Besluitvorming in de sociale
verzekeringen
PROF. DR. C.K.F. NIEUWENBURG*
Algemene inleiding I )
In 1980 zal f. 55 mrd. gemoeid zijn met de uitvoering van de
Algemene Ouderdomswet (AOW), Algemene Weduwen- en
Wezenwet (AWW), Algemene Kinderbijslagwet (AKW),
Algemene Arbeidsongeschiktsheidswet (AAW), Wet op de
Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), Werkloosheidswet (WW) en de Ziektewet (ZW). Van deze f. 55 mrd. wordt
93% besteed aan uitkeringen en verstrekkingen, 4% aan
onderlinge betalingen en 3%aan administratie; de uitkeringen
komen – ruw geschat -aan 6,5 Ã 7 mln. uitkeringsgerechtigden (in manjaren geteld) ten goede. De baten van deze sociale
verzekeringen tegen inkomensderving ten gevolge van omstandigheden in de produktiesfeer (WW en wachtgeldverzekering), c.q. ten gevolge van ziekte of ongeval (ZW, AAW en
WAO) of tegen het intreden van een demografische gebeurtenis (AOW, AWWen AKW)zullen f. 55.4 mrd. bedragen. Van
de baten wordt 47% opgebracht door werknemerspremies,
35% door werkgeverspremies, het rijk draagt 15% bij en 3%
komt uit onderlinge betalingen en interest. Het verschil tussen
baten en lasten leidt in 1980 tot een vermogensvorming van
f. 400 mln., waardoor het vermogen een niveau van ruim
f. 12 mrd. zal bereiken.
Als de andere sociale verzekeringen worden meegeteld
– de Invaliditeitswet (IW, een aflopende zaak), de Vorstverletregeling (VV, een specifieke bedrijfstakgebonden regeling)
en de ziektekostenverzekeringen op grond van de Ziekenfondswet (ZFW) en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) – dan zijn de totale baten van de sociale
verzekeringen in 1980 f. 76,5 mrd., de lasten f. 75,9 mrd. en de
vermogensvorming f. 600 mln. Het totale vermogen uit hoofde van genoemde sociale verzekeringswetten zal ultimo 1980
bijna f. 14 mrd. bedragen. Uitgedrukt in procenten van het
nationale inkomen is de omzet van de sociale verzekeringen
circa 25.
Naast de sociale verzekeringen kunnen tot het terrein van
de sociale zekerheid worden gerekend de pensioenverzekeringen, de regelingen voor het overheidspersoneel en de sociale
voorzieningen, zoals op grond van de Algemene Bijstandswet
(ABW) en de Wet Werkloosheidsvoorzieningen (WWV).
Eveneens uitgedrukt in procenten van het nationale inkomen
bedragen de ontvangsten voor sociale zekerheid in 198040 en
de uitgaven 33. Het verschil is vermogensvorming; in guldens
ruim f. 21 mrd.
De groei van de uitgaven voor sociale zekerheid is spectaculair. In 1960 werd daaraan nog maar 13% van het nationale
inkomen besteed. Vooral de uitgaven van de sociale verzekeringen zijn buitengewoon snel &tegen; gemeten in guldens
heeft elke vier jaar een verdubbeling plaatsgevonden en
uitgedrukt in procenten van het nationale-inkomen stegen de
uitgaven van 8 in 1960 tot circa 25 in 1980. De stijging van de
sociale-verzekeringsuitgaven is voor circa 10% het gevolg van
exogene oorzaken (nieuwe wetten, uitbreiding van het verstrekkingenpakket, structurele verhoging van minimumuitkeringen), 70% komt op rekening van de nominale ontwikke-
ling (prijs- en loonontwikkeling) en 20% kan worden
toegeschreven aan volumefactoren 2).
De groeiende druk van de sociale verzekeringen op de
nationale middelen heeft onvermijdelijk de vraag doen opkomen of het stelsel (het geheel van wetten en regels) en de
organisatie van de uitvoering wel voldoen aan de eisen die uit
hoofde van beheersbaarheid moeten worden gesteld. Politiek
is het veranderen van het stelsel een uiterst moeilijke zaak.
Gemakkelijker lijkt de weg van reorganisatie van de uitvoering om -zonder stelselwijziging – een betere greep te
krijgen op de kostenontwikkeling. Reorganisatie hoeft niet te
dienen als substituut voor een stelselwijziging, maar kan een
middel zijn om ten minste een beter zicht te krijgen op de
besluitvormingspunten, -procedures en -uitkomsten in de
uitvoering van de sociale verzekeringen. Onmiskenbaar is de
complexiteit van de uitvoering een beletsel voor een helder
zicht op de besluitvormingsprocessen. Daar komt bij dat de
beslissingsbevoegdheden niet ondubbelzinnig zijn vastgelegd.
Bovendien toont het parlement weinig betrokkenheid bij het
wel en wee van het sociale-verzekeringssysteem als geheel en
heeft de minister van Sociale Zaken nauwelijks bevoegdheden
tot ingrijpen. Daardoor is de beheersing van de sociale
verzekeringen feitelijk overgelaten aan de zelfbeheersing van
de sociale partners, die met de uitvoering zijn belast.
Reorganisatie van de uitvoering waarbij de positie van het
parlement, van de politiek verantwoordelijke minister, van
het toezichthoudend orgaan en van de uitvoeringsorganen
duidelijker worden afgebakend, is een eerste, noodzakelijke
maar niet voldoende stap tot beheersing. Deze beheersing
behoort te beginnen op het hoogste politieke niveau met een
afweging van de offers voor en het nut van sociale verzekeringen met die van andere onderwerpen van collectieve zorg en
met die van particuliere voorzieningen. De stap daartoe zal
geenszins een gemakkelijke zijn, gezien de historisch gegroeide machtsposities van de uitvoeringsorganen, die met hand en
tand verdedigd zullen worden.
Het onderwerp van dit artikel is de bestuurlijke structuur
van de sociale-verzekeringssector. De opbouw is als volgt. Ik
beperk mij tot de zeven wetten die in de eerste alinea vandeze
paragraaf zijn genoemd. De reden is dat de uitvoering van
deze wetten thans in een zelfde organisatorisch verband
geschiedt. De ziektekostenverzekeringen hebben een ander
organisatorisch verband en vormen bovendien een probleem
apart, evenals de sociale voorzieningen.
* De auteur maakt deel uit van de sectie macro-economie van het
Economisch Instituut van de Rijksuniversiteit Utrecht. Hij dankt drs.
J.J. Siegers en drs. Fr. van den Heuvel voor hun commentaar.
1) De in deze paragraaf genoemde cijfers zijn ramingen en komen,
tenzij anders vermeld, uit de Meerjarenramingensociale zekerheidsregelingen 1980.
2) Volgens Organisarie van de beheersing van de sociale zekerheid.
Tweede Kamer, Zitting 1978-1979, blz. 16 en S E R , Advies inzake
omvang en groei van de collecrieve sector. no. 11. 1978, blz. 33.
Voor wie niet vertrouwd is met de organisatie van de sociale
verzekeringen wordt in de paragrafen l en 2 een korte schets
gegeven van de organisatiestructuur en de wijze van samenstelling van de besturen. In paragraaf 3 komt aan de orde dat
de wetgever de overheid kennelijk niet heeft willen belasten
met het sturen van de uitvoering van de sociale verzekeringen,
maar dat heeft willen delegeren a a n de Sociale Verzekeringsraad (SVR). De wetgever heeft echter verzuimd de SVR
daartoe geëigende instrumenten te verschaffen. In paragraaf 5
wordt betoogd dat een reorganisatie van de uitvoering wenselijk is en dat de functies sturing, toezicht en uitvoering
duidelijk moeten worden gescheiden; gezien het grote maatschappelijke belang mag de overheid de sturingsfunctie niet
delegeren. Tevens komt in deze paragraaf a a n de orde waar de
besluiten moeten vallen ten aanzien van de premies, met
daaraan gekoppeld het probleem van de vermogensvorming.
In paragraaf 6 worden enkele afsluitende opmerkingen gemaakt.
1. De organisatiestructuur
De vier volksverzekeringen -AAW, AOW, AWW en
AKW – en de drie werknemersverzekeringen -ZW, WAO
en WW – worden uitgevoerd door 57 organen. Door dertig
van deze organen worden daartoe in totaal 136 sociale-verzekeringsfondsen beheerd -althans dat ziin in 1980 de belangrijkst6 – en worden er 168 verschillendepremies gehanteerd.
De volksverzekeringen – met uitzondering van d e
AAW – worden uitgevoerd door de Sociale verzekeringsbank (SVB) en tweeëntwintig regionale Raden van Arbeid
(RvA). De SVB verzorgt -op grond van een wettelijk
voorschrift -tevens de coördinatie van de uitvoering, daarin
bijgestaan door de Vereeniging van Raden van Arbeid.
De werknemersverzekeringen en de AAW worden uitgevoerd door zesentwintig bedrijfstakgewijze georganiseerde
Bedrijfsverenigingen (BV). Wettelijk is aan de Sociale Verzekeringsraad (SVR) de coördinatie van de uitvoering opgedragen, maar in de praktijk speelt in deze de niet o p een wettelijke
basis berustende Federatie van Bedrijfsverenigingen (FBV)
een uiterst belangrijke rol. De door de FBV opgerichte
Gemeenschappelijke Medische Dienst (GMD) adviseert de
BV’n ten aanzien van de medische en arbeidskundige aspecten
van de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen AAW en WAO.
Het Gemeenschappelijk Administratiekantoor (GAK) verzorgt de administratie van zestien BV’s en van de GMD.
Het Algemeen Werkloosheidsfonds (AWF). het Arbeids~n~eschiktheidsfonds
(AOF) en het ~ 1 g e m e e ; ‘ ~ r b e i d s o n ~ e schiktheidsfonds (AAF) bezitten rechtspersoonlijkheid. De
inkomsten en uitgaven van de werkloosheidsverzekering en
de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen lopen via deze fondsen. Uit deze taak vloeit voort het beheren (waaronder
beleggen) van de gelden. De andere fondsen hebben geen
rechtspersoonlijkheid; het gaat daarbij alleen o m gescheiden
vermogens bij de beheerders. Het Ouderdomfonds, het
Weduwen- en Wezenfonds en het Algemeen Kinderbijslagfonds zijn in beheer bij de SVB. De BV’n beheren 54 wachtgeldfondsen en 76 ziekengeldkassen. Niet inbegrepen in de
136 fondsen zijn de ongeveer 190 Afdelingskassen en ruim 700
Eigen-risicodragers op grond van de Z W 3).
De heffing en inning van de premies van de volksverzekeringen zijn opgedragen aan de Rijksbelastingdienst en die
voor de werknemersverzekeringen aan de BV’n. De uitkeringen op grond van de volksverzekeringe’n – met uitzondering
van de AAW – worden verricht door de Raden van Arbeid.
Uitkeringen krachtens de AAW en de werknemersverzekeringen zijn een taak van de BV’n.
Het toezicht o p de Raden van Arbeid is wettelijk opgedragen aan de SVB, die daardoor de dubbelfunctie van uitvoerder en toezichthouder vervult. De SVR heeft de wetteliike
taak toezicht op de SVB te houden; het toezicht o p de R ~ ; A
door de SVR is daardoor een getrapt toezicht. Verder strekt
de toezichthoudende (en ook de coördinerende) taak van de
ESB 15-10-1980
S V R zich uit over alle organen, die d e eerder genoemde
sociale verzekeringen uitvoeren of administreren, inclusief de
GMD.
De politiek verantwoordelijke minister is die van Sociale
Zaken (SOZA). Hij wordt daarbij sociaal-politiek geadviseerd door de Sociaal-Economische Raad (SER) en wets- en
uitvoeringstechnisch door d e SVR. De advisering door de
SVR is overigens niet altijd vrij van sociaal-politieke facetten.
De functionele relatie tussen de minister van SOZA en de
SVR komt in een latere paragraaf aan de orde.
2. Samenstelling van de besturen
De sociale verzekeringen voor werknemers zijn ontstaan uit
een verplichting van werkgevers hun werknemers te verzekeren tegen inkomensderving. De in Nederland gepropageerde
beginselen als soevereiniteit in eigen kring, subsidiariteit en
functionele decentralisatie leidden in d e uitvoering van de
sociale verzekeringen tot bedrijfstakgewijze georganiseerde
zelfwerkzaamheid.
De zelfwerkzaamheid betekent nu onder andere dat de
besturen van de 25 privaatrechtelijke vakbedrijfsverenigingen
met een publiekrechtelijke taak, zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van de werkgevers- en werknemersorganisaties uit de bedrijfstakken. Er is één algemene bedrijfsvereniging waarvan het bestuur wordt gevormd door vertegenwoordigers van de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties. De uitvoering van de werknemersverzekeringen
is dus geheel in handen van het georganiseerde bedrijfsleven.
Het werkingsgebied van de volksverzekeringen omvat meer
personen dan degenen die betrokken zijn bij het bedrijfsleven.
Desalniettemin heeft ook bij de uitvoering van deze verzekeringen het georganiseerde bedrijfsleven een grote invloed. De
besturen van de bij wet ingestelde R’n VA bestaan uit door de
minister benoemde vertegenwoordigers van de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties en uit een door de Kroon
benoemde voorzitter; dit in afwijking van de besturen van
andere organen, waar de vertegenwoordigers van de werkgevers en de werknemers worden benoemd door de organisaties
zelf. Het bestuur van de eveneens bij wet ingestelde SVB
bestaat voor twee derde uit vertegenwoordigers van de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties en voor de rest uit
door de minister van SOZA benoemde onafhankelijke deskundigen, waaronder een ministeriële vertegenwoordiger.
Het AAF, A O F en A W F kennen eveneens een tripartite
samenstelling. In het AWF-bestuur zitten twee ministeriële
vertegenwoordigers (Economische Zaken en SOZA), maar in
de beide andere fondsen heeft de ministeriële vertegenwoordiger slechts de status van waarnemer.
De minister van SOZA benoemt twee onafhankelijke leden
in het bestuur van de GMD. Daarnaast worden leden benoemd door de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties. Maar ook worden werkgevers- en werknemersleden door
en uit de besturen van de BV’n benoemd.
In het bestuur van de SVR is het bedrijfsleven eveneens
aanwezig. Veertien leden hebben daarin zitting namens de
centrale organisaties van werkgevers en werknemers. Verder
worden zeven leden door de minister van SOZA als onafhan-
3) Op verzoek van een werkgever of van een aantal werkgevers, die
hun bedrijf in ongeveer hetzelfde gebied uitoefenen, kan de bedrijfsvereniging, waarbij die werkgever(s) is (zijn) aangesloten, voor de
ziekengeldverzekering van de werknemers een afdelingskas vormen.
Het doel van een afdelingskas is dat de werkgever resp. werkgevers
gezamenlijk met de werknemers zelf de uitvoering van de ziekengeldverzekering behartigen, zij het dat de bedrijfsverenigingaansprakelijk
blijft. Eigen-risicodragers zijn werkgevers, die zelf het risico van de
ziekengeldverzekering dragen. Voorwaarde hiervoor is dat zij geen
premie voor de ZW op het loon van hun werknemers inhouden.
Daarnaast worden eisen gesteld aan de omvang van het werknemersbestand en aan de continuiteit.
kelijke deskundigen aangewezen en wordt d e voorzitter als
tweeëntwintigste lid door de Kroon benoemd. De minister
van SOZA kan vertegenwoordigers sturen, die de vergaderingen van de SVR met een raadgevende stem bijwonen.
Ten aanzien van de stemprocedure is wettelijk niets geregeld. In de praktijk raadplegen de sociale partners hun
achterban en is materieel meestal sprake van stemmen met
last en ruggespraak. Dit werkt soms vertragend o p de besluitvorming.
3, Invloed van de overheid
De overheersende invloed van het georganiseerde bedrijfsleven in de besturen van de sociale-verzekeringsorganen
– inclusief de toezichthoudende organen SVR en SVB – is
kenmerkend voor de bestuurlijke structuur van de uitvoeringsorganisatie. Daardoor zijn beslissingen in de uitvoeringssfeer praktisch gesproken beslissingen van het georganiseerde bedrijfsleven, ook wat betreft de volksverzekeringen.
De onafhankelijke deskundigen in het SVR-, SVB-, AAF-,
AOF-, AWF-, en GMD-bestuur en de voorzitters-kroonleden
van de R’n VA mogen niet worden beschouwd als vertegenwoordigers van de overheid of van één of andere maatschappelijke groepering. Wel wordt bij de benoeming van onafhankelijke deskundigen c.q. kroonleden gestreefd naar een
afspiegeling van de maatschappelijke (= politieke) verhoudingen, maar van een achterban is formeel geen sprake.
Alleen via de ministeriële vertegenwoordigers die lid zijn
van het SVB- en AWF- bestuur kan de minister van SOZA in
enige mate de besluitvorming beïnvloeden. Verder strekt de
directe invloed van de minister op de besluitvorming in de
uitvoeringsorganisatie niet. Als de minister de uitvoeringsbeslissingen blijvend in een bepaalde richting wil sturen, dan kan
dat alleen geschieden door de regels te veranderen op grond
waarvan de besluiten worden genomen. Daartoe is medewerking van het parlement vereist, omdat de wetgever uitdrukkelijk autonomie aan de uitvoeringsorganen heeft gegeven, met
name wat betreft de wetsinterpretatie en zeker wat de behandeling van gevallen aangaat. Met andere woorden, in de
huidige situatie kan alleen de wetgever de beleidsruimte
veranderen die de besturen bij hun beslissingen ten aanzien
van de uitvoering van de sociale-verzekeringswetten hebben.
Alleen langs deze weg kan de minister de ontwikkeling van de
sociale verzekeringen in een door hem gewenste richting
sturen.
Niettemin beschikt de minister van SOZA over enige
bevoegdheden, die materieel echter van weinig betekenis zijn.
De minister kan aan de SVB en de R’n VAvoorschriften geven
ten aanzien van de bezoldiging en de rechtspositie van het
personeel. De SVB is verplicht aan de minister verslag uit te
brengen van de eigen werkzaamheden en die van de R’n VA.
De BV’n, de G M D en het GAK behoeven een erkenning door
de minister om hun werkzaamheden te kunnen uitoefenen. De
SVR brengt zijn besluiten ter kennis van de minister, die deze
besluiten ter schorsing of ter vernietiging bij de Kroon kan
voordragen, echter alleen als er sprake is van strijdigheid met
de wet of met het algemeen belang. Dat zal niet gauw
gebeuren. Verder is de SVR verplicht jaarlijks een verslag van
zijn werkzaamheden aan de minister uit te brengen, alsmede
een overzicht van de stand van zaken ten aanzien van de
uitvoering van de AAW-, WAO-, ZW-, WW-, en wachtgeldverzekeringen.
De minister van SOZA kan de SVR weliswaar aanwijzigingen geven wat betreft de uitvoering van zijn taak, maar van
deze bevoegdheid is nimmer gebruik gemaakt. Dat zou
duiden op ondergeschiktheid van de SVR aan de minister van
SOZA, terwijl de bevoegdheid van de minister o m besluiten
van de SVR bij de Kroon voor te dragen ter schorsing of ter
vernietiging eerder doet denken aan autonomie voor de SVR
ten opzichte van de minister 4). Dit is een eerste aspect van de
onduidelijke positie van de SVR. In de volgende paragraaf
volgen er meer.
De relatie tussen de SVR en de minister is dus halfslachtig.
In feite gaat het om de vraag of de SVR eigenlijk een orgaan is
van het georganiseerde bedrijfsleven, dan wel een orgaan van
de overheid waarin werkgevers en werknemers zitting hebben,
naast onafhankelijke deskundigen 5). Hoe het ook zij, de
bevoegdheden van de minister van SOZA ten opzichte vande
uitvoeringsorganisatie zijn onduidelijk en materieel van weinig betekenis.
Kennelijk is door de wetgever het toezicht o p de uitvoering
van de sociale verzekeringen overgelaten aan het socialeverzekeringssysteem zelf en is het de bedoeling geweest het
toezicht door de minister van SOZA te delegeren aan de SVR.
Maar zoals zal blijken, is de relatie tussen de SVR en de
uitvoeringsorganen minstens even onduidelijk geregeld als die
tussen de minister van SOZA en de SVR. Daardoor is de
beheersing van het sociale-verzekeringssysteem een kwestie
van zelfbeheersing van de uitvoeringsorganen geworden.
4. Toezicht en sturing door de SVR
De 57 organen die werkzaam zijn in de sociale verzekeringen, vormen te zamen een uiterst gecompliceerd netwerk van
bestuurlijke relaties. Het netwerk is niet alleen door het grote
aantal organen moeilijk te doorgronden, maar ook doordat
het niet zozeer gaat om hoe de relaties tussen de organen
formeel zijn geregeld, dan wel hoe aan deze relaties in de
praktijk inhoud is gegeven. Bovendien zijn er historisch
gegroeide informele relaties.
De wetgever heeft de taak van de SVR niet beperkt gedacht
tot die van toezichthouder, maar de SVR ook vooral gezien
als leidinggevend en coördinerend toporgaan van de sociale
verzekeringen. Dit impliceert dat de SVR het sturingsorgaan
van het sociale-verzekeringssysteem zou moeten zijn. Van
deze taak is niets terecht gekomen, en wel door twee oorzaken. De eerste is dat de uitvoeringsorganen wettelijk een grote
mate van autonomie hebben gekregen. De tweede oorzaak is
dat voor de SVR in de Organisatiewet Sociale Verzekeringen
geen doelstellingen zijn neergelegd. De SVR kan slechts
werken vanuit een aantal opgelegde taken, die niet zijn
verbonden door een eenheid van doelstelling gericht op
sturing van het systeem. Deze factoren hebben de plaats van
de SVR ten opzichte van de uitvoeringsorganen onduidelijk
en daardoor kwetsbaar gemaakt.
In een dergelijke structuur doen zich snel competentirgeschillen voor en is toezicht en sturing gericht o p beheersing
van het systeem illusoir. Het maximaal bereikbare is een op
afspraken gebaseerd delicaat evenwicht van samenwerking.
In december 1976 is een dergelijke afspraak neergelegd in een
protocol over de positie van de SVR, FBV en BV’n en de
relatie tussen SVR en FBV 6). Kernpunt van het geschil
tussen SVR en FBV is de juiste omvang van ieders werkterrein. De FBV erkent als primaire taak van de SVR het
toezicht o p de BV’n, maar meent wel dat coördinatie in eerste
instantie moet worden overgelaten aan de FBV – die in deze
overigens geen wettelijke taak heeft – en dat de SVR pas
voorschriften aan de BV’n mag geven bij gebleken discoördinatie. Dit competentiegeschil heeft er in de praktijk toe geleid
dat – gegeven de autonomie van de BV’n – het toezicht van
de SVR nooit verder is gekomen dan een o p zich zelf degelijke, maar toch wat schrale financiële en wetstechnische controle. Een doelmatigheidscontrole die de SVR aanleiding zou
kunnen geven tot het uitvaardigen van uitvoeringsvoorschriften gericht op sturing van het systeem, is nimmer van de grond
gekomen. Dergelijke voorschriften hadden b.v. ten doel
4) Bijlage 5 van Organisarie van de beheersing van de sociale zekerheid (zie voetnoot 2).
5) Zie Organisatie van de beheersing van de sociale zekerheid, blz. 22
(zie voetnoot 2).
6) Zie bijlage 4 van Organisatie van de beheersing van de sociale
zekerheid (zie voetnoot 2).
kunnen hebben een betere interne en externe beleids- en
uitvoeringscoördinatie tussen de uitvoeringsorganen van de
sociale verzekeringen onderling en de gemeenten; de gemeenten voeren sociale voorzieningen (WWV en de o p de ABW
steunende rijksgroepsregelingen) uit die in het verlengde
liggen van de WW, maar zij geven daarbij een andere inhoud
aan begrippen als passende arbeid en onvrijwillige werkloosheid dan de BV’n. In dit verband mag overigens de rol van de
Gewestelijke Arbeidsbureaus beslist niet worden vergeten.
Het aspect van de externe coördinatie geldt evenzeer voor de
ZW, AAW/ WAO en de ziektekostenverzekeringen (ZFW en
AWBZ); laatstgenoemde verzekeringen worden uitgevoerd
door ziekenfondsen en particuliere verzekeraars, onder toezicht van de Ziekenfondsraad.
Ook al zouden hiervoor genoemde competentiegeschillen
niet belemmerend werken op de toezichthoudende en sturende taak van de SVR, dan nog zou de SVR die taken nauwelijks kunnen uitvoeren. Afgezien van de complicatie dat
dezelfde organisaties van werkgevers en werknemers de
bestuursleden benoemen van de toezichthouder als van de
onder toezicht gestelde organen, beschikt de SVR over te
weinig bevoegdheden om het systeem te sturen.
De SVR heeft de bevoegdheid een besluit van een uitvoeringsorgaan bij de minister van SOZA ter vernietiging of ter
schorsing voor te dragen, maar alleen indien dat besluit in
strijd is met de wet of met het algemeen belang. Met name dat
laatste is uiterst moeilii k aan te tonen. Mogelijkheden directer
in te grijpen in het beleid van de uitvoeringsorganen dan via de
minister heeft de SVR niet. Het toezicht is hoofdzakelijk
repressief van karakter en de SVR beschikt niet over reële
sanctiemogelijkheden. Het feit dat sommige fondsen wel en
andere geen rechtspersoonlijkheid hebben en dat het toezicht
op de R’n VAgetrapt is, is niet bevorderlijk voor de helderheid
van de verhoudingen. Het is niet mogelijk gebleken inhoud te
geven aan het toezicht op de GMD. Deze instelling speelt bij
de uitvoering van de arbeidsongeschiktheidswetten een uiterst
belangrijke rol door het beoordelen van de invalideringsgraad, waarbij medische factoren te zamen met de situatie op
de arbeidsmarkt bepalend zijn.
Maar ook bij afwezigheid van competentieproblemen en
aanwezigheid van voldoende bevoegdheden, zou de SVR
moeilijk een sturende functie kunnen vervullen. De SVR zou
namelijk niet weten in welke richting te sturen, omdat hij
wettelijk werkt vanuit taken en niet vanuit doelstellingen.
De conclusie kan geen andere zijn d a n dat de wetgever de
sturing van het sociale-verzekeringssysteem heeft willen delegeren aan de SVR, maar heeft verzuimd de S V R doeleinden
en instrumenten aan te reiken. Aangezien de minister van
SOZA -zoals in de vorige paragraaf bleek – ook nauwelijks over bevoegdheden beschikt, is het sociale-verzekeringssysteem feitelijk een schip zonder stuurman en bovendien
zonder kapitein, die het doel van de vaart moet aangeven.
5. Reorganisatie van de uitvoering
Inleiding
De uitvoeringsorganisatie wordt gekenmerkt door een
grote mate van nauwkeurigheid bij de wetstoepassing. Het
aantal foutieve toekenningen is, gezien het totale aantal, erg
klein en ook de apparaatskosten zijn alleszins bevredigend.
Dat de uitvoering wordt verzorgd door het georganiseerde
bedrijfsleven verklaart niet de snelle stijging van de uitgaven
uit hoofde van de sociale verzekeringen. De kosten van de
sociale voorzieningen stijgen eveneens snel en die worden
uitgevoerd door de ambtenaren van CRM, SOZA en de
gemeentelijke sociale diensten onder directe politieke verantwoordelijkheid van de betrokken ministers en de gemeentebesturen. Het is niet primair de uitvoeringsorganisatie die de
explosie van de sociale-verzekeringsuitgaven heeft mogelijk
gemaakt, maar eerder het door de wetgever ontworpen stelsel
van sociale verzekeringen, waarmee de uitvoeringsorganisatie
ESB 15-10-1980
moet werken en, natuurlijk, de achterliggende factoren die het
beroep o p sociale verzekeringen hebben doen stijgen.
Toch is er alle reden kritisch naar de uitvoeringsorganisatie
te kijken. Dat is al eerder gedaan en daar zijn een aantal
rapporten uit voortgekomen. Genoemd kunnen worden het
Alternatievenrapport van Berenbos, het Interimrapport van
de Cie Lamers, het Eindrapport van Berenbos, het rapport
van de C O M E D en een rapport dat handelt over de invoering
van een centraal persoonsnummer in de sociale verzekeringen
(CPSV) 7). De S E R zal in 1981een advies over de uitvoeringsorganisatie aan de staatssecretaris van SOZA uitbrengen,
waarbij de vier laatstgenoemde rapporten een rol zullen
spelen. Het eerstgenoemde rapport is niet meer van belang; de
alternatieven zijn te alternatief om acceptabel te zijn voor de
sociale partners.
Naar mijn mening zijn er twee zwaarwegende motieven
voor reorganisatie van de uitvoering. Het eerste motief is de
geringe cliëntgerichtheid van de uitvoeringsorganisatie. Dit
probleem wordt uitvoerig aan de orde gesteld in het Eindrapport. Omdat ten aanzien van dat aspect een zekere overeenstemming bestaat in welke richting de oplossing moet worden
gezocht – namelijk in een regionalisatie van de uitvoering laat ik dit probleem verder rusten.
Het tweede motief heeft te maken met de beheersing van het
totale proces van sociale zekerheid, welk aspect het voornaamste onderwerp is in het Interimrapport. Vanuit deze
invalshoek voldoet d e uitvoeringsorganisatie mijns inziens
niet vanwege de volgende factoren:
de ondöorzichtiiheid van de uitvoering, door het niet
duidelijk onderscheiden en gescheiden zijn van de functies
sturing, uitvoering en toezicht;
het niet gewaarborgd zijn van de onderlinge consistentie
van de besluitvorming van de verschillende uitvoeringsorganen, met name wat betreft de premiebepaling en de
daaruit voortvloeiende, soms aanzienlijke vermogensvorming. Dit is mede een gevolg van de afwezigheid van
informatiestromen, die zijn gebaseerd o p een inventarisatie van de informatiebehoefte. Deze onderwerpen worden
behandeld in het rapport van de COMED.
Scheiding v a n functies
Alvorens over te gaan tot een bespreking van de functies
sturing, uitvoering en toezicht in de sociale verzekeringen wil
ik eerst benadrukken dat in het navolgende geen gedetailleerde blauwdruk wordt gegeven, maar meer een aantal uitgangspunten voor de gedachtenvorming wordt samengevat.
Sturing. Het is niet wenselijk deze functie die is gericht op
beheersing van het totale proces van sociale verzekeringen, te
delegeren a a n een beheersingsorgaan dat wordt bemand met
door de Kroon benoemde onafhankelijke leden, zoals het
voorstel in het Interimrapport van de Cie Lamers luidt. De
daarop geinspireerde Sociale Zekerheidsraad (SZR) uit de
Proeve van Voorontwerp van de Organisatiewet Sociale
Zekerheid 8), met als aanhangsels een College van Advies en
Bijstand en Commissies van Overleg, is dat evenmin. Het is
een beheersingsorgaan dat een onduidelijke functionele relatie met de politiek verantwoordelijke minister heeft en ook
7) Gedoeld wordt op resp. de volgende rapporten: Het Alternatievenrapport van het Raadgevend Bureau Ir. B. W. Berenschot NV en het
Raadgevend Efficiency Bureau Bosboom en Hegener NV, SER, no.
14, 1972; Commissie Lamers, Organisatie van d> beheersing van de
sociale zekerheid(zie voetnoot 2); Eindrapport van Berenschot NVen
Bosboom en b eg ener NV, SER, no. 15,-i979;SER, Rapporr van de
Externe commissie van deskundigen inzake de informotiesrromen en
de reservevorming in de sociale verzekeringen, no. 10, 1979; SVR,
Globaalschetsontwerp 6, Grand Design’7 van een centralepersonenregistratie voor de sociale verzekeringen, 1979.
8) De Proeve is gevoegd bij de Adviesaanvragen uitvoeringsorganisatie sociale zekerheid van I I juli 1980.
niet over duidelijke bevoegdheden beschikt ten opzichte van
de uitvoeringsorganen, waardoor de verantwoordelijkheden
niet scherp zijn afgebakend en daardoor diffuus zijn. Beter
dan de halfslachtige oplossing van de Proeve is het deze
functie onder te brengen waar i j behoort te worden vervuld.
Bij de keuze van de plaats kan men zich laten leiden door de
volgende twee overwegingen.
De sociale zekerheid is -zoals reeds gezegd – geëvolueerd uit een verplichting van werkgevers hun werknemers te
verzekeren tegen inkomensderving. Met de komst van de
volksverzekeringen is niet alleen de kring van betrokkenen
aanzienlijk verruimd, maar ook de aard van de verzekerde
risico’s. Ook behoeft het bestaan van een stelsel van sociale
zekerheid zijn rechtvaardigingsgrond niet langer alleen te
hebben in een sociale bewogenheid met een bepaalde groepering. Het stelsel van sociale zekerheid is inmiddels een maatschappelijk belang geworden, waarvan de betekenis verder
reikt dan bepaalde groepsbeiangen. Anders gezegd, heden ten
dage heeft het stelsel van sociale zekerheid -en zijn afzonderlijke onderdelen sociale verzekeringen, sociale voorzieningen, pensioenverzekeringen en ziektekostenverzekeringen dusdanige positieve en negatieve externe effecten, dat een
directere en sterkere betrokkenheid van de overheid noodzakelijk is. Bijvoorbeeld vanwege het groeiende beslag dat op de
nationale middelen wordt gekgd in een periode van stagnerende economische ontwikkeling. Omdat de kosten van de
sociale verzekeringen op declaratiebasis worden betaald door
de collectieve sector is er geen budgetmechanisme werkzaam
dat begrenzend werkt, zoals dat bij de rijksuitgaven het geval
is. Daarom is bij de sociale verzekeringen als het volumebeleid
faalt een stelselwijziging – lees: verlaging van de uitkeringsniveaus – het laatste redmiddel om de kostenstijging te
beheersen. Deze bevoegdheid berust bij de wetgever. Alleen
op het hoogste politieke niveau kan -en moet daarom -de
afweging plaatsvinden van de offers voor en het nut van de
sociale verzekeringen tegenover die van andere onderwerpen
van collectieve zorg en die van particuliere voorzieningen.
Bewuste afweging is, zoals gezegd, vereist omdat de omvang
van de uitkeringen, als ook de omvang van de benodigde
financieringsmiddelen en de specifieke wijze van financieren,
gevolgen heeft voor de economische ontwikkeling en voor de
inkomensverhoudingen. Er zijn m.a.w. externe maatschappelijke kosten en opbrengsten die moeten worden meegewogen.
De tweede overweging is dat het sociale-zekerheidsbeleid
niet geisoleerd moet worden gevoerd, doch nauw moet aansluiten bij belendende beleidsterreinen, t.w. het arbeidsvoorzienings-, het arbeidsomstandigheden-, het gezondheidsbeleid en de welzijnszorg; dit zijn beleidsterreinen die voor een
deel door andere ministeries dan dat van SOZA bestreken
worden. Coördinatie van deze beleidsterreinen is een essentiële voorwaarde om de volumestijging van het beroep op sociale
verzekeringen te kunnen beteugelen. Deze externe beleidscoördinatie van belendende beleidsterreinen dient op het
hoogste niveau tot stand te worden gebracht.
Sturing van het totale proces van sociale verzekeringen is
een sociaal-politieke zaak van dusdanig gewicht dat deze
functie thuis hoort bij de politiek verantwoordelijke minister
van SOZA, die deze functie niet mag delegeren aan een
zelfstandig beheersingsorgaan. Dit impliceert dat de minister
meer bevoegdheden moet hebben dan thans het geval is. De
minister behoort in ieder geval over instrumenten te beschikken die dienen tot externe coördinatie. Verder moet hij
kunnen ingrijpen met dwingende richtlijnen aan de uitvoeringsorganen in geval naar zijn oordeel het stelsel niet rechtmatig en/ of doelmatig wordt uitgevoerd of zich ontwikkelt in
een richting die niet in het algemeen belang is.
Deze bevoegdheden moeten met enige waarborgen worden
omkleed. Richtlijnen zouden b.v. pas twee maanden na
publikatie van kracht kunnen worden, zodat het parlement de
gelegenheid heeft de minister desgewenst ter verantwoording
te roepen enlof de uitvoeringsorganen de gelegenheid hebben
eventueel beroep bij de Kroon aan te tekenen. Ook zouden
richtlijnen met een meer sociaal-politieke strekking eerst ter
advisering aan de SER kunnen worden voorgelegd en die met
een technisch karakter aan het hierna te noemen Overkoepelend Orgaan.
De uitbreiding van de ministeriële bevoegdheid met de
mogelijkheid richtlijnen uit te vaardigen kan betekenen dat de
autonomie van de uitvoeringsorganen moet worden beperkt.
Het bestaan van die autonomie is een maatschappelijke
realiteit, maar dat is de explosieve stijging van de uitgaven
voor sociale zekerheid ook.
Uitvoering. Het is niet beslist noodzakelijk, en maatschap
pelijk waarschijnlijk onhaalbaar, de huidige uitvoeringsorganen – BV’n, SVB en R’n VA- op te heffen en geheel nieuwe
te creëren 9). Het is wel noodzakelijk de bevoegdheden duidelijker af te bakenen en de uitvoering meer cliëntgericht te
doen geschieden. In grote lijnen zou de organisatie van de
uitvoering de volgende kenmerken kunnen hebben.
Een Overkoepelend Orgaan bevordert de gecoördineerde
rechtmatige en doelmatige uitvoering van de wetten door de
uitvoeringsorganen, overeenkomstig de doelstellingen van de
wetgever, die daartoe worden vertaald naar het uitvoeringsniveau. De uitvoeringsorganen blijven autonomie behouden
wat betreft de wetsinterpretatie, onverlet echter de uitbreiding
van de bevoegdheden van de minister, die hierboven is bepleit.
De gevalsbehandeling is in ieder geval een autonome aangelegenheid van de uitvoeringsorganen. Het Overkoepelend Orgaan bevordert eveneens de coördinatie met de belendende
beleidsterreinen op uitvoeringsniveau. Daarnaast is het Overkoepelend Orgaan het advieslichaam voor de verantwoordelijke minister ten aanzien van verzekeringstechnische en
uitvoeringstechnische aangelegenheden.
Het bestuur van bedoeld orgaan wordt samengesteld door
en uit de bij de uitvoering van de sociale-verzekeringswetten
belanghebbende groepertitgen, aangevuld met door de minister benoemde onafhankeliike deskundigen en een door de
Kroon benoemde voorzitter.
De organen van de uitvoeringsorganisatie behouden bedrijfstakeigen kenmerken, voor zover dit doelmatig is voor de
uitvoering, met name vanuit het oogpunt van de cliënt. Maar
of het bedrijfstakeigene zo ver moet worden doorgevoerd dat
de 26 BV’n blijven bestaan, is de vraag. Bij het vér doorvoeren
van bedrijfstakeigen aspecten in het uitvoeringsbeleid dreigt
het gevaar dat groepsbelangen op gespannen voet komen te
staan met hogere doelstellingen, zeker als groepsbelangen
ontaarden in groepsegoisme. Ook uit bestuurlijk oogpunt is
het grote aantal niet wenselijk. Het terugbrengen van het
aantal BV’n zal overigens niet gemakkelijk zijn. De organisatie van de vakbeweging kent inmiddels een hoge concentratiegraad, zodat de werknemers uit vele bedrijfstakken in één
bond verenigd zijn. Nu reeds worden vanuit één bond verscheidene BV’n van bestuursleden voorzien. Maar de concentratie van de werkgeversorganisaties is lang niet zo ver; aan
die kant zouden bezwaren kunnen bestaan tegen het samenvoegen van een aantal BV’n.
Het probleem wordt bovendien gecompliceerd doordat in
het (arbeidsvoorwaarden)overleg zich steeds duidelijker de
tendentie begint af te tekenen dat overleg binnen de eigen
bedrijfstak te voeren, of zelfs op ondernemingsniveau,
waardoor de betekenis van de centrale werkgevers- en werknemersorganisaties afneemt. Dit gaat gepaard met de toeneming van het aantal per cao afgesproken regelingen, die per
bedrijfstaklonderneming verschillen, en waarvan de uitvoering wordt opgedragen aan de BV’n. Deze ontwikkeling moet
verzoend worden met de wens op grond van bestuurlijke
overwegingen een aantal BV’n te fuseren.
Naast de wenselijkheid het bedrijfstakeigene in zekere mate
te handhaven, is het evenzeer gewenst de uitvoering te regi-
9) Het Alternatievenrapport (zie voetnoot 7) is van de baan omdat
de voorstellen te ver afweken van de huidige uitvoeringspraktijk.
onaliseren. Daarover bestaat weinig verschil van mening. De
idee is te komen tot sociale supermarkten, waar men terecht
kan voor alle sociale verzekeringen. Later eventueel uitgebreid met de sociale voorzieningen, de gezondheidszorgver~ekerineen en de voorzieningen OV de belendende terreinen van
soci&l- en welzijnsbeleid.-~e~ionalisatie
maakt het de cliënt
iets gemakkelijker -alles kan binnen één gebouw worden
afgehandeld – maar zal het inzicht van de cliënt in de
structuur van de sociale zekerheid nauwelijks bevorderen.
Binnen het gebouw wordt hij nog altijd geconfronteerd met
niet veel minder loketten als er BV’nzijn plus de loketten voor
de volksverzekeringen. En voor de ZW moet hij naar een
andere arts dan voor de AAW/ WAO, zolang de medische
diensten van de BV’n niet geintegreerd zijn met de GMD.
Bij regionalisatie doet zich overigens het vraagstuk voor in
hoeverre de regionale uitvoeringsorganen bestuurlijke autonomie moeten verkrijgen ten koste van de moederorganen:
BV’n, SVB en, in een later stadium, de gemeentelijke sociale
diensten. Hoe groter de autonomie van het regionale uitvoeringsorgaan is, hoe geringer is het aantal gezichten dat het
regionale orgaan moet tonen. De herkenbaarheid voor de
cliënt wordt dan navenant groter.
Wat betreft de bezetting van de besturen van de organen
zijn er argumenten om een plaats voor het georganiseerde
bedriifsleven in te ruimen. Vooral de bekendheid met de
speckeke omstandigheden in een bedrijfstak is een belangrijk
areurnent. Het sociale-zekerheidsbeleid moet in samenhang
m het beleid OD belendende terreinen worden gevoerd. een
;
beleid dat evenieer specifieke bedrijfstakeigenvkenme;ken
moet hebben (dit argument is ook een reden voor regionalisatie van de uitvoering en voor het benoemen van bestuurderen
die goed bekend zijn met de specifieke kenmerken van de
regio). De invloed in de besturen van werkgevers en werknemers is zeker terecht als het gaat om de uitvoering van de
kortlopende werknemersverzekeringen. Daarbij is de overweging de grote kans dat de betreffende uitkeringstrekker
binnen afzienbare tijd terugkeert naar het bedrijf, of ten
minste naar dezelfde bedrijfstak; de begeleiding van de cliënt
is daarop gericht. De hoogte van de uitkering is om die reden
gekoppeld aan het loon in de betreffende bedrijfstak. Bij de
langlopende werknemersverzekeringen wordt de kans op
terugkeer aanzienlijk kleiner geacht en is de uitkering daarom
gebonden aan het algemeen loonniveau. Dan is ook het
argument om die verzekeringen te laten uitvoeren door een
bedrijfstakgewijze organisatie waarin werkgevers en werknemers uit een bedrijfstak het voor het zeggen hebben, minder
krachtig. Begeleiding van de cliënt kan algemener zijn en
behoeft niet tegen de achtergrond van een specifieke
bedrijfstak te geschieden.
Het voorgaande geldt in versterkte mate voor de samenstelling van het bestuur van het orgaan dat de demografische
volksverzekeringen uitvoert; het opnemen van onafhankelijke deskundigen in de besturen doet onvoldoende recht aan de
betekenis van de betrokkenen die niet behoren tot het georganiseerde bedrijfsleven.
Het argument dat de zeggenschap van het georganiseerde
bedrijfsleven zo groot moet zijn omdat daar de premies
worden opgebracht, doet archaïsch aan. De tijd dat een
directe relatie werd gelegd tussen betalen (van belasting) en
zeggenschap (stemrecht) ligt gelukkig ver achter ons. Bovendien miskent dit argument de betekenis van de rijksbijdragen
aan de diverse fondsen en de premiebetaling door anderen
dan werkgevers en werknemers. De bestuurlijke invloed van
het georganiseerde bedrijfsleven zal waardevol zijn, maar de
betekenis moet niet worden overdreven.
Toezicht. Een van de minister en vande uitvoeringsorganisatie – dus ook van het Overkoepelend Orgaan -onafhankelijk lichaam oefent het toezicht uit. Het brengt frequent
verslag uit aan de minister aangaande de rechtmatigheid en
doelmatigheid van de uitvoering. Daarmee wordt een signaleringsfunctie vervuld, op grond waarvan de minister actie kan
ESB 15-10-1980
i:
ondernemen. De minister brengt de verslagen ter kennis van
het parlement.
Consistente besluitvorming en informatiestromen
Naast de onduidelijke scheiding van de functies sturing,
uitvoering en toezicht, is een ander zwak punt in de huidige
uitvoeringsorganisatie – uit oogpunt van beheersbaarheid
van het totale proces – het ontbreken van waarborgen voor
de onderlinge consistentie van de besluitvorming, met name
ten aanzien van het premiebeleid en de vermogensvorming.
Door de sociale-verzekeringsorganen worden jaarlijks honderdduizenden beslissingen genomen, waarvan één erg belangrijk is: de premievaststelling. Voor 1980 zijn er ten minste
168 bepaald, te weten de premies voor de WAO, AAW, WW,
AOW, AKW, AWW en 62 wachtgeld- en 100 ziekengeldpremies. De wijze waarop de premies tot stand komen, is zeer
uiteenlopend en een goede illustratie van het feit dat de
besluitvorming van sociale-verzekeringsorganen onderling
niet altijd consistent is.
De huidige procedure van premievaststelling is als volgt.
Door de secretariaten van de organen worden aan de besturen
premie-adviezen voorgelegd, uitmondend in een secretariaats-premie. De besturen van het AOF, AAF en de SVB
hebben het recht respectievelijk de WAO-, AAW-, AOW-,
AKW-, en AWW-premie vast te stellen. De minister van
SOZA vraagt ten aanzien van deze premies advies aan de
SVR, waarna hij de premies goedkeurt of afkeurt. In het
laatste geval stelt de minister de premie vast. De SER wordt
bovendien nog advies gevraagd hoe de verdeling van de
WAO-premie over werkgevers en werknemers moet zijn. De
WW-premie daarentegen wordt door de minister van SOZA
vastgesteld op grond van een premie-advies dat door het
AWF-bestuur wordt uitgebracht. De minister hoort de SVR.
De besturen van de BV’n stellen de wachtgeldpremies vast,
waarvan het AWF in kennis wordt gesteld. Het AWF kan
bezwaar maken, waarna de betreffende BV een nieuwe premie
moet vaststellen overeenkomstig de wensen van het AWF; de
BV kan in beroep gaan bij de SVR, die dan een beslissing
neemt in het geschil. De ziektewetpremies worden eveneens
door de besturen van de BV’n vastgesteld. Uit hoofde van zijn
toezichthoudende taak kan de SVR ingrijpen. De organen,
behalve het AWF, hebben dus de bevoegdheid premies vast te
stellen. Daardoor is de bestuurspremie tevens de feitelijke
premie -in de terminologie van de COMED -als tenminste
niet door de minister, het AWF of de SVR wordt ingegrepen.
Er zijn geen uniforme gedetailleerde of zelfs maar globale
richtlijnen voor de premiecalculatie door de secretariaten.
Vanzelfsprekend wordt getracht zo betrouwbaar mogelijke
informatie te gebruiken. Maar er zijn geen waarborgen dat de
secretariaten voor hetzelfde doel – bijvoorbeeld de berekening van een ZW-premie -dezelfde informatie gebruiken. Er
is ruimte voor de secretariaten voor subjectieve keuzen ten
aanzien van de gegevens die aan de premiecalculatie ten
grondslag liggen. Een gelukkige omstandigheid is dat zestien,
van de 26 BV’n gebruik maken van hetzelfde secretariaat
(GAK); dat geldt ook voor het AOF, AAF en het AWF, die
hun secretariaat laten voeren door de SVR. Min of meer
toevallig is er waarschijnlijk toch nog sprake van enige
uniformiteit t.a.v. de gebruikte informatie.
Niet alleen is de gebruikte informatie niet altijd identiek,
ook de calculatiemethode verschilt. Op dat gebied bestaan
evenmin voorschriften, met uitzondering van de premieberekening voor de WW en de wachtgelden waarvoor de methode
Tinbergen-Witteveen verplicht is. Maar deze methode is niet
vastgelegd in gedetailleerde rekenregels. De methode Tinbergen-Witteveen wijkt sterk af van de methoden die bij de
ramingen van andere sociale-verzekeringspremies worden
gebruikt. Kern vande methode Tinbergen-Witteveen isdat de
premieberekening wordt gebaseerd op het verloop van de
werkloosheid gedurende de conjunctuurcyclus, die daartoe
op tien jaar is gesteld. De bedoelde methode is geen omslag-
stelsel in die zin dat de financiering in principe in één jaar
gladloopt, zoals bij de financiering van andere sociale verzekeringen; m.a.w., er treedt kapitaalvorming op. De methode
werkt niet bevredigend, onder andere doordat de huidige
werkloosheid meer van structurele dan conjuncturele aard is.
Er wordt gewerkt aan een andere methode.
De op de secretariaatspremies gebaseerde bestuurspremies
komen evenmin o p uniforme wijze tot stand, maar zijn afhankelijk van de overwegingen waardoor de besturen zich
laten leiden, met name ten aanzien van de vermogensvorming.
.In het rapport van de C O M E D worden drie motieven
onderscheiden om de premie die voldoende zou zijn o m de
uitkeringen en uitvoeringskosten te dekken, te verhogen met
een toeslag voor vermogensvorming. De drie motieven zijn
het voorzien in een financierings-, inclusief liquiditeitsdekking, een egalisatiedekking en een risicodekking. In enkele
wetten staat een weinig houvast biedende bepaling dat er een
reserve moet zijn. Het is aan de besturen de omvang van deze
dekkingen vast te stellen. De omvang van de financieringsdekking vloeit voort uit de mate van asynchronisatie van
inkomsten en uitgaven en is daarom in het algemeen redelijk
nauwkeurig o p grond van objectieve factoren vast te stellen.
Maar sommige besturen blijven daarbij wel erg aan de
voorzichtige kant.
De keuze van de omvang van de risicodekking en egalisatiedekking is daarentegen een zuiver beleidsmatige keuze. Een
risicodekking wordt aangehouden als buffer voor calamiteiten. Eigenlijk is een risicodekking niet nodig bij een omslagstelsel, omdat een eventueel tekort het volgende jaar door
premieverhoging kan worden opgevangen; een tekort kan
tijdelijk met vreemde middelen worden gefinancierd. Een
egalisatiedekking wordt door de fondsbesturen aangehouden
indien zij een verwachte premiestijging over een aantal jaren
willen uitsmeren. Overweging daarbij is dat een scherpe premiestijging ongewenste inkomenseffecten kan hebben. Vanwege de inkomenseffecten van het gevoerde premiebeleid zou
naar mijn mening het premiebeleid niet aan de fondsbesturen
moeten worden overgelaten. Inkomenspolitiek dient niet
gevoerd te worden door de fondsbesturen maar op centraal
niveau. De premievaststelling door de fondsbesturen zou
moeten verdwijnen; zij zouden hierbij slechts een adviserende
taak moeten hebben (een uitzondering zou o p praktische
gronden kunnen worden gemaakt voor de wachtgeld- en
ziektewetpremies, mits er gedetailleerde uniforme voorschriften komen voor de premiecalculatie en wordt voorgeschreven
met welke overwegingen wel en met welke geen rekening mag
worden gehouden bij de premievaststelling, waarbij het vooral gaat om de omvang van de drie dekkingen). Vaststelling
van de premies zou dienen te geschieden door de verantwoordelijke minister of door het parlement, nadat de SER is
gehoord. O p dat niveau kunnen de inkomenseffecten van de
sociale-verzekeringspremies worden afgewogen in het kader
van het totale inkomensbeleid. O p dat niveau kunnen ook de
gevolgen van de totale premielast worden overzien en beoordeeld en eventueel ter sprake worden gebracht in het tripartite
overleg van de regering met de Stichting van de Arbeid.
Bovendien is het de vraag of de premiecalculatie aan de
fondsen moet worden gelaten. Ter wille van de uniformiteit
van gegevens en methodieken is het beter deze calculaties
centraal uit te voeren. Wat dit betreft volg ik de voorstellen
van de COMED, die aan de centrale calculatie het aspect
koppelt dat alle informatie naar datzelfde centrale adres
stroomt. Dit Calculatie- en Informatiecentrum (CIC) dient
het knooppunt te zijn van alle beleidsrelevante informatie.
Dat betreft zowel de informatie die de minister nodig heeft
voor zijn sturingsfunctie als de informatie die nodig is voor
het uitvoeringsbeleid. Het C I C dient er voor te zorgen dat
continue en frequente beleidsrelevante informatiestromen op
gang komen. Het genoemde Overkoepelend Orgaan zou
kunnen worden belast met de oprichting van de CIC.
Ook een ander voorstel van de C O M E D zou ik willen
onderschrijven, nl. het centraal beheer van de middelen die de
fondsen aanhouden, zodat tekorten en overschotten elkaar
kunnen compenseren. Het aanhouden van deze Centrale Kas
(CK) zou ook een taak voor het Overkoepelend Orgaan
kunnen zijn.
Ik ben mij ervan bewust een paar aardige functies bij de
fondsbesturen te willen weghalen: de premievaststelling en het
kas- en vermogensbeheer. Maar het zou de beleidsconsistentie
ten goede komen, zeker als het premiebeleid en het kas- en
vermogensbeheer worden gebaseerd o p continue en frequente
informatie.
6. Slotopmerkingen
Uit het voorgaande komen een aantal kenmerken naar
voren die het huidige stelsel en de uitvoeringsorganisatie van
de sociale verzekeringen karakteriseren. Onder meer kunnen
genoemd worden:
– gefragmenteerde
besluitvorming, zonder doelgerichte
coördinatie door een centraal orgaan;
– besluitvorming geschiedt door een beperkt aantal belanghebbende groeperingen, voornamelijk het georganiseerde
bedrijfsleven;
– het ontbreken van adequate informatiestromen op basis
waarvan consistente besluiten zouden kunnen worden
genomen;
– er is geen budgetmechanisme dat begrenzend werkt op de
uitgaven. De uitgaven worden bij de collectieve sector
gedeclareerd;
– bij de besluitvorming wordt geen rekening gehouden met
de positieve en negatieve externe effecten op de
economische ontwikkeling van het functioneren van het
sociale-verzekeringsstelsel;
– op centraal niveau vindt geen afweging plaats van offers en
nut van sociale verzekeringen met die van andere onderwerpen van collectieve zorg of met die van voorzieningen
door de particuliere sector.
Uit het voorgaande is ook duidelijk dat alvorens theorieën
van de collectieve keuze in de sector van de sociale verzekeringen in de praktijk kunnen worden gebracht, een aantal
institutionele veranderingen zouden moeten worden doorgevoerd. De maatschappelijke haalbaarheid daarvan is twijfelachtig, gezien de historisch gegroeide machtsposities, die niet
gemakkelijk zullen worden prijsgegeven.
Het minimum aan institutionele veranderingen zou zoals
betoogd in paragraaf 5 de volgende zaken omvatten:
scheiding van de functies sturing, uitvoering en toezicht;
sturing van het sociale-verzekeringssysteem dient o p het
hoogste politieke niveau plaats te vinden;
de premievaststelling dient bij de fondsen te verdwijnen en
eveneens een verantwoordelijkheid te worden van het
hoogste politieke niveau;
de premiecalculatie en het financiële beheer dienen centraal te geschieden op basis van adequate informatiestromen.
Maar dan nog zal het in de praktijk brengen van theorieën
van de collectieve keuze moeilijk zijn, omdat uitvoering van
de sociale-verzekeringswetten op declaratiebasis geschiedt en
niet o p budgetbasis, waardoor het element van de zelfbeheersing uitermate essentieel is.
De uitvoeringsorganisatie is pas echt te vereenvoudigen en
doorzichtiger te maken als het stelsel wordt vereenvoudigd.
Zoals het samensmelten van de wachtgeld- en werkloosheidverzekering met de werkloosheidsvoorziening en de riiksgroepsregelingen voor werklozen. Hetzelfde geldt VOO; de
ZW en de arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. Nog beter is
het al deze regelingen samen te voegen tot één landelijk
uniforme inkomstendervingswet. Zo’n wet zou de rechtsgelijkheid van de verzekerden-ten goede komen. Of men onder
de werkloosheidswetten valt of onder de arbeidsongeschiktheidswetten heeft te grote gevolgen voor het inkomen. In het
eerste geval daalt de uitkering na verloop van tijd tot een
niveau bepaald door de bijstandsnorm, in het tweede geval
wordt tot het vijfenzestigste jaar een welvaartsvaste uitkering
van 80% van het laatst genoten inkomen toegekend. Een
zelfde effect doet zich bijvoorbeeld voor bij de bejaardenzorg.
Het maakt voor de bejaarden een enorm verschil of de
financiering plaatsvindt uit hoofde van de AWBZ, de Gezinsverzorging of de Bijstandswet.
Ook aan de financieringskant zou het stelsel kunnen worden vereenvoudigd. Er is nu een wirwar van regelingen ten
aanzien van bevoegde heffings-en inningsinstanties, heffingsgrondslagen, de verdeling van de premielast, de afdrachtplichtigen, eigen bijdragen, rijksbijdragen enz. De codificatie
van de zekerheidsregelingen is echter al een omvangrijk werk
– zoals blijkt uit de werkzaamheden van de Staatscommissie
Veldkamp – en een modificatie van het stelsel, waarbij tal
van sociaal-politieke beslissingen moeten worden genomen,
die zeer gevoelig liggen, is dat evenzeer. Grote problemen
hierbij zijn onder andere de volgende:
– welk uitkeringsniveau moet worden gekozen?
– een landelijk uniforme regeling botst met het element van
het bedrijfstakeigene; juist nu gaan er stemmen o p die
pleiten voor het opsplitsen van de WAO in risicogroepen,
in feite dus het opgeven van het solidariteitsbeginsel dat
ten grondslag ligt a a n de uniforme WAO-premie.
– wie moet uitvoeren? De keuze te dien aanzien heeft grote
personele consequenties, omdat de taken herverdeeld
zullen moeten worden tussen de gemeenten, R’n VAen de
BV’n.
Bij ingrijpende hervormingen op het gebied van de sociale
uitkeringen moet niet in jaren worden gedacht, maar veeleer
in decennia. Reorganisatie van de uitvoering is één facet van
de denkbare hervormingen. In een declaratiestelsel is volumebeheersing het alternatief voor aanpassing van de uitkeringsniveaus. Maar reorganisatie van de uitvoering is gèèn vorm
van volumebeheersing en maakt dus het voeren van een
volumebeleid niet overbodig. Een falend volumebeleid maakt
echter het aanpassen van de uitkeringsniveaus in de toekomst
wel onvermijdelijk. Er moet voor worden gewaakt dat de
reorganisatie van de uitvoering in de politiek als het beheersingsinstrument bij uitstek wordt beschouwd.
Reorganisatie van de uitvoering is een noodzakelijke, doch
niet voldoende voorwaarde voor het voeren van een volumebeleid. Reorganisatie van de uitvoering moet het gebeuren
doorzichtiger maken. Dat is een vereiste o m het systeem naar
behoren te kunnen sturen. Doorzichtigheid is nodig om het
parlement een beter inzicht te geven in de offers voor en het
nut van sociale verzekeringen, zodat een weloverwogen afweging kan plaatsvinden met andere onderdelen van collectieve
zorg en met voorzieningen door de particuliere sector. Tot nu
toe is de belangstelling en de betrokkenheid van het parlement
nauwelijks verder gegaan dan een bemoeienis met detailproblemen en is weinig interesse getoond voor het functioneren
van het stelsel als geheel. Als die houding verandert is er iets
gewonnen.
C.K.F. Nieuwenburg
Een onderon.yje in de pauze. v.l.n.r. prof: Goedhart, pref: Stevers en mr. Rietkerk (foto: Klaas van der Roest,fotograjie)
ESB 15-10-1980