Economische aspecten van
volwasseneneducatie
Er is in Nederland relatief weinig vraag naar scholingsactiviteiten voor volwassenen. Dat
is vreemd, want op zich werpt de deelname aan volwasseneneducatie duidelijk vruchten
af. Bovendien is het een slechte zaak, want op grond van de demografische en
technologische ontwikkelingen zouden werknemers zich eigenlijk voortdurend moeten
bijscholen. In dit artikel wordt gezocht naar een verklaring voor het lage gebruik van
volwasseneneducatie. De analyse brengt de auteur tot de conclusie dat hier een
duidelijke taak voor de overheid ligt.
PROF. DR. IR. J.M.M. RITZEN*
Inleiding
Volgens het spreekwoord is een mens nooit te oud om
te leren. De praktijk leert echter anders. Hoewel de baten
van scholing en vorming vaak wel duidelijk zijn, blijkt toch
dat volwassenen tamelijk weinig tijd in deze activiteiten steken. Men zou zelfs kunnen stellen dat er sprake is van een
tekortaan volwasseneneducatie. Waarschijnlijk zal dit tekort in de toekomst toenemen. Een meer precieze formulering zou zijn, dat – bij de huidige structuur van de verschaffing van volwasseneneducatie en bij de verwachte
sociaal-economische ontwikkelingen – het verschil tussen
de maatschappelijk gewenste en de feitelijke besteding
aan volwasseneneducatie sterk zal toenemen. De achtergrond van deze veronderstelling is enerzijds de demografische ontwikkeling, die een vergrijzing van de beroepsbevolking met zich meebrengt en anderzijds de technologische ontwikkeling, die vraagt om regelmatige her-, om- en
bijscholing.
De educatie van volwassenen kan beschouwd worden
als een investeringsgoed of als een consumptiegoed. Bij
volwasseneneducatie als investeringsgoed gaat de aandacht uit naar de bijdrage aan het menselijk kapitaal van
personen. Dit menselijk kapitaal verhoogt de produktiviteit van deze personen in het arbeidsbestel. Zowel met
het oog op de bevordering van de economische groei, als
met het oog op de bevordering van een meer gelijke verdeling van bruto-looninkomens, is er sprake van een te
laag gebruik van het investeringsgoed volwasseneneducatie. Hetzelfde kan worden opgemerkt over
volwasseneneducatie als consumptiegoed. Op vele punten komt de invloed van volwasseneneducatie op de
deelnemers overeen met die van het basisonderwijs en
de eerste jaren van het voortgezet onderwijs. Toch is
overheidsinterventie in het geval van volwasseneneducatie nog omstreden, terwijl de actieve rol van de
overheid bij de voorziening van basis- en voortgezet onderwijs vanzelfsprekend lijkt te zijn.
ESB 11-1-1989
Wil men de overheid een actievere rol laten spelen bij
de verschaffing van volwasseneneducatie, dan moet men
allereerst de vraag beantwoorden waarom de markt niet in
staat is in dit goed te voorzien. Als volwasseneneducatie
zo’n belangrijk goed is, zoals in het bovenstaande aannemelijk werd gemaakt, waarom brengen particuliere verschaffers het dan niet tot stand en waarom zorgen particuliere gebruikers dan niet dat ze het in voldoende mate tot
zich nemen?
Voor volwasseneneducatie-activiteiten met een investeringskarakter zijn de belangrijkste oorzaken aan de ene
kant bestaande instituties op de arbeidsmarkt, waardoor
de voordelen van volwasseneneducatie niet tot uitdrukking
komen in lonen of bedrijfswinsten en anderzijds onzekerheid. Zo kan er onzekerheid bestaan over de efficientie van
het leren op latere leeftijd en over de produktiveitsverbeteringen die volwasseneneducatie vermag te bewerkstelligen. Ook kan het onduidelijk zijn aan wie de produktiviteitsstijgingen ten goede komen: aan de werknemer, in de vorm
van een hoger loon, of aan het bedrijf, in de vorm van een
hogere winst. Het lage gebruik van volwasseneneducatie
als consumptiegoed heeft een andere oorzaak. De consumptie van sommige soorten volwasseneneducatie gaat
gepaard met positieve externe effecten. Hierbij kan gedacht worden aan een grotere betrokkenheid bij democratische besluitvorming of meer mogelijkheden voor deelname aan sociale contacten. Het scholingsbeleid heeft echter nooit veel oog gehad voor deze externe effecten.
De onderinvestering en onderconsumptie van volwasseneneducatie zou een minder groot probleem zijn in
een wereld, waarin het tempo van technologische vernieuwing constant was of af nam, of waarin de basis van de bevolkingspyramide zich steeds verder verbreedde. In het
eerste geval zou de ‘verslijttijd’ van menselijk kapitaal constant blijven of afnemen, terwijl in het tweede geval voortdurend sprake zou zijn van een verlaging van de gemid* Visiting distinguished professor, University of Wisconsin, Madison en hoogleraar economie, Erasmus Universiteit Rotterdam.
43
delde leeftijd van het menselijk kapitaal. In beide gevallen
is echter van het tegenovergestelde sprake: het tempo van
technologische vernieuwing neemt toe terwijl de beroepsbevolking vergrijst.
De integratie van de Europese markt zal de technologische ontwikkelingen verder doen versnellen, omdat de Internationale concurrentie zal toenemen. Dit dwingt tot snelle actie, al dan niet in Europees verband. De vergrijzing van
de beroepsbevolking zal zich juist de komende tien jaren
nadrukkelijk doen gevoelen, wanneer de cohorten jongeren, die zich aanbieden op de arbeidsmarkt, met ongeveer
25% zullen afnemen. In West-Duitsland is deze daling ongeveer vijf jaar eerder ingezet. De problemen die dit oplevert voor de arbeidsmarkt zijn daar reeds zichtbaar1.
In dit artikel zal dieper worden ingegaan op de mechanismen achter het tekort aan volwasseneneducatie. Allereerst wordt hiertoe de aard van het goed nader beschreven. Vervolgens wordt kort stilgestaan bij de vraag of leren
op latere leeftijd efficient kan zijn. Eerstdan worden de achtergronden van het marktfalen uiteengezet. Het artikel besluit met een aantal suggesties voor overheidsingrijpen.
Voor de laatste categorie geldt dat aan de maatschappelijke vraag voldaan is. Er zijn geen grote schaaleffecten
in de produktie van dergelijke cursussen, welke een aanleiding zouden kunnen vormen tot overheidsinterventie.
Evenmin zijn er redenen waardoor de huidige vraag kleiner zou kunnen zijn dan de maatschappelijke vraag. De
markt voorziet in de behoefte aan deze vormen van
volwasseneneducatie. Voor de eerste twee categorieen
kunnen er in theorie en in de ogen van Becker evenmin redenen voor overheidsinterventie worden gegeven. Er zijn
immers personen en instellingen die bij volwasseneneducatie financieel belang hebben. Men zou kunnen denken dat zij dan ook wel bereid zijn te betalen. In het vervolg
van dit artikel zal echter duidelijk worden dat deze Beckeriaanse redenering geen stand houdt.
De derde categorie betreft duidelijk volwasseneneducatie waarvoor overheidsinterventie overwogen dient
te worden, omdat zonder overheidsinterventie onvoldoende vraag tot stand komt, zoals later duidelijk zal worden.
Is later leren efficient?
Het goed volwasseneneducatie_________
Onder volwasseneneducatie zullen hier alle activiteiten
verstaan worden, die leiden tot het leren van volwassenen
en die geTnstitutionaliseerd zijn. De scholing en vorming van
werklozen, werkzoekenden, werkenden, gepensioneerden
en thuiswerkenden van welke aard dan ook valt daaronder,
of deze nu binnen of buiten het arbeidsbestel tot stand komt.
Vanuit een economisch gezichtspunt kunnen alle soorten volwasseneneducatie, of ‘het goed volwasseneneducatie’, naar twee kenmerken in een matrix geordend
worden:
– de mate waarin er sprake is van een overwegend voordeel op kortere of langere termijn van volwasseneneducatie voor de individuele deelnemer;
– de mate waarin er sprake is van consumptieve activiteiten dan wel investeringsactiviteiten in de volwasseneneducatie.
Ten einde misverstanden te vermijden: in de hier gebruikte terminologie betalen investeringen zich terug in het
arbeidsproces. Zo is een toegenomen kennis van muziek
geen investeringsgoed in de hier gebruikte terminologie
(tenzij deze op de arbeidsmarkt te gelde wordt gemaakt),
ook al zijn de consumptieve baten daarvan over een langere tijd uitgesmeerd. Vier categorieen volwasseneneducatie laten zich zo onderscheiden:
– volwasseneneducatie als investering, waarvan de voordelen terechtkomen bij het bedrijf of de instelling waar
men werkt. Dit is hetgeen Becker specifieke training
noemt2. De werknemer kan deze investering uitsluitend
voor zijn huidige werkgever gebruiken en hij kan zich de
baten van de investering niet toeeigenen door van baan
te veranderen;
– volwasseneneducatie als investering waar de werknemer de vruchten van plukt. In Beckers termen gaat het
hier om algemene training. Omdat deze vaardigheden
in verscheidene bedrijven te gebruiken zijn kan de werknemer zich de baten toeeigenen;
– volwasseneneducatie, die niet of niet direct rendeert op
de arbeidsmarkt, maar waarvan de voordelen ook bij anderen dan de deelnemers terechtkomen, zoals bij voorbeeld het geval is bij alfabetisering;
– volwasseneneducatie, die niet op de arbeidsmarkt rendeert, en waarvan alleen degenen die deelnemen voordeel genieten. Hierbij kan gedacht worden aan een cursus pottenbakken of macrame.
44
Een van de redenen waarom volwasseneneducatie in
onvoldoende mate tot stand komt zijn al dan niet uitgesproken ideeen over het leervermogen en de leermotivatie van
volwassenen. De verschaffing van volwasseneneducatie
zou niet efficient zijn omdat er in vergelijking met het jeugdonderwijs veel middelen nodig zouden zijn om een bepaald
leerresultaat te bereiken. Enerzijds zou het leervermogen
van volwassenen geringer zijn en anderzijds zou het volwassenen aan leermotivatie ontbreken. In deze gedachtengang dient men voor een efficiente produktie van menselijk kapitaal alle aandacht op het jeugdonderwijs te richten.
Psychologisch onderzoek over leervermogen wijst anders uit. Een van de meest bekende psychometrisch-structurele theorieen over leervermogen is ontwikkeld door Cattell en Horn3. Zij maken onderscheid tussen abstract en ervaringsleervermogen. Het abstracte leervermogen betreft
bij voorbeeld het leren van abstracte wiskunde en de wiskundige natuurkunde. Ervaringsleren strekt zich uit overtalen, sociale wetenschappen en omgangsvormen. Het abstracte leervermogen neemt sterk toe in de jeugdjaren om
een piek te bereiken rond het 25e evensjaar. Daarna neemt
dit vermogen geleidelijk af, maar het blijft tot op hoge leeftijd nog intact. Het vermogen voor ervaringsleren neemt
eveneens toe tot ongeveer het 25e levensjaar, om daarna
vrijwel constant te blijven. De beschikbare empirische studies op dit terrein laten vrijwel alle zien, dat er vele kennisgebieden zijn waarin ouderen even goed of beter leren dan
jongeren. De basis voor het leren van volwassenen dient
in het jeugdonderwijs gelegd te worden, in het bijzonder
door gebruik te maken van de piek in het abstracte leervermogen rond het 25e levensjaar4.
De leermotivatie van volwassenen is een ander punt.
Een veel gehoorde redering is, dat ‘ouderen’ blij zijn van
1. J.M.M. Ritzen en H.P. van Dalen, The economic consequences
of selective immigration policies, Universitat Bonn, Discussion Paper A-196,1988.
2. G.S. Becker, Human capital: a theoretical and empirical analysis with special reference to education, National Bureau of Economic Research, New York, 1964.
3. R.B. Cattell, Abilities: their structure, growth, and action,
Houghton Mifflin, Boston, 1971; J.L. Horn, The theory of fluid and
crystallized intelligence in relation to concepts of cognitive psychology and aging in adulthood, in: RIM CraikenS.E. Trehub (red.),
Aging and cognitive processes, Plenum Press, New York, 1982,
biz. 847-870.
4. P.B. Baltes, Theoretical propositions of life-span development
psychology, Development Psychology, jg. 23,1987, biz. 611- 626.
school af te zijn, en weinig gemotiveerd zijn om nog aan
onderwijs deel te nemen. De groep ouderen omvat dan iedereen, die het jeugdonderwijs heeft afgesloten. Rubenson
geeft een overzicht van hetgeen we uit onderzoek weten
overde leermotivatie van ouderen5. Hieruit kan de conclusie worden getrokken dat de motivatie voor deelname aan
volwasseneneducatie groot is, mits dit bijdraagt aan de
loopbaan.
Samenvattend: de onzekerheid over de efficientie van
later leren is misplaatst. Het leervermogen van volwassenen behoeft voor volwasseneneducatie geen beletsel te
vormen, wanneer de nadruk op het ervaringsleren wordt
gelegd.
Onderinvestering in volwasseneneducatie
In de inleiding werd gesteld dat er in Nederland sprake
is van een tekort aan volwasseneneducatie. Ten einde
deze stelling te onderbouwen wordt allereerst een overzicht gegeven van de omvang van de volwasseneneducatie in Nederland en de ontwikkeling daarin. Uit de beperkte gegevens die we tot onze beschikking hebben, blijkt
dat er geen sprake is van een aantoonbare groei in de omvang van de volwasseneneducatie in het laatste decennium. Vervolgens worden de mogelijke oorzaken besproken van het falen van het marktmechanisme, dat er niet in
slaagt om een voldoende voorziening van volwasseneneducatie tot stand te brengen.
De omvang van volwasseneneducatie
Een aanduiding van de omvang van investeringsgerichte volwasseneneducatie is het percentage van de loonkosten dat aan geformaliseerde volwasseneneducatie op de
arbeidsplaats wordt besteed. Hiermee hebben we het
grootste deel van de volwasseneneducatie te pakken.
Voor Nederland zijn hierover sinds kort betrekkelijk betrouwbare gegevens beschikbaar uit een enquete van het
CBS naar de deelname aan en de kosten van bedrijfsopleidingen en externe opleidingen. Deze kosten omvatten
ook de loonkosten van de werknemer die in opleiding is. In
1986 werd niet meer dan ongeveer 1,5% van de loonkosten besteed aan opleidingen. Nederland is daarin geen uitzondering. De VS bij voorbeeld besteden een vergelijkbaar
percentage6. Deze percentages zijn aanzienlijk lager, dan
dikwijls wordt aangenomen of gesuggereerd.
Uit andere cijfers van het CBS blijkt dat er per jaar in totaal iets meer dan een miljoen deelnemers aan volwasseneneducatie deelnemen7. Dit is een groot getal, maar het
valt bij nadere beschouwing toch tegen. Het zou zeker onjuist zijn om te veronderstellen dat per jaar een miljoen Nederlanders in zichzelf investeert. In de eerste plaats is het
getal van een miljoen een optelling van appels en peren.
Deelnemers aan de Teleac-cursus Chinees worden opgeteld bij de deelnemers van mondelinge deeltijdopleidingen.
Het ware te verkiezen geweest indien de deelname in volle-tijdsequivalenten was uitgedrukt. Stel dat de gemiddelde tijdsbesteding aan een volwasseneneducatie-activiteit
over het gehele jaar genomen 3,7 uur per week is, dan zou
de deelname aan volwasseneneducatie in volle-tijdsequivalenten niet meer dan 100.000 personen bedragen, bij
een volwassen bevolking van 9 miljoen. In de tweede
plaats worden ook ruim 100.000 jongeren, die aan het beroepsbegeleidend onderwijs, het leerlingenwezen, het kort
middelbaar beroepsonderwijs of aan het vormingswerk
voor jeugdigen deelnemen meegerekend. Hier is sprake
van een misverstand: niet de vorm van het onderwijs, maar
de leeftijd waarop of de leeftijdsfase waarin onderwijs wordt
genoten maakt iets tot volwasseneneducatie. In de derde
plaats kan niet alles dat onder de volwasseneneducatie-
ESB 11-1-1989
deelname valt als investeringsactiviteit worden gerangschikt.
Overzien we het totaal, dan blijkt dat rond 1986 de gemiddelde tijdsbesteding van volwassenen aan onderwijs,
opleiding of vorming zeer bescheiden was. Vergelijken we
de cijfers van de meest recente jaren met cijfers over het
midden van de jaren zeventig, dan kan men niet spreken
van een opvallende stijging in de omvang van de
volwasseneneducatie8. Eerder is het beeld er een van een
constante omvang met enige verschuiving in de samensteling van het aangeboden en gebruikte volwasseneneducatie-pakket. Met het voorbehoud dat de beschikbare
gegevens gebrekkig zijn, zou men kunnen concluderen dat
de omvang van de volwasseneneducatie over de periode
1976-1986 niet ingrijpend is toegenomen.
Marktfalen?
Uit het bovenstaande bleek dat de hoeveelheid tijd en
geld die aan volwasseneneducatie besteed wordt bescheiden is. Gezien de snelle ontwikkeling van onze omgeving,
zowel in sociaal als in technologisch-wetenschappelijk opzicht, is het zelfs de vraag of de hoeveelheid volwasseneneducatie die tot stand komt toereikend is.
Kennis en vaardigheden verouderen. Kennis van radiobuizen bij voorbeeld is met de opkomst van de transistor
verouderd en voor het produktieproces waardeloos geworden. Ook sociale kennis kan verouderen: denk aan de kennis over de veiligheid van produkten, over consumentenbescherming of de bevoegdheden van de ondernemingsraad.
Zowel bij werkgevers als werknemers is het inzicht doorgedrongen dat kennis en vaardigheden verouderen. Men
zou dus mogen verwachten dat als gevolg van dit inzicht
talloze volwasseneneducatie-activiteiten op de markt tot
stand zouden komen. Particuliere aanbieders zouden
volwasseneneducatie verschaffen en werkgevers en werknemers zouden die afnemen. Er zijn toch aanwijsbare voordelen en voordeelgenieters? Of zouden er marktimperfecties zijn waardoor de afnemers van volwasseneneducatie
de opbrengsten van hun actie niet kunnen realiseren? Die
laatste vraag doet zich nadrukkelijk voor, omdat de snelle
ontwikkeling van nieuwe kennis in de periode 1976-1986
niet gepaard ging met een snelle toename van
volwasseneneducatie, voor zover dit uit de cijfers blijkt.
Ons antwoord op deze vraag is, dat de markt voor
volwasseneneducatie inderdaad met een aantal problemen wordt geconfronteerd, welke een voldoende voorziening van volwasseneneducatie belemmeren. Deze problemen liggen ten dele besloten in de instituties op onze arbeidsmarkt en ten dele in onzekerheid9.
Instituties
Veel van de instituties op onze arbeidsmarkt ontkennen
het bestaan van veroudering van kennis. Ze gaan ervan uit
dat de huidige produkten en produktieprocessen tot in de
eeuwigheid zullen blijven bestaan. Bijgevolg is het takenpakket van een functie en de daarvoor benodigde kennis
nauwelijks aan veranderingen onderhevig. Een werknemer
5. K. Rubenson, Participation in recurrent education: research review, in: H.G. Schuetze en D. Instance (red.), Recurrent education revisited, Almqvist en Wicksell, Stockholm, hoofdstuk 3, label
3,1988.
6. A.P. Carnevale, Statement before the subcommittee on education and health of the joint economic committee U.S. congress,
American Society for Training and Development, Alexandria,
1987.
7. CBS, mededeling no 7872, 1987.
8. COS/CBREN, Kosten van en deelname aan de volwasseneneducatie, 1978.
9. J.M.M. Ritzen, Minder, meer en anders, in feestbundel Chr. de
Vries, Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen, Zoetermeer,
1988.
45
die zich bijschoolt geniet daarom nauwelijks meer voordelen dan iemand die dat niet doet. Soms is bijscholing zelfs
onvoordelig omdat de persoon, die zijn plek tijdelijk voor
bijscholing verlaat, de kans loopt bij terugkomst zijn plek
bezel te vinden. Dit is geen kwestie van economische rationaliteit, maar van sociale afspraken, die onder andere
zijn neergelegd in arbeidscontracten. In dergelijke contracten wordt bij voor bee Id ook impliciet of expliciet vastgelegd
dat lonen over de levenstijd stijgen, ook al daalt de produktiveit door de veroudering van kennis. Activiteiten van de
werknemer om die veroudering tegen te gaan worden niet
beloond; de werknemer moet zelf maar zorgen voor het
rendement op zijn investering door van baan (en daarmee
vaak van bedrijf of installing) te wisselen, met de bijbehorende kosten van het veranderen van baan.
Door de institutes op de arbeidsmarkt wordt bijscholing
nog steeds niet gezien als een voor elke werknemer noodzakelijke routine. Pas als werknemers werkloos zijn geworden of als nieuwe produkten of produktietechnologieen zijn
ingevoerd wordt aan bijscholing gedacht. Zo loopt men
steeds een stap achter. Bedrijven en instellingen kijken wat
kennis betreft steeds achteruit en niet vooruit.
Onzekerheid
De onzekerheid over de toekomstige baten van volwasseneneducatie voor werkgevers en werknemers ligt
voor een deel besloten in de aard van het goed, is deels
vermijdbaar en hangt voor een deel samen met de huidige
instituties.
Inherent aan volwasseneneducatie zijn de volgende facetten van onzekerheid:
– de sociale en technisch-wetenschappelijke kennis, die
in de toekomst zal worden gebruikt in bedrijven of instellingen, is nu nog niet bekend. Men kan zich daar alleen
algemeen en niet specifiek op voorbereiden;
– het is onzeker aan wie en in welke mate de baten van
volwasseneneducatie toevallen: aan het bedrijf of de instelling, of aan de werknemer. Bovendien is de gedachte van Becker, dat alle volwasseneneducatie-activiteiten
zich laten indelen in de categorieen specifiek en algemeen, een te grove vereenvoudiging. Algemene kennis
is dikwijls noodzakelijk om tot specifieke kennisverwerving te kunnen komen. Zo is het verwerven van kennis
over het programmeren in Pascal niet doelmatig zonder
enige kennis van computerhardware. Algemene en specifieke kennis zijn vaak gezamenlijke produkten van een
cursus, zoals wol en vlees de gezamenlijke produkten
van een schaap zijn.
Vermijdbaar is onzekerheid als gevolg van:
– onvoldoende informatie over de kwaliteit van cursussen
voor volwassenen. Zoals uit de G/cfe volwasseneneducatie (1981) blijkt is er op dit terrein sprake van een
wildgroei . Verscheidene cursussen hebben ongeveer
dezelfde inhoud. Onzekerheid zou worden weggenomen, indien deze cursussen ook een zelfde diploma
zouden krijgen. Met andere woorden: de accreditering
van volwasseneneducatie-cursussen zou een geweldige stap vooruit zijn in het wegnemen van onzekerheid
over volwasseneneducatie, die door een persoon met
succes is afgesloten;
– de onzekerheid over de efficientie van leren op latere
leeftijd. Er zou informatie moeten worden verspreid over
de geschiktheid van leerstof, die zich leent voor behandeling in volwasseneneducatie-activiteiten.
De onzekerheid, die wordt gecreeerd door de bestaande instituties, is hierboven beschreven. Door deze instituties kunnen werkgevers en werknemers moeilijk een beeld
krijgen van de opbrengsten van een investering in volwasseneneducatie. Men kan ook hier spreken van vermijd46
bare onzekerheid. Arbeidscontracten zouden ervan moeten uitgaan dat bijscholing direct rendeert. Met elke cursus,
die met succes wordt afgesloten verdient men een x bedrag aan extra loon. Afspraken over cursussen en bedragen worden door werkgevers en werknemers gemaakt in
het kader van de arbeidsmarktonderhandelingen. Daarmee krijgt de werkgever een prikkel om die nieuw verworven kennis in het eigen bedrijf te benutten, terwijl de werknemer niet de betrekkelijk hoge kosten van het veranderen
van werkgever behoeft te maken. Voor werkgever en werknemer wordt bijscholing op die manier renderend.
De consequentie van het marktfalen in het tot stand
brenging van voldoende investeringsgerichte volwasseneneducatie is in de eerste plaats een niveau van economische groei, dat lager is dan mogelijk. Het ontbreekt aan
voldoende menselijk kapitaal op de arbeidsmarkt. In de
tweede plaats is de verdeling van bruto-looninkomens ongelijker dan bij perfect functionerende markten het geval
zou zijn, omdat vooral de lager opgeleiden uit de
volwasseneneducatie-boot vallen.
Overheidsinterventie
De Overheidsinterventie in de markt voor investeringsgerichte volwasseneneducatie moet gebaseerd zijn op het
onderscheid tussen vermijdbare en inherente onzekerheid.
Waar het vermijdbare onzekerheid betreft, is er sprake
van het publieke goed ‘informatie’, dat gezien het marktfalen onvoldoende beschikbaar is. Dit kan aanleiding zijn
voor de overheid om te intervenieren, indien de positieve
effecten van deze interventie groter zijn dan de negatieve
effecten van de distorsies, die door belastingen en mogelijke bureaucratisering teweeg worden gebracht. Mijns inziens is dit het geval voor de volgende drie vormen van interventie:
,11.
– accreditering van volwasseneneducatie-activiteiten’
– een stichting voor de leerplanontwikkeling voor de
volwasseneneducatie, ten einde nadrukkelijker met de
ontwikkeling van het leervermogen van volwassenen rekening te houden;
– druk van overheidszijde op arbeidscontractpartners om
in contracten de onzekerheid over baten van
volwasseneneducatie te verminderen. De overheid zou
hier als grootste werkgever een voorbeeldfunctie kunnen vervullen.
De inherente onzekerheid laat zich niet zonder meer in
Overheidsinterventie vertalen. Onzekerheid op zich behoeft geen reden te zijn voor overheidsoptreden12. Eris immers ook bij veel bedrijfsinvesteringsbeslissingen sprake
van onzekerheid, zonder dat dit een aanleiding vormt tot
Overheidsinterventie. De eerste lijn van Overheidsinterventie zou tegen deze achtergrond de volgende moeten zijn.
Werkgevers en werknemers worden onder druk gezet om
te komen tot ‘risicopooling’ voor de onzekerheid die met
volwasseneneducatie is gemoeid. Een voorbeeld is het
Zweedse vernieuwingsfonds. Bedrijven met een winst van
/160.000 of meer moeten 10% van de winst apart houden
in een Vernieuwingsrekening’. Deze rekening is bedoeld
voor de financiering van volwasseneneducatie voor werknemers van dat bedrijf en voor onderzoek en ontwikkeling.
De vakbeweging heefl de uiteindelijke beslissingsbe10. G/cfe Volwasseneneducatie, Vuga uitgeverij, Den Haag, 1981.
11. Het voorziene Centraal Bestuur van de Arbeidsvoorziening zou
gezamenlijk met het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen
een dergelijke accreditering tot stand kunnen brengen.
12. K.J. Arrow en R.C. Lind, Uncertainty and the evaluation of public investment decisions, American Economic Review, jg. 60,
1970, biz. 364-377.
voegdheid over deze middelen. Bij volwasseneneducatie
gaat de meeste aandacht uit naar de laag-opgeleiden. Het
zal bij deze groep dikwijls gaan om betrekkelijk algemeen
gerichte opleidingen.
In een aantal gevallen kan de inherente onzekerheid
aanleiding zijn voor financiele interventie van de overheid.
Deze financiele betrokkenheid kan goed worden verdedigd
door te wijzen op de positieve externe effecten waarmee
investeringsgerichte volwasseneneducatie gepaard gaat.
Te denken valt bij voorbeeld aan de inkomensverdeling of
de mogelijke inverdieneffecten van volwasseneneducatie.
Twee mogelijke vormen van interventie lijken voorde hand
te liggen:
– een belastingfaciliteit voor bestedingen door bedrijven
aan volwasseneneducatie. Bij voorbeeld 1,5 maal de uitgaven voor volwasseneneducatie zouden aftrekbaar
moeten zijn voor de berekening van de belastbare bedrijfswinst. Het ligt voor de hand een dergelijke faciliteit
incrementeel te maken. Zodoende valt alleen hetgeen in
een bepaald jaar meer wordt uitgegeven dan voorgaande jaren aan volwasseneneducatie door een bedrijf onder deze faciliteit; vergelijk de incrementele belastingfaciliteit voor onderzoek en ontwikkeling in de VS. Deze
faciliteit zou goed verbonden kunnen worden aan een
Vernieuwingsfonds’, ten einde de tripartite betrokkenheid bij volwasseneneducatie vorm te geven;
– vouchers voor zeer bepaalde categorieen werknemers
voor zeer bepaalde soorten volwasseneneducatie. De
vouchers omvatten een vergoeding voor de directe kosten en voorde kosten van loonderving op het niveau van
een uitkering. Ze zouden vooral gericht moeten zijn op
laagopgeleide werknemers in de leeftijdsgroep van 20
tot 40 jaar. Deze groep heeft namelijk de minste toegang
tot volwasseneneducatie, terwijl men toch goed gemotiveerd lijkt te zijn13. De verwerving van algemene kennis
en vaardigheden, die voor verdere educatie een basis
vormt, zou de nadruk moeten krijgen.
Bij deze bespreking van het falen van de markt om het
investeringsgoed volwasseneneducatie tot stand te brengen is sterk de nadruk gelegd op de arbeidsmarkt als voertuig voor volwasseneneducatie. In deze gedachtengang
zouden vrijwillige of onvrijwillige niet-participanten aan de
arbeidsmarkt van het investeringsgoed zijn afgesneden.
Voor hen dienen programma’s tot stand te worden gebracht, die aansluiten bij die welke via de arbeidsmarkt worden gerealiseerd, of zouden de activiteiten, die via de arbeidsmarkt tot stand komen, ook open moeten staan. De
financiele consequenties daarvan en verantwoordelijkheid
daarvoor zal men van geval tot geval moeten bezien. In het
geval van de langdurig werklozen bij voorbeeld ligt het voor
de hand om de overheid de kosten te laten dragen. In andere gevallen (hoog-opgeleide herintreders bij voorbeeld)
mag ervan worden uitgegaan dat de toekomstige baten voldoende groot zijn, om de deelnemers de kosten te laten
dragen.
legd voor het functioneren als volwassene, die verdergeen
onderhoud en vernieuwing behoeft. Integendeel, de snelle wijziging in de externe omgeving van individuen vereist
nazorg. In veel gevallen zijn individuen zelf in de gelegenheid die nazorg voor hun rekening te nemen. Maar bij het
ontbreken van een aantal vaardigheden, zoals aanvankelijk lezen en rekenen, is het voor de individuele betrokkene vrijwel onmogelijk om zelf aan nazorg te doen. De rol
van de overheid is echter nog onvoldoende uitgekristalliseerd.
Slot__________________________
Er is aanleiding om te veronderstellen dat de markt voor
volwasseneneducatie faalt om voldoende volwasseneneducatie tot stand te brengen. Dit gaat ten koste van het
beschikbare nationale inkomen per hoofd van de bevolking. Maar ook de verdeling van bruto-looninkomens blijft
ongelijker dan nodig is. Waarschijnlijk zal de socialisatie in
en participatie aan democratische besluitvorming in onze
samenleving onvoldoende tot zijn recht komen. Door de
technologische verjonging en de vergrijzing van de beroepsbevolking zal het tekort aan volwasseneneducatie
zich in de komende tien jaar aanzienlijk sterker gaan doen
gevoelen.
De belangrijkste oorzaken van het marktfalen inzake investeringsgerichte volwasseneneducatie zijn ten eerste de
bestaande instituties op de arbeidsmarkt, die deelname
aan volwasseneneducatie door werknemers en bekostiging door werkgevers niet aantrekkelijk maken, en ten
tweede onzekerheid over de mogelijke produktiviteitsverhogende waarde van volwasseneneducatie.
Het falen van het marktmechanisme zou aanleiding kunnen vormen voor overheidsinterventie. Enerzijds kan gedacht worden aan het verschaffen van informatie over
volwasseneneducatie ten einde onduidelijkheden en misverstanden uit de weg te ruimen. Anderzijds zou de overheid de kosten kunnen dragen van volwasseneneducatieactiviteiten waarmee positieve externe effecten gepaard
gaan.
Verbijzondering en uitwerking van de hoofdlijnen van
volwasseneneducatie-beleid verdient een bredere basis
dan uitsluitend de drie meest betrokken ministeries. Een
commissie a la Dekker (technologie), Dekker (gezondheidszorg) of Oort (belastinghervorming) zou hiervoor bij
uitstek geschikt zijn.
J.M.M. Ritzen
Onderconsumptie van volwasseneneducatie
Het is een hardnekkig misverstand dat uitsluitend volwasseneneducatie die een bijdrage levert aan produktiviteitsverhogingen van belang zou zijn voorde samenleving.
Zoals eerder aangegeven, kan volwasseneneducatie een
bijdrage leveren aan bij voorbeeld goed burgerschap, participatie aan democratische besluitvorming, enzovoorts.
Het is niet logisch te veronderstellen dat de externe effecten van vorming ophouden te bestaan na een bepaalde
leeftijd. Evenmin kan men stellen, dat door de scholing en
vorming in de jeugdfase eens en voor altijd een basis is ge-
ESB 11-1-1989
13. Zie Rubenson, op. cit., 1988.
47