60%: nieuwe normen en
gedachten
Met financieel-economisch beleid in
Nederland is dringend aan herziening
toe. De doelstellingen van het regeerakkoord blijken niet gelijktijdig en in samenhang gerealiseerd te kunnen worden. De innerljke inconsistenties van
dat akkoord treden nog scherper naar
voren nu zich bovendien onvoorziene
externe tegenvallers voordoen (in de
wereldhandel, de dollarkoers en de
olieprijs). In de tot nu toe feitelijk nevengschikte doelstellingen met betrekking tot de werkloosheid (500.000 werklozen in 1990), het financieringstekort
(5,25% van het netto nationals inkomen
in 1990) en de collectieve-lastendruk
dient thans een rangorde te worden
aangebracht. Met de werkgelegenheid
wat mij betreft op de onbetwiste eerste
plaats. De absolute prioriteit voor vermindering van het financieringstekort
vanaf het aantreden van het kabinetLubbers I kan worden gekenschetst als
een lang volgehouden noodrem-procedure. Steeds duidelijker blijkt dat verlaging van het tekort als zodanig niet in
een rechtstreeks verband staat met het
bevorderen van de economische prestaties van Nederland, zeker nu renteopdrijvende verdringing op de kapitaalmarkt niet meer actueel is. Indirect kan
zo’n relatie wel bestaan: via de collectieve-lastendruk of via het beslag van
de collectieve uitgaven. Maar ook die
twee begrippen zijn niet bij voorbaat
geeigend als toetsstenen van beleid.
Allereerst, omdat zij – meer nog dan de
werkloosheid – in hoge mate aan Vervuiling’ bloot staan. De omvang van de
collectieve-lastendruk – met als spiegelbeeld de collectieve-uitgavenquote
– is nogal gevoelig voor definitieperikelen (bij voorbeeld de kleinverbruikersprijs van aardgas, verplichte retributies,
woningwetleningen inclusief vervroegde aflossingen) en statistische optiek
(bij voorbeeld de vervanging van vervroegde afschrijvingen en investeringsaftrekdoordeWIR).Belangrijkerisechterdat beide macro-grootheden nauwelijks zinvol te hanteren zijn als het erom
gaat een causale relatie te leggen met
het prestatievermogen van een economie. Oorzaak en gevolg zijn plausibeler
te beredeneren als we kijken naar het
micro-niveau: de gepercipieerde microdruk versus de waardering voor collectieve uitgaven. Jammer genoeg echter
lenen deze micro-begrippen zich niet
ESB 20-1-1988
voor normering van het budgettair beleid. Bovendien vormt in de bestuurspraktijk iedere verfijning een bron van
snel misbruikte onduidelijkheid. Vanuit
pragmatische overwegingen is het dan
ook verdedigbaar om het begrotingsbeleid te blijven toetsen aan de schijnbaar
zo robuuste macro-grootheden, mitsde
beperkingen daarvan telkens in het
achterhoofd blijven meespelen.
onze internationale verplichtingen
(ontwikkelingshulp) te voldoen, en
van voldoende economische groei.
Aan de toepassing van de norm mag
men conform de SER-uitgangspunten van 1950 en daarna dan ook nog
de eis stellen dat zij een redelijke inkomensverdeling niet in de weg staat
en verbetering van het milieu mogelijk maakt;
– de norm mag niet pro-cyclisch werken, d.w.z. tot een deflatoire resp. inflatoire spiraal leiden.
Op beide punten roept de 60%-norm
vragen op. Wat het eerste punt betreft:
bij de jaren met min of meer evenwichtige groei die we in Nederland sinds
1945 hebben gekend, hoorde telkens
een andere uitgavenquote. Ook in internationale vergelijkingen zijn geen ondubbelzinnige verbanden aan te wijzen
tussen collectieve-uitgavenquote en
economische prestaties. Als we al een
norm voor het financieel-economische
De 80%-norm
beleid voor de komende jaren willen
ontwikkelen, kunnen we beter te rade
De vraag is nu hoe we het financiele gaan bij het WRR-rapport Ruimte voor
beleid in het rechte spoor kunnen hou- groei. Daarin wordt de weg naar een
den als de noodrem is uitgewerkt. Het nieuwe, evenwichtige situatie beschreis de (omstreden) verdienste van CDA- ven. De investeringen, inclusief die van
fractievoorzitter dr. B. de Vries de dis- de overheid spelen daarbij een cruciacussie over een nieuwe begrotingstoets le rol. Vanuit de huidige situatie betena de huidige regeerperiode op gang te kent dat in eerste instantie alles behalhebben gebracht.
ve een verlaging van de collectieve beDe discussie rond deze gedachte stedingen. Integendeel, ons nationale
van de CDA-fractievoorzitter heeft tot spaaroverschot moet meer in eigen
nu toe vooral een wetenschappelijk ka- land worden gemobiliseerd. Dat sluit
rakter gehad, mede op basis van zijn ar- ook aan bij de redenering in het rapport
tikel in ESS van 21 oktober 1987. Daar- van de Commissie van Economische
door hebben vooral vakgenoten de Deskundigen van de SER over finanhandschoen opgenomen. In de politie- cieringstekort en overheidsschuld uit
ke arena was de discussie snel ver- 1985 . Op het tweede punt – geen prostomd, zowel door De Vries’ terughou- cyclische werking – voldoet de 60%dendheid zelf (al in de tweede termijn norm niet. De Vries’ voorganger als
van de algemene beschouwingen), als normsteller, Zijlstra, was in dat opzicht
door het feit dat het wellicht een zeer aanzienlijk conjunctuurgevoeliger.
particuliere opvatting leek te zijn, gelet
In zijn ESB-artikel geeft De Vries een
ook op de readies van CDA’ers als Ru- analyse van de jaren zeventig en tachding en Christiaanse. Echt omhelsd is tig, die – hoe waardevol ook – voor een
de 60%-norm door niemand. Lubbers enkele aanvulling vatbaar is. Ik beperk
heeft zich op de vlakte gehouden. Ook mij tot twee punten. Allereerst lijkt De
de oppositie heeft bij de 60%-norm Vries het afwentelingsmechanisme, dat
geen onmiddellijk praktisch belang, om- in de jaren zeventig tot winstuitholling
dat het traject van de huidige collectie- leidde, als een soort natuurverschijnsel
ve-uitgavenquote naar 60% nog een te beschouwen. Daarmee moeten befors en pijnlijk ombuigingspakket vergt. leidsmakers voortaan maar rekening
Toch zou ik het jammer vinden als daar- houden. Mij lijkt dat aan die afwenteling
mee de discussie gesloten was. De re- wel lets te doen zou zijn geweest en zedenering achter de norm verdient een ker lets te doen is. Op macro-niveau
beter lot en zeker een serieuzer beoor- door een betere afstemming van het
deling dan de norm zelf getroffen heeft. loon- en inkomensbeleid op het budgetEen norm voor het financieel-econo- taire beleid en op micro-niveau door
misch beleid dient aan ten minste twee werknemers een groter belang te geven
voorwaarden te voldoen:
bij de winstontwikkeling. In de eerste
– zij behoort een evenwichtige situatie naoorlogse jaren heeft Nederland bete beschrijven, dat wil zeggen een situatie waarin sprake is van volledige
werkgelegenheid, beperkte inflatie, 1. Commissie Economische Deskundigen,
een overschot op de betalingsbalans
Rapport tekorten en schuld van de publieke
dat niet groter is dan nodig om aan sector, publikatie 85/27, SER, ‘s-Gravenha-
83
wezen coordinate aan te kunnen. Om
allerlei redenen is dat ‘kunnen’ geerodeerd. Het gaat erom lessen te trekken
uit het verleden en fouten uit dat verleden te vermijden. De tweede kanttekening geldt De Vries’ analyse van het zg.
succesvolle ombuigingsbeleid van het
kabinet-Lubbers I. Precies beschouwd
heeft dit ombuigingsbeleid een weglekeffect van 2/3 gekend. Dat niettemin de
tekortdoelstelling op papier gehaald
wordt, is geheel toe te schrijven aan
meevallende inkomsten, die enerzijds
te danken waren aan te laag gestelde
ramingen en anderzijds aan het nu zo
bekritiseerde expansieve beleid in de
Verenigde Staten.
In de discussie is als kritiek op de
60%-norm ingebracht dat het bereiken
van deze norm zeer afhankelijk is van
de veronderstelde economische groei
in de komende jaren. Dat is alleen al
daarom onrechtvaardig, omdat De
Vries daar aan het slot van zijn artikel
uitdrukkelijk zelf op heeft gewezen.
Maar het roept wel de vraag op of De
Vries er niet beter aan gedaan had om
– overeenkomstig de Zijlstra-norm – allereerst een trendmatige groeinorm te
formuleren en daaruit een genormeerd
begrotingsbeleid af te leiden.
Blijft de vraag, hoe we op zo’n technisch denkbaar groeipad komen. Bij het
beantwoorden van die vraag is de samenhang tussen collectieve uitgaven,
collectieve-lastendruk, winstquote en
investeringsquotecruciaal. In een ‘conjunctuur-vrije’ situatie, waarin een structureelaanvaardbaarfinancieringstekort
is bereikt, zal er sprake zijn van een parallelle ontwikkeling van uitgavenquote
en lastendruk. In de kritiek op een hoge
uitgavenquote is de daarbij behorende
lastenquote de eigenlijke schurk. Deze
leidt tot afwenteling, tot verstoring van
de allocatie en tot afremming van de
prestatie. Daardoor komt de winst onder druk te staan, vervolgens de investeringen en daarmee de economische
groei. Ziedaar in een notendop de zogenoemde ‘wig’-problematiek. Op de
achtergrond speelt daarbij sterk de
overtuiging dat de omvang van de collectieve sector eerder de voorkeuren
van de politici weergeeft dan die van de
burgers zelf.
Tot op zekere hoogte kent de collectieve sector inderdaad een besluitvormingsproces dat de voorkeuren van
kiezers kan vervormen, niet alleen omdat in die voorkeuren moeilijk een volgorde is aan te brengen, maar ook omdat pressiegroepen of betrokken ambtenaren onevenredige invloed kunnen
uitoefenen. Gebrek aan herkenning van
de eigen voorkeuren verschaft de burger de innerlijke rechtvaardiging voor
belastingafwenteling, -ontwijking of
zelfs -ontduiking. Het is echter moeilijk
om dit proces op een bepaald niveau
van lastendruk te fixeren. Ook in inter84
nationaal verband is de samenhang valt daar in redelijkheid nog te bezuinitussen collectieve lastendruk en belas- gen? Het is niet eens zozeer de uittingmoraal geenszins evident. Voor Ne- komst van deze exercitie, die verfrisderland is vastgesteld, dat we ons ze- send werkt, als wel het feit dat collectieker nog niet op het dalende stuk van de ve uitgaven eindelijk weer eens op hun
Laffer-curve bevinden, zodat belasting- eigen merites beoordeeld worden.
verhoging leidt tot hogere belastingont- Merkwaardig is alleen dat De Vries op
vangsten. En omgekeerd verwacht ei- dit kernstuk van zijn betoog in de disgenlijk niemand van een belastingver- cussie nauwelijks weerwerk heeft gekregen. Dat lijkt dan toch weer erg sterk
laging een betere belastingmoraal.
Niettemin verbieden de ervaringen op het oude liedje: wel pleiten voor bevan de jaren zeventig een al te luchthar- lastingverlaging maar zwijgen over de
tige benadering van stijgende lasten- financiering daarvan.
druk. Het probleem is minder de hoogDe criteria die De Vries bij zijn rondte van de lastendruk als zodanig, dan gang hanteert zijn, afgezien van het
het beheersen van negatieve proces- vermijden van ‘pijnlijke’ ingrepen, nogal
sen, die daaruit kunnen voortvloeien. impliciet. Wel komt duidelijk naar voren
Hierbij gaat het dan vooral om de loon- dat hij weinig opheeft met gedachten
kosten en de mate waarin de collec- als die van zijn partijgenoot De Koning,
tieve-lastendruk daarin afgewenteld die ombuigingen tot het niveau van de
wordt. Wederom is dat een kwestie van jaren vijftig niet ondenkbaar acht, omafspraken tussen de overheid enerzijds dat de mensen toen toch ook niet ongeen vooral de werknemersvertegen- lukkig waren. Integendeel, De Vries ziet
woordigers anderzijds. Bovendien geleidelijk weer een parallel tussen de
moeten wij bij de Internationale verge- inkomensontwikkellng in de marktseclijking een aantal typisch Nederlandse tor en in de collectieve sector ontstaan,
punten betrekken:
die grenzen stelt aan verdere ombuigin- in Nederland wordt de collectieve las- gen bij ambtenaren en uitkeringsgetendruk met zo’n 2 a 3%-punt over- rechtigden. Zo zal de vergrijzing vanschat door de dubbeltelling, die voort- zelfsprekende beperkingen opleggen
vloeit uit het verstrekken van bruto aan de bezuinigingen op bejaarden- en
uitkeringen (zie de Financiele Nota gezondheidszorg. Daarmee is al het
Sociale Zekerheid 1986);
grootste deel van het bezuinigingspo- door de gigantische omvang van de tentieel, waaruit het kabinet-Lubbers I
aftrekposten (/ 58 mrd.) wijkt de ef- nog putte, opgedroogd.
fectieve belastingdruk — zeker voor
Blijven de WIR en een aantal andere
hogere inkomens — sterk naar bene- open-einde-regelingen. Geleidelijk aan
den af van de formele belastingdruk. is welhaast iedereen ervan overtuigd
Bovendien zorgen premiegrenzen dat de WIR zijn tijd gehad heeft. Het is,
ervoor dat de totale lastendruk daar- zoals al eerder is gezegd, beter dit geld
boven degressief is;
rechtstreeks te besteden aan maatre- Nederland kent al jaren de inflatiecor- gelen ter bestrijding van de werkloosrectie. Veel van wat in het buitenland heid, zoals het verlagen van de werkgewordt voorgesteld, kan worden be- verspremies. In dat geval is er overischouwd als inhaal van die inflatie- gens per saldo geen sprake van een
correctie.
bezuiniging. De andere open-einde-regelingen zijn veelal vaak het beste in de
Zelfs zonder al deze kanttekeningen hand te houden door het beroep erop te
constateert de Notitie Inkomensbeleid laten verminderen. Dat heeft alles te
1988da de Nederlandse belastingdruk maken met de groei van de laagste inin internationaal opzicht niet bovenma- komens. Herstel van een parallelle intig hoog is. In dat licht vindt ik De Vries’ komensontwikkeling, ook voor het netrelativerende opmerkingen over de to minimumloon, is daartoe de belanghoogte van de lastendruk allerminst rijkste voorwaarde.
misplaatst. Zeker waarin macro-modelAls De Vries al beoogd heeft tot een
len als dat van het CPB het groei-effect intrinsieke beoordeling te komen van
van belastingverlichting het moet afleg- collectieve uitgaven, vertoont zijn betgen tegen andere instrumenten van oog toch twee opvallende leemtes. Hij
economised beleid. De effectiviteit van maakt geen gewag van de mogelijkheid
lastenverlichting loopt vooral via de om op pijnloze wijze de overheidsinbeTnvloeding van de loonkosten; van- komsten te vergroten. En nieuwe opgadaar dat het in onze ogen zeer aantrek- ven voor de overheid (los van voorspelkelijk is om de WIR te gebruiken om de bare zaken als vergrijzing en complewerkgeverslasten te verlagen. Het is mentariteit van overheidsinvesterinbemoedigend dat de PvdA daarvoor — gen) blijven opvallend onderbelicht. Alook in het bedrijfsleven — in toenemen- lereerst de verhoging van de overheidsde mate steun ontvangt.
inkomsten. Kerntaak van het begroVerreweg het sterkste onderdeel van tingsbeleid blijft de afweging van nut en
het betoog van dr. B. de Vries is zijn offer. Pijnlijke bezuinigingen dienen te
rondgang langs de verschillende collec- worden afgewogen tegen het nut van
tieve uitgaven met de vraag: hoeveel lagere belastingen.
De tweede lacune betreft het ontbreken van een offensieve benadering van
de collectieve uitgaven. Het gaat niet alleen om behoud, maar ook om vernieuwing. De nu al voorziene achterstanden
in onze sociale en fysieke infrastructuur
(onder andere op het terrein van vervoersmogelijkheden, technologie, milieu en stadsbehoud) vragen een aanpak, waarin een risicodragende overheld niet kan ontbreken. De kansen op
public-private-partnerships mogen de
collectieve verantwoordelijkheid en een
democratische, op maatschappelijke
kosten en baten gebaseerde, afweging
niet in de weg staan. De nieuwe behoeften, die in een geemancipeerder samenleving ook zaken als kinderopvang
en volwasseneneducatie dienen te omvatten, hoeven niet per saldo tot een
verhoging van de collectieve-uitgavenquote te leiden. Afhankelijk van de inkomensontwikkeling en de demografie
zullen sommige uitgaven kunnen verminderen (inkomensafhankelijke regelingen en onderwijs), maar bovendien is
het niet ondenkbaar dat investeren in
nieuwe behoeften het groeidraagvlak
vergroot. In een aantal gevallen zal
daarbij de kost voor de baat uitgaan.
Slot
De norm van een dalend feitelijk financieringstekort, die in de afgelopen
jaren het budgettaire beleid domineerde, is van het begin af als een tijdelijke
norm beschouwd. Bij het bereiken van
een structureel aanvaardbaar niveau,
dat volgens de SER-deskundigen in de
buurt van het voor 1990 beoogde niveau ligt, kan de behoefte ontstaan om
in een volgend regeerakkoord tot een
nieuwe budgettaire normering te komen. De uitgavenquote als basis voor
normering heeft duidelijke nadelen. Zij
is eerder afhankelijk van de groei dan
dat zij de groei be’invloedt. Zo’n norm
leidt tot extra uitgavenvergroting bij een
hoog groeipercentage en tot verdere
bezuinigingen bij een lage groei. De
norm werkt dus pro-cyclisch, maar wat
belangrijker is, zo’n norm verhindert in
verschillende situaties een redelijke afweging tussen lastendruk en uitgaven.
In de Zijlstra-norm was deze afweging
wel mogelijk, omdat deze op basis van
de trendmatige inkomstengroei van de
overheid ruimte bood voor of wel belastingverlaging of wel uitgavenverhoging.
Daarbij weten we intussen wel dat de
lasten flexibeler zijn dan de uitgaven.
Herstel van de Zijlstra-norm lijkt zolang
illusoir, als het bepalen van een plausibele trendmatige groei – zeker van de
overheidsinkomsten – vooralsnog buitengewoon hachelijk is.
Als we al lessen uit het verleden in
de vorm van normen willen vastleggen
ESB 20-1-1988
moeten deze betrekking hebben op de
volgende punten:
– een zodanige arbeidsinkomensquote
dat Nederland een internationale rendementsvergelijking kan doorstaan.
Dat kan grenzen stellen aan de collectieve-lastendruk, voor zover deze
in de bruto lonen wordt afgewenteld.
Verhoging van de lastendruk dient
dan ook te berusten op een maatschappelijke coordinate, waarbij afwenteling voorkomen wordt;
– een zodanig financieringstekort dat
enerzijds ‘crowding out’ op de kapitaalmarkt verhinderd wordt, maar anderzijds blijvende nationale besparingsoverschotten verdwijnen.
Kortom, de belangrijkste eis die aan
het budgettaire beleid moet worden gesteld is dat het groeibevorderend werkt.
De Vries heeft niet aangetoond, dat zijn
norm aan juist dat criterium voldoet. Al
met al acht ik de redenering achter de
Bert-norm aantrekkelijker dan de norm
zelf. Aantrekkelijker, maar ook interessanter, mede omdat ze kan worden opgevat als een politiek signaal. Niet in de
laatste plaats in de richting van diegenen in en buiten de politiek die de overheid op steeds grotere afstand van het
economisch beleid willen plaatsen. Die
benaderingswijze van de terugtredende overheid als ideologisch concept
heeft haar beste tijd gehad. Een nieuwe
synthese tussen overheid en markt is
nodig om ons op een verantwoorde manier op de jaren negentig voor te bereiden. Dat doet een beroep op onze creativiteit en evenzeer op onze bereidheid
om stokpaarden opzij te zetten en op
basis van een nuchtere en realistische
analyse van feiten en ontwikkelingen
W.B.C. Suyker: Het reele deel van
BUMO: de vergelijkingen en een
historische
situatie.
Centraal
Planbureau, Occasional Paper nr. 35,
Den Haag, 1986.
E. Lourens:Bouwen in eigen beheer
en
(on)rechtmatige
bedrijfsuitoefening in de bouw.
Economisch
Instituut
voor
de
Bouwnijverheid, Amsterdam, 1987.
een nieuwe koers uitte zetten. Alleen al
de gewijzigde internationale omstandigheden roepen daartoe op.
Het eenvoudig doortrekken van de lijnen van het kabinet-Lubbers I in de gewijzigde internationale context kan funeste gevolgen hebben voor de Nederlandse groeiprestatie. In tegenstelling
tot de periode 1983-1986 is het thans
minder waarschijnlijk dat de deflatoire
effecten van voortgaande bezuinigingen gecompenseerd worden door
groei-impulsen vanuit het buitenland.
Zoals het er nu uitziet, blijft het beleid in
de Bondsrepubliek tot het naderen van
nieuwe verkiezingen aan de veel te
voorzichtige kant. In die situatie kan star
vasthouden aan de ombuigingskoers
uiteindelijk zelfs averechts uitpakken
voor de ontwikkeling van het financieringstekort. De noodremprocedure
dreigt dan tot in de jaren negentig geprolongeerd te worden. Met als voornaamste slachtoffers de werklozen.
W. Kok
De auteur is voorzitter van de Tweede-Ka-
merfractie van de Party van de Arbeid. Het
artikel is een bewerking van een gastcollege, gehouden aan de Erasmus Universiteit
op 14 december 1987. Bij het schrijven is gebruik gemaakt van de eerder in ESB ver-
schenen artikelen over de 60%-norm, te weten: B. de Vries: 60%, een verantwoorde
norm, 21 oktober 1987, biz. 988; C. Breedveld en F.B. tempers, 60%: wigverkleining
in de ijskast, 11 november 1987, biz. 1073;
G. Zalm: 60%: de collectieve uitgavenquote
in de jaren negentig? 18 november 1987,
biz. 1092; A. Knoester, 60%: een slag in de
lucht, 25 november 1987, biz. 1124; A.G.J.
Haselbekke en A.P. Ros: 60%: optiek zonder inhoud, 9 december 1987, biz. 1168.
Europees perspectief. Nederlandse
Geografische Studies nr. 48, Koninklijk
Nederlands
Aardrijkskundig
Genootschap/ Geografisch Instituut
Rijksuniversiteit
Groningen,
Amsterdam/Groningen, 1987.
C.S. van Praag: Remigratie onder de
experimentele regeling. Gebruik en
financiele consequenties. Stukwerk
nr. 44, Sociaal en Cultureel Planbureau,
Rijswijk, 1987.
P.M.
van
Zon:
Consumentenproblemen
met
autoreparaties
en
onderhoudsbeurten.
Onderzoeksrapport nr. 45, SWOKA,
Den Haag, 1987.
J. van Kesteren, S. Boef-Van der
Meulen
en
N.
Cachet-Oost:
Regionalisatie in het onderwijs: de
Ropo-regeling. SCP-cahier nr. 58,
Sociaal en Cultureel Planbureau,
Rijswijk, 1987.
J.A.A.M.
Kok
en
P.M.
Pellenbarg(red.):
Buitenlandse
bedrijven in Nederland. Werving in
85