De Miljoenennota 1982 in het teken
van de beheersingsproblematiek
DRS. A. G. J. HASELBEKKE — DRS. M. P. VAN DER HOEK*
In de Miljoenennota 1981 werd een vermindering van het financieringstekort van 6% in 1980 tot
5y4% in 1981 in het vooruitzicht gesteld. In werkelijkheid zal het tekort dit jaar naar schatting tot 73/4%
oplopen. Ook in 1982 is er een reeel gevaar dat de voorgenomen terugdringing van het
financieringstekort niet zal worden gerealiseerd. De auteurs van dit artikel gaan in op de oorzaken
van deze tegenvallers. Tevens besteden zij aandacht aan wijzigingen in de begrotingsprocedures die
een betere beheersing van de begroting in de loop van het begrotingsjaar mogelijk moeten maken.
Tot slot geven zij aan hoezeer de ruimte voor de collectieve sector in de komende kabinetsperiode
beperkt is door het uit de hand lopen van het financieringstekort in de afgelopen jaren.
Inleiding
Zoals bekend is de Miljoenennota 1982 ingediend door een
demissionair kabinet. Daarom bevat die miljoenennota betrekkelijk weinig concrete beleidsmaatregelen, en blijft veel
nog oningevuld. Ook zijn de resultaten van de heroverwegingsoperatie nog niet doorgedrongen tot deze Miljoenennota.
Allerwegen wordt verwacht dat het nieuwe kabinet met min of
meer ingrijpende wijzigingen op de begroting 1982 zal komen.
Volgens het ,,Woord vooraf van de minister van Financien
in de Miljoenennota 1982 heeft het nieuwe kabinet nog tot in
het vroege najaar de gelegenheid om ,,in overleg met de sociale
partners en in overeenstemming met de Staten-Generaal zijn
beleid nader te bepalen” (biz. 3).
Waarom dan toch een bespreking van die in vele opzichten
nog voorlopige Miljoenennota 1982?Omdat deze Miljoenennota sterk in het teken staat van de beheersingsproblemen
waarmee het nieuwe kabinet in de komende jaren zal worden
geconfronteerd. Deze manifesteren zich niet alleen op het
terrein van de uitgaven, de ontvangsten en het financieringstekort, maar doen zich ook voor in de sfeer van b.v. de loon- en
prijsontwikkeling en de rente. Het nieuwe kabinet komt op
deze terreinen voor ingrijpende beslissingen te staan. In dit
artikel zullen wij met name aandacht schenken aan de
beheersmatige aspecten van de begrotingsvoorbereiding en
-uitvoering.
Het per saldo tot stand brengen van ombuigingen is, aldus
de Miljoenennota 1982 (biz. 37), een weerbarstige materie
gebleken. Dit komt goed tot uitdrukking in de ontwikkeling
van het financieringstekort 1981. De voorgenomen reductie
van dat tekort tot 5’/4% is op een volledige mislukking
uitgelopen. Wij zullen kort op de achtergronden daarvan
ingaan. Voor 1982 wordt opnieuw een substantiele vermindering van het financieringstekort in het vooruitzicht gesteld,
waarbij overigens het ,,beoogde” niveau van 6,5% in 1982 nog
altijd 1 % procentpunt boven de oorspronkelijke doelstelling
voor 1981 ligt. Evenals in 1981 dreigt echter ook in 1982 die
tekortraming te worden ondergraven. Bezien zal worden
welke lering kan worden getrokken uit de ervaringen met de
tekortontwikkeling in 1981.
terugdringen van het financieringstekort een essentiele rol.
Het terugdringen vormde geen doel op zich, maar werd gezien
als een belangrijke randvoorwaarde bij het beleid gericht op
vermindering van de werkloosheid. De Miljoenennota 1981
verwoordde dit als volgt: ,,Het terugdringen van het financieringstekort draagt bij aan het structurele herstel van betalingsbalans en werkgelegenheid, laat het bedrijfsleven meer
ruimte op de geld- en kapitaalmarkt en heeft een drukkende
invloed op het rentepeil” (biz. 8). De toenmalige prognoses
wezen inderdaad op een substantiele vermindering van het
financieringstekort, namelijk van 6% in 1980 tot 5’/4% in
1981. Naar het zich thans echter laat aanzien zal het tekort in
1981 uitkomen op 73/4%, terwijl het zelfs niet uitgesloten
wordt geacht dat een uitkomst van 8% zal worden gerealiseerd. ,,Met name in de sfeer van de uitgaven bestaat de
mogelijkheid dat nog enige verslechtering van de raming
resulteert”, aldus de Miljoenennota 1982 (biz. 65). De oorzaken voor deze forse tegenvaller liggen, zoals blijkt uit label 1,
grotendeels in de sfeer van de ontvangsten, maar ook — zij het
in mindere mate — in de sfeer van de uitgaven.
Tabel 1. Totaalbeeld rijksbegroting en begrotingsfondsen
1981 (in mrd. gld.)
Ontwerpbegroting
Vermoedelijke uitkomsten
Verschil
1981
103,7
101,2
– 2,5
24,6
+ 0,5
2,4
+ 1,6
18 7
+ 5,6
7’/.
+ 2’/:
Rijksbegroting
12,4
Begrotingsfondsen
23,3
— tekort
0,8
Idem, als % van het
Idem, voor de gehele overheid .
4’/.
5V.
+ iy.
De begroting 1981
Bij het opstellen van de begroting 1981 speelde het
ESB 30-9-1981
* De auteurs zijn als wetenschappelijk medewerker verbonden aan de
Erasmus Universiteit Rotterdam.
953
Ondanks tussentijdse beleidsbijstellingen ten bedrage van
f. 2,5 mrd. 1) vertonen de vermoedelijke uitkomsten met
betrekking tot de uitgaven op de rijksbegroting 1981, vergele-.
ken met de ontwerp-begroting, een stijging van f. 1,4 mrd.
Toenemende werkloosheidsuitkeringen en oplopende rentelasten zijn hieraan in belangrijke mate debet. Hoewel de regels
van het stringente begrotingsbeleid een overschrijding van de
uitgavenraming leken te kunnen voorkomen en hoewel de
instelling van kasplafonds de vluchtweg via intering op het
saldo van de overloop leek af te snijden, blijkt opnieuw dat de
bestaande instrumenten van het begrotingsbeleid geen garantie bieden dat de uitgavengroei op de rijksbegroting ook
de aardgas- en de niet-aardgassector zou verhelderend kunnen zijn.
Ook de raming van het financieringstekort van de lagere
overheid vertoont nogal sterke fluctuaties. Ging het kabinetVan Agt I tot en met de Miljoenennota 1980 uit van een
financieringstekort van de lagere overheid van 1,5%, in de
Voorjaarsnota 1980 werd dit, vooral als gevolg van een
definitiewijziging, bijgesteld tot 1%. Deze bijstelling had dus
geen reele betekenis. In de Voorjaarsnota 1981 werd het
tekort van de lagere overheid echter opnieuw bijgesteld —
maar nu wel met reele betekenis — en weer op 1,5% van het
Ook bij de begrotingsfondsen treedt een uitgavenoverschrijding op. Deze valt in hoofdzaak toe te schrijven aan de WIR.
De uitkeringen uit het Fonds Investeringsrekening blijken
nationale inkomen geraamd. Volgens de Miljoenennota 1982
moet het niet onmogelijk worden geacht dat dit zal oplopen
tot 2%. Door onzekerheid bevangen heeft men de raming nu
maar voorshands op !3/4% bepaald. Hoewel een dergelijke
ontwikkeling niet spoort met het beleid ten aanzien van het
naar schatting ongeveer f. 0,75 mrd. hoger uit te komen dan in
financieringstekort van de gehele overheid, is het rijk blijk-
de Miljoenennota 1981 was geraamd 2). Dit lijkt, ondanks de
negatieve gevolgen voor het financieringstekort, een verheugende ontwikkeling in het licht van de gewenste investeringsstimulering. De feitelijke ontwikkeling van de investeringen
baar onvoldoende in staat (geweest) aan deze ontwikkeling in
de loop van het begrotingsjaar een beslissende wending te
daadwerkelijk wordt beheerst.
geven.
verloopt echter uitermate teleurstellend. In de Macro Econo-
mische Verkenning van vorig jaar werd voor de bruto
investeringen van bedrijven (excl. woningen) nog gerekend
met een volumedaling in 1981 van 4%. Thans wordt voor 1981
De begroting 1982
Evenals in de Miljoenennota van vorig jaar wordt ook in
brengsten). Vorig jaar hebben wij er reeds op gewezen dat het
de Miljoenennota 1982 sterk de nadruk gelegd op de noodzaak
het financieringstekort van de overheid te verminderen. ,,Een
substantiate structurele financieringstekortvermindering in
1982 dient dan ook als een van de uitgangspunten voor het te
voeren beleid te worden genomen”. Uit het in label 2
weergegeven totaalbeeld blijkt dat in de huidige cijferopstelling een tekortreductie met l’/4% ligt besloten.
In hoeverre de huidige raming van het financieringstekort in
kabinet belastingtegenvallers niet in de hand heeft en dat,
zolang geen waarborgen zijn geschapen om tegenvallers in de
ontvangstensfeer te compenseren, de vermindering van het
financieringstekort daardoor kan worden bemoeilijkt 4). Een
lijk van de wijzigingen die het nieuwe kabinet in de begroting
van 1982 gaat aanbrengen. De vermindering van het tekort
die thans in de cijfers zit verwerkt is iets groter dan volgens een
belangrijk deel van de tegenvaller kan worden verklaard uit
strikte interpretatie van het regeerakkoord van het nieuwe
het in 1981 gevoerde loonmatigingsbeleid. De beperking van
de stijging van de loonsom per werknemer tot 4,5 a 5% leidt
namelijk bij de loonbelasting tot een opbrengst, die naar
verwachting f. 2,5 mrd. lager ligt dan oorspronkelijk (op basis
van een loonraming van 8%) werd verwacht. De met de
nominate loonmatiging gepaard gaande verslechtering van de
reele inkomenspositie heeft vervolgens een negatieve invloed
kabinet noodzakelijk is. Hier lijkt dus enige ruimte aanwezig
voor nieuw beleid 7).
De voorshands geplande reductie van het tekort met l’/4
procentpunt is geheel bij het rijk gelokaliseerd. Voor de lagere
overheden wordt gerekend met een stabilisering van het
tekort op het thans voor 1981 ,,geprikte” niveau van l’/4%.
Zoals hiervoor echter al is vermeld moet het voor 1981 ,,niet
onmogelijk worden geacht dat het (tekort) zelfs tot 2% van
een terugval van maar liefst 9% geraamd 3).
De belastingontvangsten worden thans f. 5,75 mrd. lager
geschat dan in de ontwerp-begroting. Dat het totaal van de
ontvangsten (rijk en begrotingsfondsen te zamen) per saldo
met slechts f. 3,6 mrd. tegenvalt, vloeit voort uit een meevaller
van ruim f. 2 mrd. in de sfeer van de niet-belastingmiddelen
(waarvan ongeveer f. 1,5 mrd. afkomstig is uit aardgasop-
gehad op de groei van de (consumptieve) bestedingen,
waardoor de omzetbelasting eveneens een belangrijke tegenvaller te zien geeft (van circa f. 1 mrd.). Het in de afgelopen
jaren gevoerde loonmatigingsbeleid heeft echter nog niet tot
een herstel van de winstbelastingen geleid. Voor het derde
achtereenvolgende jaar blijkt namelijk de opbrengst van de
inkomsten- en vennootschapsbelasting tegen te vallen. De
raming van laatstgenoemde belasting vertoont overigens
nogal sterke fluctuaties. In de Voorjaarsnota werd de opbrengstraming voor 1981, voornamelijk op grond van een
dubbeltelling met betrekking tot de aardgasinkomsten, met
1982 als realistisch kan worden aangemerkt, is mede afhanke-
het nationale inkomen zal oplopen” 8). Tegen de achtergrond
van de eerder gesignaleerde problemen voor de centrale
overheid om in de loop van het begrotingsjaar het tekort van
de lagere overheden te reduceren, is voorshands niet duidelijk
hoe een eventuele overschrijding van de tekortraming in 1981
het volgend jaar weer kan worden teruggedraaid. Dit klemt te
meer nu de uitgaven van de lagere overheden in 1982 toch al
onder druk komen te staan als gevolg van de verminderde
groei van de uitkeringen uit het Gemeente- en Provinciefonds.
ruim f. 1 mrd. verlaagd ten opzichte van de Miljoenennota
1981. Deze bijstelling, die bij ons de nodige vraagtekens
opriep 5), wordt in de Miljoenennota 1982 vrijwel volledig
teruggedraaid. De huidige raming voor 1981 komt slechts een
kwart miljard lager uit dan die uit de vorige Miljoenennota.
,,Zoals uit het hiernavolgende blijkt”, zo meldt de Miljoenennota 1982 (biz. 69), ,,staat de redengeving voor de thans
gepresenteerde bijstelling los van die uit de Voorjaarsnota”.
Uit hetgeen daarna volgt wordt echter alleen maar duidelijk
dat de vermoedelijk op te leggen aanslagen op een hogere
opbrengst wijzen, maar dat de reden daarvan het Ministerie
van Financien zelf ook nog niet duidelijk is. Want, zo vervolgt
de Miljoenennota, ,,naar de oorzaken zal in de komende
maanden een nader onderzoek worden ingesteld” (biz. 69).
De eerder door ons gesignaleerde onduidelijkheid met betrekking tot deze bijstelling (zie voetnoot 5) is daarmee niet
verdwenen. Een splitsing in en een afzonderlijke presentatie
van de opbrengstraming van de vennootschapsbelasting over
954
1) Zie de Voorjaarsnota 1981, Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16
757, nr. 1.
2) Vorig jaar wezen wij al op het gevaar van een overschrijding in de
sfeer van de WIR. Zie A. G. J. Haselbekke en M. P. van der Hoek,
Miljoenennota 1981: onzeker perspectief rond financieringstekort
blijft, ESB, 1 oktober 1980, biz. 1099.
3) ZisAeMEV1981(\A7.. 17) resp.de MEV1982 (biz.. 17).
4) Zie het in voetnoot 2 genoemde artikel, biz. 1099.
5) Zie A. G. J. Haselbekke en M. P. van der Hoek, De Voorjaarsnota
1981: het beloofde herstel van de budgetdiscipline blijft uit, ESB, 27
mei 1981, biz. 504.
7) De Kam suggereerde onlangs dat er, vergeleken met het regeerakkoord, zelfs een ruimte van 1% zou zijn (ESB, 16 September 1981, biz.
887). Daarbij baseert hij zich echter op de tekortontwikkeling van de
collectieve sector als geheel (rijk, lagere overheid en sociale fondsen).
In beschouwingen over het financieringstekort is het echter gebruike-
lijk dat met het tekort van de gehele overheid wordt gedoeld op het
tekort van rijk en lagere overheid samen, dus exclusief de sociale
fondsen.
8) Miljoenemota 1982, biz. 70.
Tabel 2. Totaalbeeld rijksbegroting en begrotingsfondsen
1981 en 1982 (in mrd. gld.)
Vermoedelijke uit-
Ontwerp-
Verschil
en ontstaat een tekort dat na 1982 snel groter zal worden.
komsten 1981
begroting
1982
117,5
101,2
125,0
109,0
+ 7,8
16,3
16,0
– 0,3
25,9
26,1
+ 1,3
22,2
2,4
– 0,2
– 2,6
Op diverse plaatsen lijkt derhalve de in de Miljoenennota
1982 gepresenteerde reductie van het financieringstekort te
kunnen worden ondergraven. Thans zullen we ingaan op de
Rijksbegroting
— tekort
op kasbasis naar verwachting slechts f. 16,75 mrd. belopen
(waarvan f. 5,8 mrd. in 1982). Inhaaleffecten in deze sfeer
lijken onvermijdelijk. Bovendien zijn de in 1978 en 1979
opgebouwde overschotten in 1982 inmiddels opgesoupeerd
mogelijkheden om een dergelijke ontwikkeling te voorkomen
c.q. op verbeteringen die in de begrotingsprocedure kunnen
worden aangebracht.
Begrotingsfondsen
— tekort
De voorbereiding en uitvoering van de begroting
– 29
Idem, in % van het rationale
Idem, voor de gehele overheid .
7%
4’/,
6’/2
–
I1/,
I’/.
Hoewel de tekortreductie geheel bij het rijk is gelokaliseerd,
is het opvallend dat die vermindering zich voor ruwweg 2/3
deel zal moeten voltrekken in de sfeer van de begrotingsfondsen en maar voor ongeveer 1/3 deel op de rijksbegroting zelf.
Bovendien is van de aangekondigde ombuigingen op de
rijksbegroting zelf f. 0,4 mrd. nog niet ingevuld, maar als
aanvullende post in de ramingen verwerkt. Afgewacht moet
worden of het nieuwe kabinet erin slaagt overeenstemming te
bereiken over de nadere invulling van deze ombuigingsoperatie, die voor de collectieve sector als geheel een bedrag van f. 5
mrd. beslaat (een aanpassing van f. 4,5 mrd. op de begroting
1982 vermeerderd met f. 0,5 mrd. niet gerealiseerde ombuigingen uit 1981). Desondanks komen de relevante rijksuitgaven in 1982, na correctie voor het gestegen loon- en prijspeil,
f. 0,5 mrd. hoger uit dan de meerjarenramingen uit de
Miljoenennota van vorig jaar ‘aangaven. ,,Zelfs zeer aanzienlijke ombuigingsoperaties blijken nauwelijks in staat om de
uitgavenontwikkeling daadwerkelijk een halt toe te roepen”,
aldus de Miljoenennota 1982. ,,Enerzijds duiden de vrijwel
immer opwaarts gerichte uitvoeringsmutaties en exogene
bijstellingen op de weerbarstigheid van ombuigingsoperaties
als zodanig. Anderzijds betekenen extra uitgaven aan werkloosheidsuitkeringen en rentelasten een dermate groot extra
beslag, dat de effecten van de getroffen beleidsaanpassingen
vrijwel te niet worden gedaan” (biz. 81).
De ontvangsten zullen in 1982naarverwachtingmetf. 11,75
mrd. toenemen. Meer dan de helft hiervan, namelijk f. 6,5
mrd., is afkomstig uit de sfeer van het aardgas (de niet-belastingmiddelen nemen met f. 4,75 mrd. toe, de vennootschapsbelasting over aardgaswinsten stijgt met f. 1,75 mrd.). De belastingontvangsten laten, afgezien van de al genoemde groei van
de aardgasbaten in de sfeer van de vennootschapsbelasting,
een bescheiden groei zien (van ruim f. 3 mrd.). Hoewel de
raming daarmee aan de voorzichtige kant lijkt, kunnen
tegenvallers in deze sfeer opnieuw niet uitgesloten worden
geacht. Gedacht kan bij voorbeeld worden aan de recentelijk
sterk opgelopen (hypotheek)rentelasten in de particuliere
sector en de daaruit voortvloeiende claim op aftrekposten in
de sfeer van de inkomsten- en vennootschapsbelasting (met
alle gevolgen van dien voor de opbrengst). Evenals vorige
jaren ontbreken ook in de Miljoenennota 1982 de garanties
om de negatieve gevolgen voor het financieringstekort van
een opnieuw tegenvallende ontvangstenontwikkeling op te
vangen.
Een potentiele ondergraving van de financieringstekortraming is ook gelegen in de sfeer van de begrotingsfondsen, in het
bijzonder bij het Fonds Investeringsrekening. Reeds vorig
jaar hebben wij gewezen op het grote verschil tussen de
verschuldigde WIR-premies op transactiebasis en de uitkeringen op kasbasis 9). Volgens de jongste ramingen loopt dit
verschil in 1982 op tot (gecumuleerd) circa f. 7,75 mrd. De
verplichtingen op transactiebasis bedragen namelijk over de
periode 1978 t/m 1982 ruim f. 24,5 mrd., terwijl de uitgaven
ESB 30-9-1981
Evenals vorig jaar bevat de Miljoenennota ook dit jaar een
afzonderlijk hoofdstuk over de voorbereiding en de beheersing van de begroting. En evenals vorig jaar wordt daarin de
wens geuit tot wederinvoering van het trendmatige begrotingsbeleid. Dit beleid was immers in de Miljoenennota 1980
verlaten, nadat de betekenis ervan in de daaraan voorafgaande jaren reeds geleidelijk was afgenomen. Omdat in de
Miljoenennota 1981 een substantiate vermindering van het
financieringstekort gloorde, was er naar het oordeel van het
kabinet-Van Agt I voldoende aanleiding om het begrotingsbeleid weer op een trendmatige leest te schoeien.
Zoals in het voorgaande is uiteengezet, is men er evenwel
niet in geslaagd de financieel-economische ontwikkeling in
voldoende mate te beheersen. In 1980 bleek het tekort op 7%
uit te komen, terwijl dit jaar een tekort van ten minste 7%%
zal worden gerealiseerd 10). Gezien deze recente ervaringen is
er aanleiding de raming van 6’/2% voor 1982 met enige scepsis
te bezien. Hiervoor is reeds op een aantal potentiele gevaren
voor een overschrijding van de tekortraming gewezen. Zolang
geen wijzigingen worden aangebracht in de tot dusver
gehanteerde instrumenten en uitgangspunten van het begrotingsbeleid, blijft de beheersingsproblematiek in dezelfde
omvang bestaan. In dit verband lijkt het zinvol een onderscheid te maken tussen de begrotingsvoorbereiding, waarbij
het systeem van de meerjarenramingen van directe betekenis
is, en de begrotingsw/Vvomw^. Op een aantal terreinen geeft de
Miljoenennota 1982 aanknopingspunten om te komen tot een
verbetering van de begrotingsvoorbereiding en van de beheersing van de begrotingsuitvoering. Enkele hiervan zullen we
hierna bespreken.
Een van de belangrijkste aanknopingspunten is reeds
genoemd: de zo zeer gewenste, maar nog altijd niet gerealiseerde terugkeer naar een trendmatig kader voor de begrotingsvoorbereiding. Die terugkeer behoort pas tot de mogelijkheden als het financieringstekort tot een zodanige omvang
is teruggedrongen, dat niet bij iedere tegenvaller acute
financieringsproblemen dreigen. Hoewel elementen van het
trendmatige begrotingsbeleid een rol hebben gespeeld in de
voorbereiding van de begroting 1982 — met name zijn de
streefcijfers in een vroeg stadium vastgesteld — zijn de
belangrijkste beslissingen toch weer uitgesteld tot een zeer
laat moment. Dit kwam mede door het verloop van de kabi-
netsformatie, die terzelfder tijd plaatshad en waardoor grote
politieke onzekerheid werd teweeggebracht. De scherpe
kritiek die de Raad van State vorig jaar al uitte op het te laat
ter beschikking komen van de stukken, heeft weliswaar geleid
tot afspraken over een tijdige toezending in 1981, maar die
zijn niet nagekomen. De Raad van State ontving de stukken
nu nog later dan vorig jaar. Zelfs zo laat dat hij meende zijn
adviestaak niet verantwoord te kunnen uitvoeren. De Raad
heeft dan ook geen inhoudelijk advies over de begroting
9) Zie het in voetnoot 2 genoemde artikel, biz. 1099.
10) Ter wille van de vergelijkbaarheid dient echter voor 1982 met een
tekort van 8% te worden gerekend, omdat bij de raming van 7%%
rekening is gehouden met de verbeterde CBS-ramingen, die tot een
opwaartse bijstelling van het nationale inkomen hebben geleid.
955
1982 uitgebracht. Wij achten dit symptomatisch voor een be-
Koninklijk Besluit worden toegevoegd aan overeenkomstige
grotingsvoorbereiding die niet is ingebed in een trendmatig
artikelen van het volgende dienstjaar. Deze overloop bedraagt
kader, maar in het teken staat van hetfeitelijk financierings-
in 1981 ongeveerf. 6mrd., of ruim 5% van het ontwerp-begrotingstotaal (een percentage dat de laatste jaren is gedaald, maar
tekort. Opvallend is trouwens dat de Miljoenennota 1982
cieringstekort. Op vragen hierover van de Tweede Kamerant-
nu weer ongeveer even hoog is als in het midden van de jaren
zestig). De Miljoenennota stelt een fundamentele evaluatie
woordde de minister van Financien vorig jaar immers, dat
,,een nadere kwantitatieve onderbouwing van het wenselijke of
van de werking van artikel 12 in het vooruitzicht, waarbij ook
de mogelijkheid van geleidelijke afbouw van de bestaande
aanvaardbare structurele financieringstekort thans niet (kan)
worden gegeven omdat de nieuwe middellange termijnramingen van het CPB nog niet beschikbaar zijn” 11). Die ramingen
overloop en zelfs van volledige afschaffing van artikel 12 aan
de orde zal komen. De opwaartse druk op het financieringstekort is namelijk onder meer door intering op de overloop ex
zijn echter inmiddels reeds geruime tijd bekend.
artikel 12 veroorzaakt. Mede omdat de spelregels van het
Begrotingsvoorbereiding
Welke verbeteringen kunnen in het proces van begrotings-
stringente begrotingsbeleid niet op de overloop van toepassing
zijn, bleek het beheersen van de kasuitgaven van de departementen een moeilijke opgave. Sinds 1979 heeft men getracht
door het instellen van kasplafonds per departement tot een
voorbereiding worden aangebracht, zolang het nog niet
mogelijk is de procedure van het trendmatige begrotingsbeleid weer te hanteren? Tot de mogelijkheden die in de
strijdingisdato.i. niet. Hetinstrumentvande kasplafonds kan
leiden tot quasi-bezuinigingen als het doorschuiven van be-
zwijgtoverdeaanvaardbareomvangvanhetsfrwrtH/Wefinan-
Miljoenennota 1982 worden genoemd behoord het beperken
van de rol van de meerjarenramingen. Hierop zullen wij
straks in een afzonderlijke paragraaf ingaan.
Een andere mogelijkheid die de Miljoenennota noemt, is
het reeds in de eerste fase van de begrotingsvoorbereiding
binnen de berekende begrotingsruimte opnemen van een
bepaald bedrag, dat later zou kunnen worden aangewend om
tegenvallers op te vangen. Deze reservevorming, die al eerder
is bepleit 12), lijkt inderdaad mogelijkheden te bieden om de
besluitvorming met betrekking tot de begrotingsvoorbereiding in een eerdere fase dan de laatste jaren gebruikelijk is, af
te ronden. De reservepost dient dan evenwel ook in de
meerjarenramingen te worden opgenomen. Invoering van een
reserve vereist overigens een eenmalige ombuiging, die bovenop de reeds bestaande ombuigingsproblematiek komt. Met
betrekking tot het tijdstip waarop over de bestemming van
deze reserve wordt beslist, is de Miljoenennota 1982 echter niet
geheel consistent. Enerzijds wordt gesteld dat in de maanden
juni en juli, bij de definitieve besluitvorming in de ministerraad, moet worden bezien ,,in hoeverre vanwege tegenvallen-
de ontwikkelingen een beroep op de gereserveerde ruimte
noodzakelijk is dan wel in hoeverre deze reserve een andere
aanwending kan krijgen” (biz. 46). Anderzijds wordt gesteld
dat de reserve ,,onaangetast (dient) te blijven tot en met de
Voorjaarsnota” (biz. 54). Naar onze mening verdient het de
voorkeur tijdens de begrotingsvoorbereiding de reserve alleen
te gebruiken voor het opvangen van tegenvallers (ten einde
ombuigingen ad hoc zoveel mogelijk te voorkomen) en verder
deze reserve zoveel mogelijk in stand te houden tot de
Voorjaarsnota.
In de Miljoenennota wordt ook een suggestie gedaan om te
komen tot een verbetering van de procedure in de fase van de
vaststelling van de begroting door het parlement. Bij de
algemene beschouwingen zou het parlement het totaalkader
van de begroting kunnen vaststellen, waarbinnen de behandeling van de afzonderlijke ontwerp-begrotingen zal moeten
plaatshebben. Bij wijzigingen in de totalen van de ontwerpbegrotingen zou compenserende dekking moeten worden aangegeven, dan wel expliciet tot aanpassing van het eerder
vastgestelde totale kader moeten worden besloten 13). Op
deze wijze zou de prioriteitenafweging door het parlement
beter zijn gewaarborgd dan wanneer los van het totaalkader
uitgavenverhogende amenderingen worden aangebracht bij
de behandeling van de afzonderlijke begrotingshoofdstuk-
betere beheersing te komen, maar veel meer dan symptoombetalingen naar een volgend begrotingsjaar of het verschuiven
van de problemen naar de lagere overheid. Een ander instrument vormen de partiele verplichtingenstops. Deze hebben
echter nadelen uit een oogpunt van evenwichtige prioriteitenafweging, omdat het toeval — met name het toevallige tijdstip
van instelling van dergelijke stops — een belangrijke rol gaat
spelen. Uit een oogpunt van uitgavenbeheersing lijken deze
verplichtingenstops echter effectiever dan kasplafonds, omdat het ,,kwaad” direct bij de bron wordt aangepakt.
Bij de beheersing van het financieringstekort tijdens de
uitvoering van de begroting vormden de achterblijvende
belastingontvangsten de laatste jaren een groter probleem
dan de uitgaven. Die beheersing bleek met name moeilijk
omdat de regels van het stringente begrotingsbeleid, die heel
nauw verbonden zijn met het trendmatige begrotingsbeleid,
geen betrekking hebben op achterblijvende belastingmiddelen. Volgens deze regels moeten uitgavenoverschrijdingen wel
worden gecompenseerd, maar tegenvallende feitelijke belastingontvangsten niet, omdat in het kader van het structurele
begrotingsbeleid slechts de trendmatige ontwikkeling van
belang is. Wij zijn van mening dat in de huidige situatie,
waarin niet het structurele maar het feitelijke financieringstekort centraal staat, een andere interpretatie van de spelregels
van het stringente begrotingsbeleid geboden is. Onderschrijdingen van de feitelijke belastingontvangsten zouden o.i. op
dezelfde wijze moeten worden behandeld als overschrijdingen
van de uitgaven, ten einde te voorkomen dat het feitelijke
financieringstekort van de oorspronkelijke raming gaat afwijken. Pas als de terugkeer naar het structurele begrotingsbeleid
met succes is voltooid, kan weer worden teruggevallen op de
daarmee verbonden interpretatie van de spelregels van het
stringente begrotingsbeleid. Overigens is met deze ,,herinter-
pretatie” van de regels van het stringente begrotingsbeleid in
1981 reeds een (aarzelend) begin gemaakt. In de Voorjaarsnota 1981 is namelijk een uitgavenombuiging verwerkt, ,,die
mede was terug te voeren op belastingtegenvallers”, aldus de
Miljoenennota 1982 (biz. 44).
De meerjarenramingen
Zoals reeds gememoreerd, noemt de Miljoenennota 1982 het
beperken van de rol van de meerjarenramingen als een van de
mogelijke verbeteringen in het proces van begrotingsvoorbereiding. Daarbij gaat het in wezen niet zozeer om het beperken
ken.
als wel om het verander en van die rol. De wijze waarop de
Begrotingsuitvoering
11) Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16 400, nr. 4, biz. 1.
Een van de belangrijke problemen bij de begrotingsu/’/voering heeft betrekking op artikel 12 van de Comptabiliteitswet
1976. Volgens dit artikel kunnen bedragen, waarvoor voor
gen kan nadelen wegnemen, Elseviers Weekblad, 3 november 1979,
biz. 7; en A. G. J. Haselbekke, De collectieve sector in het web van het
financieringstekort, ESB, 11 februari 1981, biz. 140.
13) Een soortgelijke suggestie is onlangs gedaan in L. Koopmans,
het einde van het dienstjaar schriftelijk verplichtingen zijn
aangegaan en die in dat jaar niet tot betaling zijn gekomen, bij
de Prof. Mr. B. M. Teldersstichting, Den Haag, 1981, biz. 24.
12) Zie b.v. M. P. van der Hoek, Andere opzet van meerjarenramin-
956
Th. A. J. Meys en C. J. Oort, Herziening van de besluitvprmingsprocedures, in: Beheersing van de overheidsuitgaven, Geschrift nr. 41 van
meerjarenramingen in het recente verleden hebben gefunctioneerd—namelijk als een min of meer gegarandeerd minimum
voor de ,,spending departments” — heeft immers de neerwaartse inflexibiliteit van de rijksuitgaven versterkt. Door dit
geleidelijk gegroeide minimumkarakter aan de meerjarenramingen te ontnemen, zouden ze weer aan hun oorspronkelijke
bedoeling kunnen beantwoorden: het zichtbaar maken van de
financiele consequenties van een bepaald beleid in de eerstvol-
gende jaren. Meerjarenafspraken zijn in deze optiek minder
gewenst, wat in feite bij de voorbereiding van de begroting
1982 ook door de minister van Financien is erkend. In de
begrotingsaanschrijving verbood hij de departementen namelijk de meerjarenramingen als uitgangspunt te nemen bij het
opstellen van hun begroting. Zij moesten uitgaan van de
begroting 1981, hetgeen overigens niet heeft verhinderd dat de
relevante rijksuitgaven in 1982 toch nog hoger uitkomen dan
de meerjarenramingen uit de Miljoenennota van vorig jaar
aangaven.
Meerjarenramingen beantwoorden echter alleen aan hun
oorspronkelijke bedoeling als ze op een realistische manier
worden opgesteld. Met de huidige meerjarenramingen is dat
niet het geval. In de Miljoenennota 1982 wordt expliciet
toegegeven ,,dat ingediende wetsontwerpen en aangekondigde beleidswensen of toegezegd beleid voor een aantal beleidsterreinen aanzienlijk meer financiele middelen zouden vergen
dan in de meerjarenramingen is opgenomen” (biz. 49). De
spreiding rijksdiensten, het milieuhygienisch beleid en de
zogenoemde groene nota’s worden in dit verband met name
genoemd. Daarnaast zijn er beleidsterreinen waarvan de
financiering steeds op tijdelijke basis in het kader van
aanvullende programma’s is geregeld en waarvoor een sterke
dating in de meerjarencijfers is begrepen. Bovendien blijkt uit
de Miljoenennota 1982 dat de rentelasten in de periode
1982-1986, bij een terugdringing van het financieringstekort
tot 4% in 1986, met f. 6,5 mrd. oplopen (biz. 59, tabel 5.2.2.a).
In de meerjarenramingen wordt echter gerekend met een groei
van de rentelasten van f. 9,6 mrd. Blijkbaar berusten de
meerjarenramingen op een hoger tekort dan 4% in 1986.
Dit alles lijkt voldoende reden om de huidige meerjarenramingen als onvoldoende basis te beschouwen voor een
beoordeling van de financiele consequenties van het in gang
gezette beleid in de eerstkomende jaren. Het nieuw opgetreden kabinet zal hiermee rekening moeten houden, omdat
anders de financiele ruimte schromelijk zou worden overschat.
Het begrotingsstelsel
Hoewel de Miljoenennota 1982 aanknopingspunten bevat
voor verbeteringen van de begrotingsvoorbereiding en -uitvoering, wordt het vigerende begrotingsstelsel niet ter discussie gesteld. Dat is ook begrijpelijk, niet alleen gezien het zeer
ingrijpende karakter van een eventuele wijziging, maar ook
tegen de achtergrond van het feit dat de nieuwe Comptabili-
teitswet nog maar enkele jaren van kracht is. Niettemin
menen wij op dit punt enkele opmerkingen te moeten maken.
Toen de Comptabiliteitswet 1927 werd vervangen door de
Comptabiliteitswet 1976 betekende dat o.m. een overschakeling van het verkregen-rechtenstelsel op het gemengde kas/
verplichtingenstelsel. In feite fungeert dit echter als een
kasstelsel en een deel van de geconstateerde beheersingspro-
blemen lijkt hiermee rechtstreeks samen te hangen. Het
kasstelsel houdt in dat een minister pas over een begrotingspost behoeft te beschikken als hij moet betalen. De betalingsverplichting kan echter al veel langer bestaan, bij voorbeeld
omdat al in een eerder stadium een contract is gesloten. Dit
laatste gebeurt — in de woorden van Pen 14) — in een
juridisch vacuum, omdat bij het sluiten van het contract de
minister geen begrotingspost heeft die hem daartoe machtigt.
Het kasstelsel doet dan ook weinig recht aan de autorisatiefunctie van de begroting. In elk geval minder dan het
verplichtingenstelsel, waarbij de minister eerst over een
ESB 30-9-1981
begrotingspost moet beschikken alvorens hij verplichtingen
mag aangaan die tot uitgaven zullen leiden.
Om tegemoet te komen aan de geringe geschiktheid van het
kasstelsel voor de autorisatiefunctie, schrijft de Comptabiliteitswet 1976 voor dat in de begroting niet alleen een raming
van de kasuitgaven wordt opgenomen (de z.g. buitenlijnse
posten), maar tevens een raming van de in het dienstjaar aan
te gane verplichtingen voor zover die in latere jaren tot
uitgaven zullen leiden (de z.g. binnenlijnse posten). Deze
binnenlijnse verplichtingenramingen hebben een hoogst onduidelijke status. Zij fungeren niet &\s juridische machtiging
voor een minister om contracten af te sluiten (wel als een
politieke machtiging), terwijl er geen duidelijke sanctie staat
op een overschrijding van de binnenlijnse posten. De staat
van geraamde en aangegane verplichtingen wordt namelijk
slechts ter onderzoek aan de Algemene Rekenkamer gezonden, in tegenstelling tot de Rijksrekening, die ter goedkeuring
wordt ingezonden. Dit is een wezenlijk verschil, want met
betrekking tot de Rekening kan de Algemene Rekenkamer
verevening van bepaalde uitgaven weigeren, waarna de
betrokken minister de wetgever te hulp moet roepen om door
middel van een indemniteitswet deze uitgaven alsnog in de
Rekening te doen opnemen. Ten aanzien van de aangegane
verplichtingen bestaat die mogelijkheid echter niet. Mocht de
Algemene Rekenkamer constateren dat de aangegane verplichtingen de raming overschrijden, dan kan zij verevening
niet weigeren om de eenvoudige reden dat binnenlijnse posten
niet verevend worden. In een aantal gevallen is er zelfs
helemaal geen verplichtingenraming, want volgens artikel 16
lid 3 van de Comptabiliteitswet 1976 mag die achterwege
blijven als ,,de omvang daarvan niet kan worden bepaald”, terwijl in lid 4 een aantal posten met name wordt genoemd, waarvoor geen verplichtingenraming behoeft te worden opgenomen.
Aangezien in het kasstelsel slechts de kasstromen beslissend zijn, staat de begrotingsvoorbereiding sterk in het teken
van beslissingen die al in voorgaande begrotingsjaren zijn
genomen. Zo waren voor 1 januari 1980 al verplichtingen
aangegaan voor 39% van de voor 1980 geraamde uitgaven en
voor 25% van de in de meerjarenramingen voor 1981
voorziene uitgaven 15). Het fundamenteel beheersen van de
kasstromen is derhalve niet goed mogelijk als niet bij de
verplichtingen wordt begonnen. De werkelijke prioriteitenafweging zal daarom moeten plaatshebben bij het aangaan van
de verplichtingen; als dit wordt uitgesteld tot het jaar waarin
de betalingen worden verricht, is het veelal te laat. Terecht
stelt de Miljoenennota 1982 dan ook dat,,uitgangspunt bij de
beoordeling van de mogelijkheden om tot een verbeterd
kasbeheer te komen moet zijn dat aansluiting wordt gezocht
bij de bron van alle kasbetalingen: de verplichtingen” (biz.
53). Een illustratie van deze noodzaak is het doorschuiven van
betalingen naar een volgend begrotingsjaar, waarmee onder
het kasstelsel uiteraard geen werkelijke bezuiniging wordt
bereikt, maar slechts een optische, omdat weliswaar een
vermindering van de kasuitgaven in dat ene jaar optreedt,
doch de uiteindelijke verplichtingen niet wegvalt. Onder het
verplichtingenstelsel zou dit doorschuiven geen soelaas bieden.Overigens moet worden bedacht dat ook een verplichtingenstelsel geen panacee is voor alle begrotingsperikelen. Veel
uitgaven vloeien immers rechtstreeks voort uit basiswetten,
die in feite als declaratiestelsels fungeren. In die gevallen zou
slechts een heroverweging van de betreffende basiswetten de
kasuitgaven structured kunnen beinvloeden.
Perspectieven
Nu met het kabinet-Van Agt II een nieuwe kabinetsperiode
is begonnen, is het interessant een blik te werpen op de
perspectieven voor de periode 1982-1986. De in de Miljoenen14) J. Pen, Enkele aantekeningen bij het ontwerp 1974 van een
Comptabiliteitswet, Openbare Uitgaven, december 1974, biz. 168.
15) Zie de Miljoenennota 1981, biz. 125.
957
nota 1982 verstrekte cijfermatige gegevens bieden bepaald
geen rooskleurig beeld. Aangegeven wordt het bedrag waarmee de collectieve uitgaven zullen stijgen bij een reele contract-
het rijk nu f. 900 mln. minder kan lenen via de voorinschrijfrekening. De omvang van het aanvaardbare structurele
loonstijging van 0%, een terugdringing van het financierings-
worden verlaagd, helgeen de lerugkeer naar het structurele
begrotingsbeleid alleen maar tot een nog grotere opgave
maakt
A. G. J. Haselbekke
tekort tot 4% van het nationale inkomen in 1986 en een stabiel
werkloosheidsniveau. De uitgavengroei blijkt onder deze
veronderstellingen f. 29 mrd. te bedragen, waarvan meer dan
de helft (f. 15,5 mrd.) voor rentelasten en tekortvermindering
(hetgeen illustreert hoezeer de speelruimte van het kabinetVan Agt II wordt beperkt door het uit de hand gelopen beleid
met betrekking tot het financieringstekort onder het kabinetVan Agt I). Tevens geeft de Miljoenennota aan met hoeveel
dit bedrag verandert bij een 1%-verandering van de loonvoet
ten opzichte van de prijsstijging van het nationale inkomen 16).
Als de aldus gevonden bedragen worden geconfronteerd met
de bedragen die voor de collectieve sector ter beschikking
komen bij een bepaalde groei van het nationale inkomen en
stabilisatie van de collectieve-lastendruk, wordt een globale
indicatie verkregen ten aanzien van de omvang van de ombuigingsproblematiek bij de diverse uitgangspunten (zie
label 3).
Tabel 3. Globaal benodigde ombuigingen bij diverse groeivoeten
van het reele nationale inkomen enerzijds en van de lonen t.o.v.
de prijsstijging van het nationale inkomen anderzijds, 19821986.
Loonvoetmutatie t.o.v.
Gemiddelde reele groei nationaal inkomen
de prijsstijging van het
nationale inkomen
perjaar
0
1
2
3
– 1
24
-2
29
16
21
7
0
+ 1
12
34
26
17
3
8
Slechts bij een gemiddelde reele groei van het nationale
inkomen van 3% per jaar en een loonvoetverandering die
jaarlijks 1% achterblijft bij de prijsstijging van het nationale
inkomen is er ruimte voor nieuw beleid, zonder dat daar
ombuigingen voor nodig zijn. Bij alle overige combinaties
lijken ombuigingen onvermijdelijk, gegeven de doelstellingen
ten aanzien van het financieringstekort en de collectieve-lastendruk en de veronderstelling met betrekking tot het werkloosheidsniveau. De omvang van deze ombuigingen loopt
met name sterk op naarmate de groei van het nationale
inkomen geringer is. Daar tekenen wij bij aan dat voor de
rijksuitgaven in deze becijferingen is gerekend met een
stijging die is gebaseerd op de meerjarenramingen. Gezien de
opmerkingen die wij in het voorgaande reeds over de
meerjarenramingen hebben gemaakt, achten wij het waarschijnlijk dat de ombuigingsproblematiek, zoals die uit label 3
naar voren komt, qua omvang nog wordl onderschal.
Bovendien dient het aanvaardbare slruclurele lekort om
len minste Iwee redenen le worden verlaagd, zodal mel de
terugdringing van het feitelijke tekort meer is gemoeid dan de
f. 9 mrd. waarmee in de Miljoenennota 1982 wordl gerekend
(zie label 5.2.2.a op biz. 59). In de eerste plaats wordt een deel
van de uitgavenombuiging wederom gerealiseerd door een
eenmalige verschuiving binnen het woningbouwprogramma.
Daardoor ontstaat weliswaar een budgetlaire verlichling
van f. 126 mln., maar omdal de woningcorporalies voor dal
zelfde bedrag een beroep moelen doen op de kapitaalmarkt,
dienl de omvang van hel aanvaardbare slruclurele lekort met
f. 126 mln. te worden verlaagd. Een tweede reden betreft de
volledige inbouw van de AOW/AWW in de overheids-
pensioenen, wat neerkomt op een verlaging van de werkgeversbijdrage aan hel ABP mel f. 900 mln. Daardoor vermindert het kapitaalaanbod mel helzelfde bedrag, omdat
16) Opvallend is dat de inhoud van het begrip reele loonmatiging,
zoals dat in de Miljoenennota van vorig jaar werd gebruikt, pas nu,
in de Miljoenennota 1982, wordt toegelicht. Wij kunnen ons niet aan
de indruk onttrekken dat de huidige, nogal ongebruikelijke inter-
pretatie zodanig is gekozen dat die aansluit bij het bedrag waarmee
volgens de Milj oenennota van vorig jaar het beslag van de collectieve
sector per procent ree’le loonmatiging afneemt.
958
financieringstekort dient dus in totaal met ruim f. 1 mrd. te
M P. van Her Hnek