekort zowel in 1991 als in
1992 met een vol procent nni te verminderen (= / 5 mrd. in
guldens van 1994). In beide gevallen wordt het tekort tussen 1990 en 1994 met 2% nni teruggebracht. Deze mutatie is te vinden in tabel 2. Op vergelijkbare wijze kunnen
mutaties bij de uitgaven en de lastenverlichting op uiteenlopende wijze over de vier jaar worden uitgesmeerd. De uitgaven voor het Werkgelegenheidsbeleid zouden bij voorbeeld ‘naar voren’ kunnen worden gehaald.
Tabel 2 beoogt de keuzen die politieke partijen bij de opstelling van hun verkiezingsprogramma moeten maken,
globaal te kwantificeren. De tabel laat zien dat door de hier
besproken claims (en doorcontinuering van de beleidsmatige afspraken voor defensie en ontwikkelingssamenwerking) de beschikbare budgettaire ruimte reeds met/ 5 mrd.
wordt overschreden. Deze problematiek wordt gehalveerd,
indien geen reserve wordt gevormd voor overschrijdingen
van het meerjarenkader. De budgettaire ruimte zou niet
overschreden worden als bovendien het tekort met / 2,5
mrd. minder wordt gereduceerd, of indien de ingezette lastenverlichting zou worden gehalveerd. Ook kunnen geringere bedragen worden uitgetrokken voor de in tabel 2 vermelde beleidsintensiveringen. Daarnaast is het mogelijk de

24. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiene, Zorgen
voor morgen, Nationale milieuverkenning 1985-2010, Alphen aan
den Rijn, 1988, biz. 441 e.v.

25. Initiatief-wetsontwerp Vermeend/Melkert, Tweede Kamer, vergaderjaar 1988-1989, 20872.
26. Frans Leijnse, De blijvende noodzaak van een rechtvaardig
inkomensbeleid, Socialisme en Democratie, 1988, nr. 10, biz. 296297.

36

defensie-uitgaven reeel constant te houden, waardoor
/ 0,8 mrd. voor andere doeleinden beschikbaar komt.
Met spreekt vanzelf dat het afwegingsprobleem wordt
verzwaard, indien partijen in meer of mindere mate geld
willen uittrekken voor niet in tabel 2 opgenomen beleidsintensiveringen.
Ten slotte willen wij er op wijzen dat, afgaande op tabel
2, de fameuze 60%-norm voor de publieke-uitgavenquote
tegen het midden van de jaren negentig binnen bereik
komt, ook als het tekort met 2% nni wordt gereduceerd en
de overige budgettaire ruimte geheel wordt gebruikt voor
de financiering van de publieke uitgaven27.

Bezuinigen door balansverkorting_______
Door te bezuinigen op het uitgavenverloop bij ongewijzigd beleid (zoals hier gedef inieerd) ontstaat extra budgettaire ruimte. Het is hier niet de plaats om de contouren van
een mogelijk ombuigingsbeleid te schetsen. Wij willen echter de aandacht vestigen op de mogelijkheid het omvangrijke financiele twee-richtingenverkeer tussen publieke en
particuliere sector in te dikken. De SER noemt dit: balansverkorting28. Het gaat hierbij om het gelijktijdig, in samenhang en over een breed front omlaag brengen van tarieven, subsidies en aftrekposten. Deze aanpak biedt het
voordeel van een gelijkmatiger spreiding van nadelen (door
het vervallen van aftrekposten en subsidies) en voordelen
(doortariefverlaging). Door een aantal van zulke programma’s (waarmee in 1983 in totaal / 26 mrd. was gemoeid)
met een kwart te korten, zou in de eerste helft van de jaren
negentig een bedrag van / 8 mrd. tot / 9 mrd. voor tariefverlaging beschikbaar komen (guldens van 1994)29. De

koopkrachteffecten van een dergelijke omvangrijke operatie die gericht is op balansverkorting, zouden zorgvuldig in
kaart moeten worden gebracht.

Kiezen of delen

_____

In dit artikel is de budgettaire ruimte voor de jaren 19901994 op globale wijze verkend. Door uit te gaan van 2,5%
reele groei per jaar, stabilisatie van de schuldquote in 1994
(op 76% nni) en bij herstel van de koppeling van de inkomens via de publieke sector aan de trend van de regelingslonen, is er in de beschouwde periode weinig ruimte voor
lastenverlichting dan wel beleidsintensiveringen. Hierbij is
rekening gehouden met de vorming van een op zichzelf bescheiden reserve voor te verwachten overschrijdingen van
het meerjarenkader van de rijksbegroting en bij de sociale
verzekeringen. Valt de economische groei onverhoopt lager uit dan 2,5% per jaar, dan ontstaan bijzonder grote problemen30.

Flip de Kam
Willem Vermeend
27. B. de Vries, 60%: een verantwoorde norm? ESB, 21 oktober
1987, biz. 988-994; B. de Vries, 60%: een verantwoorde norm? Nabeschouwing, ESB, 2 maart 1988, biz. 235-239.

28. Sociaal-Economische Raad, Adviessociaal-economisch beleid
op middellange termijn 1988-1992, Den Haag, 1988, biz. 39-60.

29. C.A. de Kam, F.G. van Herwaarden, Het tarief na Oort: betasten met mate, ESB, 29 juni 1988, biz. 612-613.

30. RW. Rutten, Economie en openbare financier!. In: Bestuur en
meesterschap. Opstellen over samenleving, staal en sturing, Den
Haag, 1988, biz. 146-150.