Het departement
IR. J.W. HILLEOE*
Gedurende de jaren zeventig is op vrij grote schaal steun verleend aan individuele bedrijven in
moeilijkheden. Dergelijke steunoperaties zijn zeker niet altijd succesvol geweest. Nogal eens was
sprake van repeteersteun waarbij een steuncyclus in gang werd gezet die soms tot uitglijders leidde.
Zeker in het begin had het door de politiek vastgestelde beleid nogal een ad-hoc-karakter. De invloed
en rol van het ambtelijk apparaat in het steunbeleid was evenwel beperkt en met name
geconcentreerd op de uitvoering van het beleid. In dit artikel wordt het accent dan ook niet zozeer op
overwegingen bij de betrokken ambtenaren gelegd, maar vooral op de beleidsmatige aspecten van het
steunbeleid. Daarbij worden ook enige opmerkingen gemaakt over het huidige, meer offensief
gerichte industriebeleid.
Inleiding
Het is wellicht goed om eerst met enkele woorden de hectische
jaren in herinnering te roepen waarin de steunverlening aan individuele ondernemingen in problemen op gang kwam. Door tal
van factoren was de positie van ons bedrijfsleven eind jaren
zestig, begin jaren zeventig ondermijnd.Naarmijnmening – en
vele structuuronderzoeken van destijds getuigden daarvan was onze positie ook ten opzichte van ons beconcurrerende landen zwak. De oliecrisis van 1973 bracht een gevoelige klap toe
aan de westerse economieen, en deed ook de kwetsbare situatie
van het Nederlandse bedrijfsleven plotseling scherp naar voren
komen.
Aanvankelijk was de overheersende inschatting, niet alleen in
Nederland maar ook elders, dat men met een tijdelijke probleemsituatie te maken had. De reactie van het macro-economische beleid was eigenlijk overal gericht op vraagstimulering, ten
einde de vraag op peil te houden en het veronderstelde dal te
overbruggen. Nederland kreeg toendertijd voor zijn beleid op
dit punt zelfs een compliment van de OECD!
In alle landen werden nationale overheden echter vervolgens
geconfronteerd met het feit dat het traditionele macro-economische instrumentarium onmachtig bleek tegenover de aan de dag
tredende stagflatie. Nationale overheden gingen massaal over
tot een defensief industrie-beleid in de vorm van steunverlening
aan probleembedrijven en -sectoren, nog steeds vanuit de genoemde veronderstelling dat de crisis van tijdelijke aard was.
Die steun op zich leidde overigens op haar beurt tot (het gevaar
van) concurrentievervalsing tussen landen, waaraan nationale
overheden vervolgens weer een argument ontleenden om hun
steunverlening voort te zetten en zelfs te vergroten.
Nederland was hierin zeker niet uniek. Ook vele andere nationale overheden gingen op grootscheepse wijze over tot steunverlening aan bedrijven in sectoren als de textiel- en automobielindustrie, de kolenmijnen en de staalindustrie. Wat de slaalindustrie betreft moge de label illustratief zijn.
Na 1980 is het beeld dat uit de label naar voren komt nog pregnanter geworden, in die zin dat de Nederlandse sleun naar verhouding nog bescheidener af gaal sleken. Over hel algemeen is
Nederland in zijn steunbeleid zeker niet verder gegaan dan andere nationale overheden. Eerder is sprake geweest van hel tegendeel.
De rol van de overheid als steunverlener werd ook als ,,vanzelfsprekend” ervaren in het licht van de hoogspannen verwachlingen over het vermogen van de overheid om allerlei maalschappelijke knelpunten op te lossen. Net als op veel andere
maatschappelijke terreinen werd ook bij individuele onderne340
Tabel. Overzicht van verleende steun door EG-lidstaten aan de
staalindustrie, 1975-1980, in mln. ECU per 1.0000 per ton
ruwstaal a)
minimum
lerland
Verenigd Koninkrijk
Italic
Belgie
Denemarken
Frankrijk
Bondsrepubliek Duitsland
Luxemburg
Nederland
14,50
4,58
4,53
2,55
1,71
3,26
0,48
0,36
0,24
maximum
146,58
50,30
20,25
12,02
9,55
3,55
1,48
0,83
0,46
Bron: Europese Commissie.
a) Excl. sluitingssteun ad. 223 mln. ECU minimaal resp. 166 mln. ECU maximaal
(Frankrijk en Verenigd Koninkrijk).
mingen in problemen een vorm van ge’inslilulionaliseerde hulpverlening van overheidswege, d.w.z. de zorgfunclie van de overheid (,,van wieg lot graf”), als normaal gezien. Dat er in geval
van dreigende deconfilures haasl aulomalisch naar de overheid
werd gekeken, pasle dus geheel in hel loenmalige tijdsgewricht.
Die reflex Irad evenzeer op bij ondernemers, ondernemingsraden, kerkelijke verlegenwoordigers en vakbonden als bij polilici; kortom, in de gehele maatschappij.
In de tweede helfl van de jaren zeventig kreeg men steeds meer
oog voor de struclurele kanlen van de economische crisis. Pogingen werden in gang gezel om het macro-economische roer om te
gooien. Het accent kwam allengs te liggen op terugdringing van
hel financieringslekorl en beheersing van de colleclieve uilgaven. Parallel hieraan werd getrachl lot bijstelling van hel induslriebeleid le komen, getuige de rond dat momenl loenemende
aandachl voor hel Ihema ,,vernieuwing” en voor innovalieslimulering. Ik wijs in dil verband bovendien op de in 1979 uilgebrachle Innovatienota en de eveneens in dal jaar uitgebrachte
Sectornota waarin lerugdringing van de individuele bedrijfssleun wordl aangekondigd.
De beoogde bijslelling van zowel het macro-economische als
het induslriebeleid verliep moeizaam. Gegeven de bestaande verwachlingen len aanzien van de overheidsrol en de snel oplopende
werkloosheid bleef grole nadruk liggen op hel korle-lermijn-
* De auteur is werkzaam bij DSM te Heerlen. Voordien was hij plaats-
vervangend directeur-generaal bij het Directoraat-Generaal voor Industrie van het Ministerie van Economische Zaken.
aspect van de werkgelegenheid. Zo werd bij steunoperaties onder maatschappelijke en politieke druk meestal die variant gekozen die het behoud van de meeste arbeidsplaatsen beloofde; dit
was niet altijd de variant die in het belang van de continui’teit van
de onderneming was. De marges voor rigoureuze beleidsbijstellingen waren en zijn nu eenmaal zeer beperkt.
Achteraf gezien kunnen we concluderen dat door al deze factoren te lang een beleid van defensieve steunverlening is gevolgd.
Het streven naar verbreiding en versterking van ons industrieel
draagvlak – de herindustrialisatie-doelstelling die pas na de verschijning, in 1980, van het PTNI-rapport van de WRR en de
aanbevelingen van de opeenvolgende Commissies-Wagner met
algemene consensus werd onderschreven – door middel van stimulering van vooral ook research en ontwikkeling, werd met
ring door een onafhankelijke commissie van deskundigen
plaatsvindt. De minister heeft tegenover de Kamer uitgesproken
dat het zijn beleid is om een negatief advies van het College van
Advies te zullen volgen. Van een positief advies kan hij daarentegen afwijken indien er onvoldoende budgettaire ruimte bestaat.
In de tweede plaats heeft men leren accepteren dat ondernemingen zonder toekomstperspectief in geval van moeilijkheden
niet langs kunstmatige weg in leven dienen te worden gehouden
en dat de marktwerking hier zijn invloed moet hebben. Het verloren gaan van oude bedrijven en de totstandkoming van nieuwe
zijn beide aspecten van dezelfde continue veranderingsprocessen
die eigen zijn aan ons economisch stelsel en die zich nu eenmaal
in de wereld voordoen.
vertraging hoofddoelstelling van het industriebeleid.
Het nieuwe, offensieve industriebeleid
De gevaren van steunverlening
Onmiskenbaar heeft het industriebeleid zich in de afgelopen
jaren, ondanks deze factoren, in offensieve richting verder ontwikkeld. De leerervaringen met het steunbeleid waarvan de gevaren allengs door de betrokkenen steeds beter werden onderkend, hebben hierbij een belangrijke rol gespeeld. Ik noem enkele van bedoelde gevaren.
Ondernemingen, werknemers- en werkgeversvertegenwoordigers, ondernemingsraden enz. speculeren op hulp, ontgaan hun
eigen verantwoordelijkheden, stellen ingrijpende maar noodzakelijke maatregelen uit en schuiven de ,,zwarte piet” richting
overheid.
Bedrijven komen bovendien altijd op het laatste ogenblik, als
er al bijna nauwelijks meer iets te redden valt, bij de overheid om
steun aankloppen. De enorme tijdsdruk versterkt de emotionele
readies. Grondige overweging van de steunaanvraag is dan niet
goed meer mogelijk. In veel gevallen was geen saneringsplan
voor de betreffende onderneming opgesteld. Deze bedrijven
werden wat bij Economische Zaken werd genoemd ,,te vondeling gelegd”. Zeker bij repeteergevallen leveren de betrokken bedrijven zich voorts vergaand over aan de overheid, waardoor bij
hen het gevoel voor eigen verantwoordelijkheid des te sterker
afneemt.
Last but not least is er het gevaar van concurrentievervalsing.
Het overeind houden van onrendabele capaciteit leidt in sommige gevallen tot bedreiging van de nog wel rendabele bedrijven.
Dit is niet alleen een direct effect voor zover dit zich voordoet in
dezelfde sector. Van concurrentievervalsing is ook vanuit een
meer macro-perspectief sprake voor zover de overheid als herverdeler optreedt tussen zwakke en gezonde bedrijven, en groeisectoren minder ondersteuning ontvangen dan bedreigde sectoren. Steunverlening draagt voorts bij aan concurrentievervalsing
op internationaal niveau, en zet vanuit ,, matching “-overwegin-
gen een Internationale steunspiraal in gang.
Alles bijeengenomen, roept steunverlening al snel het gevaar
van een onbeheersbaar proces op.
Herbezinning
Het groeiende besef van de gevaren die aan steunverlening
verbonden zijn heeft tot twee conclusies geleid.
In de eerste plaats is het inzicht gegroeid hoe belangrijk een za-
Naast vanzelfsprekend in de eerste plaats de verschuivingen in
het algemene ondernemingsklimaat heeft de introductie van de
Herstelfinanciering in belangrijke mate een proces voltooid
waarbij stap voor stap de ruimte is gecreeerd, niet alleen financieel maar zeker ook in termen van in te zetten mankracht, o^
daadwerkelijk een structured gericht industriebeleid vorm te geven. Een industriebeleid dat niet langer primair een subsidiebeleid is. Andere stappen in die richting werden, zoals gezegd,
reeds eerder gezet.
Op dit moment worden de hoofdlijnen van het huidige industriebeleid gevormd door:
– een zogenoemd functioned beleid op gebieden als het kwaliteitsbeleid, produktiviteitsbevordering, het (innovatiegerichte) overheidsaanschaffingsbeleid en produktiemodernisering;
– het aandachtsgebiedenbeleid;
– het marktgerichte technologiebeleid.
Dit industriebeleid is aanvullend ten opzichte van het algemeen-economische beleid dat de basis vormt voor herstel van
economische groei en werkgelegenheid. Bij dit algemeen-econo-
mische beleid gaat het om verlaging van collectieve lasten, loonmatiging, investeringsfaciliteiten, beperking van energieprijzen
voor industriele grootgebruikers en deregulering op tal van gebieden (b.v. arbeidsmarkt, inkomensvorming, prijsbeleid, milieubeleid en ruimtelijke ordening). Ook het beroepsopleidingssysteem is van bijzonder belang.
Kort wil ik hierbij even nader stilstaan bij het aandachtsgebiedenbeleid. Kenmerkend voor het aandachtsgebiedenbeleid is
enerzijds de orientatie op kansrijke activiteitenvelden — veelal
nieuwe produkt/marktcombinaties die dwars door traditionele
branchegrenzen heensnijden – en anderzijds een nieuwe manier
van opereren bij alle betrokken partijen, met nadruk op het creeren van informele netwerkrelaties. Voor het ambtelijke apparaat
betekent dit een meer initierende rol richting bedrijfsleven.
Daarbij ligt de nadruk uitdrukkelijk niet op financiele steunverlening, maar op niet-financiele steun zoals stimulering van contacten, bemiddeling bij knelpunten en het bevorderen van infrastructurele voorzieningen op het gebied van technologic e.d.
ten einde een betere wisselwerking te bereiken tussen markt en
infrastructuur. Het aandachtsgebiedenbeleid gaat zeker niet uit
van de pretentie van de ,,blauwdruk”-benadering, maar biedt
slechts een tentatieve aanduiding van kansen. De lijst van aandachtsgebieden claimt geenszins uitputtend en exclusief te zijn.
Aandachtsgebiedenbeleid en marktgericht technologiebeleid
kelijk en zorgvuldige afweging bij steunverlening is. De nood-
vormen gezamenlijk een belangrijke concretisering van het be-
zaak is onderkend om irrationele en oneigenlijke invloeden zoveel mogelijk te elimineren en te neutraliseren. Het besef brak
door dat de politick zich zelf in dit soort gevallen op afstand
moet plaatsen ten einde zich zelf te immuniseren tegen maatschappelijke druk. In de loop der jaren zijn vanaf het begin
eigenlijk hiertoe, stap voor stap, tal van maatregelen getroffen.
In 1979 werd in de Sectornota het vaste voornemen onderstreept
dat het beleid verder omgebogen zou worden. Later werden de in
de praktijk ontwikkelde criteria vastgelegd in formele, expliciete
criteria, in de Regeling Steunverlening Individuele Bedrijven, de
zogenoemde Steunbeschikking (1980). Eind 1983 is bovendien
de Regeling Herstelfinanciering in het leven geroepen die een
aantal zakelijke criteria kent en waarbij beoordeling en advise-
oogde offensieve, vernieuwingsgerichte industriebeleid. Onder
,,offensief beleid” versta ik een beleid dat op slagvaardigheid en
flexibiliteit gericht is. Accent ligt bij een dergelijk beleid op
marktconformiteit en op versterking van R&D-inspanningen.
En de aandacht wordt hierin verlegd naar het begin van de ,,life
cycle”
Dit offensieve industriebeleid, dat aanvullend is op het voorwaardenscheppende macro-beleid is, kan slechts slagen bij een
goede werking van markten en een betere marktgerichtheid van
de infrastructurele ,,omgeving” van de industrie. Het beodgt gecreeerde voorwaarden voor industriele groei zichtbaar te maken
voor de industrie. In die zin staat industriepolitiek niet op zich
zelf.
ESB 3/10-4-1985
341
Nadat de industriele sector jarenlang in een uiterst benarde
positie heeft verkeerd en er ernstige zorgen bestonden om haar
vitaliteit, is het thans zeer verheugend te constateren dat zich in
1983/1984 een herstel is gaan aftekenen. De stijging van de industriele omzet met 6% onderstreept dit, evenzeer als de toename van de industriele investeringen met ruim 20%. Naar mijn
stellige overtuiging is op dit moment in Nederland sprake van
een snel groeiend industrieel elan.
Tot slot
gang gezet dat de tijd zal moeten worden gegund om zich te bewijzen. Het achterliggende beleidsconcept is echter evenmin
voor de eeuwigheid bedoeld als welk willekeurig ander concept.
Voordurend dient getoetst te worden of een eenmaal gekozen benadering nog steeds een adequaat antwoord vormt op de onderliggende, structurele tendensen, d.w.z. past in de gegeven situa-
tie. Tegelijkertijd moet men bij voortduring kritisch blijven nadenken over de vraag hoe een dergelijke koers het best concreet
kan worden ingevuld.
Naar mijn mening is onze positie nog kwetsbaar. Structurele
verbetering is nog steeds onvoldoende bereikt, en blijft geboden.
Ten aanzien van ons industriele pakket zijn de analyses van het
PTNI-rapport van de WRR en de aanbevelingen van de Com-
Ik heb trachten aan te geven welke factoren indertijd geleid
hebben tot het in gang zetten van het steunbeleid, welke gevaren
daaraan verbonden waren en welke lessen hieruit zijn getrokken.
missie-Wagner nog volledig valide. Ruime aandacht is vooral
ook nodig voor ons menselijk kapitaal, door nadruk op scho-
Tevens heb ik proberen te schetsen welke factoren vertragend
ling, research en ontwikkeling.
hebben gewerkt op de reeds lang nagestreefde accentverschuiving in de richting van een offensief industriebeleid. Naar mijn
mening is echter thans een structured gericht industriebeleid in
J.W. Hillege
Demonstreren voor behoud van werkgelegenheid (ANP-foto)
PERSONNEL
HINDERS
342