De Markerwaard,
overheidsinvestering in de
ruimtelijke ordening
H. BELGRAVER – DRS. H. KLEIBRINK*
Kabinet en parlement staan dezer dagen voor de beslissing over een complexe en belangrijke
ruimtelijke-ordeningsmaatregel: het al of niet aanleggen van de Markerwaard. Bij zo’n beslissing is het
van groot belang een juist beeld van de financiele consequenties van eventuele inpoldering te krijgen.
Bij vorige inpolderingen, zoals de drooglegging van de Noordoostpolder en van Oostelijk Flevoland,
bleek telkens na verloop van tijd dat de uiteindelijke investering aanmerkelijk hoger uitviel dan de
kostenraming waarop de beslissing tot inpoldering werd gebaseerd. In dit artikel wordt geconstateerd
dat dit verschijnsel in belangrijke mate te verklaren is uit het feit dat allerlei vervolginvesteringen in
infrastructurele werken buiten de oorspronkelijke begroting worden gelaten. Hetzelfde verschijnsel
doet zich volgens de auteurs voor bij de kostenraming van de Markerwaard. Op grond van hun
bevindingen concluderen zij dat de uiteindelijke investering ten minste f. 3,8 mrd. zal bedragen,
aanzienlijk meer dan de f. 2,3 mrd. die de Rijksdienst voor de Usselmeerpolders en Rijkswaterstaat
ramen.
Inleiding
De discussie die zich rond het al of niet aanleggen van de Markerwaard afspeelt, beweegt zich voornamelijk rond de inrichtingsmogelijkheden van de Markerruimte. De financiele consequenties van een en ander worden daarentegen, met name van
overheidswege, nauwelijks ter discussie gesteld. Hierin lijkt nu
verandering te komen met het reeds gepubliceerde, maar nog
slechts voorlopige rapport van de Rijksdienst voor de Usselmeerpolders en Rijkswaterstaat Economische analyse van de
ontwikkeling van het Markerwaardgebied.
In dit rapport wordt geanalyseerd wat de financieeleconomische gevolgen zijn van een op verandering van de huidige situatie gericht beleid ten aanzien van de Markerruimte. De
plangrens voor deze analyse is langs de kusten van NoordHolland en Flevoland getrokken. Dit houdt voor de analyse in
dat alle kosten die buiten het plangebied gemaakt moeten worden, niet in de berekeningen zijn opgenomen. De ramingen van
de kosten en baten die in het plangebied ontstaan, zijn verwerkt
in verschillende kosten/batenanalyses en budgetanalyses. De berekeningen zijn uitgevoerd voor vijf mogelijke ontwikkelingsvarianten voor het betreffende gebied. Deze varianten zijn:
– de referentievariant: continuering van het huidige beleid;
– de natuurvariant: het hoofdaccent ligt op het in stand houden en verder ontwikkelen van de natuurwaarden van het
Markermeer;
– de recreatievariant: hoofdaccent op de recreatiefunctie van
het Markermeer;
– de landbouwvariant: er vindt inpoldering plaats en de Markerwaard wordt volledig benut voor landbouwkundige
exploitatie;
– de inrichtingsvariant: inpoldering en multifunctioneel gebruik van de Markerwaard en de randmeren.
De natuur-, recreatie- en landbouwvariant zijn in hun uitwerking zo extreem, dat de beoordeling in dit artikel achterwege
wordt gelaten. De enige ree’le variant lijkt de inrichtingsvariant,
die enigermate tegemoet komt aan de uitgangspunten die genoemd worden in het beleidsvoornemen (deel A) van de pkb206
procedure 1). Om te weten te komen wat de aanleg en inrichting
van de Markerwaard ons gaat kosten, kunnen we het beste kijken naar de analyses voor deze variant.
In het rapport wordt echter impliciet uitgegaan van continuering van het huidige beleid, zowel op het gebied van de ruimtelijke ordening als op dat van de landbouwherstructurering, voor
de komende twintig jaar. Dit heeft belangrijke financiele consequenties. De kosten voor bebossing en aanleg van dorpskernen
hoeven dan niet opgevoerd te worden, daar ze bij niet-aanleg van
de polder ook zullen worden gemaakt. Aan de batenkant ontstaan forse besparingen door de waarde van de niet op het oude
land benodigde grond op te voeren (7.000 ha. bos a f. 40.000 per
ha.). Een dergelijke besparing wordt ook opgevoerd voor een
deel van het te realiseren stedelijke gebied. Door deze elementen
in de begroting op te nemen, ontstaat een grote gevoeligheid
voor beleidswijzigingen. Als het hier gehanteerde groeimodel
niet spoort met de werkelijke ontwikkelingen, komt een belangrijk deel van de begroting op losse schroeven te staan.
Een ander belangrijk punt is dat in het gehele rapport nergens
wordt gesproken over de kosten die zijn verbonden aan de
sociaal-economische inrichting van het gebied, met uitzondering
van de kosten voor de infrastructuur. Onduidelijk is of van deze
post zonder meer wordt aangenomen dat particuliere investeerders de financiering ervan op zich zullen nemen.
Wil men een oordeel kunnen geven over de financiele gevolgen
van de aanleg van de Markerwaard, dan is een evaluatie van de
eerder aangelegde Usselmeerpolders van nut. Met een dergelijke
evaluatie en een visie op de toekomst, moet het mogelijk zijn een
redelijk betrouwbaar beeld te schetsen van de te verwachten financiele gevolgen van een inrichting van de Markerruimte, dat
bovendien aan het eerdergenoemde economische rapport kan
worden getoetst. Analyses als het genoemde economische rap-
*) Dit artikel is gebaseerd op een onderzoek, dat door ons in 1981 is gehouden, in het kader van de studie planologie aan de Universiteit van
Amsterdam.
1) De ontwikkeling van het Markerwaardgebied. Deel A; beleidsvoornemen, Den Haag, 1980.
port zijn met name op water- en landbouwkundig terrein verscheidene malen gemaakt, maar een financiele analyse zoals in
dit artikel zal worden uiteengezet niet. Toch blijkt uit onderzoek
dat wij op basis van begrotingscijfers van de Zuiderzeewerken
hebben gedaan 2), dat er in het verleden goede aanknopingspunten zijn te vinden voor een beoordeling van de financiele consequenties van een inpoldering. In dat onderzoek hebben wij ons
beperkt tot de invesleringen die op de drooglegging en de indenting betrekking hebben. Investeringen ten behoeve van de integratie van het nieuwe in het oude land blijven buiten beschouwing. We volgen daarmee de opzet van de begroting die jaarlijks
door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat onder het hoofdstuk IJsselmeerpolders wordt opgesteld.
Tabel 2. Aandeel in de overschrijdingen per sector
Wieringermeer
in mln.
gld.
Noordoostpolder
in pro- in mln.
centen
gld.
Oostelijk
Flevoland
in pro- in mln.
centen
gld.
in procenten
+ 5
+ 23
+ 71
+ 74
16
17
– 12
55
+ 248
59
+ 14
33
+ 294
67
+ 188
44
+ 42
100
+ 439
100
+ 424
100
12
– 3
Sociaal-economische
matig over de verschillende sectoren zijn verdeeld. In label 2
komt dit duidelijker naar voren, wanl daarin is uitgewerkt welk
Vervolginvesleringen
aandeel de verschillende secloren Hebben in de ontstane
Elk besluit tot inpoldering is gepaard gegaan met het presenteren van een begroting van de voorgenomen werken. Wat daarbij
in het oog springt is dat na verloop van tijd steeds weer blijkt dat
die begroting moet worden gezien als een berekening van het
aanvangsbedrag dat op een later tijdstip nieuwe, vervolginvesteringen uitlokt. Die vervolginvesteringen zijn onontkoombaar.
Te denken valt daarbij aan infrastructurele werken, ook op het
oude land, aan het aanpassen van het voorzieningenniveau
waarvoor in de aanvangsfase een te gering draagvlak is enz. Zo
zien we dat jaren na het droogvallen van bij voorbeeld Oostelijk
Flevoland nog steeds grote bedragen worden besteed aan het inpassen van dat nieuwe stukje Nederland in de bestaande structuren. De bedragen die daarmee gemoeid zijn, zijn nooit meegewogen bij het nemen van de beslissing over het al dan niet
inpolderen.
Ook bij een eventuele aanleg van de Markerwaard zal sprake
zijn van dergelijke impliciet afgedwongen investeringen op de
lange termijn. In de stukken over de investeringsbeslissing rond
de Markerwaard wordt gesproken over een zuiver agrarische
bestemming c.q. inrichting van de polder. De motivatie om tot
inpoldering over te gaan lijkt echter meer gebaseerd op ,,knelpuntbestrijding” in de ruimtelijke ordening. Aan het doen van
vervolginvesteringen is daardoor onmogelijk te ontkomen.
overschrijdingen.
Uit deze cijfers blijkt dat binnen de tolale overschrijdingen die
van de walerbouwkundige werken een relatief gering aandeel
hebben. Ten opzichte van de andere sectoren kan deze posl dan
ook redelijk belrouwbaar worden genoemd. De overschrijdingen kunnen daarom grolendeels wordenloegeschreven aan ,,onverwachte” landbouwkundige en sociaal-economische invesleringen. Daar de drie inpolderingen hetzelfde beeld vertonen,
rijst het vermoeden dat het niet om incidenten gaal. Twee belangrijke factoren die het struclurele karakler van de overschrijdingen kunnen verklaren, zijn we op het spoor gekomen.
De rol van de overheid bij de inpolderingen
Een oorzaak van de steeds weerkerende overschrijdingen is de
toename van de overheidsbemoeienis met de sociaal-economische sector in onze samenleving. Deze ontwikkeling is niet aan de
IJsselmeerpolders voorbijgegaan. Bij het opstellen van de begroting voor de Wierihgermeer werd er van uit gegaan dal de
sociaal-economische inrichling van de polder aan hel particulier
initiatief kon worden overgelaten. Al tijdens de uitvoering bleek
dat idee onhoudbaar: het particulier initiatief liet het grotendeels
afweten. Van een ontwikkeling waarbij de overheid slechts voor-
waardenscheppend te werk hoefde te gaan, bleek in de praktijk
De begrotingsoverschrijdingen
Zoals gesteld, wordt voor met de drooglegging van een nieuwe
polder begonnen wordt, een begroting van het werk aan het parlement voorgelegd. In zo’n begroting wordt de investering geraamd die in de toekomst noodzakelijk is voor zowel de
waterbouw- en landbouwkundige werken als voor de sociaaleconomische inrichting van de betreffende polder. Tevens wordt
een prognose gegeven over de termijn(en) van de investering.
Wat opvalt is dat elke keer als een dergelijke begroting werd
gepresenteerd in het kader van de Zuiderzeewerken, er geen discussie plaatsvond over de betrouwbaarheid van de gepresenteerde cijfers. Dat er in de loop van de tijd wel aanleiding was voor
het uitspreken van twijfels hieromtrent laat label 1 zien.
Tabel 1. Geraamde en uiteindelijke investeringen in polderaanleg, in mln. gld.
Wieringer-
meer
Noordoostpolder
Oostelijk
Flevoland
geraamd uitein- geraamd uitein- geraamd uiteindelijk
delijk
delijk
Waterbouw . . . . . . . . . . .
54
3
59
26
104
40
175
114
362
95
350
343
294
408
596
583
865
57
99
144
Om meer over de oorzaken van de overschrijdingen te kunnen
zeggen is het van belang te weten binnen welke sectoren de overschrijdingen zich voordoen. In label 1 is te zien dal ze niel gelijkESB 29-2-1984
opgenomen, maar deze hebben uitsluitend betrekking op de ontginning en de boerderijbouw. De sociaal-economische inrichting
van het gebied wordt ook nu weer buiten het investeringsschema
gehouden. De argumentatie hiervoor was dat het aanleggen en
inrichten van woonkernen door middel van een bedrijfsmatige
opzet kon worden gerealiseerd. Dat zou betekenen dat de exploitatie niet ten laste van het overheidsbudget zou behoeven te komen. Ook dit idee werd al tijdens de uitvoering achterhaald en
gaf aanleiding tot aanzienlijke overschrijdingen van de oorspronkelijke begroting.
Voor Oostelijk Flevoland zijn wel sociaal-economische inrichtingskosten opgenomen, maar deze werden te laag geraamd.
De aanlegkosten van dorpen en bijbehorende woningbouw zijn
onderschat. Dat is vooral een gevolg van het gestaag uitbreiden
van de taak van de overheid, met name op het terrein van welzijn, waardoor aan de inrichting van de nieuwe polder steeds hogere eisen worden gesteld. Het hoeft immers geen verbazing te
wekken dat deze investeringen hoger uitvallen als de overheid
het als haar taak gaat zien een hoogwaardig leefmilieu te
1.289
Sociaal-economische
14
geen sprake. Het resultaat was dat de overheid, hoewel pas na
lang aarzelen, zelf voor de aanleg van woonkernen en de daarbij
behorende voorzieningen moest gaan zorgen. Dat vergde natuurlijk additionele overheidsinvesteringen.
Wat betreft de Noordoostpolder is vrijwel hetzelfde verhaal te
vertellen. Wel zijn er nu enkele inrichtingsposten in de begroting
scheppen.
De veranderde taakopvatting komt het duidelijkst naar voren
bij de inrichting van Zuidelijk Flevoland, met zijn hoogwaardi-
2) Begrotingen van het Zuiderzeefonds 1917-1964 en begrotingen van
het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, waarin opgenomen die van de
RIJP, 1965-1980.
207
ge, multifunctionele inrichting. We hebben de investeringsgege-
maken van een exploitatie-opzet met een bedrijfseconomisch ka-
vens van deze polder niet in tabellen 1 en 2 verwerkt, daar het
rakter”. In de nota worden slechts die investeringen opgesomd
werk nog in voile gang is. Uit de opgave van reeds verwerkte bedragen blijkt echter dat reeds in 1980 het voor dit gebied geraamde totale investeringsbedrag bereikt is. Er zullen hier dus nog belangrijke overschrijdingen plaatsvinden.
die nodig zijn voor het indijken, droogmaken, de eerste inrichting en het draineren. Zowel de verdere landbouwkundige ontwikkeling als de sociaal-economische inrichting worden buiten
beschouwing gelaten. Tabel 4 laat zien dat in het verleden juist
deze posten een groot aandeel in de totale investeringen hebben
De inrichting van de polders
gehad.
Bij het tot ontwikkeling brengen van de Flevolanden is een
tweede oorzaak van de investeringsoverschrijdingen duidelijk
geworden. De beweegredenen voor nieuwe inpolderingen veranderen. We zien tijdens de uitvoering van de Zuiderzeewerken een
ontwikkeling van zuiver voor agrarisch gebruik ingerichte polders – de Wieringermeer en de Noordoostpolder – naar polders die voor gevarieerd gebruik geschikt gemaakt zijn – de Flevolanden. Tabel 3 met cijfers over het grondgebruik in de verschillende polders illustreert deze ontwikkeling.
Tabel 3. Het verloop van de bestemming van gronden in de vier
polders, in procenten van de totale oppervlakte
Landbouw-
Woon-
gronden
gebieden
87
1
1
75
9
8
3
5
11
6
50
18
25
7
36
28
25
11
87
Noordoostpolder . . . . . .
Oostelijk Flevoland ….
Zuidelijk Flevoland . . . .
Gebied Almere
(I3.900ha) . . . . . . . . . . .
Dijken,
Bos en
natuurgebied wegen, water
7
Bron: De Usselmeerpolders in kaart, Lelystad, 1974, en RPD, Jaarverslag 1983, ‘sGravenhage, 1983.
Ook deze ontwikkeling van mono- naar multifunctionele polders hangt samen met de economische veranderingen van een
voornamelijk op agrarische produktie gerichte maatschappij in
het begin van de twintigste eeuw naar een hoog gei’ndustrialiseerde en geautomatiseerde aan het eind van deze eeuw. De enorme
bevolkingsgroei die in dezelfde periode heeft plaatsgevonden, is
voornamelijk opgevangen in de steden. Het verstedelijkingsproces in ons land zet zich trouwens nog steeds door en steeds minder mensen vinden hun beroep in de agrarische sector.
Om deze ontwikkelingen ook een plaats te geven in de nieuwe
polders zijn grote investeringen noodzakelijk. Lelystad en Almere zijn ,,overloop”-steden voor de noordelijke Randstadvleugel geworden met een op Industrie en commerciele diensten
gerichte beroepsbevolking, waarvan een groot deel forenst naar
het oude land. Van de verwachte autonome ontwikkeling van
Lelystad is weinig terechtgekomen.
De investeringen die noodzakelijk bleken om deze ontwikkeling mogelijk te maken zijn in twee categorien uit te splitsen. De
eerste is dat de investeringen per ha toenemen naar de mate
waarmee de intensiviteit van het bodemgebruik stijgt. Weilan-
den vergen bij voorbeeld minder ontginnings- en ontsluitingskosten dan stedelijk gebied. De tweede categoric overschrijdingen is een gevolg van de steeds hogere eisen die aan de voorzieningen zelf gesteld worden. Een bijkomende factor is dat door
de gecompliceerde structuren die moeten worden aangelegd, de
ontginningsperiode aanzienlijk wordt verlengd. Naast de hogere
investeringen neemt hierdoor ook de rentelast fors toe.
Tabel 4. Investeringsaandeelper sector, in procenten
Water bouwkundige
werken
Landbouwkundige
ontwikkeling
Wieringermeer . . . . . . . .
60
25
15
Oostelijk Flevoland . . . .
25
25
23
20
25
23
55
50
54
Zuidelijk Flevoland a) . .
Sociaaleconomische
inrichting
a) Raming in 1979.
Maakten bij de Wieringermeer de investeringen in de waterbouwkundige werken nog meer dan de helft van de totale investeringen uit, bij de latere inpolderingen bedroegen deze niet
meer dan een kwart van het totaal. Dit is als volgt te verklaren.
Tijdens de aanleg van de Wieringermeer was het voor de overheid nog mogelijk zich grotendeels te onttrekken aan investeringen ten behoeve van de sociaal-economische inrichting. De groei
in de taken van de overheid maakte deze terughoudendheid bij
latere inpolderingen onmogelijk. Het investeringsbeeld is daardoor na de aanleg van de Wieringermeer blijvend veranderd.
Het is ons inziens zeer aannemelijk dat men bij de aanleg en inrichting van de Markerwaard niet meer terug zal kunnen keren
naar de verhoudingen van vijftig jaar geleden. Dat zou immers
snel tot een maatschappelijk onaanvaardbare situatie leiden.
Wat betekent dit nu voor de voorliggende kostenbegroting
van aanleg van de Markerwaard? In de pkb-nota worden de investeringen geraamd op een bedrag van f. 1.250 mln. Met behulp van het Markerwaardrapport van de Zuiderzeecommissie
blijkt het mogelijk dit bedrag te splitsen in f. 700 mln. voor de
waterbouwkundige werken en f. 550 mln. voor een eenvoudige
landbouwkundige inrichting. We komen met behulp van de eerder gepresenteerde verhoudingscijfers op de volgende investeringsbedragen voor de aanleg van de Markerwaard (zie label 5).
Tabel 5. Alternatieve schatting van de kosten van aanleg en inrichting van de Markerwaard.
In procenten
25
25
50
700
700
1.400
100
Waterbouwkundige werken . . . . . . . . . . . . .
In mln. gld.
van 1980
2.800
In de pkb-nota De ontwikkeling van het Markerwaardgebied
in een paragraaf opgenomen waarin de te verwachten investeringen nader worden uitgewerkt. Met behulp van het verzamelde en
hier gepresenteerde materiaal is het mogelijk de paragraaf van
enkele kritische kanttekeningen te voorzien.
Over de omvang van de investeringen wordt in de nota gesteld:
,,Deze zijn sterk afhankelijk van de bestemming die uiteindelijk
aan de polder wordt gegeven. Bij sommige bestemmingen (land-
In de economische analyse van de RIJP en Rijkswaterstaat
wordt het totaal aan investeringen in de eerste twintig jaar geraamd op f. 2,8 mrd. voor de inrichtingsvariant, een variant die
sterke overeenkomst vertoont met de inrichting van Oostelijk
Flevoland. Om deze uitkomst te kunnen vergelijken met het
door ons geschatte investeringstotaal, dienen de investeringen
ten behoeve van het oplossen van geohydrologische problemen
en die voor beheer en onderhoud, te worden afgetrokken daar
dit soort posten in onze berekeningen ook niet zijn opgenomen.
Het geraamde investeringsbedrag komt in dat geval op een totaal
van f. 2,3 mrd. (prijspeil 1983). De door ons berekende f. 2,8
mrd. zou omgerekend naar het prijspeil van 1983 neerkomen op
een bedrag van ongeveer f. 3,1 mrd. Onze berekening valt dus
f. 800 mln. hoger uit dan de berekening van RIJP en Rijkswaterstaat.
bouw, luchthaven) zullen deze uitgaven onderdeel kunnen uit-
Het verschil ontstaat doordat het grootste deel van de investe-
De begroting voor de Markerwaard
208
ringen in de sociaal-economische inrichting van het gebied niet
in de analyse van RIJP en Rijkswaterstaat betrokken zijn. Het
lijkt ons alleszins reeel, gezien de eerder opgedane ervaringen,
dat nog zeker f. 1 mrd. aan de volledige sociaal-economische inrichting van het gebied besteed zal moeten worden. Het besluit
tot aanleg van de nieuwe polder houdt dus in dat men in de eerstkomende twintig jaar vastzit aan een investering van f. 3,8 mrd.
a f. 4 mrd.
zijn additionele investeringen noodzakelijk. Hoewel deze altijd
buiten de begrotingen van de Usselmeerpolders zijn gehouden,
kan zonder meer gesteld worden dat deze fors kunnen oplopen.
Dit geldt ook voor de optredende renteverliezen en de kosten die
ontstaan door optredende schade op het oude land als gevolg
van de inpoldering. Het rapport Is de Markerwaard haar miljarden waard? 3) laat wat dit betreft aan duidelijkheid niets te wensen over.
Voor het oplossen van knelpunten in de ruimtelijke ordening
Conclusie
oplossing die minstens f. 4 mrd. — en vrijwel zeker veel meer —
op het oude land is aanleg en inrichting van de Markerwaard een
Ons inziens heeft het meer nut de gegevens uit het verleden te
evalueren dan met behulp van modeller) die vaak ver van de
maatschappelijke werkelijkheid afstaan, berekeningen uit te
voeren. De resultaten van die berekeningen zijn tot nu toe immers steeds onbetrouwbaar gebleken. Analyse van de gegevens
uit het (recente) verleden in samenhang met te ontwikkelen modelmatige analyses zou hierin verandering kunnen brengen.
De beslissing over het al dan niet aanleggen van de Markerwaard is er belangrijk genoeg voor. Immers, naast de kwalitatie-
gaat kosten. Gezien de ervaring met het kostenverloop van grote
waterbouwkundige projecten en de schaarste aan collectieve
middelen zou het verstandig zijn dat eerst nog eens andere mogelijke oplossingen voor onze ruimtelijke problemen worden onderzocht alvorens te besluiten tot een nieuwe inpoldering in het
IJsselmeer.
Henriette Belgraver
Herman Kleibrink
ve effecten betekent een besluit tot inpoldering van de Markerwaard en inrichting van het gebied volgens de geventileerde opvattingen, een begrotingslast van f. 4 mrd., op te brengen in de
komende 20 a 25 jaar. Voor inpassing in de bestaande structuren
3) Drs. ing. J.B. Vos en dr. T. Zuidema, Is de Markerwaard haar miljarden waard? Een budgetanalyse.