Vergrijzing
Europa gaat zijn bijnaam eer aandoen: het oude continent. In Nederland zal het aantal
inwoners ouder dan 65 de komende vijftig jaar verdubbelen. Bovendien is een stijging
van het aantal geboorten geen vanzelfsprekendheid. De gevolgen voor de samenstelling
van de vraag, het arbeidsaanbod en de sociale zekerheid kunnen volgens de auteurs van
dit artikel nauwelijks worden onderschat.
PROF. DR. B.M.S. VAN PRAAG – DRS. G.J. KRONJEE*
Inleiding
Een van de problemen van onze tijd is de vergrijzing. Het
gemiddelde aantal kinderen dat vrouwen in de loop van hun
leven krijgen, is in West-Europa spectaculair gedaald. Dit is
een lange-termijnontwikkeling, die zich in Nederland voordoet sinds 1870. Frankrijk is het eerste land waar dit plaatsvond. Daar daalt de vruchtbaarheid al sinds de achttiende
eeuw. De geboortengolf in Nederland na de tweede wereldoorlog was geen beweging tegen deze trend. Deze golf ontstond door de toen sterk dalende huwelijksleeftijd, waardoor
in een kortere tijd meer kinderen werden geboren. Sinds
1965, toen het gemiddelde kindertal drie was, is het gemiddelde verder gedaald. Nu ligt het in Westeuropese landen dikwijls beneden het vervangingsniveau van 2,1 kinderen, dat
nodig is om de bevolking minimaal op dezelfde omvang te
houden (in Nederland is het cijfer 1,6).
Het dalende aantal kinderen leidt tot een verouderende
bevolking, en op de lange termijn zal de bevolkingsomvang
afnemen (in sommige landen, bij voorbeeld Duitsland en Denemarken, is het laatste nu al het geval). Er is echter sprake
van een dubbele vergrijzing. De veroudering wordt versterkt
door een licht stijgende levensverwachting op oudere leeftijd. Dat veroorzaakt een toeneming van het aantal hoogbejaarden, die relatief veel zorg nodig hebben.
Nederland is onder zijn Westeuropese buren nog een relatief jong land. Pas in 2000 zal in Nederland een graad van
veroudering worden bereiktdie bij voorbeeld Duitsland nu al
label 1. Bevolkingssamenstelling naar leeftijdscategorie
volgens de CBS-middenvariant, 1987-2035, x 1.000
1987
0-19
20-64
65+
Totaal
2000
2010
2035
3.968
8.843
1.804
14.615
3.853
9.749
2.116
15.718
3.773
9.970
2.366
16.103
3.369
8.803
3.604
15.777
Groei
1987-2035
in procenten
-15,1
-0,5
99,8
8,0
Bron: CBS, Bevolkingprognose voor Nederland, 1987-2035, Statistisch Bulletin, nr. 47, 3 december 1987.
1026
bereikt heeft1. De verwachte leeftijdsverdeling op basis van
de zogenaamde midden-variant is weergegeven in label 1.
In label 2 wordt een nadere uitsplilsing gegeven voor de periode 1987-2010 naar verschillende leeftijdscalegorieen.
Daarnaasl berekenen we de absolute groei of daling per leeflijdscalegorie in de vorm van een index.
Uil deze labellen blijkldal er zelfs bij de vrij gemaligde midden-variant – in de laalsle decennia bleek de lage varianl
realislischer – vrij schokkende wijzigingen in de leeftijdsverdeling te verwachlen zijn. Als de cijfers verder gespecificeerd
worden dan blijken er ook binnen de leeftijdscalegorieen verschuivingen op le treden. De leeftijdscalegorie waaruit de arbeidsbevolking wordl gerecruleerd, veroudert. Van de 2064-jarigen maken in 1987 de 40-64-jarigen nog 45% uil. Dit
is in 2010 59%. In absolule aanlallen blijkl hel aanlal in de
groep van 20 lol 35 jaar met circa 20% af le nemen en in de
groep 40 lol 65 mel circa 40% le slijgen. Van de 65-plussers
maken de 80-plussers in 1987 21% uil. Oil is in 2035:24%.
We zullen op deze verschuivingen in de leeftijdsopbouw zo
dadelijk nader ingaan.
Eerst slaan we slil bij de validileit van demograf ische prognoses. Deze prognoses zijn voor een deel zeer onzeker. Bij
voorbeeld als achteraf wordt bezien wat in de jaren 1951 lot
1976 is voorspeld over de bevolkingsomvang van 1980 blijken alle voorspellingen onjuist; meeslal is de bevolkingsomvang overschal2. In 1965 voorspelde men nog dal ons land
in hel jaar 2000 bijna 21 miljoen inwoners zou tellen. In 1972
was die voorspelling teruggebrachl lot hooguit 16,1 miljoen3.
Nu worden ongeveer 15,7 miljoen inwoners verwacht. In korle lijd zijn de demografische voorspellingen omgeslagen van
een voorspelling van een overbevolkt Nederland, naar een
verouderende en – op de lange termijn – in omvang krimpende bevolking.
* Beide auteurs zijn verbonden aan de Wetenschappelijke raad
voor het Regeringsbeleid. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1. G.J. Kronjee en C.R. Tenhaeff, Veroudering in internationaal
perspectief 1960-1985, in: Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde, Demografische veranderingen
en economische ontwikkelingen, Stenfert Kroese, Leiden/Antwerpen, 1987.
2. A.S.W. de Vries, Demografische prognoses – vooruitberekening of misrekening?, ESB, 14 november 1984.
3. N.W. Keilman, De trefkans van bevolkingsprognoses, NRC
Handelsblad, 10januari 1985.
Tabel 2. Bevolkingssamenstelling naar leeftijdscategorie
volgens de CBS-middenvariant, 1987-2010
2010
1987
abs.
Verhoudings-
%
index
1.022
988
5,1
5,7
6,3
6,3
6,1
93,5
103,3
103,3
83,6
77,6
8,5
7,9
8,1
6,9
5,6
950
967
1.161
1.287
1.286
5,9
6,0
7,2
8,0
8,0
76,7
82,9
98,5
126,3
155,9
752
718
674
573
477
5,1
4,9
4,6
3,9
3,2
1.182
1.085
1.065
760
587
7,3
6,7
6,6
4,7
3,6
157,1
151,1
158,0
132,6
123,0
75-79
80-84
85-89
90-94
95+
362
234
113
38
8
2,5
1,6
0,7
0,3
0,1
454
309
175
58
16
2,8
1,9
1,1
0,4
0,1
125,4
132,1
154,9
152,6
200,0
Totaal
14.615
abs.
x 1 .000
%
10-14
15-19
20-24
880
892
974
1.223
1.273
6,0
6,1
6,7
8,4
8,7
823
921
1.007
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
1.238
1.166
1.178
1.019
825
50-54
55-59
60-64
65-69
70-74
0-4 jaar
5-9
x 1 .000
100
16.103
100
Bran :zie label 1.
Met probleem bij het maken van bevolkingsprognoses is
dat demografische processen zich niet autonoom ontwikkelen, maar afhankelijk zijn van maatschappelijke omstandigheden. Erzijn hierbij verschillende onzekerheden. Het is niet
helemaal duidelijk hoe het verband tussen de demografische
kerngegevens als geboorte, sterfte en migratie en andere
maatschappelijke ontwikkelingen ligt en hoe deze verbanden gekwantificeerd kunnen worden. Als er al min of meer
duidelijke aanwijzingen zijn over mogelijke relaties, bij voorbeeld tussen kindertal en participatie van vrouwen in betaalde arbeid, dan is het niet duidelijk hoe een dergelijke maatschappelijke conditie voor demografische processen zich op
de lange termijn zal ontwikkelen.
Demografische prognoses hebben daarom een beperkte
voorspellende waarde. Zij hebben het karakter van vooruitberekeningen onderde veronderstelling van min of meergelijkblijvende maatschappelijke omstandigheden. Om enig
recht te doen aan de onzekerheden worden naast een middenvariant ook een lage en een hoge variant onderscheiden.
Achteraf blijken de feitelijke demografische ontwikkelingen
zich niettemin dikwijls buiten de door de varianten gestelde
grenzen te bewegen.
Bij deze relativering moet echter een uitzondering gemaakt worden voor de voorspelling van het aantal bejaarden.
De 65-plussers van nu tot aan 2053 zijn nu al geboren. De
sterftecijfers per leeftijdscategorie zijn minder onzeker dan
de geboortencijfers. Het absolute aantal ouderen, waarvan
een relatief groot deel een beroep zal doen op gezondheidszorg, pensioenen en dergelijke is met betrekkelijk grote zekerheid te voorspellen. Het aantal jongeren in de toekomst,
waarvan een groot deel de premies en belastingen voor financiering van de collectieve voorzieningen voor ouderen
zal moeten opbrengen, is echter onzeker.
In dit artikel laten we een aantal algemene aspecten betreffende het vergrijzingsvraagstuk, of juister gezegd, het bevolkingsvraagstuk, de revue passeren. In latere artikelen in
dit nummerzal hier dan gedetailleerder op worden ingegaan.
Wijzigingen in de vraag
Voor de vraag naar goederen en diensten is er onderzoek
verricht door het CPB en door Alessie e.a.4. In 1978 heeft
een werkgroep van de SER-commissie Consumenten Aangelegenheden ook reeds een studie aan het onderwerp gewijd . Bij deze studies zijn de bestedingsgroepen vrij globaal
aangegeven en men komt dan ook alleen voor de categorie
wonen tot aanzienlijke verschuivingen. Ons inziens geven
deze studies een te geruststellend beeld van de te verwachten ontwikkelingen. De bestedingscategorie ‘wonen’ is namelijk te weinig specif iek. Het is een bekend feit dat de woonbehoeften van ongehuwde jongeren heel anders zijn dan die
van gezinnen met kinderen, of van oudere echtparen zonder
kinderen in huis. Wil men een goed inzicht krijgen in eventuele wijzigingen in de vraag, dan dient men de vraag naar goederen en diensten te differentieren naar leeftijd en gezinssamenstelling.
Afgezien van zich wijzigende preferenties, die wij buiten
beschouwing zullen laten, wordt de vraag dan be’invloed door
wijzigingen in het aantal potentiele kopers. Loopt het aantal
jongeren terug in absoluut aantal, dan daalt onder ceteris paribus condities ook de vraag van jongeren. In concrete betekent dit minder vraag naar jongerenkleding, minder vraag
naar onderwijs, minder vraag naarjongerenhuisvesting enz.
Soortgelijke bewegingen kunnen worden verwacht met betrekking tot de vraag van oudere leeftijdscohorten. We denken aan meer medische zorg, bejaardenverzorging en herscholing. Deze wijzigingen doen zich niet tegelijkertijd voor.
De daling van het aantal jongeren heeft nu reeds ingezet. De
sterke stijging van het aantal bejaarden laat nog enigszins
op zich wachten, maar zal na 2020, als de geboortengolf van
na de tweede wereldoorlog met pensioen is gegaan, goed
merkbaar worden.
In de praktijk betekent het dus voor al die bedrijven die
voor specifieke leeftijdsklassen produceren, dat die terdege
moeten nagaan hoe ze zich dienen aan te passen aan de
demografische veranderingen die zich voltrekken. Uiteraard
gebeurde dit in vroeger jaren ook, maar toch zit er een verschil in de huidige problematiek en die in vorige decennia.
Tot circa 15 jaar geleden ging men uit van gestage groei. In
zo’n situatie is er procentueel een constante leeftijdsverdeling en groeit elke leeftijdscategorie met een constant percentage van in ons geval circa 1,5 tot 2. Ook bij toevallige
fluctuates in het geboortencijfers van jaar tot jaar zijn er weinig problemen voor de vraag want als het cohort 17-jarigen
wat klein uitvalt vult het cohort 16-jarigen het wel weer aan.
De huidige situatie verschilt daar nog al van. Onderscheid
makend tussen de transitieperiode en de permanente situatie die ongeveer in 2035 bereikt zou zijn, worden we geconfronteerd met dalingen van het aantal jongeren en sterke stijgingen van het aantal ouderen. Als de vruchtbaarheid intussen niet is veranderd, zal na 2035 de leeftijdsverdeling zich
stabiliseren bij een absoluut dalende bevolking. Het probleem waarmee elke bedrijfstak, ja elk individueel bedrijf, nu
geconfronteerd wordt, is de vraag of het huidige aanbod, afgestemd op specifieke leeftijdsgroepen, over circa tien jaar
nog kan worden afgenomen. Uiteraard kijken de meeste bedrijven niet zover vooruit. Wel is het voor de bedrijfsstrategie
van bedrijven, bij voorbeeld warenhuizen, kledingmagazijnen, meubelfabrieken, bouwondernemingen, universiteiten
en andere onderwijsinstellingen en dergelijke van groot belang of de potentiele markt dezelfde zal blijven of dat men de
4. R.J.M. Alessie, F.A. von Dewall, A. Kapteyn en E.R. Koster, De
invloed van demografie op bestedingen en besparingen, in: Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de Staathuishpudkunde, Demografische veranderingen en economische ontwikkelingen, Stenfert Kroese, Leiden/Antwerpen, 1987.
5. SER, Rapport inzake demografische ontwikkelingen en particuliere consumptie, Den Haag, 1978.
ESB 2-11-1988
1027
bakens moet gaan verzetten. Opde middellange termijn, zeg
tot 2005, lijkt het debiet voor jongeren af te nemen en zal het
voor oudere groepen groeien. Nemen we de kledingindustrie als voorbeeld, dan betekent dit de noodzaak om de
mode, de kwaliteit en het hele imago van het produkt aan te
passen aan de smaak van ouderen.
Een tweede factor die in het oog gehouden moet worden
is de inkomensverdeling over leeftijdscohorten en de ontwikkeling van deze verdeling over de tijd als de leeftijdsverdeling zich wijzigt. Het lijkt erop dat de verdeling van besteedbare inkomens zich gaat wijzigen ten gunste van de oudere
leeftijdsgroepen, in het bijzonder de gepensioneerden. Met
name voor de strategische planning van bedrijven rijst hier
een probleem dat ons inziens nog niet voldoende is onderkend, laat staan verkend.
Wijzigingen in het arbeidsaanbod
Een tweede probleem waarmee de samenleving zal worden geconfronteerd en waar in andere artikelen nader op zal
worden ingegaan, komt naar voren op de arbeidsmarkt. Nederland heeft, ondanks het feit dat het een relatief jong land
is, al met verouderingsproblemen te maken. Dat komt doordat veel mensen al op betrekkelijk jonge leeftijd ‘maatschappelijk oud’ worden verklaard. Boven 45 jaar beginnen velen
de arbeidsmarkt te verlaten om er niet terug te keren. Het is
duidelijk dat de te verwachten demografische veroudering,
en vooral het sterk stijgende deel van 40-64-jarigen, de sociale zekerheid in hoge mate zal belasten.
De produktiviteit van werknemers is afhankelijk van verschillende factoren: de aan hen gestelde eisen, de arbeidsomstandigheden (bij voorbeeld de aanpassingen aan handicaps) en hun kennis en vaardigheden. Bij stijgende leeftijd
kan de produktiviteit afnemen door ziekte, omdat de verworven kennis of vaardigheden verouderd zijn of omdat eisen
en arbeidsomstandigheden veranderen. Op deze wijze kan
de produktiviteit van werknemers gerelateerd zijn aan de
leeftijd. De produktiveitscurve stijgt tot een zekere leeftijd en
daalt daarna weer. Dit geldt vooral voor fysieke arbeid, waar
het omslagpunt waarschijnlijk op 35 a 40 jaar ligt. Bij andere
beroepen kan dit omslagpunt bij een andere leeftijd liggen.
Bij intellectuele beroepen misschien wel bij circa 45 jaar.
Door wet en gewoonte gedwongen volgt de beloningscurve een andere baan, wat ertoe leidt dat jongeren monetair
wat worden ondergewaardeerd en ouderen watovergewaardeerd. We spreken hier – dat zal duidelijk zijn – over een gemiddeld beeld. Er is dus een inkomensherverdeling binnen
bedrijven. In hoeverre is deze situatie echter te handhaven
als het aantal jongeren daalt en het aantal ouderen in een
bedrijf drastisch stijgt? Er zijn hier f ricties te verwachten waarbij de ouderen zullen moeten inleveren, willen zij niet in de
Vut’ worden gedwongen. De natuurlijke carriere-patronen
met het ingebakken ancienniteitsprincipe komen op de tocht
te staan. Voor velen zal de weg naar de top versperd blijken.
Afgezien van de beloningsverhoudingen en de psychische satisfactie die van promotie maken uitgaat, is er ook
een verschijnsel dat op macro-niveau van belang wordt.
Door de veroudering loopt de totale arbeidsproduktiviteit terug. Dit verschijnsel kan worden geneutraliseerd door de factor arbeid met meer kapitaal toe te rusten dan voorheen en
door technische innovaties. Op macro-niveau impliceert dit
dat of onze produktie per hoofd achteruit zal gaan, of dat wij
meer zullen moeten investeren. Bij beide ontwikkelingen, en
de tweede is natuurlijk de beste, zal de broekriem ten gunste van besparingen moeten worden aangehaald. Deze dienen tot verlaging van de arbeidskosten per oudere werknemer en de verhoging van haar of zijn produktiviteit. Dit kan
door technologische vernieuwingen en door het bieden van
1028
om-, bij-, en herscholingsmogelijkheden voor oudere arbeidskrachten.
Het is nu realistischer dan voorheen om dit voor te stellen.
De vroegere en tegenwoordige generaties ouderen hadden
en hebben voor een groot deel een minimale vooropleiding
(nauwelijk meer dan lager onderwijs). Bij hen ontbreekt een
basis voor verdere scholing. Dit ligt bij toekomstige generaties oudere arbeidskrachten anders. Er zijn nog meer oplossingen om op de komende vergrijzing te reageren.
Een derde mogelijkheid, die zeker bij het verbeterende gezondheidsniveau van onze samenleving bespreekbaar kan
worden, is het uitstel van de pensioengerechtigde leeftijd, zoals ook in de Verenigde Staten al mogelijk is geworden. Uiteraard is dit alleen operationeel te maken wanneer de oudere werknemer genoegen gaat nemen met een lager loon
dat zijn dalende produktiviteit weerspiegelt. Hij voorziet dan
gedeeltelijk in zijn levensonderhoud uit zijn arbeidsloon en
gedeeltelijkvanuiteen flexibel pensioen. Op deze manierbehoeft de werknemer in principe niet in welvaart achteruit te
gaan.
Een vierde mogelijkheid is natuurlijk bedrijfstijdverlenging,
waardoor het kapitaal beter produktief gemaakt kan worden.
Een vijfde mogelijkheid die vaak genoemd wordt om de
produktie en dus de materiele welvaart op peil te houden, is
het veel meer inschakelen van (gehuwde) vrouwen in het arbeidsproces. Deze oplossing dient genuanceerd te worden
bezien. De geschetste problemen kunnen op de lange termijn versterkt worden door een verder teruglopende vruchtbaarheid. Indien een stijgende participate van vrouwen gepaard zou gaan met een nog verder teruglopen van het aantal geboorten – dit is naar onze mening niet noodzakelijk het
geval – dan zouden wij ons met deze oplossing nog verder
in de nesten werken.
Een zesde mogelijkheid die dikwijls wordt genoemd, is immigratie. De laatste jaren is het migratie-overschot, ondanks
een restrictief beleid, hoog. Er is een sterke groei van de
vreemdelingenbevolking van 351.000 in 1976 naar 568.000
in 1987. De immigratie is nu soms hoger dan in de jaren zestig toen bewust ‘gastarbeiders’ werden geworven. Eigenlijk
kan dit worden gezien als een ‘natuurlijke’ ontwikkeling. Ook
vroeger trokken arme mensen uit overbevolkte arme (plattelands)gebieden naar rijkere (stedelijke) gebieden. Direct aan
de rand van de Europese gemeenschap, in Noord-Afrika, bevindt zich een sterk groeiende relatief arme bevolking. In feite moet men de grens van het gebied waaruit immigranten
kunnen worden verwacht, door de moderne vervoersmogelijkheden veel ruimer trekken. Nederland zal waarschijnlijk
net als andere rijke Westeuropese landen ondanks een
voortgezet restrictief beleid een immigratieland blijven. Dit
heeft belangrijke gevolgen voorde bevolkingsomvang. In de
jongste prognose kwam het CBS in een maximale variant bij
een zeer voorzichtig (op een lager niveau dan nu) doortrekken van het huidige immigratie-overschot op een voorlopig
verder groeiende bevolking naar 17 a 18 miljoen in 2035.
De immigratie blijkt het teruglopend aantal geboorten in
hoge mate te compenseren. Deze compensatie is er echter
minder voor het beroep op de sociale zekerheid en sociale
voorzieningen door de veroudering. De immigratie maakt de
financiering van collectieve voorzieningen niet gemakkelijker. De immigranten komen overwegend uit armere landen.
Het zijn dikwijls misschien wel de meest ondernemende
mensen die migreren, maar hun scholing en kennis van de
taal van het land waar zij naar toe gaan is onvoldoende. De
helft van hen kan hier geen baan vinden. De ontwikkelingstaak van de rijke landen verplaatst zich voor een deel weer
van het buitenland naar het binnenland. Als het niet lukt door
onderwijs en andere middelen een positieverbetering te bereiken, zullen minderheden een zware collectieve last worden.
Het Sociaal en Cultureel Planbureau heeft onlangs berekend wat de beleidslast zal zijn in de periode 1987-2000 van
de immigranten uit de derde-wereldlanden (en Turken en
Marokkanen) samen met de hier reeds wonende vertegenwoordigers van deze categorieen. Deze last is berekend
door de collectieve uitgaven voor deze groeperingen te verminderen met hun bijdragen aan belastingen en sociale premies. Het SCP komt bij de veronderstelling van een ongewijzigd beleid tot een schatting van ruim drie miljard gulden per
jaar6. Er lijkt aanleiding te zijn om met kracht te werken aan
een verbetering van de sociale positie van immigranten en
de instroom van immigranten beterte sturen.
Een bezinning op een blijvende immigratie en op mogelijkheden van sturing is niet in de laatste plaats belangrijkomdat de geschiedenis leert dat Westeuropese landen over het
algemeen niet gemakkelijk in staat zijn vreemdelingen op te
vangen en te integreren in de samenleving. Nederland heeft
wat dat betreft na 1992 ook rekening te houden met de opvattingen van andere landen. Maar, welke politicus durft de
kat de bel aan te binden en duidelijk te maken dat Westeuropese landen zullen moeten leren leven met het verschijnsel van immigratie? Of er nu wel of niet adequaat wordt gereageerd op de immigratie, in elk geval zal deze niet de collectieve lasten door de veroudering sterk kunnen verlichten.
Wijzigingen in de sociale zekerheid_______
Zoals hiervoor reeds aangeduid voor marktgoederen, zullen soortgelijke vraagwijzigingen zich voordoen op het gebied van de publieke voorzieningen, met name op hetgebied
van de volksgezondheid en het wonen. Zo berekent het
SCP7 dat de uitgaven aan bejaardenoorden, gezinsverzorging, kinderbescherming, openbare bibliotheken en sportaccomodaties tot het jaar 2030 zouden stijgen met 50 a 55%.
Bij uitsplitsing naar leeftijdsspecifieke consumptie blijken de
uitgaven voor de eerste twee posten fe verdubbelen, terwijl
voor de andere posten dalingen kunnen worden verwacht.
Hier zien wij wederom het belang van een uitsplitsing naar
leeftijd, waardoor beter zicht wordt gekregen op de ontwikkeling van uitgaven, in verband met de demografische veranderingen.
Bij dergelijke berekeningen kan worden aangetekend dat
het niet zo is dat de ontgroening van de bevolking zal leiden
tot een zodanige vermindering van de collectieve lasten (bij
voorbeeld door minder onderwijs voor jongeren) dat deze in
evenwicht is met de toeneming door veroudering. Afgezien
van het feit dat er argumenten kunnen zijn om de kwaliteit
van onderwijs en andere voorzieningen voor de jeugd te verbeteren, is het ook zo dat ouderen – en dat geldt voor verschillende landen – gemiddeld een 2,5 tot 2,7 keer zo’n hoog
beroep doen op de collectieve voorzieningen als jongeren.
Een uiterst belangrijk facet van onze maatschappij, waar
ons belangrijke veranderingen te wachten staan, wordt gevormd door het complex van sociale verzekeringen en pensioenen. Hierbij gaat het om lange-termijncontracten. Bij de
sociale verzekeringen denken we aan de AOW, de WAO, de
AAW, de vut en de ziekte- en werkeloosheidswetten. Bij al
deze regelingen gaat het om omslagstelsels, waarbij de uitkeringsgerechtigden worden onderhouden door de premiebetalers. De uitkeringslast staat vast per individu en het aantal uitkeringstrekkers kan vrij varieren. De afhankelijke variabele is de individuele premielast die genoeg moet zijn om de
uitkeringen te dekken. Zoals men zich nu door schade en
schande bewust wordt, zijn deze ‘open einde’-regelingen onbeheersbaar, ongeacht of de bekostiging plaatsvindt uit de
algemene middelen, dan wel door premieheffing op de loonkosten. De vergrijzing zal er namelijk voor zorgen dat er meer
boven 65-jarigen komen en bij ongewijzigd beleid zullen de
aantallen arbeidsongeschikten, vut-kandidaten en oudere
langdurig werklozen, eveneens toenemen. Het draagvlak
voor de financiering wordt steeds smaller. Hierdoor zullen de
ESB 2-11-1988
premies voor werknemers en werkgevers aanzienlijk stijgen
en dus ook de arbeidskosten.
Dit leidt via het bekende mechanisme, ooit de Valkuil der
sociale zekerheid’ genoemd8 tot een verdere uitstoot van arbeid die de lakmoesproef van de arbeidsproduktiviteit niet
langer doorstaat. Het omslagstelsel, zoals hier geschilderd,
staat dus haaks op datgene wat we moeten beogen, namelijk een betere inschakeling van de oudere, nu minder produktieve werknemer. Een schrale troost is de lichte daling
van de druk vanuit de kinderbijslag. Ook de collectieve lasten komen door de vergrijzing onder druk te staan en dit dient
betaald te worden uit de belastingontvangsten. Mede gelet
op het feit dat de ‘tax base’ door het tot nu toe gevoerde beleid smal is en door de veroudering verder versmald wordt,
lijkt het dus niet gewaagd te stellen dat de vergrijzing ook per
gulden verdiend inkomen tot een hogere belastingdruk moet
leiden.
Deze betreurenswaardige ontwikkelingen moeten dus zowel via de belastingen als viade premieheffing leiden tot een
zwaar beroep op de jonge werkende generatie. Dit leidt tot
minder bestedingsruimte voor onze kinderen dan wij nu hebben. Wat zal hun reactie daarop zijn? In de eerste plaats mogen wij verwachten dat dit de vrouwenparticipatie zal bevorderen. Maar ook dat de fertiliteit hierdoor nog sterker zal dalen. Steeds meer zal immers gaan gelden dat slechts een
tweeverdienershuishouden een redelijk inkomen zal kunnen
verdienen, ook al zal het individuele inkomen van (schaarse)
jongeren ten opzichte van oudere werknemers gaan stijgen.
In de tweede plaats moeten wij ons in gemoede afvragen
of een dergelijk contract tussen generaties, dat aan de betalende generatie is opgelegd, op den duur houdbaar zal blijken te zijn. Wij zetten daar een vraagteken bij. Jongeren zullen steeds meer moeten betalen voor een grote groep nietactieve ouderen, terwijl het onzeker is dat zij later een overeenkomstige financiele steun zullen krijgen. Indien niet langs
democratische weg een dergelijk contract wordt herzien,
achten wij het niet onmogelijk dat veel jongeren in de komende decennia zich aan premie- en belastingbetaling zullen
onttrekken.
In dit licht gezien lijkt het ons verstandig in de naaste toekomst weer meer ruimte te geven aan het financieren van dit
soort regelingen via het kapitaaldekkingsstelsel met geihdividualiseerde polissen. Uiteraard kan ook hierbij nog van een
verplichte verzekering sprake zijn met eventueel een inkomensherverdeling, maar nu tussen generatiegenoten. Dit is
het systeem volgens welke de ouderdomspensioenverzekering van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds werkt. Dit
systeem stelt in ieder geval de solidariteit tussen verschillende generaties minder op de proef. Ook leidt de uitstoot van
arbeid niet tot premieverhogingen die op hun beurt leiden tot
verdere uitstoot. Een probleem hierbij is wel dat goed moet
worden overwogen waarin de premies worden ge’investeerd.
Zij moeten bijdragen aan de verhoging van de maatschappelijke produktiviteit, omdat er anders geen voordeel is van
dit systeem ten opzichte van het systeem van inkomensoverdrachten.
Wij zijn ons er verder van bewust dat een invoering van
een gedeeltelijk kapitaaldekkingsstelsel voor de nu werkenden een dubbele last betekent. Zij dienen de huidige uitkeringsgerechtigden te onderhouden en voor hun eigen oude
dag te sparen. Met een behoedzame invoering van het kapitaaldekkingstelsel ontstaat echter een nieuwe bron van besparingen, die wij in de komende decennia dringend nodig
zullen hebben om de arbeidsproduktiviteit van een verouderend werknemersbestand op peil te houden.
6. SCP, Kosten van de aanwezigheid van etnische groepen in de
periods 1987-2000, 1988.
7. Zie ook SER, Soc/aal-Economische aspecten van demografische ontwikkelingen, Den Haag, 1987.
8. B.M.S. van Praag, H. Emanuel en V. Halberstadt, De valkuil der
sociale zekerheid, ESB, biz. 1150-1159, 27 oktober 1982.
1029
Is een pronatalistische politiek wenselijk?
Bij de geschetste verwachte onevenwichtige leeftijdsopbouw van de bevolking en de economische gevolgen daarvan, ligt het voor de hand de vraag te stellen naar de wenselijkheid van een geboortenbevorderend beleid. De regering vindt een dergelijk beleid niet nodig, aldus een persbericht van 13 juli jongstleden naar aanleiding van een rapport
over de demografische ontwikkelingen van de Interdepartementale Commissie Bevolkingsvraagstukken. Men wil volstaan met een voorwaardenscheppend beleid in het kader
van de emancipatiedoelstelling om vrouwen en mannen betere mogelijkheden te bieden de keuze voor het ouderschap
te combineren met het werken buitenshuis. De rol van de
overheid wordt hierbij beperkt door de beschikbare budgettaire ruimte. De overheid is kennelijk niet tegen een hoger
aantal geboorten als dit het neveneffect zou zijn van een
emancipatiebeleid.
De aarzelende houding van de regering zou men kunnen
zien als het gevolg van het niet kunnen kiezen tussen twee
kwaden en onzekerheid over het mogelijke resultaat. De risico’s van een verouderende bevolking zijn hier geschetst.
Vergroting van de participatie van ouderen in betaalde arbeid
kan deze risico’s grotendeels wegnenem. Daar kan veel aan
worden gedaan. Niettemin zouden er op de lange termijn, als
de geboortengolf met pensioen gaat, toch aanzienlijke problemen kunnen ontstaan. Die problemen kunnen worden
voorkomen door een hoger aantal geboorten. Maar dit houdt
weer – zeker ook gezien het verwachte immigratieniveau het risico in van een groeiende bevolking, met alle daaraan
verbonden bezwaren in een overbevolkt land.
Er is ook onzekerheid over het resultaat van maatregelen
tot bevordering van de nataliteit. In landen waar men met financiele tegemoetkomingen en beinvloeding van de publieke opinie het aantal geboorten probeert te vergroten heeft
men immers de daling van de vruchtbaarheid niet kunnen
doen omslaan in een stijging. Aan de andere kant is in Nederland, dat thans als relatief gezins- en kindonvriendelijk
kan worden beschouwd, de daling van de vruchtbaarheid in
vergelijking met bij voorbeeld Frankrijk wel buitengewoon
hoog. Dat geeft toch aanleiding enig gewicht aan pronataliteitspolitiek toe te kennen.
Een andere reden voor deze veronderstelling is dat een
toenemend aantal mensenzegthieroptewillenreageren. Uit
een onderzoek in 1986 bleek dat 36 procent van de ondervraagden, die tijdens het onderzoek in de situatie verkeerden waarin ze (nog) kinderen zouden kunnen krijgen maar
deze niet meer wensten, ja antwoordde op de vraag of ze bij
de invoering van nieuw gezins- en kindvriendelijk beleid gezinsuitbreiding zouden willen overwegen. In 1983 was dit
percentage nog slechts 139.
Als de immigratie enigszins beheerst zou kunnen worden
in de toekomst, lijkt er met het vermijden van het risico van
overbevolking, enige ruimte voor een pronataliteitspolitiek,
die overigens ook al door het bekende jaartal van 1992 zal
worden afgedwongen. Nederland zal in zijn sociale regime
niet veel kunnen afwijken van de Europese buurlanden, waar
men grote zorgen heeft over de gevolgen van de veroudering en waar een steeds verder gaande aanpassing van de
sociale zekerheid en het belastingstelsel voor het bevorderen van het kindertal waarschijnlijk is. Ter zijde kan hierbij
worden opgemerkt dat de trend van individualisering van inkomen, sociale zekerheid en belastingen, waarbij steeds
minder rekening wordt gehouden met de leefsituatie van de
burger (met name haar of zijn kindertal), hiermee in strijd is
en wat dat betrefi een verkeerd spoor is.
1030
Besluit_______________________
In dit artikel hebben we enige gevolgen bezien van de te
verwachten vergrijzing. Wij kwamen tot de conclusie dat
deze gevolgen, mede in verband met het huidige arbeidsbestel, moeilijk onderschat kunnen worden. Wij signaleerden
de noodzaak van anticipatie van veranderingen in de vraag
naar leeftijdsspecifieke goederen en diensten. Wij zagen
problemen ontstaan bij de accomodatie van het arbeidsaanbod door bedrijven. Ook zagen we ernstige problemen ontstaan bij de sociale zekerheid.
De problematiek van de vergrijzing wordt op het moment
nog niet in al zijn ernst onderkend, ook al valt er de laatste
tijd een groeiende belangstelling waarte nemen. Het onderwerp ligt politiek gevoelig en zal gelukkig pas na enige verkiezingsperiodes in alle hevigheid worden uitgeserveerd.
Nog te veel is echter de teneur van de opvattingen in de politiek dat het wel goed zal komen, dat weliswaar ‘het systeem
onder spanning’ zal komen te staan, maar dat er vooralsnog
geen reden is tot het nemen van maatregelen. Ons inziens
is er alle aanleiding om wel tot actie over te gaan.
B.M.S. van Praag
G.J. Kronjee
9. N. Klaassen, Het bevolkingsvraagstuk anno 1987; het tweede
rapport van het WPRB, Demos, jg. 4, nr. 3, 1988, biz. 19-21.