Begrotingsbeleid en volkshuisvesting
DRS. ING. J. B. M. KRIJNEN*
Enkele jaren geleden is in de volkshuisvesting het dynamische-kostprijshuursysteem
gemtroduceerd. Dit systeem heeft voor de begroting van het Ministerie van Volkshuisvesting
grote nadelen, doordat de liquiditeitstekorten van woningwetleningen op deze
begroting drukken, terwijl rente en aflossingen bij Financier! binnenkomen en aan de algemene
middelen ten goede komen. Dit probleem zou kunnen worden verholpen door
woningwetleningen voortaan als investeringen van de particuliere sector te beschouwen en
buiten beschouwing te laten bij het bepalen van het structureel aanvaardbare begrotingstekort.
Daarmee zouden ook de overige volkshuisvestingsuitgaven minder onder druk komen
te staan. Aan investeringen in de woningbouw zou aldus prioriteit kunnen
worden gegeven boven andere collectieve uitgaven, waarmee zowel de
werkgelegenheid als de volkshuisvesting gediend zouden zijn.
In een artikel dat als uitwerking van het EIB-rapport
De financiering van de investeringen in bouwwerken 1) kan
worden beschouwd, heeft Conijn de budgettaire consequenties van het dynamische- huur- en subsidiebeleid becijferd.
De in dat artikel gesignaleerde problemen met betrekking
tot de extra subsidielasten van het dynamische-subsidiebeleid geven aanleiding om nader in te gaan op de begrotingsproblematiek die met het subsidierings- en financieringssysteem samengaat. Daarbij worden de gevolgen van het
toetsen van de woningwetleningen samen met de andere
rijksuitgaven aan de toelaatbaar geachte omvang van het
begrotingstekort, bekeken. De budgetnorm dient ter afweging van de collectieve uitgaven. Investeringen in de
woningbouw zouden echter, zoals hieronder wordt uiteengezet, niet tot de investeringen van de collectieve sector
moeten worden gerekend.
Inleiding
De begroting is zodanig opgezet dat uitgaven strikt van
inkomsten worden gescheiden. De rijksuitgaven worden
gefinancierd uit drie bronnen: de belastinginkomsten, de nietbelastinginkomsten en het begrotingstekort. Onder de nietbelastinginkomsten vallen de rente-inkomsten op woningwetleningen.
De rijksuitgaven kunnen per functie naar onderwerpen
van overheidszorg worden geclassificeerd. Een daarvan is de
volkshuisvesting. Het aandeel van de volkshuisvesting in de
rijksuitgaven laat een betrekkelijk sterk wisselend verloop
zien. Dit verloop wordt in hoge mate bepaald door de leningen voor de bouw van woningwetwoningen. Doordat de
inkomsten van en de uitgaven aan woningwetleningen afhankelijk zijn van het financieringssysteem, vonden bij de
introductie van het dynamische systeem grote verschuivingen
tussen de begrotingsposten, niet-belastinginkomsten en uitgaven voor volkshuisvesting, plaats. De verschuivingen zijn
van belang doordat de woningwetleningen relevant zijn binnen het kader van het structureel begrotingsbeleid; zij
worden getoetst aan de budgetnorm. De woningwetleningen
worden daarmee geacht te behoren tot uitgaven van de
collectieve sector.
318
In dit artikel wordt de vraag gesteld of uitgaven aan
woningwetleningen tot die van de collectieve sector dan wel
van de particuliere sector moeten worden gerekend. Het al
dan niet via prijsvorming dekken van de kosten vormt het
onderscheid tussen deze sectoren 2). We zullen de gevolgen
van het huidige begrotingsbeleid en de veranderingen, die
ontstaan door woningwetleningen tot niet-relevante uitgaven
te verklaren, aangeven.
Woningwetleningen en objectsubsidies
We geven eerst voor zowel de rijksbegroting als de begroting van het Ministerie van Volkshuisvesting de consequenties aan van de overgang van het oude (orthodoxe) naar het
nieuwe (dynamische) financieringssysteem. Als we de rijksbegroting als geheel bezien blijkt dat zowel het dynamische
als het orthodoxe financieringssysteem wat betreft de
woningwetwoningen dezelfde uitkomsten geven 3). Per saldo
ontvangt het rijk de netto vraaghuur terug 4). .Dit geschiedt
voor het orthodoxe systeem en het dynamische systeem gedurende de periode dat de woning niet bijdrage-vrij is.
Als de woning bijdrage-vrij is, ontvangt het rijk in het orthodoxe systeem de annui’teit van de lening.
Voor premiehuurwoningen zijn de verschillen tussen de
systemen veel groter. De financieringslasten werden in het
oude systeem door middel van de subsidie voor een groot deel
door de overheid gedragen, terwijl in het dynamische-
*Werkzaam als economisch medewerker bij de sector Onderzoek
en Ontwikkeling van de Nationale Woningraad.
1) J. B. S. Conijn, Budgettaire consequenties van het dynamischehuur- en subsidiebeleid voor woningwetwoningen, ESB, 27 augustus
1981, biz. 950-955; EIB, De financiering van de investeringen in
bouwwerken, Amsterdam, juni 1980.
2) C. Goedhart, Hoofdlijnen van de leer der openbare financier!,
Leiden, 1967, biz. 6.
3) Conijn, op. cit., biz. 955; Nota huur- en subsidiebeleid 1974,
biz. 116.
4) Huur na aftrek van variabele en vaste lasten en objectsubsidies.
kostprijssysteem zowel de overheid als de kapitaalmarkt dit
deel van de kosten draagt 5). Voor premiehuurwoningen is
Tabel 1. Net to vraaghuur (netto inkomsten rijk) bij verschillende huurstijgingspercentages in mln. gld.
de situatie dan ook duidelijk: het Ministerie van Volks-
huisvesting betaalt in het dynamische systeem minder
subsidie 6).
Voor woningwetwoningen worden echter problemen ge-
signaleerd. Ondervindt het rijk voor deze woningen per saldo
Huurstijging
Jaar
het dynamische systeem, voor de begroting van Volkshuisvesting ontstaan — doordat naast de objectsubsidies de
liquiditeitstekorten daarop drukken — grote verschillen.
Voor Volkshuisvesting nemen de totale lasten van het dynamische systeem sterker toe dan die van het orthodoxe
systeem. Dit is een gevolg van het feit dat aan de aflossing
en aan de orthodoxe subsidie uiteraard geen rente hoeft te
worden toegerekend, terwijl dit wel het geval is bij liquiditeitstekorten (zie label 2).
De toerekening van rente aan de liquiditeitstekorten hangt
samen met het karakter van de uitgavenpost. In tegenstelling
tot Conijn 7) rekenen wij de liquiditeitskorten niet tot de
20 . . . . . . . .
25 . . . . . . . .
30 . . . . . . . .
6%
7%
9,90
62,85
geen gevolgen van de overgang van het orthodoxe naar
5%
9,90
64,65
9,90
66,48
340,16
607.26
374,51
691,25
411,72
785,03
Veronderstellingen:
Rentepercentage:
Variabele lasten als percentage van de stichtingskosten:
Stijgingspercentage variabele lasten:
Vaste lasten als percentage van de stichtingskosten:
Stichtingskosten, in guldens:
Stijgingspercentage van de stichtingskosten:
Aantal jaarlijks te bouwen woningwetwoningen:
10
1,2
7,5
0,5
100.000
7,5
30.000
subsidie. Subsidies zijn overdrachtsuitgaven-om-niet. De
liquiditeitstekorten zijn echter geen subsidies maar investe-
ringen. Dat geen sprake is van overdrachtsuitgaven-om-niet
bewijst de rente die aan de liquiditeitstekorten wordt toegerekend.
Het in een woning ge’investeerde vermogen kent zijn
maximum niet in de stichtingskosten, maar loopt gedurende
een periode op en wordt pas in een later stadium afgebroken
(zie de figuur). Er is bij vermogensoverdrachten van het rijk
aan de corporatie (woningwetleningen waaronder liquiditeitstekorten) geen sprake van investeringen behorende tot de
collectieve sfeer, maar van het vervullen van een bankiersfunctie door de overheid 8). De woningwetleningen, inclusief liquiditeitstekorten, kunnen dan ook tot de investeringen
van de particuliere sector worden gerekend. De som van de
verschillende grootheden (liquiditeitstekorten en subsidies)
hogere huurstijgingspercentages grotere lasten. De objectsubsidie neemt bij hogere huurstijgingspercentages af, maar
de liquiditeitstekorten nemen onevenredig toe (zie label 2).
Hier doet zich de silualie voor dal een afweging binnen de
begroiing van Volkshuisvesling een omgekeerd resuliaal
geefl voor hel rijk. Ook hogere renlepercenlages belaslen in
slerke male de begroting van Volkshuisvesling; zowel de
liquiditeilslekorten als de objeclsubsidies nemen dan loe.
Daarlegenover slaan even grole inkomslen van Financien; de
nelto vraaghuur blijft immers gelijk. Onduidelijk is in hoeverre deze rentelasten voor Volkshuisvesting worden gecompenseerd. In Iweede inslanlie vindl in hel orthodoxe kosl-
prijssysleem bij hogere huurslijgingspercentages een herverdeling van de baten plaals tussen overheid en eigenaar.
levert, zoals in de figuur wordt geiillustreerd, een getal op,
waaruit beleidsmatig verkeerde conclusies worden getrokken.
Figuur. Verloop van het in een woning ge’investeerde
vermogen
50
ujd
Effecten
Doordal de woningwelleningen, incl. de liquiditeitstekorten. relevanl zijn in hel kader van hel slruclureel begrolingsbeleid, moel voor een bijslelling van het woningwetprogramma ruimle worden gevonden binnen het tolaal van
de rijksbegroling. Een loename van hel beslag op de kapilaalmarkl len behoeve van een uilbreiding van hel woningwelprogramma wordl onaanvaardbaar geachl 10). De recenle
uilbreiding van hel woningwelprogramma mel premiehuur
A-woningen wordl dan ook geheel rechlslreeks door corporalies en gemeenlen op de kapilaalmarkl gefinancierd. Het
renleverschil lussen overheidsleningen en leningen op de
kapilaalmarkl veroorzaakl echler een objectsubsidieslijging
Financien en Volkshuisvesting
Bij woningwelwoningen vindl door hel fmancieringssysleem, zoals we uil de vorige paragraaf kunnen conclu-
deren, in eersle inslantie een herverdeling binnen de rijksbegroling plaals tussen Financien en Volkshuisvesting.
5) In het eerste jaar vormt het aflossingsgedeelte van de annui’teit
Prijken in het orthodoxe sysleem de uilgaven aan objeclsubsidies en in hel dynamische sysleem behalve de objecl-
de extra last die door VRO in het oude systeem moet worden gedragen, terwijl het saldo (orthodoxe subsidie minus aflossing) in het
subsidies ook de liquidileilslekorten als lasten op de begroting van Volkshuisvesting, bij Financien komen de balen
binnen (le welen de annui’leilen in hel orthodoxe sysleem
dynamische systeem door de overheid (dynamische subsidie) en de
kapitaalmarkt (liquiditeitstekorten) samen wordt gedragen.
6) Per woning is de contante waarde van de dynamische objectsubsidie altijd minder dan van de orthodoxe objectsubsidie. Het
en rente plus aflossing in hel dynamische sysleem) 9). Deze
totale subsidiebedrag op de begroting van Volkshuisvesting kan in
balen komen len goede aan de algemene middelen. De verhouding lussen de uilgaven van Volkshuisvesling en de
latere jaren voor het dynamische systeem groter zijn dan voor het
orthodoxe systeem.
inkomsten van Financien is in hel dynamisch sysleem afhan-
8) Th. A. Stevers, Economische normering der rijksbegroting,
Maandschrift Economic, 1965, biz. 557-558.
kelijk van hel huurslijgings- en hel renlepercenlage.
Ongeacht het financieringssysteem geldl, dal gedurende
de bijdrageperiode de inkomsten van het rijk groter zijn
naarmale hel huurslijgingspercentage hoger is (zie label 1).
Echler, voor hel Minislerie van Volkshuisvesting veroorzaken
ESB 1-4-1981
7) Conijn, op. cit., biz. 953-954.
9) Dit wordt ook bedoeld in de Nota huur- en subsidiebeleid 1974,
biz. 116: ,,Overheveling van de uitgaven van de gewone naar de
buitengewone dienst van de rijksbegroting”.
10) Tweede Kamer der Staten-Generaal, zitting 1979-1980, 15558,
nr. 7, Woningbouw 1979.
319
Tabel 2.
Uitgaven van VRO bij verschillende huurstijgingspercentages in mln. gld. a)
5%
subsidie
orthodox
OKPH-
1
5
liquiditeitstekorten
DKPH-
systeem
jaar
systeem
20,36
112.89
10
15
20
25
30
35
40
45
50
…..
…..
…..
…..
…..
…..
…..
…..
…..
6%
12,20
74,55
259.02
450,12
703,03
1.042,19
1.504,16
2.159,41
3.100,12
4.450,62
6.389,44
190,92
365,04
617,06
971,56
1.456,93
2.103,38
2.938,20
3.976,37
5.203,31
subsidie
DKPHsysteem
liquiditeitstek.
+ subsidie
DKPH-
systeem
7,90
50,35
136,55
20,10
124,90
327,47
643,09
1.120,92
1.828,50
2,857,69
4.331,96
6.415,36
9.322,76
13.331,15
278,05
503,85
856,94
1.400,76
2.228,59
3.477,16
5.346,39
8.127,84
subsidie
orthodox
OKPHsysteem
liquiditeits-
20,36
111,10
248,12
415,77
619,05
888,73
1.275,88
1.831,70
2.629,64
3.775,18
5.419,76
15,49
97,06
256,27
504,74
877,85
1.419,75
2.181,88
3.217,45
4.567,85
6.234,08
8.121,29
tekorten
DKPH-
7%
systeem
systeem
4,61
29,91
82,98
172,69
319,61
554,78
924,85
1.499,55
2.382,72
3.728,38
5.764,32
subsidie
orthodox
OKPHsysteem
liquiditeits-
subsidie
tekorten
DKPH-
DKPHsysteem
systeem
systeem
subsidie
DKPH-
20,10
126,97
339,24
677,43
1.197,46
1.974,53
3.106,73
4.717,00
6.950,56
9.962,46
13.885,62
20,36
109,27
236,66
378,56
544,83
782,18
1.122,92
1.612,09
2.314,37
3.322,57
4.769,99
18 55
, 118^53
320,53
645,93
1.147,96
1.894,14
2.963,60
4.436,66
6.368,54
8.732,76
11.308,51
liquiditeitstek.
+ subsidie
DKPH-
liquiditeitstek.
+ subsidie
DKPH-
systeem
1,55
10,26
29,12
61,98
117,28
208,07
354,39
586,86
952,03
1.520,38
2.398,15
20,10
128,78
349,65
707,90
1.265,24
2.102,21
3.317,99
5.023,52
7.320,57
10.253,14
13.706,67
a) Zie voor de veronderstellingen label 1.
van ongeveer 40% 11). Hierdoor wordt de volkshuisvesting
relatief duurder en legt zij macro-economisch een groter beslag op het nationaal inkomen. Voor de stijging van de liquiditeitstekorten op de begroting van Volkshuisvesting met jaarlijks f. 100 tot f. 150 mln., zal ruimte moeten worden gevon-
den binnen de totale begroting.
Daarmee komen de volkshuisvestingsuitgaven onder druk
te staan. Tegelijkertijd zullen door de extra rente-inkomsten
van het dynamische systeem de algemene middelen toenemen
(zie label 3). Deze middelen kunnen door andere departementen worden besteed. Er kan dan ook gesproken worden
van een door het financieringssysteem veroorzaakt ,,lek”
in de begroting van Volkshuisvesting.
Tabel 3. Inkomsten uit woningwetleningen bij een huurstijging van 5% in mln. gld. a)
Jaar Annuiteit orthodox Rente + aflossing Liquiditeitstekorten Neuo opbrengsten
OKPH-systeem
DKPH-systeem
DKPH-systeem (2-3) DKPH-systeem
(1)
1 ..
5 ..
10 .
15
20
25
30
35
40
45
50
.
.
.
.
.
.
.
.
(2)
(3)
(4)
30,25
175,74
428,05
790,28
1.310,30
2.056,85
3.128,63
4.667.31
6.876,27
10.047,53
14.600,27
30,00
187,75
496,50
983,24
1.728,18
2.843,16
4.482,82
6.859,11
10.259,94
15.072,76
21.813,64
12,20
74,54
190,91
365,03
617,06
917,55
1.456,92
2.103,38
2.938,20
3.976,37
5.203,31
17,79
113,20
305,58
618,20
1.111,12
1.871,60
3.025,90
4.755,73
7.321,74
11.096,39
16.610,33
schot is het saldo van investeringen en besparingen in de rest
van de economie. Als de woningwetleningen tot de investeringen van de particuliere sector worden gerekend, is de begrotingsruimte mede afhankelijk van de woningwetleningen.
Impliciet beschouwt de Studiegroep Begrotingsruimte de
woningwetleningen als uitgaven behorende tot de particuliere sector. De ruimte van het rijk neemt namelijk volgens
de Studiegroep structureel met hetzelfde bedrag af, ingeval
woningleningen van de begroting worden afgevoerd en de
financiering via de kapitaalmarkt plaatsvindt.
Een omzetting van financiering door de overheid in een
rechtstreeks beroep op de kapitaalmarkt van corporaties
en omgekeerd heeft, volgens de Studiegroep, een technisch
karakter en wordt als budgettair neutraal aangemerkt 13).
Bij woningwetwoningen die onder de naam premiehuur
A-woningen op de kapitaalmarkt worden gefinancierd, is
dan ook slechts sprake van een financieringsvfric//w(‘v/ng,
die wanneer de woningen via de begroting worden gefinancierd, niet van invloed zou mogen zijn op de overige rijksuitgaven.
Zolang uitsluitend sprake was van financieringsverschuivingen tussen overheid en kapitaalmarkt ten behoeve van de
woningwetbouw en de investeringen in de woningbouw niet
sterk toenamen, leverden de gevolgen van de uitgangspunten
van het begrotingsbeleid geen budgettaire problemen op 14).
In de Miljoenennota van 1966 werd echter gesteld: ,,Nu echter de totale woningbouw zo sterk stijgt zou het tot onjuiste
conclusies leiden, indien de woningwetvoorschotten buiten
de uitgavennorm worden gehouden” 15). Vanaf 1966 behoorden de woningwetleningen tot de relevante uitgaven. Het rijk
was blijkbaar niet meer bereid de begrotingsruimte aan de
investeringen in de woningwetbouw af te meten. Deze
a) Zie voor de veronderstellingen tabel 1.
investeringen kregen toen geen voorrang meer, maar
moesten wedijveren met de uitgaven van de collectieve
sector.
Inmiddels is de situatie op de bouwmarkt gewijzigd. Er is
Begrotingsruimte
Het huidige begrotingsbeleid doet geen recht aan het feit
dat het in bepaalde gevallen macro-economisch niet uitmaakt
sprake van een dalend aandeel van de bouwproduktie in het
bruto nationaal produkt 16). Doordat tegenwoordig een
stimuleringsbeleid wordt gevoerd, is de historische achtergrond van het relevant verklaren van woningwetleningen,
of het rijk dan wel de kapitaalmarkt woningen financiert.
Er bestaat geen verschil indien extra woningwetwoningen
niet worden gefinancierd door een verhoging van overheids-
inkomsten, maar door een vergroting van de financieringsruimte. Ten aanzien van het buiten de begroting vallen van
woningwetleningen door corporaties toe te staan zelf de benodigde middelen op de kapitaalmarkt aan te trekken wordt
opgemerkt; ,,Strikt macro-economisch gezien is dit uiteraard
een vestzak-broekzak-oplossing: wanneer de finaricierings-
ruimte op de kapitaalmarkt er voor de overheid niet is, waarom dan wel voor de corporatie?” 12).
De begrotingsruimte is gelijk aan het spaaroverschot in
de rest van de economic, verminderd met het saldo op de
lopende rekening van de betalingsbalans. Het spaarover320
11) J. B. M. Krijnen en E. A. H. Nolle, Premiehuur A-woning blijft
dure oplossing, Woningraad, nr. 12, 25 augustus 1980.
12) EIB, Macro-economische aspecten van de bouw, Amsterdam,
juli 1980, biz. 49.
13) Zesde rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte. Als bijlage II bij Beslek 87, biz. 144.
14) L. Koopmans, Vijftien jaren structureel begrotingsbeleid, 1975,
biz. 50.
15) Idem, biz. 76.
16) Centraal Planbureau, Macro Economische Verkenning 1981,
VGravenhage, 1980, biz. 29.
namelijk het afremmen van het beslag van de woningbouw
op het nationaal inkomen — waardoor financieringsruimte
voor de overheid wordt geschapen — niet meer van toepassing.
Wanneer de inkomsten en uitgaven door investeringen in
de woningwetbouw worden gescheiden van de overige uitgaven ontstaat meer samenhang in het beleid. Dit betekent
dat de woningwetleningen, waaronder liquiditeitstekorten
met de rente en aflossing van die leningen, apart vermeld
dienen te worden.
Voor de belangstellende lezer geven wij nog aan hoe de
afzonderlijke post woningwetleningen er, gegeven de veronderstellingen, zowel voor het orthodoxe als het dynamische systeem uit zal zien (zie label 3). Het blijkt dat na
30 jaar de resultaten van deze post voor beide systemen niet
ver meer uiteenlopen, De in aanvang lagere netto opbrengst
voor het dynamische systeem wordt gecompenseerd door een
lager subsidiebedrag. Het dynamische systeem heeft een verschuiving van collectieve uitgaven naar uitgaven in het
kader van kredietverlening veroorzaakt.
Conclusies
Voor het rijk maakt het gedurende de bijdrageperiode
geen verschil uit of woningwetwoningen volgens het dynamische of het orthodoxe systeem worden gefinancierd. Voor
de begroting van het Ministerie van Volkshuisvesting heeft
het dynamische systeem echter grote nadelen. Alhoewel voor
de begroting van Volkshuisvesting slechts nadelen zijn verbonden aan het dynamische systeem, ontvangt het rijk in dit
systeem de exploitatie-overschotten die vroeger aan de
eigenaar ten goede kwamen. Deze gelden blijven niet behou-
den voor Volkshuisvesting, maar komen ten goede aan de
algemene middelen.
De problemen kunnen worden verholpen door woningwetleningen voortaan buiten beschouwing te laten bij de bepaling van het structured aanvaardbare begrotingstekort.
De voordelen van het niet-relevant maken van woningwetleningen, inclusief liquiditeitstekorten, zijn:
• aan de investeringen in de woningbouw wordt prioriteit
gegeven boven collectieve uitgaven. Dit is gezien het gewenste niveau van de investeringen in bouwwerken noodzakelijk. Zowel de werkgelegenheid als de Volkshuisvesting worden daarmee gediend;
• doordat de rentebaten, de afschrijvingen en de woningwetleningen samen als aparte groep worden beschouwd,
kunnen deze inkomsten en uitgaven worden afgewogen
aan de ruimte voor investeringen in bouwwerken op de
kapitaalmarkt. De liquiditeitstekorten zetten niet meer de
overige volkshuisvestingsuitgaven onder druk, maar kunnen uit de rentebaten gefinancierd worden. De rentebaten
die ontstaan doordat rente aan de liquiditeitstekorten en
aan de stichtingskosten worden toegerekend, kunnen niet
meer besteed worden aan andere rijksuitgaven;
• de premiehuur A-woningen kunnen via de begroting
worden gefinancierd. Dit levert besparingen op voor de
collectieve sector. Deze besparingen ontstaan doordat de
objectsubsidies zullen verminderen;
• als alle inkomsten en uitgaven van woningwetleningen
afzonderlijk worden geboekt, zouden de middelen ten behoeve van woningwetleningen voor een gedeelte direct uit
de betreffende inkomsten gefinancierd kunnen worden.
Voor het tekort kunnen door de overheid speciale staatsleningen ten behoeve van de woningwetbouw worden
aangetrokken.
J. B. M. Krijnen