ECONOMISCH STATISTISCHE BERICHTEN
UITGAVE
VAN DE
3 OKTOBER 1973
es
STICHTING
b
ECONOMISCH
HET NEDERLANDS
58eJAARGANG
INSTITUUT
No. 2920
Plannen voor 1974
Minister Duisenberg heeft het de economische commen-
tatoren moeilijk gemaakt. Zaterdag v66r Prinsjesdag
verstrekte hij hun naast de Miljoenennota en de Macro
Economische Verkenning (beide onder embargo) een
eenvoudig persbericht over de revaluatie van de Nederlandse
gulden. Diezelfde dag maakte hij bekend dat de revaluatie
onderdeel is van een pakket maatregelen ter beteugeling
van inflatie en werkloosheid dat pas in de Troonrede bekend
zou worden gemaakt. Hieruit kon men afleiden dat dit pakket
nog niet was verwerkt in Miljoenennota en MEV, die daar-
door op zeer korte termijn een gefundeerd economisch
commentaar onmogelijk maakten.
De Troonrede bracht hier evenwel niet veel verandering
in. Het pakket werd weliswaar bekend gemaakt, maar de
éxacte invloed daarvan op de macro-economische kern-
gegevens en op de rijksbegroting bleef nog verscholen. Het
kabinet had de beslissing tot revaluatie in aller ijI genomen
en kon deze invloed pas in het weekeinde na Prinsjesdag
bekend maken. De meeste commentaren waren toen reeds geschreven. Juist omdat de algemene beschouwingen kort
(drie weken) na het uitspreken van de Troonrede in de Tweede
Kamer plaatsvinden, ben ik van mening dat deze trage
berichtgeving een goede oordeelvorming over het econo-
mische beleid van de regering bemoeilijkt.
Nu de invloed van het pakket maatregelen bekend is, blijkt
dat de regering goed heeft gegokt. Het prijspeil van de parti-
culiere consumptie zal in 1974 met 1,2% extra dalen (in
1975 met 2,1% extra). De invloed op de werkloosheid mag
dan weliswaar in 1974 nihil zijn, in 1975 zal de werkloosheid
met 4.000 personen afnemen. Uiteraard belemmert het pak-
ket door de revaluatie de export (in 1974 en 1975 met resp.
0,9 en
1,9%).
Toch zal de economie er geen schade door
ondervinden. Dit blijkt naast de reeds vermelde cijfers ook
uit de extra-stijging van de bruto-investeringen in vaste be-
drjfsactiva (in 1974 en 1975 met resp. 1,3 en
3,7%),
uit de
extra-daling van de loonsom per werknemer (in 1974 en 1975
met resp. 1,7 en 2,5%) bij een ongewijzigd reëel vrij beschik-
baar inkomen, terwijl het produktievolume van bedrijven
zich nauwelijks zal wijzigen.
Het kabinet-Den Uyl is van plan ernst te maken met de
bestrijding •van inflatie en werkloosheid. De import van
inflatie wordt door de revaluatie teniet gedaan en door de
tarieven van overheidsbedrjven en directe belastingen
nauwelijks te verhogen, is het begrotingsbeleid op matiging
van de prijsstijging gericht. Of ook het bedrijfsleven tot deze
Groei in%
1973 1974
Defensie
…………………….
10
.’
3
Ontwikkelingssamenwerking
–
1
18
Verkeer en waterstaat
9
9
Onderwijs en wetenschappen
14
17
Cultuur en recreatie
5
31
Sociale voorzieningen
27
.40
Volksgezondheid en milieuhygikne
5
20
Volkshuisvesting
22
18
Totaal van de uitgaven
14
•
19
matiging zal bijdragen, hangt voor een groot deel af van de
komende loononderhandelingen. Draagt het bedrijfsleven
hiertoe niet bij dan dient de regering, ondanks de wel erg
tolerante houding van minister Boersma, tot harde maat-
regelen te besluiten. Omdat de regering op een voor de eco-
nomie gunstig loonoverleg rekent, loopt ze dezelfde risico’s
als de regering-Biesheuvel die er vorig jaar bij haar beleid
op rekende dat de ,,nullijn” zou worden gerealiseerd. De
huidige regering loopt nog een risico: indien bijv. de Duitse
Mark in het komende jaar revalueert, hetgeen niet on-
mogelijk is, zakken de maatregelen van de ministers Duisen-
berg en Lubbers als een kaartenhuis ineen. Deondanks lijkt
het mij zinvol dat de regering deze risico’s neemï.
In de komende kamerdebatten zal het bovenstaande niet
de belangrijkste rol spelen. Politici vinden het belangrijker te
debatteren over de vraag in hoeverre le plannen van het
kabinet-Den Uyl afwijken van die van zijn voorganger en
van de verkiezingsprogramma’s der diverse politieke
partijen. Bovendien zullen punten als de belastingheffing op
eigen woningen, het statiegeld op auto’s en het niettoepassen
van de infiatiecorrectie de parlementariërs ertoe verleidçn
de hoofdlijnen van het regeringsbeleid te negeren.
Om een kleine globale indruk te geven van het verschil tussen de kabinetten-Biesheuvel en -Den Uyl heb ik in de
bijgaande tabel de procentuele groei van de nominale rijks-
uitgaven van de politiek belangrijkste functies volgens de
ontwerp-begrotingen vermeld. Deze vergelijking is toe-
gestaan omdat de toename van lonen en prijzen in zowel de
basisjaren als in de nieuwe begrotingsjaren voor beide kabi-
netten nauwelijks uiteenloopt. De cijfers spreken m.i. voor
zichzelf. Bij een aantal functies is duidelijk sprake van een
ombuiging, echter niet zo sterk als men volgens Keerpunt ’72
zou verwachten. (Zie ook de bijdrage van Drs. Hilferink in dit
nummer). Het kabinet wordt zowel
–
poiiiek als economisch..
belemmerd in de uitvoering van de wensen van zijn achterban.
Het ware natuurlijk beter de concrete plannen van de
regering te beoordelen. Die plannen zijn voor een aantal
ministeries nog vaag. Ondanks debezielende .taal in. bijv.
memories van toelichting v;4m de Ministeries va Econo-
mische Zaken en van Volksgezondheid en Milieuhygiëne
blijken deze ministeries nog weinig raad te weten met de
ideeën in de geschriften dieâan’
Këërpunt ’72
vooraf gingen
(bijv. het rapport van, de Commissie Mansholt), terwijl’ het-
Ministerie van Vetkeeren Waterstaat wat betreft de, af-
remming van het particuliere vervoer en bevordering van het
openbare vervoer’ eeh groôt stuk van de witte rand, waar-mee dit rode kabinet is versierd, voor., zijn rekening lijkt-
te nemen. – – –
L.
HMfman
861
inhoud
ESb
Weekblad van de Stichting Het Nederlands
Economisch Instituut,
Drs. L. Hoffman:
Plannen voor
1974
…………………………………….861
Redactie
Commissie van redactie: H. C. Bos,
Column
R. lwe,na, L. H. Klaassen, H. W. Lwnbers,
Kaldor in Rotterdam,
door Drs.
W. Siddré
…………………..
863
P. J.
Montagne,
J.
H. P. Paelinck,
–
A. de Wil.
Prof Dr. N. II. Douben:
Redacteur-secretaris: L. Hoffman.
Redactie-medewerker: W. D. Franckena.
MEV
l9.74: prognosevah een pârtieel beleid.. …………………
864
Adres:
Burgemeester Oud/aan 50,
Drs. F. H. ‘G’oudswaard,
Rotterdamn-3016; kopij voor de redactie:
Miljoeneinota
1974: da ó ‘./erheid als slachtôffer en een ,,keer”-norm
866
postbus 4224.
TeL (010) 1455 11, toestel 3701.
.
Mededelingen
……… ….
:
.
869
……….
Bij adreswijziging s. v.p. steeds adresbandje
,neest uren.
Prof Dr. J. Pen:
Kopij voor
de
redactie:
in tweevoud:
De minister maakte achttïen miljard zoek
…………………….87()
get ‘pt, dubbele regelafstand, brede marge.
Abonnementsprijs:f
78,00 per kalenderjaar
Prof Dr. L. Koopmans:
(mcl.
4% BTW); studenten f46,80
De rijksbegroting 1974; enkele financieel-economische aspecten
871
(mcl.
4% BTW), franco per post voor
Nederland, België, Luxemburg, overzeese
rijksdelen (zeepost).
Drs. J. D. Hillerink:
Vernieuwd
uitgavenbeleid
9
………
………………………..
8/.)
Betaling:
Abonnementen en contributies
(na ontvangst.van ssort,ngs/glro- acceptkaart)
op
girorekeningno.
122945
Au courant
t.n.v.
Economisch
Statistische
Berichten
Kabinet, vakbeweging en parlement,
door A. F. van Zweeden
878
te Rotterdam.
Losse
nummers:
Prijs van dit nummer f2,50
Geld- en kapitaalmarkt
(md.
4% BTW en portokosten).
Miljoenennota en financieel beleid,
door Drs. R. M.
Vijn
……….
879
Bestellingen van losse nummers
uitsluitend door overmaking van de hierboven
Boekbespreking
vermelde prijs op girorekeningno. 8408
t. n. v. Stichting het Nederlands Economisch
A. D. Wentholt: Brug over den oceaan,
door Drs. P. van Zuuren
…
881
Instituut te Rotterdamn mes vermelding
van datum en nummer van het gewenste
Mededelingen
…………………………………………..883
exemplaar.
Abonnementen kunnen ingaan op elke
(Foto’s: Drs. F. A. J. van den Bosch)
.
gewenste datum, maar slechts worden
beëindigd per ullimo van een kalenderjaar.
Advertenties:
B. V. Koninklijke Drukkerijen
Roelants
–
Schieda,n
Lange Haven 141, Schiedam, tel. (010) 26 02 60, toestel 90e.
O n der zo el
. , .
,
,
Sichting
.
.. tiet Ne4erlands Ewnomisch Instituut
Adrçs:
Burgemeester Oudlaan 50,
Rotterdam-3016;
!el.
(010) /4:55,1
l.
Onderzoekafdellngen
.
.
is nodig Het NEJ heeft zich daarop sinds 1929 gericht Naast
lned International Groth
t
het pure ‘nderzok werk houdt het ziçh bezig met ‘het uit-
»1rijjt-Ecnoniish Onderzoe
t
k
voeren .yan opdrachten van overheden en bedrijfsleven in
Econiniich-So’iologisch”Onderzoek
binnen- en buitenland. Het heeft thans ervaring op vele ge-
Economisch-Technisch Onde,zoek
bieden, in een spreiding over 50 landen. Er heeft in die
Vestigingspatronen
periode
,
‘een specialisatie plaatsgevonden;, maar door de
‘w’acro-Economisch Onderzoek
.
samenwerking in eams van economisten, econometristen,
Projeetstudies Ontwikkelingslanden.
wiskundigen,’ sociologen,
sociaal-geografen,
stedebQuw-
Regionaal Onderzoek,.,,
kundig ingenieurs en civiel-ingenieurs wordt een brede
Stati,s’tisch-Mathematisch Onderzoek
aanpak van de problemen gewaarborgd.
, ,
Tnsport-&onom;imsh Onderzoek
862
W. Siddré
Kaldor
in Rotterdam
Het siert het besturende college van
de Economische Faculteitsvereniging
Rotterdam (EFR) dat dit college profes-
sor Kaldor voor een voordracht heeft
uitgenodigd. Je zou immers enig verzet
tegen deze invitatie verwacht kunnen
hebben. Schreef professor Pen niet over
Kaldors theorie over de inkoiliens-
verdeling: ,,It is just too ridiculous that
this nonsensical theory is stili incessantly
praised, elaborated and presented at
conferences”. Het pleit voor de leden
van het EFR-bestuur dat zij Pens boek
over de inkomensverdeling goed ge-
lezen hebben. Schreef Pen 66k niet dat
Kaldor behoort tot de klasse van
,,serious economists, intelligent special-
ists, brilliant minds”. Voorwaar een zeer
acceptabele reden voor de EFR om
Kaldor, op terugreis naar Engeland,
voor een middag naar Rotterdam te
halen.
In Rotterdam sprak Kaldor overigens
slechts terloops over de inkomens-
verdeling. Daar vroeg hij zich af waarom
sommige landen zo veel sneller groeien
dan andere landen. Hij poneerde dat ver-
schillen in groeitempo’s niet verklaard
kunnen worden uit verschillen in de be-
schikbaarheid van kapitaal. Technische
vindingen en kapitaalvorming verklaren
de Britse industriële groei gedurende
de 19e eeuw niet. Tegenover deze tradi-
tionele opvatting stelt Kaldor:
,,Throughout the 19th century and also
in the present century, right up to the
second world war, Great Britain’s
economic growth was closely dependent
on the growth of her exports”. Recente
onderzoekingen wijzen uit dat de Britse
industriële groei ,,export-led from a
very early date” was. Mede op grond
van deze historische lessen propageert
Kaldor een ,,outward strategy” voor
ontwikkelingslanden: zorg ervoor dat
de export zo concurrerend mogelijk
blijft.
Het is bijkans onmogelijk om Kaldors
voordracht in slechts weinig woorden recht te doen wedervaren. Geïnteres-
seerde economisten, economische his-
torici, alsmede beoefenaren van de ge-
schiedenis van het economisch denken,
zullen Kaldors voordracht zelf moeten
raadplegen. Ook voor andere belang-
stellenden is deze voordracht bij de EFR
verkrijgbaar. Mijns inziens kan Kaldors
betoog het best getypeerd worden als
een voorbeeld van wat Baumol eens
noemde ,,magnificent dynamics”,
een methode waarbij conclusies getrok-
ken worden uit zeer brede generalisaties
over maatschappelijke samenhangen.
Kaldor baseert zijn analyse op een
twee-sectorenmodel met een industriële
en een agrarische sector. De industriële
sector wordt gekenmerkt door het
,,factory-system”. In fabrieken worden
op grote schaal industriële produkten
vervaardigd en wel tegen steeds lagere
prijzen omdat produktie op grote schaal
de arbeidsproduktiviteit positief be-
invloedt. Bovendien wordt in deze
industriële sector kapitaal geaccumu-
leerd, omdat ondernemers door het in-
schakelen van steeds grotere en betere
niachines proberen steeds meer winsten
te maken dan hun rivalen. Het streven
naar maximale winsten was overigens
al uitgevonden voordat fabrieksmatige
prduktie in zwang kwam. Het kapita-
listische proces in de industriële sector
bestaat uit het produceren van goederen
door middel van goederen (Sraffa). Het
is geen onafhankelijke activiteit, immers
in de industriële sector worden door
werkers, die slechts arbeidsuren tegen
betaling kunnen aanbieden, goederen uit de agrarische sector (wol, katoen)
verwerkt.
Tot zover het aanbod in de industriële
sector. Het aanbod in de agrarische
sector wordt vooral bepaald door de
produktieve krachten van grond, en dit
aanbod wordt bepaald niet beperkt
door schaarste aan arbeid. Integendeel,
door de agrarische revolutie in de 18e
eeuw, waardoor de produktiviteit in de
landbouw snel verbeterde, alsmede
door de ,,enclosures”-beweging moesten
veel zelfstandige landbouwers als loon-
slaven werk gaan zoeken in de indus-
triële sector. Het bovenstaande geeft
slechts zeer ruwe schetsen van de aan-
bodzijde van het twee-sectorenmodel.
Hoe staat het nu met de vraag naar
industriële en agrarische produkten?
In de gedachtengang van de 19e eeuwse
economisten valt hier niets
,
te vrezen. Het is altijd mogelijk om afzetgebieden
te vinden voor het aanbod: ,,supply
creates its own demand”. Kaldor gelooft
hier niet in, en hij spaart zich geen moeite
om aan te tonen dat John Stuart Mills
dictum: ,,Production can be ill-assortéd
but it can never be excessive” fout is.
MilI betoogde dat via aanpassingen van
de prijzen van industriële èn agrarische
produkten de samenstelling van het aan-
bod uiteindelijk zich zou aanpassen’aan
de samenstelling van de vraag naar deze
produkten. De prijs van industriële
produkten zou ten opzichte van de prijs
van landbouwgoederen moeten dalen.
De relatieve winstgevendheid van land-
bouwproduktie wordt dan groter. Dit
trekt meer arbeid en kapitaal naar deze
sector. Uiteindelijk ontstaat er een situ-
atie waarbij er sprake is van evenwicht
tussen de gevraagde en aangeboden
hoeveelheden op de markten van in-
dustriële en agrarische goederen.
Kaldor gelooft niet in deze markt-
bewegingen en hij vindt dat economisten
slechts ,,dimly” de fout in de analyse
van MilI onderkend hebben. Mills be-
toog eist dat de ,,terms of trade” blijven
verbeteren tefi gunste van de landbouw,
en dat kan, volgens Kaldor, niet omdat
de loonvoet in de industriële sector niet
beneden een bepaald minimum kan
komen. Deze loonstarheid naar be-
neden verhindert dat de ,,terms of trade”
steeds slechter worden voor de indus-
triële sector. Zoals gezegd, Kaldor (en
anderen in Cambridge, Engeland, zoals
Joan Robinson en Piero Sraffa) gelooft
niet dat prijsaanpassingsprocessen op
markten zo effectief werken dat daar-
door het totale aanbod gelijk wordt
aan de totale vraag.
Wij zagen reeds dat de loonshoogte
in de industriële sector niet beneden
een gegeven minimum kan dalen. Dit
betekent dat het aanbod van industriële
goederen zeer elastisch is ten opzichte
van de prijs van deze goederen. Als
prijzen niet goed als aanpassings-
mechanisme op markten fungeren, res-
teert de vraag hoe het feitelijke niveau
van de produktie in deze industriële
sector wordt bepaald. Het evenwichts-
niveau wordt – gegeven de vrijwel
horizontale aanbodcurve – door het
niveau van de effectieve vraag üit de
andere sector bepaald. Anders gezegd:
de groei van de industriële sector wordt
bepaald door de groei van de effectieve vraag afkomstig uit de landbouw en het
buitenland.
Laten wij Kaldors gedachte nog eens
samenvatten. In de industriële sector
worden inkomens gevormd. Deze in-
komens worden slechts gedeeltelijk
weer in de industriële sector besteed.
Dit betekent dat de vraag naar indus-
triële goederen van binnen uit het sys-
teem onvoldoende is om een zodanig
afzetgebied voor de produkten te garan-
deren dat de gehele industriële produktie
van de markten genomen wordt. Het
kapitalisme binnen de industriële sector
kan zichzelf niet blijven yoeden. Het
behoeft stimulansen van buiten. Het
betreft hier de agrarische sector en het
(Slot op blz. 869)
ESB 3-10-1973
863
een
r
0
Volgens de
Macro Economische Verkenning 1974
(MEV)
en de
Mijoenennota 1974
is de structurele overbesteding,
die zo kenmerkend was voor de macro-economische situatie
in de tweede helft van de jaren zestig, na 1972 omgeslagen
in een onderbesteding. Of deze laatste toestand karakteristiek
zal zijn voor de jaren zeventig is uiteraard onmogelijk te
voorspellen. Wel komt in de beschouwingen en analyses
van beide documenten herhaaldelijk naar voren, dat de
,,fundamentele externe positie” van de Nederlandse economie
buitengewoon gunstig is. Deze uitspraak wirdt gedaan op
grond van het feit dat de betalingsbalans op lopende reke-
ning sedert 1972 een tamelijk ruim overschot laat zien. De
norm die hiervoor in ons land traditioneel wordt aange-
houden, wordt in 1972, 1973 en 1974 duidelijk overschreden.
Toch is de tevredenheid over de macro-economische toestand
niet algemeen, want tegelijkertijd met de overschotten op
het buitenland blijven ook een hardnekkige prijs- en loon-
stijging en een relatief hoog niveau van werkloosheid
bestaan. De inflatie en werkloosheid lijken voorts meer van
structurele aard te zijn dan de nationale onderbesteding.
Het is juist dit samenstel van verschijnselen dat een effec-
tieve politiek, gericht op de bestrijding zowel van inflatie als
werkloosheid, ten zeerste bemoeilijkt.
Instrumenten-mix
De aanhoudende loon- en prijsstijgingen zijn geen natio-
naal verschijnsel. Verwacht zou daarom mogen worden, dat
bij de bestrijding van de permanente inflatie een gezamenlijk
beleid van de EG-landen niet lang op zich zou laten wachten.
Op papier is inderdaad het een en ander gedaan. Een tweetal
recente EG-resoluties is opgesteld, maar op het feitelijk
beleid van de lidstaten hebben zij nauwelijks invloed gehad.
Dit gebrek aan internationale coördinatie van het econo-
mische beleid leidt enerzijds tot een groter beroep op het
binnenlandse beleidsinstrumentarium en bepaalt anderzijds
mede de instrumenten-mix die de nationale overheden
kunnen hanteren om hun problemen zelf te lijf te gaan.
Twee doelstellingen van het algemene economische beleid
vragen op dit moment veel aandacht: infiatiebestrijding en
werkgelegenheid. De regering ziet het beteugelen van de
inflatie daarbij meer als een
voorwaarde
om de eerste priori-
teit – de vermindering van de werkloosheid – te kunnen
realiseren. Bij deze twee doelstellingen voegt zich echter
meteen een derde; dat is de nivellering van de personele in-
komens.
Voor het bereiken van deze beleidsdoeleinden behoeft de
regering, gezien de voorgaande opmerkingen, niet te rekenen
op buitenlandse ,,hulp”, ook niet voor zover het de inflatie-
bestrijding betreft. Het kolommetje ,,externe data” waarmee
in de MEV elk jaar weer de reeks van veronderstellingen
wordt geopend, vertoont nog geen sporen van een duidelijke
matiging in het buitenland. Wordt de prognose die het CPB
in maart van dit jaar nog publiceerdë in het
Centraal Econo-
PROF. DR. N. H. DOUBEN*
,i?isch Plan 1973
vergeleken met die in de MEV dan blijkt
dat de expansie van de wereldhandel dit voorjaar duidelijk
is onderschat. In maart werd de volume-groei van de wereld-
handel nog geraamd op 10
0
1o, nu echter op
12%.
Eén der
consequenties hiervan is dat ook de volume-ontwikkeling
van de goederenuitvoer in de MEV hoger wordt geraamd,
namelijk 11,5% in plaats van 9. Daarnaast blijkt de stijging
van het invoerprjspeil, gemeten in guldens, nu bijna het
dubbele te zijn van de prognose die in het Centraal Econo-
misch Plan werd afgedrukt. Voor 1973 schat het CPB in de
MEV een stijgingspercentage van 6,5 terwijl het jaarplan nog
van 3,5% uitging. Veranderingen in de wisselkoersverhoudin-
gen die tot voor kort meer regel dan uitzondering waren,
hebben deze prognoses van het Planbureau tot een feitelijke
onmogelijkheid gemaakt.
Deze vrij belangrijke wijzigingen van de belangrijkste
prognoses m.b.t. de buitenlandse betrekkingen overziende,
is het geen wonder dat zowel de overschotten op de lopende
rekening van de betalingsbalans als de directe infiatoire
impuls die het buitenland op ons prijspeil uitoefent, zijn toe-
genomen sedert de ramingen in maart van dit jaar. De opstel-
Iers van de MEV geven dan ook als hun mening te kennen
dat de omvang van de inflatie in binnen- en buitenland als
het meest ernstige knelpunt naar voren komt (blz. 17). Hoe
in dit kader de verwachtingen voor 1974 luiden, kan het
beste uit het volgende citaat blijken.
,,ln het buitenland blijven de infiatoire invloeden omvangrijk, gelet
op de nadering van de capaciteitsgrenzen, en op de omstandigheid
dat de gestegen grondstoffenprijzen veelal nog onvolledig in de
binnenlandse prjsniveaus zijn doorgewerkt. Enige vermindering
van de inflatie in de loop van 1974 lijkt niettemin mogelijk. Er
tekent zich althans enige stabilisatie van de grondstoffenprijzen af.
Hun verdere verloop blijft echter bijzonder ongewis. Daarnaast is,
zoals reeds ter sprake kwam, het beleid in een groot aantal landen
duidelijk tegen de inflatie gericht” (MEV blz. 17).
Uit deze informatie heeft minister Duisenberg blijkbaar
de conclusie getrokken, dat wij zelf maar het nodige moeten
ondernemen om de invloed van het buitenland op
ons
infiatiepercentage zoveel mogelijk te neutraliseren. Het
Centraal Planbureau heeft hem voorgerekend dat de import
van inflatie in 1974 iets minder zal zijn dan voor 1973.wordt
verwacht, maar dan blijven de invoerprjzen toch nog met
5% oplopen. Dit alles onder de veronderstelling dat de wissel-
koersverhoudingen in 1974 niet afwijken van die welke bij
de berekeningen van het CPB in augustus 1973 zijn gehan-
teerd. Voorts is uit het empirische onderzoek van het bureau
gebleken dat als gevolg van deze verhoging van het invoer-
prijspeil de prjsindex van de particuliere consumptie met
bijna 1% zal toenemen. Voor de kosten van de gezins-
consumptie ligt dit percentage nog wat hoger. Zodra het
mogelijk is om deze buitenlandse kostenstijgingen met eigen
* De auteur is hoogleraar aan de Katholieke Universiteit te Nijmegen.
MEV 1974: prognose van
)artieel beleid
864
instrumenten te pareren, is de infiatiebeteugeling al voor een
deel gelukt.
In de visie van de huidige bewindsman van Financiën ligt
hét instrument hier in een verandering van de koersverhou-
ding tussen de gulden en de andere valuta’s. Een opwaarde-
ring van de gulden is echter een instrument van economische
politiek dat in het monetaire vak van de instrumentenkist
thuishoort. Dit betekent dat het naast de begrotings-
politiek gehanteerd moet worden en dat het bovendien door
gecoördineerde (aanvullende) maatregelen vanuit de be-
groting ondersteuning dient te vinden. Duisenberg heeft (als
hoogleraar) reeds langer gepleit voor de hantering van het
revaluatie-instrument om de prijsstijging in te perken.
Blijkbaar is het hem gelukt om het kabinet voor zijn opvat-
tingen te winnen. De revaluatie van de gulden moet dan ook
als een complementaire maatregel worden gezien, namelijk
verbonden met de begrotingspolitiek. In dit licht beschouwd,
doet het tijdstip van de revaluatie ook niet vreemd aan. Het
is immers een bekend gegeven dat de invloed van wissel-
koersveranderingen zich niet terstond op de goederen-
bewegingen en prijsmutaties doet gelden. Vandaar dat de
opwaardering van de gulden enige maanden v66r het begin
van 1974 wordt toegepast ten einde de uitwerking ervan in
dat jaar volledig te kunnen doen plaatsvinden. Om van deze
volledige doorwerking verzekerd te zijn, is direct na de
bekendmaking van de revaluatie een prijsmaatregel afge-
kondigd die het mogelijk moet maken om reeds dit jaar tot
een beperking van de geïmporteerde inflatie te komen. Daar-
mee lijkt de ernst waarmee de inflatiebestrijding ter hand
wordt genomen, benadrukt.
Inflatie
In de inleidende beschouwingen van de miljoenennota
wordt gesteld, dat de inflatie in Nederland thans niet meer
aan de bestedingenkant moet worden aangepakt. Er is geen
overbesteding en er doet zich het tegendeel van een overspan-
nen arbeidsmarkt voor: al voor het derde achtereenvolgende
jaar zijn er meer dan 100.000 werklozen. De vraag jaagt nu
de prijzen en lonen niet meer op, maar in het verwachtingen-
patroon van het publiek (én van de beleidsvormers bij over-
heid en bedrijfsleven, dacht ik) is de jaarlijkse geldontwaar-
ding niet meer weg te denken. De
bestedingsin
flatje
is over-
gegaan in een
kosteninflatie
en hiertegen kan de begroting,
naar de mening van de regering, niet als primair instrument
worden ingezet. Als de begrotingspolitiek op deze wijze voor-
af onmachtig wordt verklaard, dan betekent dit haast auto-
matisch dat de overheid de binnenlands opgeroepen inflatie 6f door harde directe maatregelen zelf tracht in te dammen,
6f dit in feite ,,overlaat” aan het bedrijfsleven.
Harde maatregelen die gericht zijn op infiatiebestrijding
komt men in de miljoenennota
niet tegen. De belangrijkste bijdrage van overheidszijde wordt geleverd door de tarieven
van de overheidsbedrjven slechts matig te laten stijgen en
de belastingverhogingen vooral buiten de indirecte sfeer te
zoeken. Hierdoor tracht de overheid de kostenverhogingen
voor het bedrijfsleven te beperken om aldus ook een zekere
matiging van dat bedrijfsleven (terecht) te kunnen verlangen.
Een matiging in de nominale ontwikkeling van de lonen en
salarissen in de overheidssector wordt gekoppeld aan dë gang
van zaken in het particuliere bedrijfsleven, want ook het
kabinet-Den Uyl zal vasthouden aan het traditionele trend-
beleid.
Kan volgens de regering dus geen effectieve inflatie-
beperking d.m.v. de begrotingspolitiek worden bereikt, wel
tracht zij via een stringente doorberekening van de verlaagde
invoerprijzen en een vermijding van de fiscale lastenverzwa-
ring voor het bedrijfsleven een klimaat te scheppen waarin
de beoogde matiging door
overleg
tot stand kan worden ge-
bracht. Lukt dit, dan kan de stabilisatie van de arbeids-
inkomensquote op het niveau van 1973 worden bereikt. Ten
einde de medewerking van de werknemers te verkrijgen is de
aard
van veel belastingmaatregelen zodanig gekozen, dat
aan de nivelleringswensen van de vakbeweging een eindweegs
tegemoet wordt gekomen.
Werkgelegenheid en investeringen
De onderbesteding waarvan thans sprake is, blijkt voor
een niet onaanzienlijk deel door de teruggang in de investe-
ringsgeneigdheid te zijn veroorzaakt. Van 1972 op 1973 is er
wel een herstel van de bedrjfsinvesteringen tot stand ge-
komen, maar voor 1974 gaande ramingen in de MEV uit van
een investeringsontwikkeling in bedrijven die achterblijft bij
de ontwikkeling die voor dit jaar geldt. Dit terughoudende
verloop van de investeringen is zelfs aanwezig in het geval
dat de opzet van het kabinet slaagt om de nominale loon- en
prijsontwikkeling met 3 resp. 2% terug te dringen. In hoe-
verre de aangekondigde maatregelen i.v.m. de revaluatie van
de gulden hierin verandering zullen brengen, is bij het
schrijven van dit commentaar nog niet bekend. De MEV
1974 bevat daardoor slechts een deel van de gevolgen van het
te voeren beleid. Verwacht mag echter worden dat globaal
een handhaving van het investeringsniveau op een peil als
dat van 1973 haalbaar moet worden geacht. Natuurlijk geven
de extra bestedingsimpulsen die van de investeringsbevorde-
rende maatregelen uitgaan aanleiding tot een kleiner over-
schot op de lopende rekening van de betalingsbalans dan, bij
afwezigheid van die maatregelen, in de MEV is geraamd.
Samen met de stimulering van de bedrjfsinvesteringen
leiden ook de werkgelegenheidsprogramma’s tot een ver-
mindering van het betalingsbalansoverschot op de lopende
rekening. De onderbesteding wordt aldus door de overheids-
maatregelen
en de verwachte reacties daarop van de bedrijven,
voor een deel weggewerkt, waardoor de verruiming van de
binnenlandse liquiditeitenmassa vanzelf een kleinere om-
vang zal aannemen. Misschien komt het dan wel tot een
liquiditeitsverkrapping. De voorgestelde verkrappende
monetaire politiek krijgt aldus steun vanuit de bestedings-
sfeer van de economie. Een ander gevolg van de maatregelen
die de investeringen en de werkgelegenheid moeten bevorde-
ren zal zijn, dat een mogelijke tegenvaller bij de export-
ontwikkeling, ten gevolge van de verslechterde concurrentie-
positie door de revaluatie, min of meer wordt opgevangen
door de expansie van het binnenlandse bestedingsvolume.
Buitenlandse afzet wordt dan vervangen door binnenlandse.
Het is alleen de vraag of dit soort substitutie-processen in de
afzet snel genoeg plaats heeft om de bezettingsgraad in de
bedrijven tenminste op peil te houden.
De omstandigheid dat de werkloosheid de laatste jaren
steeds meer van structurele aard is geworden is mede door de
inflatie veroorzaakt. Door de sterke nominale loonstijgingen
van de afgelopen jaren zijn de rendementen zodanig aange-
tast, dat de bedrjfsinvesteringen een steeds kleiner deel van de
nationale bestedingen zijn gaan vormen. Daarnaast hebben
de investeringen die nog werden uitgevoerd in de regel ook
een meer arbeidsextensief karakter gekregen. De relatieve
niveaudaling én de verandering van de aard der investeringen
hebben beide geleid tot een té geringe creatie van nieuwe
arbeidsplaatsen. Begrotingspolitiek kan in zo’n situatie alleen
maar een bijdrage aan de oplossing van het werkloosheids-
probleem leveren, indien er zeer
gerichte
maatregelen aan de
uitgaven- én aan de middelenkant worden genomen.
Conclusie
Er wordt in Nederland al een aantal jaren voor het slagen
van het overheidsbeleid als voorwaarde gesteld dat de
huidige inflatiegolf moet worden teruggedrongen. Ook is
reeds meerdere malen, en van verschillende kanten, betoogd
dat de infiatiebeteugeling geen ,,omkeerbaar” proces is nu
ESB 3-10-1973
865
Miljoenennota 1974: de
overheid als slachtoffer en
een ,,keer”-norm
DRS. F. H. GOUDSWAARD*
Groei van de rijksuitgaven
Dit jaar is op het terrein van de rijksuitgaven weer een
mijlpaal bereikt, nI. de f. 50 mrd.
Een aardige gelegenheid om, zoals te doen gebruikelijk
bij mijlpalen, even terug te blikken. In het volgende wordt
dan ook even stilgestaan bij groei, filosofie en praktijk van
de rijksuitgaven.
De groei is enorm snel gegaan de laatste decennia, hetgeen
aardig blijkt uit het volgende summiere overzicht:
jaar
overschrijding van.
1864 ……………………………100 mln.
1938 ……………………………1.000 mln.
1962 ……………………………10.000 mln. 1974 ……………………………50.000 mln.
Het is begrijpelijk dat deze snelle opeenvolging van mijl-
palen ongerustheid wekt bij de kritische waarnemer. Even-
eens als men deze beziet t.o.v. het nationale inkomen.
In procenten van het nationale inkomen bedroegen de rijks-
uitgaven in 1938: 23% en in 1971: 32,8%. In deze bijdrage zal
ondergetekende er echter niet in slagen deze ongerustheid
weg te nemen, eerder het tegendeel. Dit zal blijken uit de korte
belichting van het trendmatige begrotingsbeleid gedurende
de laatste 14jaar. Het beleid nI. dat zoals geïntroduceerd door
Zijlstra een neutrale, trendmatige groei van de rijksuitgaven
inhield
en
zoals destijds gepresenteerd een stijging van de
uitgaven die niet uitging boven die van het nationale inkomen.
Een en ander behoeft een nadere toelichting.
Alvorens hiertoe over te gaan nog een enkele opmerking
over de groei en het eventuele plafond van de rijksuitgaven.
Een absoluut plafond is er mi. niet. De groei zal zeker door-
gaan en waarschijnlijk ook onevenredig aan het nationaal
inkomen. Het is nu eenmaal in onze staatkundige organisatie
de ervaring dat overeenkomstig de opvatting van Wagner 1)
de uitgaven worden beheerst door de maatschappelijke
krachten en de belastingdruk zich aanpast.
Deze druk van de maatschappelijke krachten wordt
duidelijker als men bij het doorbladeren van de hoofd-
stukken der rijksbegroting zich realiseert welk deel van de
uitgaven complementair is, d.w.z. direct gebonden aan en
noodzakelijk volgend op particuliere activiteiten (waaronder
hier worden bedoeld de bestedingen, wensen en activiteiten
op allerlei terrein). De beïnvloeding van de overheidsuitgaven
hierdoor blijkt bijv. uit uitgavencategorieën als wegen, volks-
huisvesting, onderwijs, natte waterstaat, handel en nijver-
heid, landbouw, volksgezondheid, milieu,justitie, politie enz.
Zolang nu de particuliere bestedingen min of meer vrij
spel hebben m.a.w. de consumptievrijheid niet wordt aan-
getast, zullen de collectieve activiteiten onvermijdelijk
blijven toenemen. Een zekere matiging zal pas optreden als
er, zoals Galbraith 2) het uitdrukt sprake is van ,,social
balance” tussen particuliere en collectieve bestedingen.
Een dergelijk evenwicht zal in onze consumptiemaat-
schappij pas haalbaar zijn als bijv. de particuliere activiteiten
(bijv. auto’s, tweede huizen, en vele andere om collectieve
voorzieningen vragende goederen) bewust worden afge-
remd. Van een dergelijke afremming over de hele linie,
hetgeen stringente beperkingen van de consumptievrijheid
zou betekenen (bijv. verbod op bepaalde typen auto’s of
wasmiddelen, zeer hoge heffingen tweede woningen enz. en
bijv. opheffing van het zuilensysteem in het onderwijs) is
echter geen sprake. Zolang echter de particuliere bestedin-
gen de leiding geven aan de ontwikkeling blijft de overheid,
niet alleen het rijk, maar ook de lagere publiekrechtelijke
lichamen, het slachtoffer van de particuliere bestedingen.
Trendmatig begrotingsbeleid
De groei is uiteraard niet zonder meer geaccepteerd.
* De auteur is plaatsvervangend chef van de afdeling Comptabiliteit
van het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne.
Zie A. Wagner’s ,,Gesetz der Ausdehnenden Staatsttigkeiten”. J. K. Galbraith,
The affluent society.
praktisch iedereen elk jaar weer de nodige inflatie verwacht
en zich daartegen tracht in te dekken. Een halt toe roepen
aan de inflatie kan daarom nog alleen gebeuren met behulp
van ,,harde maatregelen”. Misschien is thansjuist het moment
aangebroken om met zulke maatregelen een begin te maken,
want de externe positie blijkt zo stevig te zijn dat er best ge-
bruik van kan worden gemaakt. Een aardige overschotpositie
in de buitenlandse economische betrekkingen kan immers niet
als een doelstelling op zich worden beschouwd.
Waar het ook thans weer op aankomt is of de overleg-
partners in het bedrijfsleven hun vooroordelen t.a.v. de uit-
werking van de regeringsmaatregelen tijdig opzij kunnen
zetten om de nuchtere werkelijkheid
als zodanig te beoor-
delen. Ik ben overigens van mening dat de macro-econo-
mische situatie voor 1974 – inclusief alle onzekerheids-
marges – reden geeft tot enig vertrouwen, vooral wat betreft
het aanpakken van de inflatie, de werkloosheid, en – naar
mijn persoonlijk waarde-oordeel – de nivellering van in-
komens. Daarbij blijven twee zaken echter de ,,grote on-
bekenden”; de uitkomst van het loonoverleg en de naleving
van de prijsgedragsregel. Geen enkel kabinet heeft ook
maar enig succes op sociaal-economisch gebied als het deze
zaken tegen zich vindt. Om dan nog maar te zwijgen van de
gevolgen die een mogelijke revaluatie van de Duitse Mark
voor het kabinetsbeleid heeft.
N. H. Douben
866
Schema. Besteding van de toeneming belast ingont vangsten
Toeneming ontvangsten
louter nominale
1
1
Bestemd voor
tariefbijstelling van
J
1959-1967
1
1967-1972
nominale groei
van de belasting-
progressiekop
een aantal belastingen
ontvangsten
i.v.m. pjsstijging
slechtslncidenteetgerealiseerd
}
zie onder
proportioneet deel
algemene salaris- van de louter nominale
maatrgelen
groei
belasting-
ontvangsten
reete progressie-
trendmatige reëte groei van
kop
de belasting_
ontvangsten
.
proporlioneet deel
toeneming bruto-
uitgaven exetusief
idem uitgaven-
uilgavenaccres
van de trendmatige
salarismaatregeten en
filosofie uitgaven-
accres kabinet- kabinet-Den Uyl
reële groei
enkele andere niet- accres kabinetten-
De Jong
*
Biesheuvel
trendmattge groei nat.
relevante posten
De Quay
•
Marjnen:
1
•
ti méér dan
ink.
*
progressie-
de trendmatige
evenredig aan nat. ink. factor
*
extra
stijging v.h. nat. ink.
verhogingen tot
nOini
niet-belasting_
1
feteljke groei
Zijlstra-norm
van 0.6 punt stijging
ontvangsten
belastingdruk
belastingverhoging
Men stelde analyses op en trachtte vuistregels te ontwikkelen
(bijv. de
uigavennorm
van Romme in de jaren vijftig).
De gang van zaken bleef onbevredigend, vooral ook
omdat het conjuncturele beleid dat de rijksoverheid zou
moeten voeren onbevredigend bleef 3). Namelijk het zgn.
anti-cyclische beleid dat inhield: tegendruk geven met be-
hulp van de rijksbegroting,
bij
op- zowel als neergaande
conjunctuur. Naar aanleiding van de moeilijkheden werd, mede in ver-
band met politieke problemen, door Zijlstra ca. 1960 de zgn.
trendniatige of a-conjuncturele norm ontwikkeld. Het ging
hier om een zgn. structureel kader waarbinnen de overheids-
uitgaven zich zouden moeten gaan ontwikkelen 4). Basis
van deze theorie vormt het zgn. structurele begrotings-
beleid, nI. een zodanig beleid dat op lange termijn het totaal
aan besparingen en investeringen macro-economisch in
evenwicht is met inachtneming van het gewenste overschot
op de lopende rekening van de betalingsbalans. Het be-
grotingstekort moet op deze verhoudingen worden afge-
stemd. Deze zogeheten Zijlstra-norm is dan ook
geen
uit-
gavennorm, maar een norm voor het begrotingssa/do
(i.t.t. de Romme-norm).
De methodiek van de zgn. a-conjuncturele norm is dan
als volgt. Uitgaande van een basisjaar waarin er sprake is van
een zgn. macro-economisch evenwicht (realiter sprake kân
zijn van een evenwichtssituatie) berekent men op grond van
het trendmatige percentage waarmee de belastingen jaar-
lijks stijgen, de toename aan belastingontvangsten in het
nieuwe jaar. Dit bedrag mag de overheid dan gebruiken
voor nieuwe activiteiten of voor groei van bestaande activi-
teiten en tevens zonodig voor belastingverlagingen.
Een en ander is gemakkelijker te verklaren aan de hand
van een schematisch beeld met een cijfervoorbeeld, ontleend
aan de Mijoenennota 1971.
Hier dus een schematisch beeld
van het
accres
van de belastingontvangsten. We onder
–
scheiden globaal vier onderdelen bij de belasting-
ontvangsten nI.:
1 + 2 = de
nominale groei
van de belastingontvangsten ont-
staan door prijsstijgingen;
3 + 4 =
trendmatige
reële groei van de belastingontvang-
sten.
De onderdelen 2 en 4
zijn
de zgn. proportionele delen, vor-
men dus een evenredige groei met het nationale inkomen.
Het deel van het door prijsstijging ontstane accres, dat
méér
dan evenredig is aan het nationaal inkomen noemen we de
nominale progressiekop.
(Ontstaan door de belasting-
progressie: dit is onderdeel 1). Bij de trendmatige reële groei
van de belastingontvangsten noemen we dit deel de
reële
progressiekop. (Onderdeel 3). Gemakshalve noemen we
de vier onderdelen: nominale progressiekop;
proportioneel nominaal accres;
reële progressiekop;
proportioneel reëel accres.
Het gevolg van de belastingprogressie via de progressie-
factor 6) is bijv. bij een stijging van het nationale inkomen
met reëel 4%, dat de reële belastingopbrengst stijgt met
4,8% als we de progressiefactor stellen op 1,2. Idem bij de
nominale stijging (prijsstijgingen).
Intussen bleken er vele praktische problemen te rijzen zoals
het begrip trendmatig, de grootte van de progressiefactor, de
belastingopbrengst op grond van de nominale ruimte ten
behoeve van salarismaatregelen enz. We gaan hier niet ver-
der op in. Zie daartoe de rapporten van de studiegroep
begrotingsruimte 7).
Belangrijker is hier de kernvraag, nI. welk deel van de
extra belastingontvangsten kan voor uitgavenverhoging
worden benut?
Begrotingspraktijk
Het belangrijkste probleem dat zich ten principale voor-
doet
bij
de toedeling van de nieuwe extra belastingontvang-sten vormt uiteraard het politieke vraagstuk in de trant van:
welk deel van deze staafdiagram die bestaat uit vier delen be-
Zie bijv. J. Zijlstra, Praktische problemen bij het uitvoeren van
een anti-cyclische begrotingspolitiek,
Tijdschrift voor Economie,
1960, no. 2.
Zie
Mijoenennota 1961,
§ 2A.
Voor een uitvoerige uiteenzetting kunnen we verwijzen naar het
boekje van Koopmans (Overheidsfinanciën)
en de
Miljoenennota
1971. Slechts dient in dit verband de progressiefactor nadere toe-
lichting.
De progressiefactor is een macro-economische grootheid die
aangeeft de verhouding tussen het nationale inkomen en het totaal-
bedrag aan belastingopbrengsten; deze progressiefactor vormt een
quotiënt waarbij in de noemer van de breuk opgenomen wordt de
procentuele toename van het nationale inkomen, terwijl in de teller
van de breuk de procentuele trendmatige toename van de belasting-ontvangsten wordt vermeld.
Rapporten van de studiegroep Begrotingsruimte:
1.
Kwantitatieve uitgangspunten voor het trendmatige begrotings-beleid in de komende jaren;
Tweede-Kamer-stuk 11780.
2 en 3. Idem inzake het structurele begrotingstekort en de voor de
toetsing aan de trendmatige reële begrotingsruimte niet-relevante
posten.
4. Aanvullend onderzoek naar aanvaardbare omvang begrotings-
tekort en financiering infiatiecorrectie; Tweede-Kamer-stuk 12480,
20 augustus 1973.
ESB 3-10-1973
867
0005;o6800000Q.0q
-OoQ49O6OQQOQQQQ
.11hIJflBJIflhIIL4JIflhIIflhIIIIUI11ttlL%ttUtttt%Wt
-.
–
—.–
– –
nutten we voor nieuwe uitgaven en welk deel geven we
eventueel terug aan de belastingbetalers? interessant is het
aan de hand van de Miljoenennota’s na te gaan hoe de
diverse kabinetten zich daarover opstelden. in de Miljoenen-
nota’s van 1960 tot 1967 (de kabinetten De Quay en
Marjnen) kwam steeds naar voren dat alleen de trend-
matige stijging van het nationale inkomen zou dienen te
worden besteed voor nieuwe uitgaven en/of belasting-
verlagingen. Herhaaldelijk kwam daarbij ook het streven
naar voren, dat ,,het beleid daarop gericht is, dat de toe-
neming van de rijksuitgaven relatief achterblijft bij die van
het nationale inkomen ten einde ruimte te scheppen voor
verlaging van de belastingdruk”. Interessant is te zien in de
Miljoenennota 1966 wat daarvan terecht gekomen is.
Niet veel namelijk.
Het kabinet-De Jong dat opereerde vanaf 1967 en ver-
volgens de kabinetjes-Biesheuvel 1 en 2 hadden reeds een
ruimere opvatting inzake de toegestane begrotingsruimte.
Men oordeelde dat de uitgavenstijging gelijk zou dienen te
zijn aan de zgn. additionele begrotingsruimte. Dit is het
proportionele deel van de trendmatige reële ruimte
+
de
reële progressiekop. Hieruit volgt derhalve dat het effect
van de progressiefactor, althans reëel gezien, niet ongedaan
wordt gemaakt. Het nadeel daarvan is dat uiteraard de
macro-economische belastingdruk blijft stijgen, omdat de
belastingontvangsten relatief sterker blijven stijgen dan het
nationale inkomen. Een en ander was mede de reden voor
het kabinet-Den Uyl, over te gaan tot de feitelijke gecombi-
neerde norm nI. enerzijds nam men over de zgn. Zijlstra-
norm die gebaseerd was op de structurele groei van de be-
lastingontvangsten en anderzijds aanvaardde men een
absoluut maximum per jaar voor stijging van de macro-
economische belastingdruk (nI. een norm per jaar van 0,6
punt). Een en ander is afgebeeld in het schema, ,,besteding
van de toeneming belastingontvangsten”.
Uit het vorenstaande blijkt duidelijk dat het zgn. structu-
rele begrotingsbeleid geen automatisch kader vormt waar-
binnen de overheidsuitgaven zich gelijkmatig kunnen ont-
wikkelen en waardoor er sprake zou zijn van een plafond.
Het is afhankelijk van de visie die men heeft ten aanzien van
de overheidsuitgaven of de overheidsuitgaven parallel,
minder dan evenredig of meer dan evenredig aan het natio-
nale inkomen zullen stijgen. Wil men ten opzichte van het
nationale inkomen de overheidsuitgaven toch beheersen dan
blijft een afspraak of een
norm
noodzakelijk.
Daarnaast blijkt dat deze methodiek volstrekt onprak-
tisch is in die zin dat men de oorzaken van de groei onge-
moeid laat.
De norm is derhalve a-politiek; Slechts indirect is er een
relatie. Als nI. de ruimte overschreden wordt en men voert een
,,stringent” begrotingsbeleid dan zal het uitgavenpeil moeten
worden teruggedrukt. Dan pas komen eventueel de oor-
zaken van de groei in discussie.
Uit het schema kan men leren dat men in het algemeen de
rijksuitgaven wilde binden aan een bepaalde maximale
ruimte en daarnaast de nominale progressiekop steeds dacht
terug te geven. Vaak zelfs nog meer dan alleen de nominale
progressiekop nI. ook eventueel de reële progressie. In de
praktijk is evenwel gebleken, dat in het algemeen de ver
–
leiding toch te groot was in het bestaande systeem en de extra
belastingontvangsten werden dan ook uitgegeven. Van jaar
op jaar bleek nl. de ruimte onvoldoende om de ,,noodzake-
lijke” nieuwe activiteiten ter hand te nemen. In de Miljoenen-
nota 1966 werd uiteengezet dat telkenjare de toelaatbare
norm vrij sterk overschreden werd. Daarna heeft zich dat
blijkens de Miljoenennota’s herhaald. Naast de kritiek op de ramingen versus realisaties van de
afgelopen jaren kan men de praktische uitwerking van het
structurele beleid als zodanig kritisch beschouwen. Ver-
schillende vragen dienen zich aan.
is er werkelijk sprake van een
structureel
besparings-
overschot?
Is het begrotingstekort een sluitpost of
-datum?
Is er sprake van een wetenschappelijk verantwoorde keuze
bij vaststelling van basisjaar, schatting van het groei-
percentage van het nationale inkomen, de progressie-
factor en bijv. het overschot op de lopende rekening van
de betalingsbalans?
Is er gezien de praktijk eigenlijk wel een
irendmatig
be-
grotingsbeleid gericht op de verhouding S en 1. Met andere
woorden dekken de filosofie en de praktijk elkaar?
Ad
a. Uiteraard is dit de kern van het systeem. Derhalve
zal moeten blijken hoe deze verhouding ligt. Tot dusver is er
echter weinig studie van gemaakt. Wel werd zo nu en dan na-
gelopen hoe de verhouding van de besparingen, investerin-
gen en het saldo van de lopende rekening van de betalings-
balans in het verleden was. Zie bijv. de Miljoenennota 1963
waarin een overzicht werd gegeven van deze drie grootheden
gedurende de voorgaande negen jaren. Hieruit blijkt inder-
daad een structureel besparingsoverschot, dat de overheid
zal moeten benutten ter voorkoming van onderbezetting en
onvoldoende groei.
Pas sinds kort wordt echter serieus op deze verhouding
gestudeerd door de studiegroep begrotingsruimte. Zie bijv.
het onderzoek naar het structurele begrotingstekort voor de
komende jaren. (Het laatste rapport van de studiegroep).
Hieruit kwam bijv. naar voren dat het begrotingstekort mag
meegroeien met de stijging van het nationale inkomen
(jaarlijkse toevoeging van de begrotingsruimte van ca. f. 100
â f. 125 mln.). Met andere woorden een advies tot een in
structureel opzicht relatief
gelijkblijvend begrotingstekort.
Ad b. Uit het voorgaande bleek steeds dat de overheid
macro-economisch gezien aanvullend op dient te treden.
Het begrotingstekort of saldo moet de
sluitpost
vormen van
de nationale economie 8), uitgaande van de
data
besparin-
gen, investeringen en het saldo op de lopende rekening. De
vraag dient zich aan of dit standpunt houdbaar is vide de
praktijk. De verleiding is groot om de overheid een leidende
positie te laten innemen door het begrotingstekort stil-
zwijgend als
datum
te laten fungeren. Dit geargumenteerd
met de moeilijke budgettaire positie, de vele wensen die op
tafel liggen enz. Een en ander wordt in de hand gewerkt
omdat de andere macro-economische grootheden en vooral
de wenselijke hoogte daarvan moeilijk bepaalbare groot-
heden zijn. De consequentie van het aanvaarden van het
begrotingstekort als een gefixeerde grootheid is echter, dat
8) C. Goedhart,
Hoofdlijnen van de leer der openbareJmnanciën.
868
gegeven een bepaalde macro-economische situatie de parti-
culiere bestedingen teruggedrukt zullen moeten worden.
Laat men dat echter na dan is het gevolg inflatie, via de door
de overheid veroorzaakte overbesteding.
Ad c.
Aan een wetenschappelijk verantwoorde vast-
stelling van de relevante grootheden bij de berekening van
het toelaatbare tekort mag worden getwijfeld, als men deze
berekeningen volgt. De progressiefactor is steeds verkeerd
getaxeerd 7). Eveneens is de schatting van het groei-
percentage van het nationale inkomen lang te hoog gesteld
en bleek het saldo van de lopende rekening moeizaam te
bepalen. Daarbij mag uiteraard niet vergeten worden dat,
zoals de studiegroep begrotingsruimte zelf stelt, aan de
schattingen waarmede nu eenmaal gewerkt moet worden
een grote mate van onzekerheid kleeft. Te meer maakt dit
laatste echter de verleiding groot om ,,het keurslijf van de
totale begrotingsruimte minder knellend te maken” door
optimistische interpretaties. (Zie hierover Burger: De strijd
over en om de begrotingsruimte 9)).
De praktijk vanaf 1960 versterkt dit vermoeden. In 1961
nam men bijv. als basisjaar 1960, ervan uitgaande dat dit
conjunctureel en budgettair een vrij evenwichtig jaar was.
In latere jaren werd echter deze basis voortdurend ver-
schoven. Zo werd in de ,,ruimte”-berekening voor de jaren
1961 t/m 1963 uitgegaan van het accres van de
middelen
(4% per jaar). In 1964 stapte men plotseling over van een be-
rekeningswijze ten aanzien van de middelen naar de
uitgaven. Het basisjaar werd 1963. Men berekende een normatieve
stijging voor de jaren 1964 t/m 1967 die logischerwijs bij-
gesteld werd aan de hand van de reële prijsstijgingen. Daarbij
kwam het voornemen naar voren om zoals in een trendmatig
beleid past, de jaaroverschrjding van de norm later in te
halen. Dit voornemen werd eveneens opgenomen in het beleid
gedurende het kabinet-De Jong van 1967 tot 1971. De laat-
ste jaren wordt daarover echter niet meer gesproken. In
1966 verschoof de berekeningsbasis weer van de uitgaven
naar de belastingontvangsten. Deze berekeningsbasis is
gehandhaafd tot het jaar 1974. Echter werd de berekenings-
basis van de belastingontvangsten wel vaak verlegd in die
zin, dat men een andere raming van de belastingontvangsten
nam in plaats van die van een basisjaar dat als een evenwich-
tig jaar gold. Zo werd bijv. in 1967 uitgegaan van een trend-
matige toename van de belastingontvangsten van 6% op
basis van de gecorrigeerde raming van
1966.
Van 1968 tot en
met 1971 kreeg de berekening weer een meer structureel
karakter. Dit betekende dat men als basis voor de be-
rekening 1966
accepteerde en slechts het jaarlijks norm-
bedrag corrigeerde aan de hand van de prijsstijgingen. In de
Miljoenennota 1972 (kabinet-Biesheuvel) werd weer uit-
gegaan van een trendmatige stijging van de belasting-
ontvangsten
over de meest recente raming
van de belasting-
ontvangsten, nI. die van
1971.
Voor de jaren 1973 en 1974 is de laatste tactiek over-
genomen, dus als basis de meest recente belastingramingen.
Uiteraard betekent een en ander dat men het structurele
element uit de methodiek licht, omdat het basisjaar niet meer
een bepaald evenwichtig jaar in het verleden is, maar dit ver-
vangt door de ramingen van het vorige jaar. Hierdoor
worden via de recente ramingen van de belastingontvangsten
conjuncturele
elementen meegenomen. (Het trendmatige,
structurele element dat er wél in gebleven is, is de
trend-
matige
stijging van het nationale inkomen. Dit laatste cijfer
is echter steeds iets te hoog geweest).
Ad d.
Gezien de praktijkervaringen in het voorgaande
kan men wef stellen dat tot dusver nauwelijks van een goed structureel beleid sprake was. Pas de laatste twee jaren is er
de neiging de fraaie verbale filosofie een gefundeerde kwanti-
tatieve ondergrond te geven via de studies van de studie-
groep begrotingsruimte. Hoewel wat traag, kan men dit
streven alleen maar positief beoordelen op grond van het goed
Nederlands gezegde ,,beter laat dan nooit”.
Epiloog
In het voorgaande komt geen opwekkend beeld naar voren,
nI. een hardnekkige groei, normen en een structureel beleid
dat op zich onbekwaam is om als beheersingsmechanisme te
dienen. De blijvende groei is onafwendbaar omdat de
oorzaken
tot die groei niet worden bestreden. Om nog meer
greep op de uitgaven te krijgen is er nu ook een inkomsten-
norm.
Die omvat echter slechts een deel van de inkomsten ter
financiering van de groeiende uitgaven. De niet-belasting-
middelen (heffingen e.d. die ook druk uitoefenen op de
consument) vallen er buiten.
Derhalve neigen wij tot de conclusie, dat de belasting-
norm van het kabinet-Den Uyl pas dan werkelijk een
Keer”-norm
kan zijn als daarnaast de particuliere activi-
teiten, die onafwendbaar leiden tot complementaire
collectieve voorzieningen, worden aangepakt.
F.
H. Goudswaard
9) H.
Burger, De strijd over en om de begrotingsruimte. (Openbare
les KMA
1967).
development
•
management for profit.
Esb
Mededelingen
Inleiders zijn: G. S. Sanders, P. Ken-
drick, W. C. L. Zegveld en P. H.
Huisman.
Inlichtingen: NIVE Parkstraat 18
Research and development management
Den Haag, tel.: (070) 61 49 91.
for profit
Van
5
t/ m 8 november a.s. organiseert
Nationale normalisatiedag 1973
NIVE, Nederlandse Vereniging voor
Management het seminar: Research and
Op 29 november a.s. organiseert het
(Slot van blz. 863)
Kaldor in Rotterdam
buitenland. Kaldor plaatst diametraal
tegenover de wet van Say het leerstuk
van de zgn. ,,foreign-trade multiplier”:
het niveau van de produktie in een land
wordt bepaald door de externe vraag
naar de produkten van dat land. Deze
,,foreign-trade multiplier” is de belang-
rijkste factor die de groei van de Britse
industriële ontwikkeling verklaart, en
zo lang de industriële ontwikkeling
,,export-led” is, behoeft men weinig te
vrezen. Moeilijkheden bij de industriële
ontwikkeling ontstaan zo gauw deze
Nederlands Normalisatie-Instituut de
Nationale normalisatiedag 1973 in het
Nederlands Congresgebouw te Den
Haag over ,,Vereenvoudiging van
handelsdocumenten en -procedures
door normalisatie”.
Inlichtingen: Nederlands Normali-
satie-instituut, Polakweg
5,
Rijswijk
(ZH)-2106, tel.: (070) 90 68 00.
,,consumption-led” is. Vandaar ook
Kaldors beleidsadvies voor ontwikke-
lingslanden: volg een ,,outward strategy”
door de export zo concurrerend
mogelijk te maken.
h
tL
e(9,,t
ESB
3-10-1973
869
De minister maakte
achttien miljard zoek
De nieuwe minister van Financiën is van vele kanten
geprezen voor de wijze, waarop hij zijn begroting in
elkaar heeft gezet – lof waarbij wij ons graag aansluiten
– maar op één punt verdient hij kritiek. Tot nog toe werd
in de Mijoenennota (meer speciaal in een der laatste
bijlagen) een overzicht gegeven van de begrotingen der
Fondsen en Bedrijven”. Deze bijlage is met ingang van
de
Miljoenennota
1974
vervallen 1).
Op het eerste gezicht betreft het hier een kwestie van
presentatie, en dan nog niet eens een erg belangrijke
kwestie. Want deze begrotingen worden, in weerwil van
hun afwezigheid in de Mijoenennota, toch aan de Kamer
voorgelegd. Zij moeten immers bij de wel worden vast-
gesteld. Een kamerlid, of iemand anders, kan dus als hij
daarin geïnteresseerd is, de begrotingen alsnog bij elkaar
zetten, de bedragen vergelijken met voorgaande jaren,
de uitgaven optellen bij de overheidsuitgaven of soort-
gelijke rekenkundige bewerkingen uit voeren die hem
ter zake dienend voorkomen.
Zo simpel is het echter niet. In de eerste plaats is het bij
elkaar zoeken van de juiste gegevens uit de deel-
begrotingen een heel werk, dat het ministerie van
Financiën ons best uit handen mag nemen. In de tweede
plaats raakt de rekenende buitenstaander makkelijk in
tijdnood – hij moet zijn ca/culatiën uitvoeren voor hij de
begroting als geheel kan beoordelen, en het tijdsttp
waarop die beoordeling plaatsvindt ligt in de regel on-
middellijk na de derde dinsdag. Journalisten, politieke
commentatoren, kamerleden, vakbondsmensen wordt
derhalve een tijdige samen vattende beschouwing van alle
uitgaven onmogelijk gemaakt. In de derde plaats weet
de buitenstaander nooit zeker dat zijn opielsommen
volledig zijn – er kunnen nog fondsen verborgen zitten
in de gedetailleerde begrotingen van de departementen,
en zulks te meer nu tegenwoordig het aantal fondsen
telkens verandert. Al met al reden genoeg om volgend /aar
terug te komen op de beslissing tot het achterwege laten
van deze gegevens in de Mijoenennota.
Maar er is meer. Defondsvormingzelfis een omstreden
aangelegenheid. De meeste auteurs op het terrein van de
openbarefinanciën keuren het verschijnsel af. Defonds-
vorming doorbreekt de eenheid van de begroting, en soms
ook de volledigheid. Er dreigt het gevaar van de netto-
begroting – het tegen elkaar wegschrappen van in-
komsten en uitgaven, waardoor het zicht op de omvang
van de overheidshuishouding verdwijnt. De belasting
–
druk lijkt lager dan zij is. Bekend is voorts de uitspraak,
dat fondsvorming ertoe kan leiden dat hele overheids-
lichamen nog slechts via de dunne nave/streng van hun
begrotingssaldo met de schatkist zijn verbonden. De
prioriteiten worden dan niet meer overzien. Beslissingen
over de uitgaven worden achter de schermen genomen.
Het is daarbij niet slechts een kwestie van presentatie,
maar van beleid.
Nu kon men zeggen: in Nederland dreigt dit gevaar
niet. De Belgen met hun parastatale instellingen zouden
er misschien aan ten prooi kunnen vallen, of de A men-
kanen met hun sterk verbrokkelde en onoverzichtelijke
begrotingstechniek. Maar wij niet. Bij ons wordt alles
open en eerlijk meegedeeld, gespecficeerd en via de wet-
geving gesanctioneerd. Maar tegenover dit vriendelijke
optimisme mag ik er dan toch wel op wijzen dat de be-
grotingen van de fondsen uit het uitgaventotaal van het
rijk zijn verdwenen. Het in de Miljoenennota vermelde
begrotingsniveau van 51 miljard is dan ook een vrij wille-
keurige grootheid. Wie wil, kan er.no.g. een. bedrag van.
bijvoorbeeld achttien mrd. bij optellen – een ruwe
schatting van het, voor dubbeltellingen gezuiverde,
totaal der fondsen en bedrijven,
gemaakt aan de hand
van de
Miljoenennota 1973
2).
Natuurlijk is het waar,
dat zij hun ,,eïgen” inkomsten hebben, maar dat zijn in
de meeste gevallen toch 66k heffingen die drukken op de
Nederlandse burgers (ten dele drukken zij op de EG-
begroting, namelijk bij het LEF), en het is dan ook be-
paald Ier zake om het totaal te kennen dat via de schat-
kist en zijn affiliaties wordt uitgedeeld.
Daar komt nog bij dat sommige fondsen een dubieus
bestaan leiden. De gronden voor hun instelling –
,,historische” gronden veelal, maar al het bestaande heeft
historische gronden! – zijn soms nauwelijks respectabel,
en zij zijn voor elk fonds weer anders. Niemand zal de
existentie van het ABPF betwisten, maar de curieuze
originés van het Wegenfonds, dat dan nu omgedoopt
gaat worden tot Verkeersfonds, lenen zich bijzonder goed
voor een cynische verslaglegging: het is een soort
schelmenroman vaarin de pressiegroep van wegen-
bouwers en automobilisten ter ene zijde en de minister lér
andere zijde elkander bij de neus trachten te vatten
– een geschiedenis van kunstgrepen, teleurstellingen, ter-
nauwernood nagekomen beloften. Dat hele fonds had er
naar mijn mening niet behoren te zijn. Ook ten opzichte
van het Bezitsvormingsfonds kan men zijn bedenkingen
hebben – hier wordt de indruk gewekt alsof de uitgifle
van renteloze leningen minder kost dan in feite het
geval is. In het algemeen staat defondsvorming, ook ten
onzent, in de geur van lichte misleiding, van het zachtjes
wegwerken van (grote) geldsommen. Het feit dat deze
gelden buiten het totaal der rijksbegroting worden
gehouden versterkt deze indruk.
Deze kritische opmerkingen konden, tot aan de derde
dinsdag van september 1973, goeddeels worden weer-
legd
3)
door erop te wijzen dat de begrotingsfondsen dan
toch maar netjes bij elkaar werden gezet, voor ieder zich t-
baar, als bijlage van de Miljoenennota. Dit contra-argu-
ment is nu komen te vervallen, en daarmee komt alle
oude argwaan weer boven. Ik verdenk de nieuwe
minister van Financiën er allerminst van dat hij van plan is
het parlement en de burgers te gaan bedotten, dat hij de
stijgende belastingdruk aan het oog wil onttrekken, en
dat het wegmoffelen van de fondsbegrotingen de eerste
stap is op die sinistere weg. Ik ben echter wel van mening,
dat de minister zich de achtergronden van deze zaak
onvoldoende heeft gerealiseerd toen hij, waarschijnlijk
achteloos, opdracht gaf deze gegevens maar weg te laten.
Hij kan het natuurlijk makkelijk weer herstellen – een
aanvullende nota aan de Kamers is gauw gemaakt.
En in ieder geval zou volgend jaar de oude traditie in
ere moeten worden hersteld: onder de hoofdletters
A t/m .. worden de begrotingen weer gepubliceerd.
Als die bekende bijlage van de Miljoenennota dan weer
gemaakt wordt – misschien kunnen dan tegelijk de
begrotingen van de staatsbedrijven weer worden opge-
voerd? Dat is niet veel extra-werk, en voor sommige
doeleinden is ook dat overzicht nuttig.
J. Pen
Het gaat over de volgende fondsen en bedrijven (tussen
haakjes is ieders uitgaventotaal in ronde cijfers aangegeven):
Algemeen burgerlijk pensioenfonds (5,7 mrd.), Rijkswegen-
fonds (bijna l mrd.), Landbouwegalisatiefonds
(150
mln.),
Gemeentefonds (6,1 mrd.), Provinciefonds (350 mln.), Staats-
drukkerij en Uitgeverjbedrijf (lOO mln.), Staatsbedrijf der PTT
en de Rij kspostspaarbank (6,4 mrd.), Staatsmuntbedrjf
(9 mln.), Staatsvissershavenbedrijf (7 mln.), Staatsbedrijf ,,Artil-lerie-inrichtingen” (8 mln.), Bezitsvormingsfonds (37 mln.).
Die achttien miljard is uiteraard ook een willekeurig getal
– het hoogste dat ik kon bedenken. Wie wil mag al dadelijk de
staatsbedrijven elimineren, dat scheelt al weer ruim vijf miljard.
Niet helemaal. in het geval van de universiteiten heeft de
decentralisatie ertoe geleid dat alleen nog netto-bedragen in de
Rijksbegroting voorkomen. Een foute toestand, die overigens
maar een klein onderdeel vormt van het euvel, dat de wetgever
geen.enkële greep meer heeft op de universiteiten – ook geen
financiële greep.
870
Vermoedelijke Ontwerp-
uitkomsten
begroting
1973
1974
t
,
I
Ilfl
2
46
176
51 068
43061
49026
—3115
—2042
De
rijksbegroting
1974
Enkele financieel-economische aspecten
PROF. DR. L. KOOPMANS*
Dit artikel behandelt enkele financieel-economische aspec-
ten van de Rijksbegroting 1974. Achtereenvolgens komen aan
de orde een samenvattend beeld van de begroting 1974, de
vergroting van het begrotingstekort, de berekening van de
ruimte, het belastingbeleid en een blik naar 1975.
Samenvattend beeld van de begroting 1974
Sinds 1971 wordt systematisch nagegaan hoe de rijksuit-
gaven zich in de komende jaren zullen ontwikkelen, uitgaan-
de van de veronderstelling dat het beleid, dat in de meest re-
cente begroting ligt besloten, ongewijzigd zou worden voort-
gezet. Deze ramingen bij ongewijzigd beleid die in de Miljoe-
nennota geëxtrapoleerde ramingen worden genoemd, vor
–
men de basis voor de begrotingsvoorbereiding.
Ongewijzigd beleid houdt in dat zowel beslissingen over
nieuwe programma’s als over uitbreiding van bestaande acti-
viteiten achterwege blijven en dat evenmin wordt besloten
tot beperking of afschaffing van bestaande activiteiten.
Onder ramingen bij ongewijzigd beleid wordt in concreto
verstaan: ramingen waarbij door bijstelling voor prijsstijging
het volume van de verschillende overheidsactiviteiten gelijk
wordt gehouden aan het volume in de meest recente begro-
ting,
tenzij
de ontwikkeling van exogene factoren (bijv. de
groei van het aantal uitkeringsgerechtigden krachtens de al-
gemene bijstandswet), concrete afspraken op ministerieel-
of kabinetsniveau (bijv. over het bedrag voor ontwikkelings-samenwerking) of aangegane verplichtingen die zullen moe-
ten worden gehonoreerd, nopen tot de toewijzing van een
hoger of lager (meestal hoger) bedrag.
Bij de begrotingsvoorbereiding kan het beleid van het ka-
binet worden geconcretiseerd door het aanbrengen van be-
leidswijzigingen ten opzichte van de ramingen bij ongewijzigd
beleid. Die beleidswijzigingen kunnen inhouden: introductie
van nieuwe programma’s of uitbreiding van bestaande acti-
viteiten en beleidsombuigingen in de vorm van afschaffing of
inkrimping van bestaande taken. Het methodologische voor-
deel van deze manier van doen is dat een scherp beeld kan
worden verkregen van de beleidsverschillen ten opzichte van
de vorige begroting.
Uitgangspunt voor de voorbereiding van de begroting 1974
zijn de geëxtrapoleerde ramingen voor de jaren 1974 tot en
met 1976, die zijn opgesteld op basis van de begroting 1973. Deze ramingen bevatten dus de financiële consequenties van
een voortzetting van het beleid van het kabinet-Biesheuvel,
zoals dat in de begroting 1973 zijn beslag heeft gekregen. Deze
ramingen moeten echter eerst worden bijgesteld (geactuali-
seerd) voor nieuw beschikbaar gekomen gegevens en moeten
opnieuw worden getoetst aan de begrotingsruimte (bedragen
in mln. gld.):
1. Overschrijding van de begrotingsruimte volgens de geëx-
trapoleerde ramingen vermeld in de
Miljoenennota
1973
(blz.
58)
…………………………………..
458
2. Wijzigingen:
Hogere prijsstijging bij 10% loonstijging 1)
………
+240
Doorwerking in 1974 van budgettaire maatregelen i.v.m.
het centraal akkoord
1973
……… …………..
+
217
Verhogingen
van
de
geëxtrapoleerde
ramingen
op
grond van nadere statistische informaties
……….
+
165
Bijstelling van de begrotingsruimte van 1.750 tot 1.900
mln, uitgaande van de hogere belastingramingeri 19732)
–150
Tegenvaller bij de financiering van de Europese Gemeen-
schappen
………………………………..
+500
3. Overschrijding van de begrotingsruimte volgens de geactu-
aliseerde geëxtrapoleerde ramingen 1974
………….
1.430
Bij de voorbereiding van de begroting 1974 wordt het kabi-
net-Den Uyl geconfronteerd met een overschrijding van de
begrotingsruimte van 1.430 mln. die zou voortvloeien uit een
ongewijzigde voortzetting van het beleid 1973. Deze over-
schrijding moet nog worden vermeerderd met de uitgaven-
verhogingen tot een bedrag van
845
mln., die voortvloeien
uit de realisatie van de beleidsvoornemens van het kabinet-
Den Uyl, waarmede in 1974 een begin wordt gemaakt. De
overschrijding van de ruimte komt daarmee op 2.275 mln.
Overeenkomstig de regels van het structurele begrotings-
beleid dient voor dit bedrag dekking te worden gezocht. Het
kabinet heeft daarvoor de volgende oplossing gevonden
(bedragen in mln. gld.):
Vergroting van het begrotingstekort
……………..
525
Uitgavenverlaging door beleidsombuigingen
……….
635
Verhoging der niet-belastingontvangsten
………….
160
Voorshands niet volledig structureel dekken van de tegen-
valler m.b.t. de financiering der Europese Gemeen-
schappen
………………………………….
125
Dekkingsplan belastingen
……………………..
830
Totaal 2.275
De tot extra uitgaven leidende beleidsvoornemens, waartoe
het kabinet-Den Uyl heeft besloten, zijn globaal toegelicht
in hoofdstuk
5
van de Miljoenennota. Over de beleidsombui-
gingen die moeten leiden tot een uitgavenverlaging in 1974
van 635 mln., is in de Miljoenennota evenwel niets te vinden.
Toch zal het parlement hiervoor veel belangstelling hebben.
Aangenomen mag worden dat de vaste commissie voor Fi-
nanciën uit de Tweede Kamer hierover opheldering zal vragen
* De auteur is hoogleraar aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
De ramingen 1974 tot en met 1976
(‘Miljoenennota
1973,
blz. 53)
zijn gebaseerd op een veronderstelde loonsomstijging per werk-
nemer van 7,5% per jaar..
.
Hierop komen we aanstonds terug.
ESB 3-10-1973
871
v66r de algemene politieke en financiële beschouwingen.
Het zal wellicht verwondering wekken dat de verhoging
van de niet-belastingmiddelen ten opzichte van de geëxtra-
poleerde ramingen slechts 160 mln. bedraagt. Immers, met de
verhoging van de aardgasbaten en de waarborgsom op
nieuwe auto’s is reeds een bedrag van 310 mln. gemoeid.
Het verschil is in hoofdzaak toe te schrijven aan de lagere
afstorting van de PTT aan de rijksbegroting (ca. 90 mln.),
die een gevolg is van een lagere uitkering van de rijksbegroting
aan de PTT en aan de lagere opbrengst van de selectieve in-
vesteringsheffing (100 mln.) 3). Deze verlaging van de niet-
belastingmiddelen is het gevolg van bewuste beleidswijzigin-
gen.
De niet-belastingmiddelen zullen naar verwachting in 1974
20% hoger zijn dan in 1973. Bedacht moet worden dat dit een
drukverzwaring meebrengt, die niet tot uitdrukking komt in
het percentage dat de belastingontvangsten uitmaken van het
nationale inkomen. Volgens de
Mijoenennota 1974
(blz. 49)
zal dit percentage in 1974 30,2 bedragen en heeft dit kabinet
de stijging ervan weten te beperken tot de befaamde 0,6%.
Bekeken zou moeten worden of voortaan ook milieuheffin-
gen, de selectieve investeringsheffing, bestemmingsheffingen,
enz. in de berekening van dit percentage, dat in de Nederland-
se politiek zulk een belangrijke rol speelt, zouden moeten
worden betrokken.
Met betrekking tot de tegenvaller bij de financiering van
de Europese Gemeenschappen is in de begroting 1974 gere-
kend met een verhoging van 500 mln. ten opzichte van de ge-
extrapoleerde ramingen. De omvang en vermoedelijk ook de
aard van de tegenvaller staat evenwel nog niet precies vast,
aangezien in Brussel nog niet over de begroting van de EG
voor 1974 is beslist. Voorshands meent het kabinet ermee te
kunnen volstaan 375 mln. van de 500 mln, structureel te
dekken.
De vergroting van het begrotingstekort
Het beschikbaar komen van nieuwe gegevens over de ont-
wikkeling van de nationale economie en over de ontwikkeling
van de begrotingstekorten van de laatste jaren gaf minister
Nelissen aanleiding de studiegroep Begrotingsruimte te
vragen opnieuw te bezien welke omvang van het structurele
begrotingstekort voor de komende jaren als toelaatbaar
kan worden beschouwd.
De studiegroep heeft op grond van de gegevens die ten
grondslag liggen aan het Centraal Economisch Plan 1973,
een prognose gemaakt – bij verschillende veronderstellin-
gen inzake de loonontwikkeling – van het structurele over-
schot op de lopende rekening van de betalingsbalans in 1975.
Vervolgens is nagegaan welk deel van de officiële ontwikke-
lingshulp in 1975 via de kapitaalrekening van de betalings-
balans zal worden verstrekt. Het verschil tussen beide groot-
heden geeft het structurele bestedingssaldo in 1975 weer.
Loonvariant
2%
1
10%
1
8%
Structureel overschot op de lopende rekening
500
1.250
2.000
Ontwikkelingshulp via de kapitaalrekening(-)
750
750 t
750
1.000
1.000
.000
Structureel bestedingssaldo (overbesteding
–
en onderbesteding +)
-2508
2508
*
1.0008
–
500 500
*
1.250
(Bedragen in mln. gid.)
Deze prognose van het structurele bestedingssaldo is geba-
seerd op een gecorrigeerd feitelijk begrotingstekort, dat in
1973 750 mln. bedraagt en dat – afhankelijk van de gekozen
loonvariant – er in 1975 als volgt uitziet.
Loonvariant
12%
10%
8%
Feitelijk begrotingstekort in 19754)
1.000
750
250
(Bedragen in mln. gid.)
Door vermeerdering van het feitelijke tekort met het
structurele bestedingssaldo wordt het structureel toelaatbaar
geachte begrotingstekort gevonden.
Loonvariant
12%
0%
8%
Structureel toelaatbaar tekort in 1975 . . . .
500 á
1.000 8
1.250
750
1.250
1.500
(Bedragen in mln. gld.)
Zou in de komende jaren de loonstijging kunnen worden
beperkt tot8 â
10%,
dan zou het structureel toelaatbare tekort
in 1975 zich bevinden in de marge van 1.000â 1.500 mln. De
studiegroep adviseert bij de genoemde loonstijging de boven-
grenzen aan te houden en acht ten opzichte van het tekort
1973 van 750 mln, een vergroting van het tekort in 1975 moge-
lijk van 500 â 750 mln. Hiervan zou 250 mln. kunnen worden
gerealiseerd door het tekort in 1974 en 1975 te laten meegroei-
en met het nationale inkomen. Daarnaast zou er ruimte zijn
voor een eenmalige additionele bijstelling van het tekort met
400 mln, in 1974. Van de totale bijstelling zou dan 525 mln. ten goede komen aan de begrotingsruimte 1974 en 125 mln.
aan de begrotingsruimte 1975.
De studiegroep benadrukt dat deze bijstelling slechts ver-
antwoord is, wanneer de loonstijging daadwerkelijk de stij-
ging van 8 â 10% niet te boven gaat. Voorts wijst de studie-
groep vele malen op de onzekerheden, die aan tal van schat-
tingen kleven. Met name de prognose van de ontwikkeling
van het feitelijke begrotingstekort blijkt zeer gevoelig te zijn
voor de loonontwikkeling en het verloop van de arbeidsin-
komensquote 5). Bij deze vergroting van het begrotingstekort kon nog geen
rekening worden gehouden met de recente revaluatie en de
daaraan door het kabinet verbonden maatregelen als het
werkgelegenheidsprogramma, de toepassing van de investe-
ringsaftrek en de compensatieregeling voor de landbouw.
Het is evident dat het overschot op de lopende rekening van
de betalingsbalans van deze beslissingen een geduchte knauw
krijgt. Er staat echter tegenover dat de meest recente gegevens
inzake het overschot op de lopende rekening van de betalings-
balans nog aanmerkelijk gunstiger zijn dan die welke in het
Centraal Economisch Plan 1973
en zelfs in de
Macro-econo-
mische Verkenningen 1974
zijn opgenomen. Voorts is er goe-
de hoop dat de matiging van de loon- en prijsstijging het na-
delige effect, dat de revaluatie geïsoleerd beschouwd heeft,
op de betalingsbalans, althans ten dele zal compenseren. Wij
hebben de indruk dat met de revaluatie en de bijbehorende
maatregelen, waardoor de komende loon- en prijsonderhan-
delingen met meer vertrouwen tegemoet kunnen worden ge-
zien, de vergroting van het begrotingstekort niet een onver-
antwoorde beslissing is geworden 6).
Zie
Miljoenennota 1973.
blz. 146 en 151 en
Mijoenennota 1974.
blz. 52 en 53.
Het feitelijke begrotingstekort in 1975 is berekend in de bijlage van
het rapport van de studiegroep (Kamerstuk 12480).
Zie de bijlage van het rapport van de studiegroep. De revaluatie drukt langs twee wegen het binnenlandse prijsni-
veau. In de eerste plaats via lagere invoerprijzen en in de tweede plaats
via de toenemende concurrentie die de Nederlandse aanbieders op de
binnenlandse markt ondervinden van hun buitenlandse collega’s.
872
Ontwerp-
begroting
1974
50518
49026
—1492
–
o:g;
in-
tD
:—n
–
0j1
co
rz
l—r
–
-o
–
=~_
18W
Ln
•C
1
c
51068
(N
49 026 –
—2042
cge’cnin
Het is belangrijk – de studiegroep zegt dat ook uitdrukke-
lijk – dat de economische ontwikkeling nauwkeurig wordt
gevolgd en dat de eenmalige bijstelling van het tekort volgend
jaar nog eens wordt geëvalueerd 7). Het is echter de vraag of
dan eventueel opnieuw tot bijstelling zou mogen worden
overgegaan. Dat lijkt niet in overeenstemming met de uit-
gangspunten van een structureel beleid.
Er bestaat naar onze
mening grote behoefte – vooral met het oog op de meer-
jarenramingen die het kabinet-Den Uyl binnen afzienbare
tijd hoopt te presenteren – aan een prognose van de econo-
mische ontwikkeling op middellange termijn, m.n. tot en met 1978. Deze prognose zou moeten worden opgezet op basis
van een nauwgezette analyse van de economie in de jaren
1971, 1972 en 1973.
De berekening van de begrotingsruimte
Met betrekking tot de reële begrotingsruimte wordt uit-
gegaan van een trendmatige groeivoet van 5%. Deze is opge-
bouwd uit een trendmatige reële groei van het nationale in-
komen van 4,3% en een gemiddelde macro-economische pro-
gressiefactor van 1,16. Uit de onderstaande tabel die is ont-
leend aan het rapport van de studiegroep, blijkt dat de
geschatte, gemiddelde, feitelijke groei voor 1974 en
1975
achterbljft bij de trendmatige groei van
5%.
Loonstijging
Volumegroei
Progressiefactor
Feitelijke reële
nat. inkomen
begrolingsruimle
12%
3,8%
1.13
4,3%
0
0
/0
4,0%
1,144
1,15
4.6%
8%
4,2%
1.16
4.9%
Z&lI.nneer dit kabineterin.slaagt de.Ioonstijging te be-
perken tot 8 á
10%,
is een trendmatige ruimte van 5% aan de
hoge kant. Overigens mag aan deze cijfers niet te veel waarde
(zowel in negatieve als in positieve zin) worden toegekend.
De prognose heeft betrekking op twee jaren en dat is voor een
trendmatige benadering absoluut een te smalle basis.
Een ernstiger bezwaar tegen de ruimteberekening zoals die
de laatste jaren plaatsvindt is, dat de belastingontvangsten in
het voorafgaande jaar als basis wordt genomen. Het gevaar
is groot dat hiermee het trendmatige karakter aan de ruimte-
berekening wordt ontnomen. Het is ook in dit verband van
veel betekenis binnen afzienbare tijd te beschikken over een
middellange-termijnprognose van de economische ontwikke-
ling, opdat de kwantitatieve uitgangspunten van de ruimte-
berekening opnieuw kunnen worden geformuleerd.
Het belastingbeleid
Het belastingplan voor het jaar 1974 kan als volgt worden
samengevat (bedragen in mln. gld.)
1.
Autonome belasiingverhogingen
Accijns op benzine en dieselolie
………………
240
Vermogensbelasting (8e punt)
………………..
60
Wijziging eigen woningforfait
………………..
110
Wijziging autokostenforfait
………………….
130
540
2.
Autonome belaszingverlagingen:
Tweede fase oudedagsvoorziening voor zelfstandigen
90
Wijziging in de structuur van de inkomenstenbelasting
35
–
125
3.
Tariefwijziging loon- en inkomstenbelasting:
Trendmatige nominale progressiekop (is beschikbaar,
omdat de infiatiecorrectie niet doorgaat) ………..
640
Verhoging van dé belastingv-ije sommen onder gelijk-
tijdige inkorting van de eerste schijf ……………
-370
270
4.
Gevolgen van reeds eerder genomen maatregelen:
145
830
Wij zullen nader ingaan op de verhoging van de belasting-
vrije sommen onder gelijktijdige inkorting van de eerste
schijf. Grafisch kan deze exercitie als volgt worden weer
–
gegeven.
0
/0
49
39
31
2
-4
BeLasting
– Y
Y2
–
–
BeLastbaar
in
kom
en
Vrije
som
Verhoging van de belastingvrije som betekent dat het gehe-
le schijvenstelsel naar rechts verschuift. Dat brengt niet alleen
een forse derving van belastingontvangsten mee, maar boven-
dien profiteren – in absolute bedragen gemeten – de hogere
inkomens het meest van deze maatregel, nI. het belasting-
percentage in de laatste schijf over de verhoging van de belas-
tingvrije som. Het kabinet heeft deze gevolgen willen voorko-
men door de eerste inkomensschijf zodanig in te korten, dat
het begin van de tweede schijf weer terecht komt op haar oude
beginpunt (van Ya naar
Y5
). Dit impliceert datalle.jnkomens.
bolüut geziën hètzedt:voorde1 héb6enn125% van de ver-
hoging van de belâstingvrje som (5% van f. 6.640), dat wil
7) Gemakkelijk zal dat overigensniet zijn. Immers, de effecten van de
revaluatie enz. zullen nog niet zijn uitgewerkt.
ESB 3-10-1973
873
zeggen f. 83. Grafisch ziet het nieuwe tarief eruit als in de
volgende figuur.
0
/0
49
39
ingekorte
3
1
eerste
sCht
25
Betastbaar
Vergrote be-
1
inkomen
Lastingvrije
som
In tabel 4-4 van de
Miljoenennota 1974, blz. 37 wordt het
voorgestelde tarief 1974 vergeleken met het tarief 1973. Een
vergelijking van het voorgestelde tarief 1974 met het tarief
1973, nadat hierop de infiatiecorrectie
(80%)
is toegepast,
ontbreekt. De berekening van het effect van de infiatiecorrec-
tie op het tarief 1973 is echter eenvoudig. Hieronder volgen
de uitkomsten.
Belastbaar
Absolute verla-
Verlaging in
%
Absolute verla-
Verlaging in
%
inkomen
ging op grond
van de belasting ging op grond
van de belasting
van voorgesteld
1973
van inflatie-
1973
tarief 1974
correctie
0.000
‘
83
9,9
98
11.7
5.000
83
4,0
98 4.7 20.000
83
2,4
159
4.5
30.000
83
1,2
172
2,4
50.000
83
0.5
694
4,0
90.000
83
0,2
bill
2.4
De verzwaring van de druk van de loon- en inkomstenbe-
lasting, die het voorgestelde tarief 1974 inhoudt ten opzichte
van het laten doorgaan van de automatische infiatiecorrectie
in 1974, is in de volgende tabel weergegeven.
In absolute bedragen
Als percentage van de
belasting 1973
0.000
IS
1.8
5.000
IS
0,7
20.000
76
2.1
30.000
89
1.2
50.000
611
3,5
90.000
918
2.2
Een blik naar 1975
De problemen van dit kabinet op budgettair gebied zullen bij het maken van meerjarenafspraken in de komende maan-
den en bij de voorbereiding van de begroting 1975 pas hun
ware proporties aannemen. Een globale becijfering maakt
dat aannemelijk.
De toetsing van de geëxtrapoleerde ramingen (op basis van de begroting 1974) aan de reële begrotingsruimte laat zien dat
bij een veronderstelde loonsomstijging van 7,5% in 1975 een
overschrijding van de ruimte optreedt van ca. f. 500 mln.
Dit bedrag moet worden verhoogd met het bedrag dat ge-
moeid is met de hogere prijsstijging die bij een loonstijging
van ca. 10% (200 mln.) zal optreden. Voorts wijst de ervaring
met de geëxtrapoleerde ramingen uit, dat de actualisering van
deze ramingen op grond van nadere statistische informaties
extra uitgaven meebrengt (stel 200 mln, voor 1974 165 mln.).
Daarmede is dan de overschrijding van de ruimte in 1975
op ca. f. 900 mln. gekomen 8).
Het is niet waarschijnlijk dat de KVP en de AR voor een
tweede maal zullen gedogen, dat de automatische infiatiecor-
rectie buiten werking wordt gesteld. Er moet naar ons gevoel
mee gerekend worden – op straffe van een vroegtijdig einde
van dit kabinet – dat in 1975 de infiatiecorrectie zal worden
toegepast (ca. f. 400 mln.). En tenslotte zal het kabinet voort-
gaan met de realisatie van zijn beleidsvoornemens (stel f. 600
mln., voor 1974 ruim f. 800 mln.).
De behoefte aan dekkingsmiddelen in 1975 zal volgens deze
zeer globale berekening bijna 2 miljard gulden bedragen.
De beperkte mogelijkheid om op korte termijn uitgavenver-
lagende beleidsombuigingen te realiseren – in de laatste
jaren is voor bijna 2,5 miljard omgebogen – en de onwense-
lijkheid om in 1975 de omzetbelasting en de tarieven van over-
heidsbedrijven te verhogen, indiceren de budgettaire moei-
lijkheden, waarmee het kabinet-Den Uyl voor 1975 wordt ge-
confronteerd. Het kabinet zegt zelf ook uitdrukkelijk dat aan
een verdere stijging van de belastingdruk -.- boven de reële
progressie – betrekkelijk nauwe grenzen zijn gesteld. De
pijn van de keuze zal in veel mindere mate dan in 1974 kunnen
worden verlicht door de omvang van de middelen te vergroten.
Bedacht moet worden dat de snelle expansie van de uitgaven
in 1974 vooral mogelijk is door een eenmalige bijstelling van
het begrotingstekort en door de naar alle waarschijnlijkheid
ook eenmalige uitschakeling van de automatische inflatie-
correctie 9). Deze problemen zullen het maken van meer-jaren-afspraken en het opstellen van de begroting 1975 in
hoge mate beheersen.
Slot
De studiegroep Begrotingsruimte heeft conform de gege-
ven opdracht haar studie verricht binnen het kader van het
huidige trendmatige begrotingsbeleid. Een onderzoek naar de vraag of het thans gehanteerde onderscheid tussen reële
en louter nominale ruimte geheel zou kunnen vervallen door
uit te gaan van één totale ruimte zal binnenkort worden afge-
sloten.
De studiegroep ,,is niet getreden in een beoordeling van de
vraag of een betere prioriteitenafweging zou kunnen plaats-
vinden tussen het beslag op de nationale middelen door de
overheid enerzijds en door de particuliere sector anderzijds.
Het kabinet is voornemens ten behoeve van de eigen oor-
deelsvorming dit vraagstuk nader te onderzoeken. Hierbij zal
onder meer in aanmerking moeten worden genomen de ont-
wikkeling van de belastingdruk en premiestijging voor sociale
verzekeringen, het investeringsbeleïd op lange termijn in de
particuliere sector, de investeringen van de ‘lagere publiek-
rechtelijke lichamen, de financiering van de ontwikkelings-
hulp, de kosten verbonden aan het Europese integratieproces
en het beleid ten aanzien van het garanderen van leningen.
In het kader van dit onderzoek zal het kabinet nagaan of het
mogelijk c.q. wenselijk is te komen tot andere uitgangspunten voor de opstelling van de rijksbegroting waardoor de hierbo-
ven bedoelde prioriteitenafweging beter zou kunnen plaats-
vinden” 10).
De bedoeling van het kabinet is ons niet geheel duidelijk.
Wordt het structurele begrotingsbeleid over boord gezet?
Dit beleid vormt toch een uitstekend uitgangspunt voor de
bedoelde prioriteitenafweging? Wellicht moet de sector der
sociale verzekeringen hierbij nauwer worden betrokken. Wie
zal het kabinet belasten met dit omvangrijke en waarschijn-
lijk ingewikkelde onderzoek? Een staatscommissie? Het is in
elk geval geen aangelegenheid die in enkele maanden kan
worden afgerond; verschillende instanties (SER, de Raad
voor de Gemeentefinanciën) zullen erbij moeten worden in-
geschakeld.
L.
Koopmans
In de
Miljoenennota 1974
(blz. 9) blijkt dat de actualisering van
de ramingen bij ongewijzigd beleid ca. f. 1 mrd. kost! Het bedrag
van 500 mln, waarmee de ramingen bij ongewijzigd beleid de ruimte
in 1975 overschrijden, moet met de nodige argwaan worden bekeken.
Vgl. Prof. Dr. Th. A. Stevers in zijn artikel in
De Volkskrant
van
19 septemberjl.
Miljoenennota 1974,
blz. 26.
874
LJUÎ
Vernieuwd
uitgavenbeleid?
DRS. J. D. HILFERINK*
Over de Miljoenennota is de afgelopen dagen reeds uit-
voerig geschreven. De beoordeling van het stuk blijkt sterk
uiteen te lopen. Sommigen zien het morgenrood van de
nieuwe tijd reeds gloren of spreken van een huzarenstuk van
Den Uyl; anderen menen in de nota ,,enorme trucs” te hebben
ontdekt of spreken het kabinet bestraffend toe omdat het niet
is voorgegaan bij de ,,erkenning van de vaste normen in Gods
Wet”. Deze beschouwing is meer bescheiden van aard. Zij is toegespitst op de uitgavenproblemen en wel in hoofdzaak op
de structurele kant ervan. De voorgestelde maatregelen in de
belastingsfeer worden niet behandeld, terwijl de macro-
economische aspecten eveneens onbesproken blijven.
Tienjarenoverzicht
Bij het schrijven van dit artikel staan nog maar weinig gede-
tailleerde gegevens over de uitgaven van de afzonderlijke de-
partementen ter beschikking. Maar de beschouwing van het
globale verloop der rijksuitgaven per functie, volgens bijlage
8 van de Miljoenennota, levert ook interessante gezichts-
punten op. Zie hiervoor tabel 1, die een eerste indruk geeft
van de veranderingen welke de laatste jaren zijn opgetreden.
Men dient in aanmerking te nemen, dat de in de tabel ver-
melde percentages enigszins zijn beïnvloed door taakver-
schuivingen tussen rijk en gemeenten. Zo leidde de inwerking-
treding van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en de Wet op het voortgezet onderwijs vanaf 1969 tot verschuiving
van uitgaven van gemeenten naar rijk, terwijl in 1971 en 1973
een aantal activiteiten – w.o. een deel van de sociale zorg –
uit het gemeentefonds zijn gelicht en overgeheveld naar de
rijksbegroting. De jaarlijkse uitgaven voor buitenlandse be-trekkingen hebben de incidentele invloed van de transacties
met het IMF ondergaan. Voorts is in 1973 liefst 20% van de
uitgaven voor de buitenlandse dienst aan ontwikkelings-
samenwerking toegeschreven.
Tabel 1. Rijksuitgaven 1965-1974 per functie
(in % van het totaal)
Voor.
Vermoe.
Ontwerp Ontwerp
Rekening
lopige
delijk
begro. begro.
rekening
beloop
ting ting
965
1970
1971
1972
1973a) 1974a)
3,7
4,0 4,0
4.2
3,8
Algemeen bestuur
………4,6
Defensie
…………….
16,0
13.4 12,7 13,0
12.7
12.0
Buitenlandse betrekkingen
.
2,6
1,9
3,5
1.2
0.6
1.3
Ontwikkelingssamenwerking
1,2
2,3 2.2
2,3
2,3 2,3
Justitie en politie
(mcl.
civiele
5,2
4,7
4,6
4,8 4,9 4,9
Verkeer en Waterstaat
8,4
10,6 10,7
9,7
9,6 8,8
verdediging)
…………
Handel en nijverheid
2.3
2.1
2,3
2.0
2,3
1,8
Landbouw en Visserij
5,4
5,3
2,9
2,7 2,6
2,5
Onderwijs en wetenschappen
24,0
27.1
27,3
26,1
27,9
27,5
Cultuur en recreatie
1,9
2,2
2,1
2,0 2,0
2,2
Sociale voorzieningen
9,3
10,5,
11,4
14,7
13.7
16,2
Volksgezondheid
en
milieu
hygi6ne
……………1,0
0,9 0,9
0,9
1,0
1,0
Volkshuisvesting
……….
9,8 7,7 8,0 9,3 9,2 9,2
r4ationale schuld
………8,4
7,6
7,4
7,1
7,0 6,3
Totaal van de uitgaven
. . . .
100,0 100,0
100,0
100,0
100,0 100,0
a) Inclusief de aanvullende posten.
Blijkens de tabel vertonen de aandeelpercentages van jaar
tot jaar soms niet onaanzienlijke schommelingen. Hierdoor
wordt het trekken van conclusies over het historisch verloop
sterk bemoeilijkt. Het is evenwel duidelijk waarneembaar
dat de relatieve omvang van defensie en landbouw op langere
termijn bezien is teruggelopen. De uitgaven voor sociale
zorg laten daarentegen ten dele als uitvloeisel van de ge-
noemde herverdeling van taken – een opvallende toeneming
zien. Daarnaast zijn een aantal functies te onderscheiden,
waarvan de aanvankelijke relatieve groei tot stilstand is ge-
komen (onderwijs en wetenschappen, cultuur en recreatie,
en ontwikkelingssamenwerking) of is omgeslagen in een re-
latieve achteruitgang (verkeer en waterstaat). Het lijkt inte-
ressant dat de trendbreuk in al deze gevallen omstreeks 1971 /
1972 optrad. Het aandeel van algemeen bestuur, justitie en politie, volkshuisvesting, handel en nijverheid, en volksge-
zondheid, is aan sterke fluctuaties onderhevig, maar blijkt
over een langere periode toch betrekkelijk stabiel te zijn of
slechts in geringe mate te wijzigen.
De begroting 1974 past bijna volledig in het beeld dat hier-
boven op beknopte wijze is geschetst. De waargenomen trend
in de onderlinge verhouding van de functies blijft in het ko-
mende jaar gehandhaafd. We hebben dan ook de indruk dat het optreden van het kabinet-Den Uyl tot dusver niet tot het
verwachte keerpunt in het budgettaire beleid heeft geleid.
Dat geldt wel in het bijzonder voor de ontwikkelingssamen-
werking, waarvoor de uitgaven in 1976 volgens plan tot 1,5%
van het netto nationale inkomen tegen factorkosten zouden
moeten worden opgevoerd. Maar er is op de begroting een be-
drag voor dit doel uitgetrokken, dat overeenkomt met 0,9%
van het netto nationale inkomen. Het lijkt nauwelijks moge-
lijk dit verschil in de komende twee jaar te overbruggen. Er
valt wel een belangrijke beleidswijziging te constateren in
de sector cultuur en recreatie, waar minister Engels nog kort
geleden onder druk van het kabinet krachtig de bezuinigings-
bijl heeft gehanteerd. Het nieuwe kabinet wil de bezuinigin-
gen ongedaan maken en het aandeel van deze sector in de to-
tale uitgaven op het niveau van 1970 terugbrengen. Het ziet
ernaar uit dat voor CRM weer gelukkiger tijden aanbreken.
Bij ons commentaar dient te worden aangetekend, dat de
realisatie van de beleidsvoornemens waartoe het kabinet
heeft besloten, geruime tijd zal vergen, zodat het nog te vroeg
is om tot een afgerond oordeel te komen.
Inflatie en produktiviteit
De Miljoenennota bevat verschillende passages waaruit
valt af te leiden, dat de sterke stijging van de overheidsuitga-
ven voor een deel zou worden veroorzaakt door het achter-
blijven van de produktiviteit in de overheidssector bij die in
De auteur is medewerker bij de Stichting Instituut Voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven.
ESB 3-10-1973
875
het bedrijfsleven 1). Aan deze opvatting ligt de veronderstel-
ling ten grondslag dat de factoren die verantwoordelijk zijn
voor de produktiviteitsverbetering in de particuliere sector,
slechts in geringe mate werkzaam zijn bij de voortbrenging
van overheidsdiensten. Aangezien de jaarlijkse stijging van
de ambtenarensalarissen in hoofdzaak wordt bepaald door
het (hogere) tempo van de produktiegroei per manuur voor
de economie als geheel, zou de arbeidsintensieve overheids-
produktie naar verhouding steeds duurder worden. De op-
waartse druk op de loonkosten is – volgens deze redenering
– groter naarmate de technologische ontwikkeling in de in-
dustrie sneller verloopt. Dit heeft tot gevolg dat het volume
van de uitgaven geleidelijk daalt 6f dat de belastingdruk
voortdurend moet toenemen om een relatieve achteruitgang
in het volume te voorkomen.
Het is evenwel de vraag of er reden is een produktiviteits-
nadeel van de gesuggereerde omvang voor de overheid te ver-
onderstellen. De prjsindices van de
consumptieve
over-
heidsbestedingen liggen weliswaar aanzienlijk hoger dan die
van het particuliere verbruik, zoals uit tabel 2 blijkt, maar dat
hangt nauw samen met de gehanteerde definitie van het be-
grip overheidsconsumptie.
Tabel
2a)
973
1
1974
Volume- i
Prijs-
1
Volume-
1
Prijs-
mulaties
mutaties
mulaties
1
mutalies
4
%
8
%
4
%
6
%
Overheidsconsumptie:
Particuliere consumptie
…………..
netto materiële consumptie
0
%
8
%
5.5%
6
%
lonen en salarissen
……………
25%
13
%
2.5%
10
%
totale overheidsconsumptie
……….
..2
%
15%
3.5%
9
%
a) Bron:
Macro Economische Verkenning 1974. bIe.
25.
Volgens statistische afspraken rekent men zowel de mate-
riële consumptie (aankopen door de overheid) als de door de
overheid betaalde lonen en salarissen tot de overheidscon-
sumptie. Verhoging van de ambtenarensalarissen wordt vol-
ledig als prijsstijging van de consumptie aangemerkt, zonder
dat men rekening houdt met de opgetreden verbetering van de
arbeidsproduktiviteit. Deze kunstgreep moet worden toege-past omdat de prestaties van bestuursambtenaren in het hui-
dige begrotingssysteem moeilijk meetbaar zijn. Het rende-
ment van de verrichte arbeid is dan lastig te bepalen. Uit het
voorgaande volgt dat het verschil in prijsontwikkeling tussen
particuliere en overheidsconsumptie resp. 8 en 11,5% in 1973,
zowel door de achterblijvende produktiviteit bij de overheid als door uitbreiding of intensivering van overheidstaken kan
zijn veroorzaakt. Dit laatste is dan een betere benutting van
het bestaande apparaat. Zolang niet meer zekerheid bestaat
op dit punt, dient men naar onze mening het veronderstelde
produktiviteitsnadeel niet als belangrijk argument te ge-
bruiken om de voortdurende groei van de rijksuitgaven en de
hieruit voortvloeiende verzwaring van de belastingdruk te
verklaren. De afgelopen jaren zijn waarschijnlijk belangrijke
vorderingen geboekt op het terrein van de efficiency. Ook al
verschaffen deze en vorige miljoenennota’s – merkwaardig
genoeg – geen enkele informatie over het effect hiervan op
het niveau en de samenstelling van de uitgaven. Als voorbeel-
den van produktiviteitsverhoging kunnen worden genoemd: de mechanisatie en automatisering van verschillende onder
–
delen van de overheidsadministratie, die tot een snellere
en goedkopere bewerking van administratieve gegevens heeft
geleid; de produktiviteit van docenten is eveneens gestegen,
in die zin dat het up-to-date houden van het onderwijs de kwa-
liteit van. afgestudeerden heeft verbeterd 2).
Dit brengt ons nog op een ander punt, nâmeljk de mate
waarin de overheid en de door haar gesubsidieerde instel-lingen zijn gemotiveerd de mogelijkheden voor efficiency-
vergroting op systematische wijze te onderzoeken en te be-
nutten. In vergelijking met het bedrijfsleven dat – in de
woorden van Prof. Hartog – bij de bedrijfsvoering is onder-
worpen aan de ,,tucht van de markt”, lijkt de noodzaak van
kostenbeheersing minder dwingend. Het voortbestaan van de
overheid staat niet op het spel. Tekorten kunnen altijd, via
verhoging van belastingen – of andere inkomsten – op
de burgers worden afgewenteld als hiervoor voldoende steun
in het parlement aanwezig is. Een krachtige weerstand tegen
lastenverzwaring zou regering en parlement waarschijnlijk
ertoe kunnen bewegen maatregelen te treffen ter verhoging
van de doelmatigheid. Maar het politieke marktmechanisme
is voor dit doel minder geschikt. De belastingbetaler weet im-
mers niet in hoeverre hij in de belasting de (mogelijke) in-efficiency van het apparaat meebetaalt 3). Voorts wordt de
weerstand tegen lastenverzwaring ondermijnd, doordat
steeds grotere groepen in de maatschappij in de gelegenheid
zijn de opgelegde lasten geheel of gedeeltelijk op anderen af te
wentelen. En tenslotte doet het weinig goed als politici – en niet alleen de progressieven – herhaaldelijk in het openbaar
verkondigen dat belastingverhoging in de toekomst ,,onver
–
mijdelijk” zal zijn.
Aangezien het streven naar grotere doelmatigheid slechts
in beperkte mate door invloeden ,,van buitenaf’ (markt, kie-
zers) wordt gestimuleerd, is het wenselijk dat binnen de or-
ganisatie van de rijksoverheid procedures beschikbaar komen
die de noodzakelijke voorwaarden daarvoor creëren. In dit
verband hechten we betekenis aan het voornemen van de re-
gering de studie van nieuwe begrotingstechnieken te bevor-
deren (zie blz. 58).
Beleidsanalyse
De Miljoenennota doet op summiere wijze verslag over de
voortgang van de werkzaamheden van de Commissie voor de
Ontwikkeling van de Beleidsanalyse (COBA). Deze commis-
sie – geïnstalleerd in november 1971 door minister Nelis-
sen – vervult echter een uiterst belangrijke taak: zij moet de
toepassing van beleidsanalyse bij de rijksoverheid stimuleren,
de activiteiten van departementen op dit terrein coördineren
en de ontwikkeling van het wetenschappelijk denken volgen.
We zullen daarom kort aandacht schenken aan enige publi-
katies van COBA, die in het kwartaaltijdschrift
Beleidsana-
lyse
zijn verschenen.
Sinds de oprichting heeft de commissie een aantal werk-
groepen ingesteld voor bestudering van het overheidsbeleid. Het betreft o.m. de werkgroep algemene beleidsdoelstellin-
gen, de commissie voor normen en maatstaven van kosten-
baten-analyse en de werkgroep beleidsanalyse stadsvernie-
wing. Tot dusver zijn twee interim-rapporten uitgebracht,
beide van de werkgroep beleidsdoelstellingen. Hierin wordt
een eerste aanzet gegeven tot de doeleindenanalyse. Het eerste
rapport bevat een overzicht van de (vage en complexe) hoofd-
doelstellingen van de departementen. De samenstelling daar-
van leverde enkele moeilijkheden op. Het werd al snel duide-
lijk dat in de meeste gevallen doeleinden niet expliciet zijn ge-
formuleerd. De werkgroep loste dit vraagstuk op door de
aanwezige, schriftelijke bronnen zorgvuldig te onderzoeken en hieruit markante formuleringen te lichten die – mede naar
het oordeel van betrokken departementsambtenaren – als
doelstellingen konden worden aangemerkt. Veelal is geput
uit de memories van toelichting. Daarnaast zijn SER-advie-
zen, de
Staatsalmanak
en het regeerakkoord van het kabi-
net-Biesheuvel geraadpleegd. De doelstelling van het departe-
ment van defensie is, nogal verrassend, ontleend aan een stu-
Zie bijv. blz. 20: ,,Overheidsbestedingen plegen gemiddeld sneller
prijz
te stijgen dan particuliere bestedingen. Ervaringscijfers wijzen uit, dat bijeen toeneming.van de ïnl’latiede di.screpantie groter-wordt”.
Zie ook blz. 5 en blz. 11.
Zie ook
Mijoenenno:a
1964,
blz. 7.
De consument weet ook niet, in hoeverre hij betaalt voor de in-
efficiency van het bedrijfsleven. Hij heeft echter de mogelijkheid van de koop af te zien wanneer het produkt te duur is of naar een
goedkoper substituut uit te wijken.
876
dieboek van K. A. M. Bogaert en S. W. M. Kuypers, getiteld
Kosten en effectiviteit. De geselecteerde doelstellingen be-
zitten nog een hoog abstractieniveau. De werkgroep is echter
van plan op korte termijn een aantal hiervan nader te concre-
tiseren. Dit zal langs twee wegen moeten geschieden: concrete
doelstellingen worden door middel van deductie uit complexe
hoofddoelstellingen afgeleid, terwijl men tegelijkertijd meer
concrete doelstellingen via de inductieve benadering tot doel-einden van hogere orde wil herleiden. Op deze wijze zou een
fraai, hiërarchisch systeem kunnen ontstaan. De gekozen aan-
pak biedt naar onze mening echter niet zo veel kans op succes.
Het is moeilijk voor te stellen hoe men uit vaag geformuleerde
premissen volgens de strikte regels van de logica meer exacte
conclusies (d.w.z. sub-doelstellingen) kan afleiden. De aldus
bepaalde sub-doelstellingen bevatten immers niet meer in-
formatie dan in de hoofddoelstellingen ligt opgesloten. En dat
is erg weinig. Alleen door nieuwe veronderstellingen (ambte-
lijke waarde-oordelen?) aan het systeem toe te voegen, kan
dit probleem theoretisch tot een oplossing worden gebracht.
Maar wij zijn dan wel erg benieuwd naar de reacties van de
politici. Het ligt voor de hand dat zij de uitkomsten van de
analyse beoordelen tegen de achtergrond van de eigen poli-
tieke opvatting. Deze confrontatie kan tot enige wrjving aan-
leiding geven. Het is immers niet te verwachten dat een rege-
ring zich door de ,,vierde macht” laat voorschrijven wat de
doeleinden van haar beleid behoren te zijn of bereid is hier-
over in discussie te treden.
De kiem voor een mogelijke botsing op dit punt is gelegen
bij het o.i. verkeerde uitgangspunt van de commissie dat doel-
stellingen van de overheid onafhankelijk zouden zijn van die
van individuen en groepen die de natie vormen. Hiermee
wordt voorbijgegaan aan het feit dat het overheidsbeleid in
sommige opzichten de invloed ondergaat van partijen (en
hun achterban) die in een bepaalde periode aan de macht zijn.
Doelstellingen zullen hierdoor voortdurend wijzigen. COBA
baseert echter haar analyse uitsluitend op meningen en denk-
beelden, die ambtenaren en politici (meestal van confessio-
nele of liberale signatuur) in de afgelopen tien jaar naar voren
hebben gebracht. Alsof de ideeën uit die periode maatgevend
zijn voor het beleid van ,,de” overheid! Terwijl de veranderin-
gen in de maatschappij elkaar in steeds sneller tempo opvol-
gen, dreigt het gevaar dat men de doelstellingen gaat ,,ver-
starren”.
De toekomst zal leren of COBA haar taak tot een goed ein-
de kan brengen dan wel politieke tegenstellingen de voltooi-
ing ervan in de weg staan. Maar zelfs als zij maar gedeeltelijk
zou slagen, wordt toch een nuttige bijdrage tot de rationali-
sering van de besluitvorming geleverd. Er is dus voldoende
aanleiding om de pioniersarbeid van de commissie met aan-
dacht te volgen.
De gemeenten
Volgens de Miljoenennota krijgen verscheidene gemeenten
het volgende jaar een extraatje van het rijk. Het kabinet heeft
namelijk het accres in de algemene uitkering van het gemeen-
tefonds hoger gesteld dan het bedrag dat overeenkomt met
het percentage van de structurele begrotingsnorm. Het gaat
hierbij om een extra-verhoging met f. 60 mln. Hiervan pro-
fiteren de gemeenten die een historische kern bezitten voor het
behoud waarvan bijzondere uitgaven nodig zijn, de gemeen-
ten die doorsneder worden door een groot vaarwater en dus
dure oeververbindingen moeten onderhouden alsmede ge-
meenten met een dalend inwonertal. Bovendien wordt nog
eens f. 10 mln, uitgetrokken voor gemeenten die er in 1974
reëel op achteruit zouden gaan. Een nog belangrijker steun
lijkt dat het rijk nu bereid is de tekorten van het geld ver-
slindende openbaar vervoer te betalen ten einde de sterk
gestegen begrotingstekorten terug te schroeven. Deze steun
gaat wel ten koste van de gemeentelijke autonomie. Het rijk
verbindt namelijk eisen aan de subsidieverlening met be-
trekking tot de exploitatie. Maar de verdere uitholling van de
autonomie is vrijwel onvermijdelijk, omdat veel problemen
waarmee de gemeenten worden geconfronteerd van meer
dan lokaal belang zijn en niet binnen de eigen grenzen kunnen
worden opgelost.
Het rijk is eveneens tegemoet gekomen aan de wens van de
gemeenten het zgn. dakpannensysteem van het uitkerings-
onderdeel sociale zorg van het gemeentefonds af te schaffen.
Dit houdt in dat het gemeentelijk aandeel in de werkelijke
kosten over 1974 voor 80% ten laste van het gemeentefonds
wordt vergoed. Tot dusver werd deze vergoeding berekend op
basis van de gemiddelde kosten over de drie jaren die aan het
uitkeringsjaar vooraf gaan. Aangezien de kosten van sociale
zorg elk jaar een forse stijging vertonen, leidde de toepassing
van het dakpannensysteem ertoe dat het niveau van de fonds-uitkering permanent achterbleef bij de werkelijke kosten van
de gemeenten.
Het kabinet zal voorts laten nagaan of ,,de kapitaaluit-
gaven van de lagere overheid in de toekomst beter kunnen
worden ingepast in het totaal van de nationale bestedingen en hun financiering beter kan worden verzekerd” (blz. 32). Hier-
bij denkt het in de eerste plaats aan een zo goed mogelijke
onderlinge afweging van de investeringsbehoeften van het
rijk en de lagere overheid. De investeringen van de lagere
overheid zullen eveneens worden betrokken bij een ander
onderzoek dat het kabinet heeft aangekondigd met betrek-
king tot prioriteitenafweging tussen het beslag op de nationa-
le middelen door de overheid en de particuliere sector. Het
werd trouwens hoog tijd om het distributiesysteem van de
langlopende financieringsmiddelen op de helling te zetten.
Dit systeem stelt het bedrijfsleven in staat in vrijheid op de
kapitaalmarkt te opereren en verschaft de centrale overheid
een toenemend aandeel in de beschikbare middelen, maar het
kent weinig gewicht toe aan de investeringen van de gemeen-
ten. Mede als gevolg hiervan is het aandeel van de gemeenten
in de bruto nationale investeringen sterk gedaald. Enige
jaren geleden heeft het Tweede-Kamerlid Dr. Vondeling
overigens al een voorstel ingediend om de kapitaalbehoeften
in ons land beter te reguleren. Maar het ziet ernaar uit dat
voor dit plan geen meerderheid in de Kamer is te vinden.
Het geheel van voorstellen en beleidsvoornemens over-
ziend, mag men concluderen dat de gemeenten behoorlijk aan
hun trekken zijn gekomen. De hoge verwachtingen die door
de benoeming van staatssecretaris Polak in gemeentelijke
kringen werden gewekt, zijn met deze eerste Miljoenennota
zeker niet beschaamd.
J. D. Hilferink
ESB 3-10-1973
877
Au courant
Kabinet, vakbeweging
en parlement
A. F. VAN ZWEEDEN
Het is al door verscheidene politieke
commentatoren gesignaleerd: Den Uyl
maakt als premier een ontspannen, bijna
achteloze indruk. Hij komt op perscon-
ferenties, voor de beeldbuis en op het
PvdA-congres over als de man die het
hele beleid tot in zijn vingertoppen be-
heerst. Zonder een spoor van de kramp-
achtigheid en verbetenheid die hem als
oppositieleider wel kenmerkten, etaleert
hij de beleidsombuigingen die zijn kabi-
net in Troonrede en Miljoenennota ont-
vouwt als de aanzet voor een progressie-
ve koers die door de omstandigheden
nog wat bescheiden moet zijn. Hij
schijnt zich geen zorgen te maken over
de op papier wat wankele basis van de
coalitie die hij aanvoert. Kortom, Den
Uyl ontpopt zich als de eerste profes-
sionele minister-president die alle fines-
ses van het begrotingsbeleid tenminste
zo goed beheerst als zijn minister van
Financiën.
Dezelfde achteloosheid die van deze
ministersploeg een stel branieachtige,
weinig vormelijke acteurs maakt, kan er
ook toe leiden dat het godsdienstige deel
van de natie gebruskeerd wordt met het
weglaten van de bede tot God uit de
slottirade van de Troonrede.
De beleidsplannen van het kabinet
zijn bijzonder goed gevallen bij de vak-
beweging. Dat is minder opzienbarend
dan dat van deze kant toch ook kritiek
werd vernomen op het voorstel om het huurwaardeforfait voor eigen-woning-
bezitters te verhogen en op enkele uit-
spraken van minister Boersma in diens
memorie van toelichting over het minder
harmonisch geworden overleg tussen de
sociale partners. NVV-voorzitter Wim
Kok zag in deze uitspraken een poging
van Boersma om het al lang afgedankte
harmoniemodel nog eens op te poetsen.
Hij vond dat slecht te rijmen met het
streven van het kabinet-Den Uyl om
het beleid af te stemmen op grotere sprei-
ding van de macht en op structurele her
–
vormingen van de samenleving.
Heeft Kok het kabinet op een inner-
lij ke tegenstrjdigheid betrapt? Boersma
zegt niet onder de indruk te raken van
feller geformuleerde standpunten of
harder gevoerde onderhandelingen. Het
gaat hem, zo zegt hij in zijn toelichting,
vooral om de vraag of de gang van zaken
op langere termijn blijft bijdragen tot
vormen van overleg, die op alle niveaus
nieuwe positieve ontwikkelingen waar-
borgen, ook in die zin dat de overheid
kan blijven beschikken over adviezen die
bij voorbaat een belangrijk stuk zorg-
vuldigheid en evenwicht in het overheids-
beleid veilig stellen, met name als het
gaat om spreiding van kennis, macht en
inkomen.
Uit dit citaat blijkt dat Boersma niet
schrikt van harde onderhandelingen,
dat hij niettemin hecht aan een goed
overleg en aan een SER die als advies-
orgaan van de regering blijft functio-
neren. Ook Boersma neemt de leus van
het kabinet – ,,spreiding van kennis,
macht en inkomen” – over en hij moet
net zo goed als Kok weten, dat deze doel-
stelling niet zonder strijd bereikt zal
worden. Ik kan in Boers ma’s opvattingen
geen verlangen naar herstel van het har-
moniemodel bespeuren, want dat func-
tioneerde op basis van een straffe disci-
pline en met een vergaande offervaardig-
heid van de vakbeweging.
1119—
S
Den Uyl heeft overigens in een tele-
visie-interview verklaard dat hij op zijn
blote knieën dankt voor een vakbewe-
ging die bereid is een deel van de ruimte,
die ontstaat door de stijging van de ar-
beidsproduktiviteit, beschikbaar te stel-
len voor voorzieningen die voor de hele
maatschappij van belang zijn. Kok heeft
op de verbondsvergadering van het NVV
vanuit de loyaliteit van de vakbeweging
tegenover de regering, een krachtige
waarschuwing gericht aan het adres van
de politieke partijen die dit kabinet
alleen maar ,,gedogen”. Mochten de al-
gemene beschouwingen in de Tweede
Kamer een aanwijzing geven, dat er aan
de plannen van het kabinet getornd gaat
worden, zo zei hij, dan staat het nog te
bezien of er wel een centrale overeen-
komst met werkgevers over het arbeids-
voorwaardenbeleïd zal worden gesloten.
Bedoelde politieke partijen hebben de
NVV-voorzitter dit schot voor de boeg
niet in dank afgenomen. Hij vergrjpt
zich aan het fundamentele recht van het
parlement om in gemeen overleg met de
regering het beleid te bepalen, zo werd
gezegd. Dat is natuurlijk waar, maar een
uitspraak als van Kok moet wel gezien
worden in samenhang met een over-
heidsbeleid dat een zwaar beroep doet op
de medewerking van de sociale partners.
In hun nota arbeidsvoorwaardenbeleid
spreken de vakcentrales openlijk uit dat
zij zichzelf als een van de machtigste
pressiegroepen beschouwen die vast van
plan zijn die macht te gebruiken om over-
heid en parlement te bewegen tot een
beleid dat overeenkomt met hun ver-
langens. Op hun beurt zullen de vak-
centrales moeten erkennen dat het par-
lement tot taak heeft er op toe te zien,
of dat beleid werkelijk algemenere belan-
gen dan alleen die van de werknemers
zal dienen.
Het gesprek tussen werkgevers en
werknemers dat deze week pas goed op gang komt zal moeilijk genoeg worden.
De werkgevers en ondernemers in mid-
den- en kleinbedrijf komen bepaald niet
in de juiste stemming aan de onderhan-
delingstafel. De regering heeft hun een
prijsbeleid opgelegd dat hun heel weinig
ruimte laat om over een overeenkomst
op basis van eigen verantwoordelijkheid
voor de loon- en prijsvorming te praten.
Toch lijkt mij de weg die dit kabinet
gekozen heeft om de inflatie te lijf te gaan
de enig juiste. Lukt het om via het effect
van de revaluatie en het straffere prijs-
toezicht de prjsbeweging inderdaad
zover terug te buigen dat de totale loon-
somstijging mcl. de prijscompensatie
enkele punten achterblijft bij de endo-
gene ramingen van het Centraal Plan-
bureau, dan zou deze regering iets pres-
teren wat nog geen ander kabinet gelukt
is: een gefaseerde reductie van de infla-
tie. Het in de MEV geconstateerde feit
dat het overig inkomen in 1973 tenmin-
ste op het hoge peil van 1972 blijft, is vol-
doende motief voor straf gehanteerde
prijsgedragsregels die de winst per een-
heid produkt niet verder laten stijgen.
A.
F.
van Zweeden
878
Geld- en kapitaalmarkt
Mij oenennota
en financieel beleid
DRS. R. M. VIJN*
De
Miljoenennota 1974
mag dan in
omvang aanzienlijk geringer zijn dan
zijn voorgangers, deze reductie is be-
paald niet toegepast op de beschouwin-
gen over het financiële beleid. Integen-
deel, in verhouding tot vorig jaar zijn
voor dit doel meer pagina’s gereserveerd. Het toe te juichen initiatief van ex-minis-
ter Nelissen, om met name het mone-
taire beleid van het rijk nader toe te
lichten, mag blijkbaar rekenen op een
vaste plaats in de nota over de toestand
van ‘s Rijks financiën.
Naast het geld- en kapitaalmarkt-
beleid wordt dit jaar uitvoerig aan-
dacht besteed aan het trendmatige be-
grotingsbeleid, in het bijzonder aan het
aanvaardbare niveau van het structurele
begrotingstekort. Voorts komen elders
in de nota de financiën van de lagere
overheid en de financiering van de be-
grotingstekorten
1973
en
1974
ter
sprake. In dit artikel zullen deze onder-
werpen in vogelvlucht worden be-
sproken.
Het structurele begrotingstekort
Een aanvaardbare omvang van het
structurele begrotingstekort is één van
de doelstellingen van het trendmatige
begrotingsbeleid. Dit beleid is namelijk
gericht op een globale afstemming van
het begrotings- of financieringstekort
van centrale en lagere overheid en op het
financieringsoverschot van de particu-
liere sector, onder aftrek van het op
lange termijn gewenste saldo op de
lopende rekening van de betalings-
balans. Alleen langs deze weg worden
in het binnenland reële middelen vrij-
gemaakt ter financiering van de via de
kapitaalrekening te verstrekken ont-
wikkelingshulp.
Tot op heden was het beleid gericht op
een in bedrag gelijkblijvend begrotings-
tekort. Na een uitvoerige analyse van de
huidige en toekomstige ontwikkeling
van de Nederlandse economie heeft een
interdepartementale werkgroep (de
studiegroep Begrotingsruimte) echter
vastgesteld, dat aan deze beleidslijn niet
meer behoeft te worden vastgehouden.
Zij concludeert, dat ,,kan worden ge-
streefd naar een, met de bedoeling van
het trendmatig begrotingsbeleid over-
eenkomend, in structureel opzicht ten
aanzien van het nationaal inkomen
relatief gelijkblijvend begrotingstekort”
1). In haar samenvattende conclusies
begrenst de studiegroep de concre-
tisering van deze uitspraak voor het be-
leid tot en met
1975.
Zij adviseert tot een
opwaartse bijstelling van het begrotings-
tekort:
,,Deze bijstelling van het begrotingstekort
zou kunnen worden gerealiseerd door een
eenmalige bijstelling van maximaal 400 mln.
en door vervolgens dit bijgestelde tekort te
laten meegroeien in 1974 en 1975 met het
nationale inkomen, waardoor voor beide
jaren te zamen het tekort nogmaals met 250
mln, zou stijgen. De totale bijstelling ad 650 mln. zou kunnen worden toegevoegd aan de
begrotingsruimte waarvan aldus 525 mln. ten
goede zou kunnen komen aan de begrotings-
ruimte 1974 en 125 mln, zou kunnen worden
toegevoegd aan de begrotingsruimte 1975″ 2).
Minister Duisenberg heeft dit advies
overgenomen. Eerder in deze rubriek
is gewezen op de mogelijkheid om het
toelaatbare financieringstekort van de
overheid te laten toenemen op grond
van aanwijzingen, dat de geringere
particuliere investeringsquote een struc-
tureel karakter gaat aannemen
3).
Indien de aanbeveling van de studie-
groep gebaseerd is op een juiste analyse
van de economische ontwikkeling in ons
land zal van de bijstelling van het be-
grotingstekort dan ook in principe geen
verstorende invloed uitgaan op de ver-
houdingen op de kapitaalmarkt.
De redenering is in grote lijnen dan als
volgt: door een min of meer structurele
onderbesteding in de particuliere sec-
tor kan de overheid dit ,,gat” opvullen
door haar begrotingstekort dienovereen-
komstig te verhogen met als consequen-
tie de mogelijkheid dat zij haar beroep
op de kapitaalmarkt (inclusief de voor-
inschrjfrekeningen) vergroot. De lijnen
van deze redenering doortrekkend zal
van ‘dit vergrote beroep geen rente-
verhogend effect uitgaan. Er zal eerder
sprake zijn van een compenserend ef
–
fect op de impuls tot rentedaling als
gevolg van de relatief afgenomen be-
drijfsinvesteringen.
Bij bovenstaande gedachtengang moet
echter worden opgemerkt, dat de stu-
diegroep haar conclusie heeft opgehan-
gen aan onder meer de veronderstelling,
dat er een duurzaam anti-infiatiebeleid
zal worden gevoerd, met name gericht
op een loonsomstijging in de komende
jaren van 8 â
10%.
Het is natuurlijk zeer
de vraag, of dit een realistisch uitgangs-
punt is. Voorts heeft ze geen rekening
gehouden ,,met de effecten van een
inkomensnivellering, zoals die zich in
1973
en eventueel voor latere jaren
aftekent”
2).
Zoals bekend is inkomens-
nivellering één van de belangrijkste doel-
stellingen van dit kabinet. Men kan der-
halve de vraag opwerpen of hier niet
sprake is van enige inconsistentie in het
beleid. Feit is dat in het dekkingsplan
de bijstelling ad
525
mln, van het be-
grotingstekort
1974
is ingecalculeerd.
De realisering van deze begroting zal
dan ook van kapitaalmarktzijde waar-
schijnlijk met meer dan gewone aan-
dacht worden gevolgd.
De verdeling van de nationale koek
Het kabinet-Den Uyl wil verder kijken
dan tot aan de horizon van de studie-
groep Begrotingsruimte. Deze groep
heeft de begrotingsproblematiek van de
overheid bestudeerd binnen het kader
van het huidige trendmatige begrotings-
beleid. Dit kabinet wil onderzoeken ,,of
een betere prioriteitenafweging zou
kunnen plaatsvinden tussen het beslag
op de nationale middelen door de over-
heid enerzijds en door de particuliere
sector anderzijds”
4).
Voorts wil deze regering bestuderen
op welke wijze ,,de kapitaaluitgaven
van de lagere overheid in de toekomst
beter kunnen worden ingepast in het
totaal van de nationale bestedingen
en hun financiering beter kan worden
verzekerd . . . . De mogelijkheden
worden onderzocht van een zodanig
structureel kader voor de kapitaal-
uitgaven van de lagere overheid, dat deze
in beginsel zonder de toepassing van de
uitzonderingsregimes kunnen worden
afgestemd op een evenwichtig nationaal
* De auteur is medewerker bij het Econo-
misch Bureau van de AMRO-bank te
Amsterdam.
Kamerstuk 12480, zitting 1972-1973, blz.
6, le kolom.
Kamerstuk 12480, blz. 7, 2e kolom.
ESB,
16 mei 1973.
Miljoenennota 1974.
blz. 26.
ESB
3-10-1973
879
bestedingsniveau”. Opgemerkt wordt
dat beide studies ,,in nauw onderling
verband moeten plaatsvinden. Van be-
lang daarbij is, dat een goed inzicht
wordt verkregen in het verloop van
vraag en aanbod op de kapitaalmarkt” 5)
Drie jaar geleden diende de heer
Vondeling c.s. een wetsontwerp in tot
wijziging van de Wet kapitaaluitgaven
publiekrechtelijke lichamen. De titel van
dit wetsvoorstel dekt niet geheel de
inhoud. Het doel van de indieners was
namelijk een betere verdeling van de be-
schikbare kapitaalmarktmiddelen te ver
–
krijgen over enerzijds de centrale en de
lagere overheid en anderzijds de overheid
in zijn geheel en de particuliere sector.
Met name de realisering van laatst-
genoemd doel komt neer op een regule-
ring of ordening van vraag en aanbod op
de kapitaalmarkt.
Bezien we nu de doeleinden van dit
wetsontwerp en de inhoud van de door
dit kabinet aangekondigde studies dan
is de verleiding groot de twee initiatieven
met elkaar te vergelijken. De overeen-
komst met betrekking tot de financiën
van de lagere overheid ligt voor de hand
en is ook niet zo verrassend: al te lang be-
vindt de lagere overheid zich in een
weinig rooskleurige financiële situatie
om de zaken in die sector niet eens wat fundamenteler aan te pakken. De vaste
financieringseisen, de kasgeldnorm, het
leningplafond en de centrale finan-
ciering vormen te zamen een bouwwerk,
dat meer weg heeft van een tijdelijke
noodwoning dan van een duurzaam ge-
bouwd huis, dat de ,,treasurers” van de
lagere overheid een comfortabel onder-
komen biedt. Met het andere gedeelte
van de vergelijking moeten we wat voor-
zichtiger zijn. De heer Vondeling c.s.
stond duidelijk een zodanige regulering
van de kapitaalmarkt voor ogen, dat de
overheid een redelijke zekerheid ver-
kreeg omtrent de omvang van het ten
behoeve van de gehele overheid nood-
zakelijk geachte beslag op een gedeelte
van de beschikbare nationale middelen.
Uit het hierboven aangehaalde citaat
uit de recente Miljoenennota kan niet
worden geconcludeerd, dat dit kabinet
een dergelijke regulering nastreeft. De
beleidsvoornemens van deze regering op
dit punt zijn nog dermate algemeen ge-
formuleerd, dat vooralsnog niet dui-
delijk is of ons een kapitaalmarktbeleid
volgens het model-Vondeling te wachten
staat. Dat neemt niet weg, dat een licht
gevoel van ongerustheid moeilijk te
onderdrukken is 6). Uit publikaties over
het verdere verloop van deze studie
zal blijken, of hiertoe aanleiding be-
staat.
De financiering van de begrotings-
tekorten 1973 en 1974
Het budgettaire kastekort voor 1973
wordt thans geraamd op f. 2,3 mrd.
Als gevolg van een overschot in het
Gemeentefonds van 0,4 mrd. wordt de
totale financieringsbehoefte van de
centrale overheid geschat op 1,9 mrd.
Via de voorinschrijfrekeningen komt
2,5 mrd. beschikbaar. Daarnaast heeft
het rijk tot op heden voor een bedrag van
350 mln. een beroep gedaan op de open
kapitaalmarkt. Dit betekent dat door
het rijk in dit jaar voor bijna een miljard
aan liquiditeiten zal worden ge-
bonden. Ogenschijnlijk een groot be-
drag, maar daarbij dient bedacht te
worden dat het financieringsbeleid van
het rijk er onder meer opgericht is, ,,een
financieringsontwikkeling van de lagere
overheidssector voor zover deze niet in
overeenstemming zou zijn met het alge-
mene monetaire beleid, zo veel mogelijk
te compenseren” 7).
Het liquiditeitstekort van de lagere
overheid – dat, afgezien van intering
op kasvoorraden, evenals het liquidi-
teitstekort van het rijk per definitie een
liquiditeitscreatie betekent – bedroeg
over het eerste halfjaar circa 400 mln.
Als gevolg van de situatie op de kapitaal-
markt en de financieringsbehoefte van
de lagere overheid zal dit tekort voor
geheel 1973 eerder groter dan kleiner
worden. Gezien de zoëven geciteerde
compenserende functie van de centrale
overheid komt de liquiditeitenbinding
door het rijk van 1 mrd. dan ook in een
ander daglicht te staan.
Ook voor 1974 wordt een liquiditeiten-
binding door het rijk in dezelfde orde van
grootte verwacht. Het budgettaire kas-
tekort wordt geraamd op 2 mrd. Reke-
ning houdend met een overschot in het
Gemeentefonds ad 200 mln, wordt de financieringsbehoefte van de centrale
overheid voor 1974 geraamd op 1,8
mrd. De beschikbare middelen via de
voorinschrjfrekening bedragen naar
schatting 2,7 mrd. Zonder beroep op
de open kapitaalmarkt zou derhalve
reeds een liquiditeitenbinding van 0,9
mrd. resteren. Dit liquiditeitsoverschot
zal echter naar alle waarschijnlijkheid
grotendeels worden opgesoupeerd door
aanvullende maatregelen op de reva-
luatie, namelijk het aangekondigde
werkgelegenheidsprogramma van 750
mln., waarvan 600 mln, voor rekening
van 1974 komt, de investeringsaftrek
voor bedrijfsgebouwen, waarmee 120
mln, is gemoeid en de landbouw-
compensaties ad 110 mln, als gevolg van
de revaluatie.
Het beleid t.a.v. geld- en kapitaalmarkt
Aan het uitschrijven van nieuwe
staatsleningen en meer aan het mone-
taire beleid van het rijk in het alge-
meen wordt in de recente Miljoenen-
nota uitvoerig aandacht besteed. Vorig
jaar kon men tussen de regels door lezen
dat ter zake het monetaire beleid naar
een nauwere samenwerking met De
”
‘k&
Ontwerp-
begroting
1974
•1′
‘-‘
o:
,
!!_o
—-=
50518
49026
3
–
1 492
51068
–
i—:
49026
TTr
-J-4
—2042
$egeen
.
Nederlandsche Bank zou worden ge-
streefd. Thans wordt deze samenwerking
en de intensiteit daarvan meer expliciet
uit de doeken gedaan. Ik citeer: ,,Aldus
vormt het financieringsbeleid van het
rijk een onderdeel van het monetaire
instrumentarium, dat in overleg met
De Nederlandsche Bank wordt gehan-
teerd” 8). En: ,,Zo worden staatslenin-
gen geplaatst na overleg met de Bank,
terwijl het beroep op de geldmarkt door
de Schatkist en het openmarkt- en kas-
reservebeleid van de Bank op elkaar
worden afgestemd. Het ligt in het voor
–
nemen om de’ samenwerking verder te
intensiveren, waarbij regelmatig het
voor de komende periode door de mone-
taire autoriteiten te voeren beleid wordt
besproken en voorbereid” 9).
Er mag worden aangenomen, dat er
een stilzwijgende afspraak tussen het rijk en de centrale bank bestaat in die
zin, dat de centrale overheid compen-
serend optreedt ten aanzien van mutaties
in de liquiditeitenmassa als gevolg van
het goederen- en kapitaalverkeer met
het buitenland en als gevolg van het
financieringsgedrag van de lagere over-
heid, terwijl De Nederlandsche Bank
toeziet op en maatregelen neemt ten
aanzien van de kredietverlening door het
bankwezen aan de private sector.
De politiek van liquiditeitenbinding
wordt overigens duidelijk zichtbaar aan
de hand van de kaspositie van het rijk,
met name zijn saldo bij De Nederland-
Miljoenennota 1974,
blz. 32. Bij de studie
inzake de financiën van de lagere overheid is
de Werkgroep ,,middellange termijnplanning
provincies en gemeenten” betrokken. Is dit een nieuwe studiegroep of is de ambtelijke
werkgroep genoemd in het SER-advies van
22 januari
1971
inzake het wetsontwerp
Vondeling (pagina 10, voetnoot nr. 3) nieuw
leven ingeblazen?
Voor de oorzaken van deze ongerustheid,
zie deze rubriek in
ESB
van
4
maart
1970.
Miljoenennota 1974,
blz. 28.
Miljoenennota 1974.
blz. 27.
Miljoenennota 1974.
blz. 28.
sche Bank. Per de ultimo’s van 1970,
1971 en 1972 was deze stand respectieve-
lijk 829, 1001 en 1859 mln.
Uit de beleidsvoornemens met betrek-
king tot de geldmarkt lichten we twee
saillante punten, namelijk het kasbeleid
en de uitgifte van schatkistpapier. De
kasontwikkeling van het rijk is menig-
maal doorslaggevend voor de ruimte
op de geidmarkt, gezien de omvang van
de kasontvangsten en -uitgaven van de
Schatkist.
Minister Duisenberg is nu van plan
door middel van een actief kasbeleid
de kaspositie van de schatkist zodanig te
beheersen, dat grote fluctuaties worden
vermeden. Gezien het belang van een
stabiele geldmarkt, mede met het oog op
haar invloed op de kapitaalmarkt en de
daarmee samenhangende consequenties
voor de rente op deze markt, zal dit
voornemen in geld marktkringen zeer
worden gewaardeerd. In haar uitgifte-
beleid met betrekking tot het schatkist-
papier houdt de schatkist tot op heden
vrijwel uitsluitend rekening met haar
eigen financieringsbehoefte. Zodoende
kan het voorkomen dat gedurende korte
maar soms ook langere tijd geen schat-
kistpapier wordt geplaatst 10).
Het bankwezen heeft echter perma-
nent behoefte aan deze beleggings-
mogelijkheid. Tot voor kort werd deze
behoefte voornamelijk bepaald door de
bedrijfseconomische
liquiditeitseisen.
Uit dien hoofde moeten tegenover de
binnen een bepaalde termijn opvraag-
bare verplichtingen zoals girale te-
goeden, spaargelden en termijndepo-
sito’s een vast percentage aan daar
–
toe aangewezen liquiditeiten worden
aangehouden. Door de voortdurende
groei van het bankbedrijf neemt de om-
vang van de verplicht aan te houden
liquiditeiten navenant toe.
Sinds juli 1973 zijn daarbij gekomen
de liquiditeitseisen, die het nieuwe indi-
recte systeem van kredietbeheersing met
zich meebrengt. Tegenover de korte en
lange toevertrouwde middelen moeten
uit dien hoofde bepaalde percentages
aan eveneens daartoe aangewezen liqui-
diteiten worden aangehouden. Het
percentage tegenover de korte gelden
kan fluctueren al naar gelang de visie
van de centrale bank op de haar inziens
noodzakelijke mate van beperking van
kredietverlening aan de private sector.
Thans verkeert dit systeem nog in de zo-
genaamde lichte fase, waarbij, als aan-
loop tot een volledig functioneren van
dit nieuwe monetaire instrument, het
,,korte” percentage nog beneden de
grens blijft, waarboven het door het
bankwezen als een daadwerkelijke be-
perking van zijn kredietverlenings-
capaciteit wordt ervaren. We staan thans
echter aan de vooravond van de over-
schrjding van deze grens.
Nu vormt het schatkistpapier in het
kader van zowel de bedrijfseconomische
als de sociaal-economische liquiditeits-
richtlijnen het belangrijkste onderdeel
van de verplicht aan te houden liquidi-
teiten. Na bovenstaande uiteenzetting
zal het duidelijk zijn, dat de banken een
meer rege’lmatig en voldoende uitgifte
van schatkistpapier zeer op prijs stellen.
De volgende zinsnede uit de Miljoenen-
nota zal het humeur van menig bankier
dan ook beter stemmen: ,,Ten aanzien
van de plaatsing van meerjarig schatkist-
papier zal ernaar worden gestreefd de
omvang en echelonnering, structureel
gezien, zoveel mogelijk af te stemmen
op de behoeften van de markt” 11). Deze
uitspraak laat aan duidelijkheid niets
te wensen over. Met betrekking tot de
realisering van dit streven mag men
hopen, dat bij het bepalen van de grens
van het ,,zoveel mogelijk” met de wen-
sen van het bankwezen, als belangrijkste
afnemers van schatkistpapier, bij voort-
during ernstig rekening wordt gehouden.
R. M. Vijn
10) Zo werd bijvoorbeeld gedurende het ge-
hele jaar 1972 door de Agent van het
Ministerie van Financiën geen schatkist-
papier geplaatst.
II) Mijoenennota 1974.
blz. 31.
Het honderdjarig bestaan van een re-
derij, die in de moderne geschiedenis van Rotterdam en van Nederland een
belangrijke plaats inneemt, is bij uitstek
het onderwerp voor een economisch-
historische studie. Men heeft met de ge-
schiedschrijving van de Holland Ame-
rika Lijn. belast de heer A. D. Went-
holt, die vele jaren in verschillende
functies aan de onderneming verbonden
is geweest. De schrijver heeft zich in
zijn moeilijke taak laten bijstaan door
de Rotterdamse journalist Cees Borst-
lap. Mede door deze journalistieke me-
dewerking heeft men een tweeledig doel
gediend: de historische studie en de
leesbaarheid van het gedenkboek voor
een groot publiek. Wat de eerste functie
van het boek betreft vermelden wij dat
het is uitgegeven onder auspiciën van
het Historisch Genootschap Roteroda-
mum en wel als het veertiende deel in
een reeks van historische werken over
Rotterdam.
Na een ten geleide van de huidige
raad van bestuur van de rederij en na
een voorwoord, geeft het boek een op-
somming van de besturen van de onder-
neming van 1873 tot heden..Daarna be-
gint de historische beschrijvingmet het
hoofdstuk ,,Voorspel”, waaruit blijkt
dat ,Øe oprichting van de Holland Ame-
rika Lijn samenhing met een aantal fac-
toren, onder andere met het graven van
de Nieuwe Waterweg, met de opkomst
van de stoomvaart en met de ontwikke-
ling van het Rotterdamse achterland.
Bij de oprichting van de rederij, die
zoals
bij
vele ondernemingen niet over
rozen is gegaan, komen vooral de na-
men naar voren van Dr. A. Plate, Mr. Marten Mees, W. A. Scholten en Jhr.
Otto Reuchlin. Maar ook de eerste 25
jaar van de rederij hebben een worste-
ling om het bestaan betekend. Calami-
teiten met schepen, tegenvallers in het
passagiers- en goederenverkeer, heftige concurrentie-en andere oorzaken maak-
ten het reden tot een uiterst riskant be-
drijf. Perioden met een redelijke gang
van zaken wisselden zich af met em-
stige verliezen, waarbij ook de op- en
neergang van de conjunctuur als bege-
leidingsverschijnsel moet worden ge-
noemd.
Maar dan breken zo omstreeks de
eeuwwisseling gunstiger tijden aan. Het
vierde hoofdstuk van het gedenkboek
spreekt dan ook onomwonden van
,,Voorspoed en uitbreiding”. Het emi-
grantenvervoer vanuit Oost-Europa
nam toe en ook het goederenvervoer
over de oceaan vertoonde een sterke
groei. Nieuwe, voor hu.n tijd zeer mo- .
derne, schepen werden in de vaart ge-
bracht, zoals de Nieuw Amsterdam
(17.149 brt) en de Rotterdam (24.149
brt). Bovendien zorgde een in 1908
door vele rederijen overeengekomen
Atlantic Conference ervoor dat de heil-
loze tarievenoorlog, althans gedeelte-
lijk, tot het verleden behoorde.
Over de eerste wereldoorlog die de Ne-
derlandse koopvaardij veel moeilijkhe-
den heeft bezorgd, zegt het boek dat er
grote winsten werden gemaakt, maar
dat de zorgen eveneens groot waren.
Boeke
ieuws
A.D. Wentholt: Brug over den oceaan.
Een eeuw geschiedenis van de Holland
Amerika Lijn, Nijgh en van Ditmar, Rotterdam/Den Haag, 1973, 370 blz.
ESB 3-10-1973
881
Vijf schepen liepen op mijnen of wer
–
den getorpedeerd. Van menselijk leed
was nauwelijks sprake omdat bij de tor-
pederingen geen levens verloren gingen.
Ondanks het vergaan van deze schepen
was de vloot vermeerderd van 19 sche-
pen in 1914 tot 23 schepen bij de wa-
penstilstand. Aan het menselijk leed ten
gevolge van de tweede wereldoorlog
is grote aandacht besteed in het zesde
hoofdstuk, dat over deze oorlog han-
delt. In dat hoofdstuk ig een lijst van
enkele honderden personeelsleden op-
genomen, die het leven in de periode
van 1940-1945 hebben verloren.
Maar terug naar de enerverende tijd
tussen beide wereldoorlogen, die zo
goed scheen te beginnen. In die tijd
nam de concurrentie in het passagiers-
vervoer over de Atlantische Oceaan,
vooral uit prestige-overwegingen, sterk
toe. Maar daarnaast veroorzaakte ook
de depressie van 1920 een teruggang.
De Amerikaanse immigratiewet met
zijn aan quota gebonden immigratie,
legde daar nog eens een schep bovenop.
In het jaar 1923, bij het vijftigjarig be-
staan van de rederij, was 53% van de
scheepsruimte van de vloot van de Hol-
land Amerika Lijn opgelegd. Het enige
lichtpunt – en daarvan heeft de Hol-
land Amerika Lijn een goed gebruik ge-
maakt – was de toeneming van het
passagierverkeer, dat de achteruitgang
van het emigrantenverkeer gedeeltelijk compenseerde. Ook het cruise-verkeer,
het spelevaren op zee, begon in die ja-
ren zijn entree te maken. In die tijd valt
ook de bouw van de nieuwe Statendam,
een schip van 29.511 brt dat na veel fi-
nancieringsmoeilijkheden in 1929 in de
vaart werd gebracht.
In datzelfde jaar brak ook de crisis
uit die, erger dan de oorlog, de rederij op de rand van het bankroet bracht. Ik
zal hier niet ingaan op vele, vooral
menselijke en financiële manipulaties,
die nodig zijn geweest om de Holland
Amerika Lijn te redden. Het is alles
punctueel in het boek beschreven. In
1933 kwam de redding tot stand, waar-
bij vooral de heren Van der Vorm,
Gips, Ruys en de Monchy belangrijk
werk hebben verricht. In de jaren voor
de tweede wereldoorlog klaarde de
conjuncturele hemel weer wat op en
werd de nog steeds bestaande Nieuw
Amsterdam (36.287 brt) in de vaart ge-
bracht. De overval van de Duitsers op 10 mei
1940 is, omdat de etablissementen van
de Holland Amerika Lijn midden in het
strijdgewoel kwamen te liggen, uitvoe-
rig beschreven. Hetzelfde geldt voor de
wetenswaardigheden van de vloot die
zich grotendeels buitengaats bevond.
De verrichtingen van de schepen die
werden ingezet om ons land te bevrij-
den, vormen een belangrijk deel van
onze maritieme geschiedenis. Van de 24
schepen die de rederij bij het begin van
de oorlog telde, is de helft verloren ge-
gaan. In het hoofdstuk ,,Weer aan de
slag” wordt de voortvarende wijze
beschreven waarop de rederij na de be-
vrijding haar wonden tikte en tot her-
stel en vernieuwing van de vloot wist
over te gaan. Mede dank zij de ,,Rege-
ling Vlootreconstructie Grote Vaart
1946″, bood de financiering van dat
herstel niet al te grote problemen. In
1946 kwam de rederij weer goed op
gang, voorlopig nog ten dele met ge-
charterde schepen. De vooruitzichten
leken gunstig en een periode van ge-
ringe conjunctuurschommelingen brak
aan. In 1956 werd de kiel gelegd van
het nieuwe vlaggeschip Rotterdam
(38.645 brt) dat in 1959 in de vaart
kwam. Ook werd in New York een
nieuwe pier gebouwd die tot de mo-
dernste van de wereld behoorde. Bij al deze dynamiek heeft de Holland Ame-
rika Lijn met grote structurele moei-
lijkheden te kampen gehad. De snelle
opkomst van het vliegtuig in het passa-
giersverkeer heeft een halt toegeroepen
aan de bouw van passagierstonnage en
de geregelde lijndiensten zelfs op den
duur overbodig gemaakt. In korte tijd
moest de rederij, wat de passagiersvaart
betreft, geheel overschakelen op de
cruisevaart.
Maar ook op het gebied van het goe-
derenverkeer heeft zich een verkeersre-
volutie afgespeeld. Containerschepen,
rijd- op- rijd- af-schepen, lichterschepen,
speciale bulkcarriers zijn in de vaart ge-
komen en ook andere snelle ontwikke-
lingen hebben zich voorgedaan. Zij heb-
ben de traditionele vervoerswijzen ver
–
drongen en de bestaande vloot econo-
misch gezien snel doen verouderen. Het
slot van het boek getuigt dan ook van
grote zorg om deze ontwikkeling te
kunnen bijhouden. De Holland Ame-rika Lijn staat daarbij niet alleen. Met
andere rederijen richtte zij in 1966 de At-
lantic Container Line op, een supra-na-
tionale rederij, waarin de Holland
Amerika Lijn participeert. Bovendien
heeft de rederij bewust gezocht naar an-
dere transportactiviteiten of met het
vervoer samenhangende activiteiten ter verbreding van haar basis. De mate van
beweegljkheid van de huidige directie
zal voor een groot deel de toekomst van
de Holland Amerika Lijn bepalen.
Tot zover de inhoud van dit gedenk-
boek. Ik noemde in het voorbijgaan
reeds enkele punten van kritiek. Daar-
aan voeg ik nog toe dat het hinken op
twee gedachten – én het populaire
boek, én het historisch verantwoorde
geschrift – aan beide gedachten tekort
heeft gedaan. Populair is het boek daar
waar de anekdote wordt gehanteerd en
dat gebeurt vele malen. De schrijver is
echter geen geboren verteller en dat
maakt dat de anekdotes minder boeiend
zijn dan zij hadden kunnen zijn. Daar-
aan heeft de beroepsjournalist niet veel
kunnen verbeteren. Een uitzondering
daarop vormt ongetwijfeld de beschrij-
ving van de meidagen van 1940 in Rot-
terdam. Hier is het de schrijver gelukt
een beeld van verwarring, misverstand
en dwaze situaties uit de doeken te
doen, dat de lezer uitermate boeit.
Hoewel het boek in het algemeen.
prettig leest, voelt men toch steeds de
zakelijke rapportage van de schrijver.
Wetenschappelijk-historisch komt het boek niet voldoende uit de verf omdat
het te veel feiten geeft. De historicus wil
niet alleen feiten zien. Hij wil ze in hun
onderling verband analyseren en ze een
brede achtergrond geven. Juist die ach-
tergronden geeft het boek onvoldoende.
Het ontstaan van de Holland Amerika
Lijn viel met een aantal structurele fac-
toren’samen, die onvoldoende zijn uit-
gediept. De vele feiten die het boek
noemt zouden in een helderder licht
hebben gestaan als de schrijver meer
naar achtergronden zou hebben gezocht
of zich door beroepshistorici over die
achtergronden zou hebben doen voor-
lichten. Waarschijnlijk is de diepergaan-
de wetenschappelijke behandeling opge-
offerd aan de wens zich tot de feiten te
beperken en het boek daardoor in een
gemakkelijk leesbare vorm te houden.
Dit alles neemt niet weg dat de Hol-
land Amerika Lijn met dit gedenkboek
op een voortreffelijke wijze verder heeft
gebouwd aan zijn goede naam in het
Nederlandse zowel als in het internati-
onale maatschappelijke leven. De
scheepvaart is nog steeds een tak van
bedrijvigheid die een groot publiek aan-
spreekt, juist omdat het zo’n spectacu-
lair bedrijf is.
De typografische verzorging van het
boek laat niets te wensen over. Ik wens
de Flolland Amerika Lijn een tweede
florerende eeuw toe, ook al ben ik mij
van de bestaande en komende moeilijk-
heden terdege bewust. Als men zo eerlijk
het verleden onder ogen durft te zien en
er zo vrij over durft te schrijven, zal de
toekomst niet zwaar behoeven te vallen.
P. v. Zuuren
Indien u niet élles op economisch gebied kunt lezen,
dan kunt u ESB onmogelijk missen.
882
ESb
Mededeling
Studiebeurzenprogramma 1975 van de
Raad van Europa
In 1975 kunnen wederom een aantal
Nederlandse beleidsfunctionarissen en praktijkdeskundigen, werkzaam op het
terrein van het maatschappelijk welzijn,
in de gelegenheid worden gesteld studie-
en observatie-reizen te maken naar één
van de landen aangesloten bij de Raad
van Europa, alsmede naar Finland. In
principe kan men het studie-onderwerp
zelf bepalen, uiteraard met die beper-
king, dat het thema op het terrein van
het maatschappelijk welzijn ligt.
De beurzen, die doorgaans voor de
duur van één maand worden gegeven,
bestaan uit een reiskostenvergoeding en
een stipendium voor de financiering
van de verblijfkosten.
Inlichtingen: Centrale Afdeling Inter-
nationale Bétrekkingen van het Minis-
terie van Cultuur, Recreatie en Maat-
schappelijk Werk, Steenvoordelaan
370, Rijswijk ZH., tel. (070) 949233,
toestel 2116. Aanvragen, welke na 1 fe-
bruari 1974 worden ontvangen, kunnen
niet meer in behandeling worden geno-
men.
Studiebeurzen Verenigde Naties
In 1974 kunnen door het Ministerie
van Cultuur, Recreatie en Maatschap-
pelijk Werk weer enkele beurzen be-
schikbaar worden gesteld voor de be-
studering van de verschillende aspecten
van de sociale problematiek in Europa,
Canada en de Verenigde Staten van
Noord-Amerika. Voor uitzending ko-
men voornamelijk sociale deskundigen
in aanmerking, die door de positie
welke zij bekleden, de kennis en erva-
ring die zij opdoen dienstbaar kunnen
maken aan het maatschappelijk welzijn
in eigen land. Aan talenkennis worden
vrij hoge eisen gesteld. Bij de program-
mavoorbereiding speelt het Technisch
Bureau van de Verenigde Naties te New
York een bemiddelende rol.
De duur van een dergelijke studiereis
kan variëren van drie tot twaalf maan-
den. Naast de vergoeding van de reis-
kosten naar en van het land van studie,
ontvangt de beurshouder een maande-
lijkse toelage voor kosten van levenson-
derhoud, voor de reiskosten in het land
van studie zelf, vergoedingen van even-
tuelé collegegelden, van aanschaf boe-
ken2 en van de kosten van verzekering
tegen ziekte en ongeval. Men dient er
rekening mede te houden dal tussen
moment van definitieve selectie en dat
van vertrek naar het land van studie
minimaal een periode van 3 maanden
ligt.
Inlichtingen: Ministerie van Cultuur,
Recreatie en Maatschappelijk Werk,
Centrale Afdeling Internationale Be-
trekkingen, Steenvoordelaan 370, Rus-
wijk ZH.
tel. (070) 949233, toestel
2116.
de rijksoverheid
vraagt
hoofd van de hoofd-
afdeling financiële
aaNgelegeNheden en
bedrijf sbeëindigings-
hulp (mnl./vrl.)
voor het Ministerie van Economische Zaken
t.b.v. het
Directoraat-Ôeneraal voor Handel, Ambacht en Diensten
Taak: formuleren van
béleidvoosteln
inzake;
het
verlenen van kredieten en bedrijfsbeëindi-
gingshulp;
toezicht
op en
uitvoering van maat-
regelen op dit gebied, alsmede de behandeling
van
beroepschriften;
beoordelen van
financiële
vraagstukken
op
het terrein van het
midden- en
kieinbedrijf.
Gevraagd: b.v.k. doctoraal examen bedrijfs-
economie, alsmede ervaring op financieel-
economisch gebied.
Standplaats: ‘s-Gravenhage.
.
.
Salaris max. t 4651,- per maand.
AOW-premie voer RiJksrekenlng.
De saiarissen zijn exclusief 712°/o vakantie-
uitkering.
Schrlfteiijke soliicitaties onder vermeiding van
vacaturenummer 3-175810936 (in ilnkerbovenhoek
van brief en enveieppe) zenden aan de
Rijks Psychologische Dienst, Prins Mauritsiaan 1,
‘s-Graveflhage
10
ESB 3-10-1973
883
Het Schadéverzekeringsbedrijf van
Nationale-Nederlanden N.V. zoekt voor de sector
Bestuürlijke Informatie een
•
Econometrist
of
Wiskundige met
economische belangstellin
*ng.
Zijn taak zal bestaan in de
begeleiding, uitbouw en verbete-
ring van de statistische informatie
zowel op het terrein van de
schadegegevens als met betrek-
king tot andere bedrijfsdata.
Ofschoon het zwaartepunt van
de functie ligt in de toepassing
van statistische technieken, zal
voor een goede uitoefening ervan
een brede kennis van het bedrijf
nodig zijn; een opleidingsperiode
binnen het bedrijf zal daarop
gericht zijn.
–
Daarnaast zullen in deze
functie goede contactuele eigen-
schappen en uitdrukkingsvaardig-
heid, zowel mondeling als
schriftelijk, onmisbaar zijn.
Leeftijd omstreeks 25-30 jaar.
Sollicitatiebrieven kunnen
worden gericht aan:
Nationale-Néderlanden N.V.,
Sociale Zaken,
Afd. Personeelsvoorziening,
Prinsés Beatrixlaan 15,
Postbus 4930, Den Haag-2040.
Telefoon.070-71 1862.
•
: • • Nationale-NederlandenM
d-154
884