De (on)macht van de overheid op de
bouwmarkt
DR. W. ROEST*
De sterke fluctuaties in produktie en werkgelegenheid in de bouwnijverheid roepen grote
economische en sociale problemen op. Gezien haar positie als belangrijkste opdrachtgever zou men
verwachten dat de overheid de bouwmarkt in aanzienlijke mate zou kunnen stabiliseren. In dit
artikel wordt in het licht van de huidige stagnatie in de bouw de vraag onderzocht waarom het
bouwbeleid op het punt van marktstabilisatie zo weinig succes heeft. De financiele problematiek bij
de overheid zelf, evenals de uiteenlopende, maar niet onbegrensde maatschappelijke behoefte aan
bouwwerken, blijken grenzen te stellen aan een effectief anticyclisch beleid. De behoefte aan
woningen is echter nog zo groot dat er naar de mening van de auteur reden is tot een uitbreiding
van het taakstellende woningbouwprogramma. Daarmee zouden de problemen ten aanzien van de
continu’i’teit in de produktie in de burgerlijke en utiliteitsbouw, en daarmee van de werkgelegenheid
in de bouw, voor een belangrijk deel kunnen worden ondervangen. Er dient dan echter wel een
aanpassing van het instrumentarium van de overheid plaats te vinden, met name op het gebied van
de financiering van de woningbouw.
Inleiding
De bouwproduktie in de burgerlijke en utiliteitsbouw lag
de eerste helft van 1981 ca. 15% onder het niveau van de eerste
helft van 1980. Ten opzichte van 1980 is de werkloosheid in de
bouw in 1981 hierdoor meer dan verdubbeld. Het ziet ernaar
uit dat de gemiddelde werkloosheid in de bouw over 1981
rond de 70.000 man zal bedragen. Voor buitenstaanders is het
onbegrijpelijk hoe in een sector die blijkens onderzoeken
goederen (o.a. woningen) produceert waaraan nog zo’n grote
behoefte bestaat, een dergelijke stagnatie in de afzet en
werkgelegenheid kan optreden, te meer daar bekend is dat
er nauwelijks een sector kan worden genoemd waarop de
centrale overheid zo veel invloed uitoefent. In dit artikel
wordt ingegaan op de achtergronden van de huidige stagnatie. Tevens wordt onderzocht welke instrumenten de overheid
zou kunnen toepassen om tot een meer continue bouwproduktie te komen.
Oorzaken van de stagnatie in de bouwproduktie
De bouwnijverheid wordt vanouds gekenmerkt door sterke
fluctuaties in produktie en werkgelegenheid. Dat blijkt o.a.
uit de ontwikkeling van de arbeidsmarkt voor het bouwvak.
Perioden met grote spanningen kunnen in enkele jaren omslaan in een omvangrijke werkloosheid. Zo’n omslag heeft
zich in 1980/1981 duidelijk voorgedaan. Wie de discussies in
het parlement hieromtrent heeft gevolgd, kan zich nog
herinneren dat nog in 1977/1978 als belangrijkste knelpunt
voor de realisatie van het woningbouwprogramma genoemd
werd’het gebrek aan arbeidskrachten. Toen werd onder druk
van de Kamer het rijksgoedkeuringenbeleid voor de ongesubsidieerde woningbouw weer van stal gehaald. Wat cynisch is
wellicht te noemen dat sinds die tijd, zonder dat ooit het
rijksgoedkeuringenbeleid werkelijk is toegepast, de woningbouw in de vrije sector als gevolg van marktfactoren terugviel
14
van ca. 35.000 woningen per jaar toen tot 10.000 nu. Het
produktieverlies bij de vrije-sectorwoningen is al meer dan
f 6mrd.
Dergelijke abrupte omslagen hebben zich ook in andere
deelsectoren (b.v. bij agrarische gebouwen) voorgedaan. Een
centrale vraag hierbij is welke oorzaak voor dergelijke
abrupte omslagen in de afzet van de bouwnijverheid kunnen
worden aangewezen. Waarschijnlijk is hier sprake van een
complex van factoren, die we kunnen onderscheiden in
algemene factoren en factoren die specifiek zijn voor de
huidige economische ontwikkeling.
Algemene factoren
Zoals voor alle produkten is de afzet afhankelijk van
behoefte en koopkracht. De behoefte aan bouwwerken is
veelal afhankelijk van demografische en maatschappelijke
ontwikkelingen. Aangenomen mag worden dat, behalve na
oorlogen en rampen, de behoeftegroei geen abrupte omslagpunten kent.
Anders is het echter met de koopkracht die zich richt op een
bepaald produkt. Door een aantal niet immer rationele reacties van vragers en financiers kan een tijdelijke vraagexplosie ontstaan, die abrupt kan omslaan in een tegenovergestelde
ontwikkeling. Van de readies van vragers en financiers kan
niet altijd worden gezegd dat die gebaseerd zijn op rationele
verwachtingen. Bij de woningmarkt zijn dit de verwachtingen
omtrent de inkomensgroei, de rente-ontwikkeling en de prijs
van woningen. Veelal is een proces van vraag-explosie in
* De auteur is verbonden aan de afdeling Planning en Uitvoering van
de Directie Bouwnijverheid van het Ministerie van Volkshuisvesting
en Ruimtelijke Ordening. Dit artikel is geschreven op pcrsoonlijke
titel.
eerste instantie een zich zelf versterkend proces. De nominale
inkomensgroei wordt er door aangewakkerd en de woningprijzen stijgen explosief. Dit laatste met name omdat het
De trendmatige ontwikkeling van de bouwproduktie
aanbod van woningen niet elastisch is; de jaarlijkse nieuw-
verschijnselen die de huidige daling van de produktie en
bouwproduktie is slechts enkele procenten van de bestaande
voorraad. Zo’n zich zelf versterkend proces smoort zodra
blijkt dat werkelijke ontwikkelingen op wat langere termijn
reel van aard zijn. Het verlies van arbeidsplaatsen in de bouw
afwijken van de verwachtingen. Een groeiend wantrouwen
leidt tot een omkering van het proces, waarbij ook een zich
zelf versterkende ontwikkeling optreedt maar dan in negatie-
Voor het te voeren bouwbeleid is de centrale vraag, welke
werkgelegenheid begeleiden, structured en welke conjunctubedraagt in de jaren 1980 en 1981 te zamen 40.000 a 50.000
man. Gedeeltelijk is dit te wijten aan conjuncturele factoren
als de hoge rentestand en de slechte algemene economische
situatie. Anderzijds wijzen vrijwel alle studies 1) erop dat op
langere termijn de behoefte aan nieuwe bouwwerken enkel op
ve richting.
De markt voor koopwoningen vertoont speculatieve ten-
grond van demografische ontwikkelingen zal dalen. Over het
densen die vergelijkbaar zijn met de ontwikkelingen die zich
verloop van die daling in de periode 1980-2000 bestaat
op de Amerikaanse aandelenmarkt voorafgaand aan de
verschil van mening. Het structuuronderzoek bouwnijverheid
beurskrach van 1929 hebben voorgedaan. De prijsval op de
2) geeft hierover geen uitsluitsel.
woningmarkt in 1981 was wellicht niet zo omvangrijk en zo
Het grote bezwaar van dit onderzoek is dat het wel op
abrupt, hij was zeker zo dramatisch voor de actoren op de
bouwmarkt. Hier speelt dan met name het gegeven een rol
grond van extrapolaties een analyse geeft van de groei van de
bouwbehoefte 3) en daarnaast in een apart rapport de
dat de jaarlijkse nieuwbouwproduktie slechts enkele procen-
knelpunten m.b.t. de financiering 4) geeft, maar geen duidelijk verband legt tussen behoefte en koopkracht en daardoor
geen concrete raming geeft voor de toekomstige vraag op de
ten is van de voorraad. Een vraagdaling op de woningmarkt
van 1% kan dan leiden tot een terugval op de woningbouwmarkt van meer dan 50%. Soortgelijke ontwikkelingen
bouwmarkt. Extrapolaties van behoefte-groei hebben bij een
kunnen zich hebben voorgedaan in de sector van de bedrijfsgebouwen. In deze sector was aan het eind van de jaren
zeventig een sterke opleving van de vraag waarneembaar die
niet immer gebaseerd Week te zijn op rationele verwachtin-
structurele verlaging van de economische groei slechts betrekkelijke waarde. Welk deel van die behoefte wordt omgezet in
Juist op dit punt doen zich nu problemen voor. Bij een
gen. Deze investeringen in bedrijfshuisvesting werden veelal
gedaalde economische groei is er een groeiende discrepantie
gefmancierd met vreemd vermogen, waardoor veel bedrijven
tussen behoefte en koopkrachtige vraag. De centrale overheid
met een sterk verslechterde solvabiliteitspositie zitten bij een
lagere afzet dan verwacht.
kan dit gat trachten op te vullen. De rnogelijkheden hiervoor
de bouwopdrachten wordt bepaald door fmanciele factoren.
stek kunnen voorkomen, doen zich nog een aantal voor de
zijn met name door de lagere economische groei echter ook
aan grenzen gebonden.
In de woningbouw is dit probleem actueel. De woningbehoefte, zowel kwantitatief als kwalitatief, is geconcentreerd
bij lagere-inkomensgroepen. Om in deze behoefte te kunnen
voorzien zijn grote inkomensoverdrachten noodzakelijk met
huidige periode zeer specifieke factoren voor. Zo heeft het
name als deze behoefte moet worden gedekt met nieuwbouw.
rentepeil een niveau bereikt dat historisch hoog mag worden
Wellicht minder onderbouwd maar wel pragmatischer is de
analyse van het onderdeel Gebouwde omgeving uit het structuuronderzoek 5). In laatstgenoemd onderzoek wordt gesteld
dat het beleid gericht dient te zijn op de bouw van jaarlijks
100.000 woningen tot 1990 en dat bij het oplossen van de
woningnood een herverdeling van de bestaande voorraad
voorop dient te staan. Een produktie van jaarlijks 100.000
woningen betekent echter — met name als het bij die
produktie vooral om goedkope woningen moet gaan — een
duidelijke verlaging van de produktietrend t.o.v. de jaren
zeventig. Ook in een aantal andere deelsectoren van de
bouwproduktie is een trendmatige daling waarschijnlijk.
Bij de scholenbouw is al jaren een daling gaande door een
absolute daling van het aantal leerlingen, waardoor leegstand
van lokalen ontstaan is in het kleuter- en basisonderwijs 6).
De lagere geboortecijfers zullen in de jaren tachtig ook bij
voortgezet- en hoger onderwijs hun invloed doen gelden.
Een onzekere factor vormen de bedrijfsgebouwen. Een daling
bij afnemende economische groei is echter niet onwaarschijn-
Specifteke factoren
Naast bovengenoemde factoren, die in vrijwel elk tijdsbe-
genoemd. Specifiek voor de huidige tijd kan ook de stijging
van de energiekosten worden genoemd. Daarnaast is van niet
te onderschatten betekenis voor de koopkracht het gegeven
dat de economische groei heel sterk is afgenomen. In de jaren
zestig bedroeg de economische groei nog 4 a 5%, in de jaren
zeventig trad een duidelijke verlaging op.
Optimistische ramingen voor de jaren tachtig gaan uit van
een economische groei van niet meer dan 1% per jaar. Deze
ontwikkelingen hebben ook hun weerslag op de bouwsector
gehad. Uit label 1 bijkt dat er in de jaren 1970-1980 een
duidelijke trendbreuk in de ontwikkeling van produktie en
werkgelegenheid in de bouw is opgetreden.
Tabel 1. Gemiddelde jaarlijkse groei van produktie en werkgelegenheid in de bouw in procenten
Produktie
Werkgelegenheid
0,8
2,8
1,3
1950-1960 …………………….
1970-1980 …………………….
De cijfers in de label spreken duidelijke taal: in de periode
1970-1980 is de bouwproduktie nauwelijks meer toegenomen
en is de werkgelegenheid als gevolg van arbeidsbesparende
produktiemethoden afgenomen. Dit is te meer opmerkelijk
omdat in de tweede helft van de jaren zeventig duidelijk
sprake was van een impuls van koopkracht die zich richtte op
de ongesubsidieerde woningbouw en bedrijfsgebouwen. De
situatie in de bouw in de tweede helft van de jaren zeventig
kan het best worden omschreven als een hoogconjunctuur
met een onderliggende dalende trendmatige ontwikkeling.
Van elementair belang voor het voeren van een conjunctuur-
politiek in de bouwnijverheid is het kennen van deze trend.
ESB 6-1-1982
1) Zieo.a. Centrale Directie Volkshuisvesting. Trendrapport; enkele
lange termijn ontwikkelingen binnen de volkshuisvesting. M inisterie
van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. ‘s-Gravenhage. 1977
en E1B, De markt van nieuwbouw van woningen. Amsterdam. 1979.
2) EIB. De bouwnijverheid in de jaren tachtig. Amsterdam. 1981 en
Gebouwde omgeving. van stuurgroep blok 1 van het structuuronderzoek bouwnijverheid. Amsterdam. 1980.
3) EIB. De markt van nieuwbouw van woningen. Amsterdam. 1979.
4) EIB. Deflnancieringvandeinvesteringeninbouwwerken. Amsterdam. 1980.
5) Gebowde omgeving. Eindrapport van stuurgroep blok I. van het
structuuronderzoek bouwnijverheid, Amsterdam. 1980. biz. 37.
6) Directie Bouwnijverheid, De behoefte aan nieuwbouw van gebouwen
voor onderwijs op lange lermijn. Ministerie van Volkshuisvesting en
Ruimtelijke Ordening, ‘s Gravenhage, 1978.
15
lijk, omdat uitbreidingsinvesteringen een sterke samenhang
Zoals gesteld is de huidige woningnood geconcentreerd bij de
hebben met de economische groei. Het beleid is crop gericht
lagere-inkomensgroepen. De vele vormen van subsidies op
het wonen (objectsubsidies, subjectsubsidies, rente-aftrek en
om juist de uitbreidingsinvesteringen te stimuleren om nieuwe
arbeidsplaatsen te creeren en daarmee de economische groei
te doen herleven. Ook uit een oogpunt van continuiteit in de
bouwnijverheid is het slagen van dat beleid dringend gewenst.
Alleen dan immers kan een opleving van de investeringen in
premies voor koopwoningen) hebben tot resultaat dat bewoners slechts een beperkt deel van de kostprijs van het wonen
voor hun rekening hoeven te nemen. Het optrekken van de
door bewoner zelf te dragen woonlasten zou er toe kunnen
bedrijfsgebouwen een tegenwicht voor de gedaalde woningbouw vormen. In de grond-, weg- en waterbouw is al jaren
sprake van een structurele dating. Na voltooiing van de
leiden dat een verdere stagnatie optreedt in de vraag naar
Deltawerken zet die daling zich verder voort. Terwijl ook de
particuliere inkomens enerzijds en stijgende bouwkosten en
hoge rente anderzijds — een groeiende discrepantie tussen
wegenbouw zeker niet meer het niveau uit de jaren zestig en
zeventig zal hebben.
Positiever zullen waarschijnlij k de ontwikkelingen in de sectoren herstelen verbouw en onderhoud van bouwwerken zijn.
Hoewel de activiteit in deze deelsectoren de laatste twee jaren
niet bnaanzienlijk gedaald is, mag worden aangenomen dat
met het verleggen van het accent op nieuwbouw naar
verbetering van de bestaande woning-voorraad ook de ontwikkeling van de herstel en verbouw en het onderhoud
positief zullen zijn.
Samenvattend zal globaal de ontwikkeling voor de bouwnijverheid in de jaren tachtig het volgend beeld te zien geven:
— daling van de produktie en een daarmee samenhangende
daling van de werkgelegenheid;
— verschuiving van de activiteit van produktie van nieuwbouw naar produktie m.b.t. instandhouding van de
voorraad bouwwerken.
woonruimte.
Ook zonder overheidsbezuinigingen is er — bij dalende
koopkracht voor en behoefte aan woningen. Deze discrepantie kan echter niet blijvend worden opgevangen door een
beroep te doen op de algemene middelen. Ook het opvoeren
van subsidies voor particuliere investeringen heeft slechts een
gering effect in een algemeen economisch klimaat waarin het
vertrouwen van consumenten en bedrijfsleven gering is. In
zo’n situatie is de macht van de overheid om bij te sturen
slechts gering.
De laatste twee jaar is in de woningbouw niettemin in
zekere zin een anticyclisch beleid gevoerd. De terugval in de
vrije sector is voor een deel gecompenseerd door een Uitbreiding van de sociale woningbouw. Dit beleid had echter een
sterk ad hoc karakter. Het woningbouwprogramma 1981 is
driemaal gewijzigd. In het navolgende zal worden nagegaan
hoe een beter gestructureerd woningbouwbeleid kan worden
gevormd, dat zowel uit volkshuisvestingsoverwegingen als uit
overwegingen van het streven naar continuiteit wenselijk is.
In feite wordt niet meer verwacht dan een voortzetting van
de trend uit de jaren zeventig, die enigszins verdoezeld werd
door de speculatieve golf aan de het eind van die jaren.
De invloed van de centrale overheid op. de bouwnijverheid
De invloed van de overheid op de bouwmarkt is aanzienMogelijkheden voor een conjunctuurbeleid van de centrale
overheid
lijk. Dit lijkt in tegenspraak met de slechte beheersbaarheid
zoals die in het voorgaande is beschreven. Hiervoor zijn vele
oorzaken aan te wijzen. In de eerste plaats zijn veel van de
Uitgaande van een gefundeerde verwachting t.a.v. de
trendmatige ontwikkeling van de bouwproduktie kan worden
getracht de conjuncturele schommelingen rond die trend te
voorkomen. Dit behoort ook tot de doelstellingen van de
centrale overheid, die zij probeert te verwezenlijken door het
voeren van een anticyclisch beleid. Dit betekent dat verwacht
mag worden dat de centrale overheid in tijden van hoogconjunctuur in de bouw remmend optreedt en in laagconjunctuur
een stimulerend beleid voert. De instrumenten voor zo’n beleid zijn beperkt.
wettelijke bepalingen, regelingen en vergunningen waarmee
de overheid invloed uitoefent, opgezet met een ander doel dan
het streven naar continuiteit van de bouwproduktie. Zij
vormen vaak instrumenten voor het ruimtelijk of volkshuisvestingsbeleid. In de tweede plaats kan met de meeste
instrumenten slechts indirect invloed worden uitgeoefend.
Subsidies en financieringsfaciliteiten van de overheid hebben
tot doel initiatieven van derden te prikkelen. In een situatie
van gebrek aan vertrouwen bij de opdrachtgevers hebben
deze instrumenten slechts een beperkte invloed.
In theorie is het voor de overheid eenvoudiger te remmen
In de derde plaats geschieden — voor zover de overheid zelf
dan te stimuleren. Door bouwinitiatieven van particulieren te
binden aan een rijksgoedkeuring kan een maximum worden
vastgesteld. De politieke druk en de weerstand van het
als opdrachtgever fungeert — deze opdrachten veelal door
bedrijfsleven leiden er in de praktijk echter toe dat van een
overheid kan hen ter wille van de continuiteit van de
bouwproduktie niet dwingen tot het doen of nalaten van
investeringen.
Slechts de bouwopdrachten van de centrale overheid
remmend beleid in de hoogconjunctuur weinig terechtkomt.
Achteraf kan worden gesteld dat als de druk op de koopsector
van de woningbouw minder groot was geweest als in de jaren
1976-1979 een remmend anticyclisch beleid zou zijn gevoerd.
Wil een anticyclisch beleid slagen dan dient het te beginnen met
een remmmend beleid in de hoogconjunctuur 7).
lagere overheden. Gemeenten, provincies en waterschappen
zijn autonoom in hun investeringsbeslissingen. De centrale
vormen het potentiele instrumentarium voor het bouwbeleid.
Zelfs voor dit gedeelte geldt dat het bevorderen van de
continuiteit van de produktie slechts een randvoorwaarde is.
Een stimulerend beleid in de laagconjunctuur stuit weerop
De investeringen van de centrale overheid voor de infrastruc-
andere problemen, doordat in tijden van laagconjunctuur de
tuur, onderwijsgebouwen, rijksgebouwen enz. hebben in de
financiele ruimte van de centrale overheid veelal beperkt
wordt door dalende belastingontvangsten en stijgende werk-
eerste plaats tot doel te voorzien in de maatschappelijke
behoefte aan dergelijke bouwwerken. De omvang van de
loosheidsuitkeringen. Ook investeringsartikelen op de rijks-
directe opdrachten van de centrale overheid is in de grond-,
begroting kunnen van bezuinigingen te lijden hebben. Hier-
weg- en waterbouw vrij aanzienlijk. In deze sector wordt 20 a
door dreigt in de laagconjunctuur immer het gevaar dat de
25% in opdracht van het rijk, meer dan 50% in opdracht van
centrale overheid met haar bouwopdrachten een procyclisch
lagere overheden en het restant in opdracht van bedrijven
gebouwd.
beleid voert. Om deze reden wordt er wel voor gepleit dat in
de laagconjunctuur bezuinigingen op de overdrachtsuitgaven
moeten worden gedaan en dat de investeringsartikelen buiten
schot dienen te blijven.
Het effect van daling van de overdrachtsuitgaven op de
koopkrachtige vraag dient echter niet te worden onderschat.
16
7) Zie voor een verdere beschrijving van knelpunten en de mogelijkheid voor een anticyclisch beleid de Tweede nota bouwbeleid, Tweede
Kamer, zitting 1977-1978, 15118, nr. 1-2, biz. 11.
In de burgerlijke en utiliteitsbouw kan m.b.t. de invloed
van de centrale overheid onderecheid gemaakt worden in:
a. directe opdrachten van het rijk;
b. verstrekken van financieringsmiddelen;
c. verstrekken van subsidies.
In label 2 is de produktie in de burgerlijke en utiliteitsbouw
op globale wijze onderverdeeld naar bovengenoemde categorieen. Uit label 2 blijkt duidelijk de geringe omvang van de
opdrachten van de centrale overheid op deze deelmarkt.
Slechts 3,5% van de vraag op deze markt beslaal uil
rijksopdrachten. Aanzienlijk groter is die invloed als de
financieringsfacilileiten en de subsidies erbij worden betrokken. Dil belreft center de indirecte invloed; de feilelij ke bouw-
initiatieven moeten van derden komen.
In het kader van hel bouwbeleid zijn afspraken gemaakl die
crop neerkomen dal de direcle opdrachen laakstellend zijn,
Uitbreiding van het taakstellend programma voor de woninbouw
Bestudering van label 2 leert dal een evenluele uilbreiding
van hel taakstellend bouwprogramma met name gezochl
dienl le worden in de woningbouw. De woningbouw omval
meer dan de helft van de tolale produklie in de burgerlijke en
utiliteilsbouw en hoewel de cenlrale overheid zelf geen
opdrachtgeefster is, gaat haar verantwoordelijkheid voor het
Woningbouwprogramma verder dan een vrijblijvende prognose. Het verst gaat haar verantwoordelijkheid voor de
sociale woningbouw gevolgd door die voor de gepremieerde
woningbouw. Met betrekking tot de ongesubsidieerde woningbouw gaat de verantwoordelijkheid van de overheid niet
verder dan het doen van een prognose.
Bij het betrekken van de sociale woningbouw in de
Ondanks het feit dat het niet in de eerste plaats het geringe
aantal overheidsopdrachten zijn die de huidige malaise in de
taakstelling bedraagt deze 17% van de produktie in de
burgerlijke en utiliteitsbouw, inclusief de premie woningbouw is dit 35%. Een taakstelling voor een onderdeel van de
woningbouw heeft als voordeel dat de vaste bodem in het
bouwprogramma daarmee wordt vergroot. Een nadeel is
echter dat bij een strikte taakstelling een verschuiving tussen
de sectoren wordt beperkt. De gedurig veranderende factoren
bouw hebben veroorzaakt, is het taakstellend bouwprogram-
op de woningmarkt vergen een zekere flexibiliteit tussen
ma niet in alle opzichten geslaagd te noemen 9). In de eerste
sociale woningbouw, premiewoningbouw en ongesubsidieer-
plaats is het met 3,5% van de opdrachten in de burgerljke en
de bouw. Om die reden is het wellicht zinvol de totale
utiliteitsbouw en met 20 a 25% in de grond-, weg-,
woningbouw taakstellend te maken. Bij het systeem zou
kunnen worden uitgegaan van een Woningbouwprogramma
voor vijf jaar met een daarmee samenharigend beslag op de
kapitaalmarkt. Dit jaarlijks kapitaalmarktbeslag geldt dan
als een soort bouwproduktieplafond, vergelijkbaar met het
systeem dat al sinds 1975 van kracht is voor gebouwen in de
d.w.z. dat de in de rijksbegroting voorziene uilgaven voor
deze posten ook daadwerkelijk in het betreffende jaar voor
dat doel dienen te worden besleed 8). Hiermede wordt een
bodem in het niveau van de bouwproduklie ingebouwd.
en
waterbouw slechts in zeer beperkte mate mogelijk gebleken
invloed uit te oefenen op de bouwmarkt. Ook kon niet
worden voorkomen dat er in het kader van de algemene
bezuinigingen werd gekort op bouwartikelen in de begroting
van de verschillende departementen.
Een ander aan het begin van de jaren zeventig toegepast
instrument is het aanvullende-werkenbeleid. Het bezwaar
van aanvullende werken is dat moeilijk controleerbaar is of
ze echt additioneel zijn, dan wel dat een aantal van deze
projecten ook zonder een bijdrage uit de algemene middelen
tot stand zou zijn gekomen. Verder kan het aanvullende-werkenbeleid leiden tot scheef trekken van de prioriteiten.
Nauwelijks rendabele sporthallen en zwembaden worden in
de regio gebouwd, terwijl bezuinigingen plaatsvinden op
onderwijsgebouwen, stadsvernieuwing en infrastructuur. In-
dien er uit de algemene middelen ruimte voor de bouw
gecreeerd zou kunnen worden ware het daarom beter deze
aan te wenden voor het terugdraaien van bezuinigingen op
bouwactiviteiten van de rijksoverheid of door doeluitkeringen aan lagere publiekrechtelijke lichamen te verstrekken.
Los daarvan zou ook het instrumentarium van de centrale
overheid ter wille van een grotere continuiteit van de bouw-
produktie moeten worden uitgebreid.
gezondheidszorg.
Binnen het kapitaalmarktbeslag is het Woningbouwprogramma flexibel. Afhankelijk van de markt kunnen meer of
minder woningwetwoningen resp. premie- of ongesubsidieerde woningen worden gebouwd. De voortgang van de woningbouw en controle in hoeverre de woningbouw binnen het
kapitaalmarktbeslag blijft, kan worden gemeten aan de
maandelijkse opgave van de gemeentelijke bouwvergunningen.
Boven de huidige gang van zaken heeft bovengenoemd
systeem duidelijke voordelen. Bij de huidige gang van zaken
kan een terugval in de ongesubsidieerde woningbouw niet
automatisch gecompenseerd worden door een grotere activi8} Zie Nota bouwbeleid, Tweede Kamer, zitting 1976-1977, 14127,
nr. 1-2, biz. 45.
9) Zie voor een evalutatie van het taakstellend bouwprogramma de
Bouwprognose 1980-1985, Tweede Kamer, zitting 1980-1981, hfst.
11, nr. 9.
Tabel 2. Invloed van de overheid op de produktie van burgerlijke en utiliteitswerken, in mln. gld. in prijzen van 1980
Centrale overheid
totaat
als opdrachtgeefster
als financierster
garantie en vergunningen
subsidie, c.q. belastingsfaciliteiten
lagere overheid
vrije sector
——————— ———————————
Nieuwbouw:
3.029
— onderwijs
— overige bijzondere gebouwen
Herstel en verbouw:
— woningen
1.222
1.939
2.573
672
687
487
810
1.222
450
265
p.m.
p.m.
237
p.m.
1.570
1.078
71
21 897
p.m.
p.m.
p.m.
p.m.
306
2.271
786
Bron: Voortgangscontrole 1980.
ESB 6-1-1982
17
teit in de andere deelsectoren in de woningbouw. De terugval
in de ongesubsidieerde sector bedroeg de afgelopen jaren 25.000
woningen. Tegen een bouwprijs van gemiddeld f. 25.000 per
woning is dit een deflatoir effect van f. 6,25 mrd. Compensatie
door middel van meer sociale woningbouw betekent bij het
huidige systeem dat het financieringstekort van de overheid
evenredig hoger wordt. Dit hangt samen met het feit dat wo-
ningwetleningen in het huidige systeem relevant zijn voor
het financieringstekort van het rijk 10). Macro-economisch is
de financiering van de woningbouw echter neutraal indien een
terugval in de particuliere woningbouw wordt gecompenseerd door meer woningwetleningen van het rijk.
Zowel voor de algemene economische politick als voor het
bouwbeleid heeft het voorgestane systeem duidelijke voordelen omdat de woningbouw in de nationale bestedingen een
stabieler karakter krijgt. Dit neemt niet weg dat het systeem
ook gevaren in zich houdt. Zo kan een terugval in de ongesubsidieerde woningbouw leiden tot een ongelimiteerde
toename in de sociale woningbouw, waardoor in de jaren
daarna de subsidies cumulatief toenemen. Zonder herziening
van de huidige lappendeken van woonsubsidies zal daarom
het voorgestane systeem op grote bezwaren stuiten. Andersom kan een ongebreidelde toename van de vrije-sectorbouw
te zamen met een vast kapitaalmarktbeslag ertoe leiden dat de
sociale woningbouw ,,uit het programma gedrukt wordt”.
Dit bezwaar zou echter te ondervangen zijn door het invoeren
van een rijksgoedkeuringenbeleid voor de ongesubsidieerde
woningbouw indien een bepaalde limiet wordt overschreden.
Het voorgestane systeem zou bovendien bij ‘de verdere
uitwerking van de decentralisatie van het volkshuisvestingsbeleid een belangrijke rol kunnen spelen. Binnen de globale
toetsing van het beslag op de kapitaalmarkt zou gemeenten en
corporaties kunnen worden toegestaan op de kapitaalmarkt
te lenen ten behoeve van de woningbouw. Een belangrijk
knelpunt in de huidige vorm van decentralisatie is dat de
financiering in de sociale woningbouw nog immer centraal
wordt geregeld. In het kader van dit artikel voert het te ver
deze gedachte verder uit te werken.
Slot
Een belangrijk deel van de huidige problematiek op de
bouwmarkt hangt samen met het gebrek aan instrumenten
van de centrale overheid en de starheid van het huidige
systeem van financiering. Uitbreiding van het taakstellend
bouwprogramma met de totale woningbouw is mogeljik in
combinatie met afspraken omtrent het kapitaalmarktbeslag
en de mogelijkheid van verschuivingen in de deelsectoren van
de woningbouw. De hier voorgestane maatregelen dienen een
grotere garantie te geven voor de financiering van de woningbouw.
Dit is echter slechts een onderdeel van de huidige problematiek. Het is te voorzien dat het overheidsbudget met
betrekking tot de woonsubsidies in de toekomst een groeiend
probleem gaat worden, dat wellicht nog omvangrijker zal zijn
dan de financieringsproblematiek. Dit probleem is op dit
moment in studie 11). Eerst over enige tijd zullen de beleidsconclusies getrokken kunnen worden. Niet uitgesloten moet
worden geacht dat deze conclusies leiden tot een herziening
van het subsidiesysteem.
De samenhang tussen de financiering en het subsidiesysteem voor de woningbouw is evident. Wil een taakstelling
voor de woningbouw in het kader van een meerjarenprogramma kans van slagen hebben dan zou het subsidiesysteem ook
uit dat oogpunt moeten worden aangepast.
W. Roest
10) Weliswaar is op ad-hoc-basis dit systeem te ontduiken. Beter is
-echter deze zaak structured te regelen.
11) Zie Rijksbegroting voor 1982, Tweede Kamer, zitting 1981-1982.
17 100, hfst. 11, nr. 2, biz. 97 en 98.