Zure regen,
een economische benadering
PROF. DR. A. NENTJES* – DRS. D. WIERSMA**
Luchtverontreiniging in het algemeen en zure regen in het bijzonder veroorzaken een aanzienlijke
economische schade, onder meer in de vorm van schade aan landbouwgewassen, aantasting van bosen natuurgebieden, beschadiging van cultuurgoederen zoals monumenten en moeilijk in geld uit te
drukken schade aan de volksgezondheid. Deze schade kan in de komende jaren nog fors stijgen
wanneer bestrijding van de zure regen achterwege blijft. Het bestrijdingsbeleid zal echter de nodige
kosten vergen. In dit artikel presenteert de auteur een overzicht van de verzuringsproblematiek, met
name de economische aspecten ervan. Hij gaat in op de schade ten gevolge van zure regen in ons
land, het Nederlandse beleid ter bestrijding van luchtverontreiniging, de economische effecten van
een bestrijdingsbeleid en het grensoverschrijdende karakter van het zure-regenprobleem. Ten slotte
doet de auteur een aantal aanbevelingen om tot een effectiever beleid ter bestrijding van de verzuring
te komen.
Inleiding
Luchtverontreiniging is al een betrekkelijk oud probleem. Tot
voor een aantal jaren werd het vooral gesignaleerd in dichtbevolkte en industriele centra wanneer bij bepaalde weersomstandigheden de concentraties van schadelijke stoffen in de lucht zodanig stegen dat de gezondheid van een groot aantal mensen
werd bedreigd. Een van de bekendste voorbeelden is de intense
smog die van 5 tot 9 december 1952 in Londen heerste. Vooral
oudere mensen werden ziek en met hartaandoeningen of ademhalingsmoeilijkheden in het ziekenhuis opgenomen. Het totale
aantal doden lag 3.500 tot 4.000 hoger dan het normale aantal
sterfgevallen in december 1). In ons land leidde de luchtverontreiniging niet tot aantoonbare sterfgevallen, maar wel tot een
verhoging van het aantal ziektemeldingen en ziekenhuisopnamen zoals in januari 1962 2). Mede onder invloed van de genoemde verschijnselen lag bij het onderzoek van de schade van
luchtverontreiniging aanvankelijk het accent vooral op de effecten op de gezondheid van de mens.
De verzuring van het milieu als gevolg van luchtverontreiniging is vooral gedurende de eerste helft van de jaren tachtig
steeds nadrukkelijk in het nieuws gekomen. Al veel langere tijd
was overigens bekend dat de visstand in de meren van ZuidScandinavie, Canada, het Noorden van de Verenigde Staten en
andere gebieden voortdurend achteruitging als gevolg van zure
neerslag. Nu blijkt dat in verschillende landen in Midden- en
Oost-Europa de bossen over zeer grote oppervlakten zijn aangetast. In West-Duitsland is een derde van het bosbestand ernstig
beschadigd. Intussen werden soortgelijke effecten, hoewel in
mindere mate dan in West-Duitsland, ook in ons land geconstateerd. In een in de herfst van 1983 uitgevoerd onderzoek door
Staatsbosbeheer wordt de toestand van de Nederlandse bossen
zorgwekkend genoemd 3).
Om de verzuring van het milieu, die voornamelijk het gevolg is
van de uitworp van stikstofoxiden en zwaveldioxiden, tegen te
gaan zijn recent in binnen- en buitenland een groot aantal initiatieven ontplooid. In internationaal verband vond in maart 1984
een bijeenkomst van milieuministers in Ottawa plaats. Daar namen de negen deelnemende Westeuropese landen en Canada op
zich om in 1993 de uitworp van zwaveldioxiden met 30% te be104
perken en bovendien maatregelen te tref fen ter beperking van de
uitworp van stikstofoxiden. Soortgelijke beloften kwamen van
de Sovjetunie en een aantal Oosteuropese landen op de Milieuconferentie tussen Oost en West in juni 1984. In eigen land werd
inmiddels in mei 1984 een Kamerdebat gewijd aan de verzuringsproblematiek en de bestrijding ervan.
Het doel van dit artikel is om een overzicht van de verzuringsproblematiek te geven, waarbij de nadruk ligt op de economische aspecten. Daartoe wordt in paragraaf 2 eerst aandacht
besteed aan de schade van zure regen in ons land. In paragraaf 3
komen het Nederlandse beleid ter bestrijding van luchtverontreiniging en de bestrijdingsmogelijkheden aan de orde. In paragraaf 4 wordt een overzicht gegeven van de economische effecten die kunnen optreden als gevolg van een bestrijdingsbeleid.
De beleidsinstrumenten die daarbij kunnen worden gebruikt,
krijgen aandacht in paragraaf 5. Het specifieke probleem van de
grensoverschrijdende aspecten wordt vervolgens in paragraaf 6
behandeld. Ten slotte worden uit het geheel een aantal conclusies getrokken en worden een aantal aanbevelingen gedaan om te
komen tot een effectiever bestrijdingsbeleid van de verzuring.
2. De milieu-effecten en de schade
De invloed van de zure neerslag op het milieu uit zich in een
groot aantal effecten op bodem, grondwater, flora en cultuuren gebruiksgoederen, waarvan de omvang nog maar gedeeltelijk
is te overzien. Een overzicht van de tot nu toe waarneembare ef-
* Hoogleraar economic aan de Rijksuniversiteit Groningen.
** Wetenschappelijk medewerker aan de Economische Faculteit
Groningen.
1) H. Heimann, Effects of air pollution on human health. World Health
Organization, Geneve, 1961, biz. 163-164.
2) Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut, Luchtverontreiniging en weer, ‘s Gravenhage, 1970, biz. 19.
3) H. Bastiaens, Het Nederlandse bos door zure regen aangetast, Natuur
en Milieu, maart 1984, biz. 4-9.
fecten is weergegeven in de notitie inzake de verzuringsproble-
matiek ten behoeve van de Tweede Kamer 4).
Uit deze notitie blijkt dat de depositie of neerslag van verzu-
welvaartseffecten van ziek zijn en overlijden voor slachtoffers
en nabestaanden, of de verarming van de natuur door het verdwijnen van planten- en insectensoorten alsmede het verlies aan
rende stoffen door menselijke activiteiten in de loop van de tijd
ecologische waarden.
is toegenomen tot minstens het vijfvoudige van het natuurlijke
niveau. Als gevolg daarvan wordt met name in natuurgebieden
de zuurneutraliserende bufferfunctie van de grond uitgeput,
waardoor de noodzakelijke voedingsstoffen voor de planten-
Als gevolg van deze waarderjngsproblemen geeft elke in geld
uitgedrukte raining van de schade door zure regen en andere vormen van luchtverontreiniging dan ook niet meer dan een deel
groei versneld uitspoelen in het grondwater en tevens een aantal
van het werkelijke welvaartsverlies weer. Uit de tabel blijkt dat
de huidige in geld uitdrukbare schade aan bodem, vegetatie en
zware metalen in het grondwater terechtkomen. Verwacht wordt
goederen jaarlijks uitkomt op f. 150 a 500 mln. en dat deze scha-
dat hierdoor de bruikbaarheid van het grondwater voor de
de zich bij ongewijzigd beleid in de toekomst zal verdubbelen.
Bij deze raining is nog geen rekening gehouden met de schade-
drinkwatervoorziening nadelig wordt beinvloed. Daarnaast
wordt door de verzuring van de bodem en door de zure neerslag
kosten door aantasting van de menselijke gezondheid. Wordt
de flora aangetast. Naast de beschadiging van de bossen treedt
een vergrassing van heidevelden op en wordt een achteruitgang
met deze laatstgenoemde categoric schadekosten wel rekening
gehouden dan komt de in geld uitdrukbare totale schade waar-
in korstmossen en paddestoelsoorten geconstateerd. Ook zijn
schijnlijk vele malen hoger uit. Op basis van de benadering van
honderden vennen en andere kleine stilstaande wateren inmiddels al zodanig verzuurd dat de meeste vissoorten zijn verdwenen
en is de rijkdom aan planten en diersoorten sterk gereduceerd.
Wat hiervan de gevolgen zijn voor de recreatie is vooralsnog niet
Lave en Seskin 7) is voor Nederland een schatting van de gezondheidsschade door luchtverontreiniging voor het jaar 1970 uitgevoerd 8). Op basis van niet doorgegane verdiensten in geval van
riekte en overlijden en van bestede medische kosten werd de in
te overzien: In cultuurgebieden wordt de verzuring van de bo-
geld uitdrukbare schade geschat op ongeveer f. 1 mrd. in 1970.
dem weliswaar gecompenseerd door regelmatige toevoeging van
kalk, maar spoelen verscheidene stoffen ook versterkt uit naar
het grondwater. Als gevolg van de zure neerslag is er sprake van
een oogstreductie van land- en tuinbouwgewassen van naar
schatting 10%. Van de Nederlandse cultuurgoederen worden
vooral monumentale beeldhouwwerken en bouwwerken van
natuursteen aangetast en ook gebrandschilderde ramen, carillons en archieven in musea. Daarnaast treedt een versnelde erosie op van zink (dakgoten) en metalen.
Naast al deze effecten is er bovendien nog de invloed van verzurende en andere stoffen in de atmosfeer op de gezondheid van
de mens. Bekend is dat bij hoge concentraties SO2 en roet (vanaf
500 gram/ms) bij bejaarden en chronisch zieken (met aandoe-
ningen aan longen, luchtwegen of hart en bloedvaten) het aantal
sterfgevallen en ziekenhuisopnamen stijgt en dat bij concentraties van deze stoffen boven 250 gram/mj de conditie van patien-
Tabel 1. Schadekosten door luchtverontreiniging, in mln. gld.
perjaar
1. Huidige schade
Landbouw:
— extra bekalking bodem
— opbrengst reductie gewassen
— incidentele schade gewassen
15 a
30 a
0,3 a
50
300
3
3 a
30
Natuurbeheer
— beheer heidevelden
— overige natuurgebieden
p.m.
Cultuurgronden
— inhalen restauratie-achterstand van ca. 900 miljoen
— restauratie en preventie
30 a
25 a
60
40
ten met longaandoeningen verslechtert 5). Stikstofoxiden spelen
een belangrijke rol bij de vorming van fotochemische luchtver-
ontreiniging, waardoor onder meer ozon wordt gevormd, die
reeds bij lage concentraties prikkeling van oog- keel- en neusslijmvliezen kan veroorzaken 6).
Bij het meten en waarderen van schade door zure regen doen
zich een aantal problemen voor. De meetproblemen hangen
voornamelijk samen met het beperkte inzicht in de relatie tussen
enerzijds concentraties luchtverontreinigende stoffen en deposi-
tie van zure neerslag en aan de andere kant de fysieke schade die
daardoor wordt aangericht. De onvolledige kennis van de pre-
cieze vorm en ligging van zogenaamde dosis-effectrelaties maakt
dat iedere schatting van fysieke schade een kleinere of grotere
onzekerheidsmarge heeft. De problemen die zich voordoen bij
het waarderen, met name bij het uitdrukken in geldeenheden, laten zich bespreken aan de hand van de volgende indeling:
– directe schade aan de omvang en kwaliteit van de produktie;
– directe schade aan de consumptie die indirect doorwerkt op
de produktie;
– directe schade aan de consumptie van ongeprijsde goederen.
De waardering van de rechtstreekse schade aan de produktie
levert geen principiele problemen op. In label 1, die een over-
zicht geeft van de schade door zure regen, valt bij voorbeeld de
opbrengstreductie en schade aan gewassen in de landbouw te be-
Gebruiksgoederen
Bosbouw
Recreatie
Totaal excl. menselijke gezondheid
Menselijke gezondheid
2. Toekomstige schade bij ongewijzigd beleid
Huidige schade (onderdeel 1)
Bosbouw
— kapitaalverlies c.q. herstelkosten van f. 3-10 mrd.
— beheerskosten
— opbrengstreductie van hout
Drink- en industriewatervoorziening
Natuurbeheer (kapitaalverlies c.q. herstelkosten van
in totaal f . 200-500 mln.)
Totaal excl. menselijke gezondheid
Menselijke gezondheid
40
p.m.
p.m.
150 a
500
3.000
150 a
500
150 a 500
p.m.
20 a
50
20 a
50
10 a
25
350 a 1.100
3.000
Bron: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, De
problematiek van de verzuring, Tweede Kamer, zitting 1983-1984, 18 225, nrs. 1-2;
H.M.A. Jansen, G.J. van der Meer, J.B. Opschoor en J.H.A. Stapel, Een ranting
van de schade door luchtverontreiniging in Nederland in 1970, IVM/WJ, Amsterdam, September 1974.
rekenen aan de hand van hoeveelheden en marktprijzen. Soms
valt schade te voorkomen door additionele kosten te maken, zoals bij voorbeeld het strooien van extra kalk.
4) Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieube-
Directe schade in de consumptieve sfeer valt in geld uit te
drukken voor zover ze weerslag heeft op de produktie. De scha-
heer, De problematiek van de verzuring, Tweede Kamer, zitting
de aan menselijke gezondheid is waardeerbaar voor zover deze te
herstellen valt via medische produktie. Er moet dan worden nagegaan in welke mate de graad van luchtverontreiniging leidt tot
een extra beroep op de gezondheidszorg. Eveneens zijn de produktieverliezen te berekenen als gevolg van ziekteverzuim en
vroegtijdig overlijden. Niet op een verantwoorde manier in geld
uit te drukken is de directe schade in de consumptieve sfeer die
niet door produktie te compenseren valt: bij voorbeeld de directe
ESB 30-1-1985
1983-1984,18 225, nrs. 1-2.
5) Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiene, SO2-beleidskaderplan, Leidschendam, 1979, biz. 12-13.
6) Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiene, IndicatiefMeerjaren programme Lucht 1984-1988, Leidschendam, 1983, biz. 46 e.v.
7) L.B. Lave en E.P. Seskin, Health and air pollution, Swedish Journal
of Economics, 1971.
8) H.M.A. Jansen, G.J. van der Meer, J.B. Opschoor en J.H.A. Stapel,
Een ranting van de schade door luchtverontreiniging in Nederland in
1970, IVM/VU, Amsterdam, September 1974.
105
Rekening houdend met de prijsstijging van de medische voorzie-
ningen komt dat neer op rond f. 3 mrd. van nu. Hier moet wel
bij worden aangetekend dat er sedert 1970 met betrekking tot de
luchtverontreiniging in Nederland een aantal veranderingen is
opgetreden. Zo is de emissie van SO2 onder invloed van de inzet
van aardgas vrijwel gehalveerd. Daarentegen is de emissie van
NOX en van andere stoffen, die van invloed zijn op de menselijke
gezondheid, zoals benzeen en koolmonoxide steeds verder geste-
gen. Wanneer de gezondheidsschade in de toekomst bij ongewijzigd beleid niet zou toenemen, zou de totale toekomstige schade
bij ruwe benadering op f. 3 mrd. uitkomen. Hierbij moet wel
worden aangetekend dat de raming van de gezondheidsschade
aan een zeer grote onzekerheid onderhevig is, doordat de kennis
van de dosis-effectrelaties nog zeer onvolledig is.
De grote omvang van de gezondheidsschade en de sterke onzekerheid blijken ook uit een OECD-publikatie van 1981 waarin
de kosten en baten werden berekend van een reductie van de
SO2-emissies met vijftig procent. Uit de resultaten bleek dat de
belangrijkste bate de vermindering van de gezondheidsschade
was (gemeten als de som van de vermindering van de kosten van
de gezondheidszorg en de verlaging van de ziektegelduitkeringen). De schatting van de gezondheidsbaten is center omgeven
door grote onzekerheid. Voor Nederland werden de gezondheidsbaten minimaal op f. 100 mln. per jaar en maximaal op
f. 2,5 mrd. per jaar geschat 9).
3. Bestrijdingsbeleid en -kosten
De verzuring van het milieu wordt vrijwel geheel veroorzaakt
door de emissies van zwaveldioxide (SO2), stikstofoxiden (NOX)
en in ons land ook van ammoniak (NH3). Bij de emissie van SO2
zijn de belangrijkste vervuilers de elektriciteitscentrales (40%
van het totaal), raffinaderijen (34%) en de industrie (14%). De
emissie van NOX is voor een groot deel afkomstig van het verkeer (56%) en de elektriciteitscentrales (18%). De emissie van
NH3 wordt bijna geheel veroorzaakt door de landbouw (94%)
als gevolg van de produktie en het gebruik van natuurlijke mest.
Uit figuur 1, waarin de ontwikkeling van de emissies van deze
stoffen over de periode 1900-1980 is weergegeven, is te zien dat
voor Europa als geheel de emissie van NOX en SO2 na 1945
voortdurend is gestegen. In tegenstelling daarmee bleef de emissie van NH3 over de beschouwde periode vrijwel constant.
De ontwikkeling in Nederland verschilt in zoverre van die in
Europa dat:
– de emissie van SO2 sinds 1965 is gedaald onder invloed van
de inzet van aardgas;
– de emissie van NOX en NH3 een grotere stijging laat zien.
Figuur 1. De ontwikkeling van de emissie van SO2, NOX en NH3
over de periode 1900-1980
Uitworp in geheel Europa
In
mln.
Uitworp in Nederland
ton/jaar
ton/jaar
50
1,0
0.8
0,6
0,4
0,2
1900 1910 1920 1930 1940 1950 I960 1970 1980
Jaar
1900 1910 1920 1930 1940 1950 I960 1970 1980
Jaar
Bron: Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiene, SO2-beleidskaderplan,
Leidschendam, 1979.
9) OECD, The costs and benefits of sulphur oxide control, Parijs, 1981.
106
Uit de beschikbare kennis over de schade door de verzuring is
duidelijk geworden dat om verdere aantasting van de bossen tot
Tabel 3. Overzicht van het SOr en NOx-bestrijdingsbeleid volgens IMPL 1985-1989
staan te brengen, de emissies van verzurende stoffen in Europa
met een factor 3 a 4 moeten worden gereduceerd. Op 16 december 1983 werd door het Europese Parlement een resolutie aangenomen waarin aan de Europese Commissie wordt gevraagd om
zo snel mogelijk met een bestrijdingsprogramma te komen. Het
bestrijdingsprogramma zou op korte termijn de emissies van
verzurende stoffen in de EG met een factor 2 moeten reduceren
en zo spoedig mogelijk daarna nogmaals met een factor 2.
Om aan deze resolutie uitvoering te geven werd voor Nederland de eerste aanzet tot een bestrijdingsbeleid op korte termijn
gegeven door de Centrale Raad voor de Milieuhygiene (CRMH)
10). Door het toepassen van reeds beschikbare uitworpbeperkende technieken is volgens de CRMH een halvering van de
emissies van verzurende stoffen in Nederland in de komende vijf
jaar haalbaar. Omdat op de korte termijn de bestrijding van
SO2 meer mogelijkheden biedt dan die van NOX, wordt een grotere reductie van SO2 (van 500 mln. kg. in 1980 tot 175 mm. kg.
in 1990) voorgesteld dan van NOX (van 500 mln. kg. in 1980 tot
375 mln. kg. in 1990). Op middellange termijn zal de verdere
bestrijding van de zure regen kunnen geschieden door middel
van energiebesparing, beperking van het gebruik van fossiele
brandstof fen ten gunste van andere meer milieuvriendelijke vormen van energieverbruik, het bevorderen van meer milieuvriendelijke wijzen van vervoer en door beperking van het ontstaan
van NH3 bij de produktie en het gebruik van dierlijke mest.
In het Indicatief Meerjarenprogramma Lucht 1985-1989
(IMPL 1985-1989) 11), dat in September 1984 uitkwam, werd de
in het CRMH-interimadvies geformuleerde doelstelling voor de
Figuur 2. Bestrijdingsmogelijkheden zure regen (SOr en NOX-
emissies) in Nederland
Ontwikkeling SCyemissies in
ton/jaar x 1.000
1980
1990
487
415
2000
Bij ongewijzigd beleid
inclusief bestaand beleid
361/349 a)
Reductie door IMPL bestrijdingsprogramma
122
149
Verwachte emissie
293
212/200
1980
1990
2000
500
557
57
500
500
Ontwikkeling NOK-emissies in
ton/jaar x 1.000
Bij ongewijzigd beleid
Reductie door IMPL-programma
Verwachte emissie
558/521 a)
176
382/345
a) Bij vervanging kolenvermogen in 1990 (3.000 MW).
Bron: VROM, Indicatief Meerjarenprogramma Lucht 1985-1989 en L.J.J. Gravensteyn, Het IMP-Lucht 1985-1989, Lucht en Omgeving, jg. 1, nr. 5, september/oktober 1984.
korte termijn vrijwel ongewijzigd overgenomen, maar wordt de
verwezenlijking ervan uitgesmeerd over een langere periode. Als
gevolg daarvan komen de Jaarlijkse kosten bij het voorgestelde
overheidsbeleid dan ook aanvankelijk lager uit. Zie voor een
vergelijking van de beleids variant en figuur 2. Een overzicht van
de door de overheid voorgenomen bestrijdingsmaatregelen en
kosten staan vermeld in label 2 en 3.
Bij deze figuur en label zijn de volgende kanttekeningen te
plaatsen.
1. De emissiereductie van SO2 en NOX te zamen met een factor 2
wordt door de CRMH als een doelstelling op korte termijn
gezien; de raad acht een verdere reductie in de toekomst
noodzakelijk. In tegenstelling daarmee wordt de halvering
Emissies in
mrd. zuurequivalenten
van de verzuring door SO2 en NOX in het IMPL 1985-1989
reeds voldoende geacht om de schade aan de vegetatie door
26
«^~———
Ongewijzigd beleid
(incl. bestaand beleid)
20
verzuring te vermijden. Het verschil in inzicht tussen de
CRMH en de overheid kan voornamelijk worden verklaard
uit het feit dat het IMP 1985-1989 ervan uitgaat dat een deel
van de NOx-depositie niet verzurend inwerkt op de vegetatie.
Op basis van de gegevens van een enkel onderzoek werden de
resultaten van toepassing verklaard op heel Nederland. Be-
twijfeld kan worden of dat toelaatbaar is omdat in gevoelige
bodems de stikstofbehoefte lager ligt dan gemiddeld. Daarnaast wordt er aan voorbijgegaan dat NOX een belangrijke
rol speelt bij de vorming van ozon.
2. De vergelijking van de kosten tussen het CRMH-
bestrijdingsbeleid en die in het IMPL 1985-1989 wordt ver-
Doelstelling
resolutie
10.
sluierd doordat in het IMPL de kosten van het reeds bestaan-
Europees
Parlement
de bestrijdingsbeleid niet zijn meegenomen en in de opzet van
de CRMH-maatregelen wel. Het betreft hierbij met name de
normen die in de circulaire kolenstook zijn weergegeven voor
grote en kleine vuurhaarden. De Jaarlijkse kosten die hiermee
gemoeid zijn bedragen in 1990 naar schatting f. 140 mln. en
in 2000 ongeveer het dubbele. Wanneer deze kosten bij de in
het IMPL 1985-1989 weergegeven bedragen werden opgeteld
dan is het totaal van de Jaarlijkse kosten ca. f. 0,8 mrd. in
1980
1990
2000
Jaar
Tabel 2. Bestrijdingskosten zure regen (SO2- en NOx-emissies)
in Nederland
Jaarlijkse kosten bestrijdingsbeleid
in mrd. gld.
1990
2000
0,2 a 0,3
2000 wat vrijwel overeenkomt met de totale Jaarlijkse kosten
van het CRMH programma in 1990. Men zie hiervoor het bij-
behorend kostenstaatje bij figuur 3.
Met betrekking tot de bestrijdingsmaatregelen staat de
CRMH over het geheel genomen een snellere effectuering ervan voor dan de overheid. Een belangrijk verschil betreft de
normstelling voor de raffinaderijen. Terwijl de CRMH een
zelfde aanpak voorstelt als in de Duitse ,,Grossfeuerunganlagenverordnung” (GFAV) wordt voorgeschreven, is het Nederlandse overheidsbeleid in dit opzicht veel terughouden-
0,8
IMPL 1985-1989
incl. bestaand beleid
CRMH
0,8
10) Centrale Raad voor de Milieuhygiene, Advies over de verzuring van
Bron: VROM, Indicatief Meerjarenprogramma Lucht 1985-1989 en CRMH, Advies over de verzuring van het milieu.
ESB 30-1-1985
het milieu, Rijswijk, juni 1984.
11) VROM, op.cit., 1983.
107
der. In augustus 1984 besloot het kabinet zelfs dit terughoudende beleid ten aanzien van de emissies van raffinaderijen
nog verder te versoepelen. In plaats van de voorgenomen re-
uitlaatpijpen met selectieve katalytische reductie zijn hiervan het
ductie van 50.000 ton SO2 in 2000 bij de raffinaderijen (wat
vooral bestedingssubstitutie plaatsvinden: het netto bestedingseffect is te verwaarlozen 13).
ongeveer overeenkomt met de helft van de reductie die bij de
Duitse voorschriften al in 1993 zou moeten zijn bereikt) werd
belangrijkste voorbeeld. De kosten hiervan worden direct op de
consument verhaald. Voor dit deel van de milieu-uitgaven zal er
De kracht van het bestedingseffect is mede afhankelijk van de
besloten om niet verder te gaan dan een verplichte reductie
mate waarin de apparatuur concurrerend in eigen land kan wor-
van 25.000 ton. Dat op korte termijn een veel grotere reductie
den voortgebracht. Op dit moment vindt de belangrijkste voor-
mogelijk is, bleek toen de Shell enkele dagen later een
uitgang bij de produktontwikkeling op milieugebied plaats in de
omvangrijke investering aankondigde waarmee de
SO2-emissie in de jaren negentig reeds zou worden gehal-
Verenigde Staten en vooral in Japan onder invloed van de stren-
veerd.
4. Een ander verschil tussen het CRMH-voorstel en het overheidsbeleid is dat in het CRMH-advies gewezen wordt op de
relatie tussen verzuring en de energie-opwekking. In het
ge maatregelen die daar tegen de luchtverontreiniging zijn genomen 14). In een studie van 1982 stelt het CPB de importquote
voor luchtverontreinigingsbestrijdingsapparatuur op 0,4, het
dubbele van de importquote van 0,2 die zou gelden als gemiddel- •
de voor alle milieu-investeringsgoederen 15). Een krachtig Ne-
IMPL 1985-1989 wordt aan deze samenhang van milieu- en
derlands beleid met duidelijke normstellingen en onwrikbare
energiebeleid nauwelijks aandacht besteed. Een integraal beleid gericht op het voorkomen van zure regen zou moeten
zoeken naar kosteneffectieve maatregelen ter beperking van
het gebruik van fossicle energie. Deze noodzaak wordt nog
termijnen kan evenwel de binnenlandse producenten activeren,
zodat door gebruik van licenties en door eigen speurwerk en in-
eens onderstreept door de grote verschillen in kostenef f ectiviteit van de diverse emissiebeperkende voorzieningen zoals die
in tabel 3 vermeld staan: de duurste (driewegkatalysatoren op
novatie het Nederlandse bedrijfsleven aanzienlijk meer wordt
ingeschakeld en tevens een sterke exportpositie kan worden opgebouwd ten opzichte van landen die wat trager dan Nederland
zijn met het treffen van maatregelen tegen de zure regen.
maal zo veel als de goedkoopste technieken (ontzwaveling
Indien het pakket van maatregelen ter bestrijding van emissies
ad f. 4 mrd. wordt uitgevoerd in een periode van vijf jaren levert
dat in de Nederlandse sectoren die deze apparatuur leveren een
van zware olien). Nader onderzoek is nodig naar de kostenef-
werkgelegenheid van 8.000 tot 12.000 personen per jaar 16).
fectiviteit van striktere handhaving van de maximumsnelheid, uitbreiding van de warmtekrachtkoppeling en
wind- en zonne-energie, betere isolatie- en andere energie-
Dank zij het positieve bestedingseffect mag het resulterende netto werkgelegenheidseffect gedurende de eerste jaren van de uitvoeringsperiode op ettelijke duizenden worden geschat.
De kosten van de investeringen ter voorkomingvan zure regen
auto’s) kost per eenheid gereduceerde zuurequivalent zes
besparende maatregelen. Het energiebeleid zou de bestrijding van zure regen als belangrijke doelstelling naast de
bestaande doelstellingen moeten krijgen. Het feit dat het
energiebeleid onder Economische Zaken valt, vormt daarvoor een institutionele belemmering.
Samenvattend kan uit deze verschillen worden afgeleid dat het
anti-verzuringsbeleid in Nederland minder stringent is dan in
West-Duitsland en schijnt ingegeven door de angst te veel uit de
pas te lopen met de omringende landen.
zullen voor een groot deel worden afgewenteld via prijsverhogingen. In het Vintaf-model, waarmee het CPB in 1982 de economische effecten van milieumaatregelen heeft doorgerekend,
leiden de gestegen prijzen via de prijscompensatie tot hogere lonen. De prijs-loon-prijsspiraal die zo in gang wordt gezet, accentueert in hoge mate de verslechtering van de internationale concurrentiepositie die ten gevolge van de milieukosten optreedt.
Bovendien veroorzaakt het, volgens het welbekende Vintaf-mechanisme, arbeidsuitstoot en een vermindering van het investe-
ringsvolume, waardoor de creatie van nieuwe arbeidsplaatsen
4. Economische effecten van bestrijdingsmaatregelen
In paragraaf 3 is er al op gewezen dat bij uitvoering van het in
het IMPL 1985-1989 aangekondigde beleid er voor het jaar 2000
geen halt wordt toegeroepen aan de verzuring. We mogen aannemen dat deze keuze voor een lange uitvoeringsperiode is geba-
seerd op een afweging tegen de economische nadelen die worden
verwacht van een meer voortvarende aanpak van de zure regen.
In het IMPL 1985-1989 is echter van zo’n afweging weinig terug
te vinden. In deze paragraaf willen we een poging doen enigszins
terugloopt. Vooral deze prijs-loonafwenteling is in Vintaf verantwoordelijk voor het negatieve kosteneffect, dat na verloop
van enkele jaren het positieve bestedingseffect van de milieuinvesteringen overvleugelt. Bij doorrekening met het Vintafmodel zou waarschijnlijk blijken dat na afsluiting van het investeringsprogramma ter bestrijding van zure regen (dus na het
wegvallen van het bestedingseffect) er vooral als gevolg van de
loon-prijsafwenteling een arbeidsplaatsenverlies optreedt, dat
zou kunnen oplopen tot 4.000 per jaar 17).
Nu is dit resultaat even sterk als de veronderstelling waarop ze
in deze leemte te voorzien. We willen in het bijzonder nagaan of
een korte uitvoeringsperiode van de maatregelen tegen zure regen, zoals in het CRMH-advies voorgesteld, werkelijk onze nationale economic de das dreigt om te doen 12).
Volgens het CRMH-advies over de zure regen vereist een
voortvarend saneringsprogramma over de eerstkomende vijf jaren ongeveer f. 4 mrd. gulden aan bestedingen. Uit het kostenstaatje (tabel 2) blijkt dat de jaarlijkse kosten op ongeveer f. 0,8
mrd. uitkomen.
De nevenef fecten in termen van verarideringen in particuliere
consumptie, nationaal inkomen, werkgelegenheid, uitvoersaldo
en prijspeil zijn sterk afhankelijk van een aantal condities, in het
bijzonder de wijze van financiering, de capaciteit en kwaliteit
van de Nederlandse milieuproduktiesector en de mate van kostenafwenteling.
De investeringen gericht op het voorkomen van zure regen
moeten vrijwel volledig worden uitgevoerd binnen de marktsec-
tor. Ze worden gefinancierd als alle andere bedrijfsinvesteringen, dat wil zeggen uit niet-uitgekeerde winsten, kapitaalmarktleningen of bankkrediet. Als de kapitaalmarkt ruim is en de vermogenspositie van de bedrijven bevredigend – voorwaarden
waaraan nu wordt voldaan – zal de verdringing van overige investeringen door milieu-investeringen gering zijn.
Een deel van de maatregelen bestaat uit produktaanpassing 108
12) De resultaten van een aantal studies naar de macro-economische effecten van milieubeleid zijn samengevat in OECD, Macro-economic evaluation of environmental programmes, Parijs, 1978. In Nederland wer-
den de resultaten van CPB-onderzoek gepublkeerd in: CPB, Economische gevolgen van bestrijding van milieuverontreiniging, ‘s-Gravenhage,
1975 en in CPB, Economische gevolgen van voorgenomen milieubeleid,
een tijdpadanalyse, ‘s-Gravenhage, 1982. Een gedetailleerd onderzoek
naar de economische effecten van een voortvarende bestrijding van verzurende emissies wordt nu uitgevoerd onder auspicien van de werkgroep
,,milieu en economic” van het Landelijk Milieu Overleg.
13) Waarschijnlijk zal wel in de betrokken produktiesectoren een capaciteitsuitbreiding noodzakelijk zijn. Zicht op de omvang van het acceleratoreffect ontbreekt echter en we hebben er in onze berekeningen geen
rekening mee kunnen houden.
14) Zie voor een evaluatie van de Nederlandse positie: Het aanbod van
milieuprodukten en diensten in Nederland, Tweede Kamer, zitting
1982-1983, 17 386, nr. 3, biz. 31^40.
15) Maar toch ruim beneden de nationale importquote van 0,65.
16) We baseren ons bij deze raming op de coefficienten die zijn af te leiden uit de CPB-studie van 1982.
17) Bij deze berekening is er vanuit gegaan, dat de bestrijdingskosten
van zure regen (ad f. 0,8 mrd. per jaar) na correctie voor prijsstijgingen
25 procent bedragen van de totale milieukosten in de CPB-studie van
1982.
berust. Er zijn de afgelopen jaren nogal wat kritische kantteke-
effect van het arbeidsuitstootmechanisme 18). Niettemin zijn
Aan de andere kant blijkt bij vergelijking van de geindustrialiseerde westerse landen dat verschillen in milieubeleid niet zozeer
ontstaan door verschillen in (vooralsnog onbekende) eindni-
dergelijke nadelige gevolgen van milieubeleid te voorkomen
veaus, maar vooral door onderscheid in het tempo waarmee
ningen geplaatst bij het door het CPB berekende kwantitatieve
door de prijscompensatie te schonen voor prijsstijgingen die het
meer stringente maatregelen worden doorgevoerd. Tevens blijkt
gevolg zijn van milieumaatregelen bij bedrijven. De offers verbonden aan de bestrijding van zure regen zullen daardoor vrij-
dat landen die op een bepaald beleidsterrein voor hebben ge-
wel geheel ten laste van de particuliere consumptie komen. Deze
betreffende milieuproduktiesector. Zo heeft Nederland zelf
zouden maximaal 0,4 procent van de consumptie in 1983 zijn.
reeds dank zij een relatief voortvarend beleid een sterke positie
opgebouwd in de sectoren waterzuivering en bodemsanering.
Tegenover het relatieve nadeel dat vooral de ,,buren” profiteren
van de vermindering van milieuschade die te danken is aan Nederlands beleid tegen luchtverontreiniging, staat dus het voordeel van het opbouwen van een sterke toekomstige exportsector.
Een goed pakket van maatregelen tegen de zure regen zou gedurende enkele jaren een investering van f. 0,8 mrd. per jaar vereisen en op de lange termijn ca. f. 0,8 mrd. extra aan jaarlijkse kosten. Dit zijn geen geringe bedragen, maar op een bruto
nationaal produkt van bijna f. 400 mrd. gulden verre van
Daar staat tegenover dat volgens de eerder genoemde CPB-
studie de werkgelegenheid na afsluiting van de milieuinvesteringsperiode niet of zeer weinig zal inzakken. Het treffen
van milieuvoorzieningen heeft dan uiteindelijk een positief, zij
het tijdelijk, effect op de werkgelegenheid.
De berekening van de directe macro-economische effecten
van milieubeleidsmaatregelen belicht een kant van het milieubeleid, namelijk de bestedingen en de kosten. De andere zijde – de
vermindering van de milieuschade en de effecten daarvan op onder andere produktie, exportprestatie, werkgelegenheid enz. blijft buiten beschouwing. Dit bezwaar geldt overigens niet al-
leen voor de CPB-studie, maar voor alle ons bekende macroeconomische analyses van effecten van milieubeleid. Op deze
plaats kunnen we daarom alleen op kwalitatieve wijze aan de
hand van enkele voorbeelden aangeven hoe de vermindering van
schade door zure regen op de nationale economie doorwerkt.
Voor zover de schade direct van invloed is op de bedrijfsresultaten leidt de vermindering van luchtverontreiniging tot hogere
lopen daarmee een sterke concurrentiepositie opbouwen in de
spectaculair.
Wanneer we de kosten betrekken op afzonderlijke sectoren
krijgen we een andere voorstelling. 70 procent van de bestrijdingskosten moet worden gemaakt in de drie sectoren olieraffinaderijen, elektriciteitscentrales en autoverkeer. De relatieve
prijsstijgingen die hiermee samenhangen kunnen de afzet en
werkgelegenheid in de betrokken sectoren aanmerkelijk bei’nvloeden. Om dergelijke effecten te kunnen voorzien zijn naast de
opbrengsten en betere produktkwaliteit in de bosbouw en land-
macro-economische modelstudies onderzoeken op sectoraal ni-
bouw. Deze rechtstreekse versterking van de concurrentiepositie
produktievolume en werkgelegenheid in de betrokken sectoren.
Een deel van de schadevermindering komt direct ten goede
aan het hele publiek, denk met name aan vermindering van gezondheidsschade. Naast deze directe welvaartseffecten zijn er
veau of bedrijfstakstudies nodig. Eventuele problemen bij bepaalde sectoren mogen evenwel geen argument vormen om dan
maar de emissiebeperkende maatregelen terug te schroeven.
Veeleer zou er dan gebruik moeten worden gemaakt van de mogelijkheid die de Wet inzake de luchtverontreiniging biedt om
een schadevergoeding te verlenen aan bedrijven die onevenredig
echter ook nog de indirecte repercussies op de produktie. Door-
grote kosten moeten maken om te kunnen voldoen aan de
dat het beroep op de gezondheidszorg zal afnemen kunnen de
particuliere en collectieve lasten van de gezondheidszorg om-
milieu-eisen.
en de rentabiliteit heeft positieve lange-termijngevolgen voor
laag. Door de verminderde gezondheidsschade van alleen al een
halvering van de zwaveloxiden-emissie, door de OECD-landen
5. Beleidsinstrumenten
zou bij de maximale raming in 1983 een dating van de ziekenfondspremies met 8% en van de sociale-premiedruk met 0,7%
mogelijk zijn geweest. De rendementsverbetering die optreedt
als gevolg van een verlaging der collectieve lasten, zal op de langere termijn de nationale produktie en het inkomeh doen toenemen. Het werkgelegenheidseffect is meer onzeker. Tegenover
het negatieve werkgelegenheidseffect in de (arbeidsintensieve)
gezondheidszorg staat het positieve werkgelegenheidseffect ten
gevolge van de alternatieve aanwending van de vrijgekomen
Uit paragraaf 3 is af te leiden dat het verschil van mening, tussen de CRMH en de overheid over het tempo van het in Nederland te voeren bestrijdingsbeleid samenhangt met het verschil in
beoordeling van de hoogte van de norm waarbij de schade aan de
vegetatie kan worden vermeden. In beide visies zal die schade
echter pas tegen de eeuwwisseling ongedaan worden gemaakt.
Intussen loopt de schade verder op zonder dat de benadeelden
berekenen van uitsluitend de macro-economische effecten aan
compensatie ontvangen. Er is sprake van een enorm afwentelingsproces van vervuilers op gedupeerden, dat doorgaat zolang
het bestrijdingsbeleid niet volledig is uitgevoerd. Japan laat zien
dat het ook anders kan. Daar is sinds 1973 een wet van kracht die
de hand van de bestrijdingskosten van luchtverontreiniging een
voorziet in compensatiebetalingen aan burgers voor geleden
onvolledig en daardoor misleidend resultaat oplevert. In het
schade aan de gezondheid.
De compensatie kan zowel betrekking hebben op medische
kosten als op smartegeld in geval van overlijden. De schadever-
middelen.
Bovenstaande illustraties maken voldoende duidelijk dat het
voorgaande is betoogd dat de uitvoering van een investeringsplan gericht op de bestrijding van luchtverontreiniging op de
korte termijn een positief effect op produktie, inkomen en werkgelegenheid! uitoefent maar op langere termijn, i.e. gedurende de
levensduur van de milieu-investeringsgoederen, ten gevolge van
de gestegen milieulasten mogelijk een licht negatief effect heeft.
goedingen hebben niet alleen betrekking op schade waarbij de
We weten nu echter dat precies over diezelfde lange termijn men
gebieden vastgesteld, waarin een statistische relatie tussen luchtverontreiniging en ademhalingsziekten is aangetoond. Wie in
de overwegend positieve economische effecten van een verminderde milieuschade mede in de macro-economische berekening
moet betrekken. Dergelijke modelberekeningen zijn zoals gezegd tot dusver niet verricht.
Voor de open Nederlandse economie gelden bovendien nog
enkele bijzondere overwegingen. In de eerste plaats wordt, zoals
in paragraaf 6 (tabel 4) nog zal blijken, 69% van de Nederlandse
veroorzaker eenduidig is aan te wijzen, maar ook op de veel gro-
tere groep schadegevallen die in het algemeen aan de luchtvervuiling te wijten is. Daartoe werden door de regering bepaalde
een dergelijk gebied aan astma of chronische bronchitis lijdt,
kan bij een speciale commissie een verzoek indienen om als mi-
lieuschadegeval door de staat te worden erkend. Eind 1982 waren in totaal 87.648 ziektegevallen als zodanig erkend, waarvan
85.581 betrekking hadden op ademhalingsziekten 19). Het fonds
emissie van SO2 en NOX naar het buitenland geexporteerd. Als
gevolg hiervan zullen de baten van een Nederlands beleid gericht
op de bestrijding van SO2 en NOX ook voor een belangrijk deel
aan het buitenland toevallen. Dit drukt het nationale ,,rendement” van Nederlandse maatregelen ter beperking van luchtverontreiniging en daarmee ook de positieve macro-economische
effecten verbonden aan een geringere milieuschade in Nederland.
ESB 30-1-1985
18) Zie o.a. W.D. Driehuis en A. van der Zwan, De voorbereiding van
het economisch beleid kritisch bezien, Leiden, 1978 (met name biz.
27-34).
19) ,>KamikazeinReinkultur”,£terS/7(ege/,nr.20,1984enOECD, Environmental policies in Japan, Parijs, 1977, biz. 37-50.
109
te voeden fonds kunnen worden opgezet. Op die manier wordt
voorkomen dat nog vele jaren, zo lang de maatregelen tegen de
schriften voor bedrijven die in of in de nabijheid van sterk vervuilde of kwetsbare gebieden liggen dan voor bedrijven met gelijke bestrijdingskostenfuncties in of nabij minder vervuilde of
kwetsbare gebieden. Ook valt de toepassing van het stolp-beginsel gedifferentieerd naar regie’s te overwegen. Het laatstgenoemde beleidsinstrument is overigens alleen toepasbaar bij stationaire vervuilingsbronnen 21).
zure regen nog niet volledig zijn doorgevoerd, de vervuilers hun
maatschappelijke kosten kunnen blijven afwentelen. Een systematiek voor vergoedingen op basis van gezondheidsschade en
6. Internationale aspecten
waaruit de schadevorderingen worden gefinancierd, wordt voor
80% gevoed uit opbrengsten van heffingen op de emissie van
SO2.
Naar analogic van het Japanse voorbeeld zou een stelsel van
schadevergoedingen uit een via heffingen op verzurende stoffen
schade aan bospercelen zou daartoe moeten worden uitgewerkt.
S02 en NOX verplaatsen zich onder invloed van de wind en
Een stelsel van heffingen tegen relatief lage perceptiekosten is te
realiseren door alleen SO2-, NO-X en NH3-emissies van’de grote
emittenten direct te belasten: in concrete zijn dat in ieder geval
de elektriciteitscentrales en de olieraffinaderijen. Een heffing op
door verdunning over grote afstanden in de atmosfeer alvorens
ergens neer te slaan. Door het grensoverschrijdende karakter
van de SO2- en NOx-emissie is er met betrekking tot de verzuring
grondslag van feitelijke emissie heeft als groot voordeel dat het
een extra financiele stimulans vormt om tot zuiveringsmaatrege-
van het milieu sprake van een Europees probleem. In tabel 4 is de
depositie in en de emissie door Nederland uitgesplitst naar bin-
len over te gaan. Zo blijken in Nederland de bedrijfsinvesterin-
nenlandse en buitenlandse herkomst en bestemming.
gen tegen waterverontreiniging in veel sterkere mate tot stand te
zijn gekomen als reactie op de hoge heffing op lozing van orga-
nisch afval dan via het eigenlijke beleidsinstrument van de
milieuvergunning 20). De NOx-emissies van het verkeer zijn op
indirecte wijze te belasten via een opslag op de motorrijtuigenbelasting voor zover auto’s niet voorzien zijn van een katalysator.
In het kader van de deregulering heeft het kabinet heel andere
plannen ten aanzien van het heffingensysteem: de heffing zou
het karakter krijgen van een opslag op het brandstoffenaccijns.
Tabel 4. Anthropogene depositie in en emissie door Nederland
van SO2, NH} en NO^ in zuurequivalenten/ha/jaar en in pro-
centen van het totaal, 1980
Depositie in Nederland
Emissie door Nederlandse bronnen
It
%
Nederlandse bronnen
Buitenlandse bronnen
2.350
3.050
44
56
In Nederland
Naar het buitenland
2.350
5.250
31
69
effect in zoverre het aanspoort tot een zuiniger brandstoffen-
Totaal
5.400
100
Totaal
7.600
100
gebruik.
Het zal duidelijk zijn dat naartnate vervuilers in de tijd hun
Bron: IMPL 1985-1989, tabellen 4.1.1, 4.1.4.
Geconstateerd moet worden dat zo’n heffing geen directe prikkel vormt om de uitstoot te verminderen; alleen indirect is er enig
emissie verminderen het bedrag aan heffingen en schadevergoedingen afneemt. In paragraaf 4 is al gewezen op de wenselijkheid
om in sommige gevallen bedrijven die omvangrijke milieuinvesteringen moeten doen, gedeeltelijk schadeloos te stellen. De
inkomsten van het fonds kunnen hiervoor gedeeltelijk worden
aangewend. We zouden dit soort overdrachten, waar de Wet
luchtverontreiniging ook nu al in voorziet, willen beperken tot
situaties waar het voortbestaan van het bedrijf werkelijk wordt
bedreigd en structuur- of regionaalpolitieke redenen zich tegen
zo’n sluiting verzetten.
In verband met het grensoverschrijdend karakter van de emis-
Tabel 4 laat zien dat van de totale depositie van verzurende
stoffen (door menselijke activiteiten) in Nederland 56% afkomstig is van het buitenland. Daarnaast wordt door Nederland van
de totale emissies van verzurende stoffen 69% naar het buitenland geexporteerd. Doordat de export van verzurende stoffen
veel groter is dan de depositie van buitenlandse bronnen is Nederland een netto exporteur van verzurende stoffen.
Het feit dat een deel van de nationale emissies in het buitenland neerslaat vermindert de kostenef fectiviteit van de nationale
bestrijdingsmaatregelen. Om de depositie in het eigen land met
EG-schadevergoedingsfonds zou voorzien in financiele compen-
den ton zuurequivalent terug te dringen moeten, indien het buitenland geen maatregelen neemt, de emissies in Nederland met
ruim drie ton worden teruggebracht. Vanuit een nationaal gezichtspunt bezien worden milieumaatregelen daardoor relatief
saties voor die landen die netto importeur zijn van verzurende
stoffen die in de overige EG-landen worden geemitteerd.
Het bestrijdingsbeleid zoals dat in paragraaf 3 is weergegeven
is gericht op het bereiken van een gemiddeld depositieniveau van
van depositievermindering prohibitief hoog acht. Bovendien
worden de autoriteiten in de verleiding gebracht een afwachtende houding aan te nemen om gratis te profiteren van buitenland-
sie van verzurende stoffen is het wenselijk, hoewel niet strikt
noodzakelijk, een dergelijk systeem van heffingen in te stellen
dat is gekoppeld aan schadevergoedingen op EG-niveau. Een
duur en zou zelfs de situatie kunnen ontstaan dat men de kosten
verzurende stoffen voor Nederland als totaal. In principe kan
se maatregelen die de gei’mporteerde vervuiling doen afnemen
deze norm met de inzet van minimale schaarse middelen worden
22). Het is zelfs denkbaar dat landen op het aangekondigde of
verwachte beleid van een buurland reageren met een versoepe-
bereikt wanneer de marginale bestrijdingskosten tussen bedrijven en bedrijfstakken aan elkaar gelijk zijn. Toepassing van deze stelregel houdt onder meer in dat voor identieke bedrijven
— identiek in de zin dat de bestrijdingskostenfuncties gelijk
zijn – dezelfde uitworpbeperkende voorschriften worden toegepast.
Ruimtelijk gezien gaat deze redenering alleen op wanneer mag
worden aangenomen dat de depositie van verzurende stoffen
min of meer uniform is gespreid en de kwetsbaarheid (op grond
van bodemgesteldheid en bevolkingsdichtheid) tussen verschil-
ling van de eigen emissie-eisen: doordat het depositieniveau vermindert – als gevolg van het buitenlandse beleid, zal immers de
marginale bereidheid om voor emissiebeperking offers te brengen afnemen. Het merkwaardige verschijnsel doet zich dan voor
dat een land dat een voortrekkersrol wil spelen, de buurlanden
juist aanzet tot achterblijven.
Om de patstelling waarbij er niets of weinig aan de bestaande
toestand verandert, te doorbreken is de afgelopen jaren internationaal overleg over de zure regen geopend. Te Ottawa (maart
lende gebieden niet te sterk uiteenloopt. Wanneer de depositie
ruimtelijk niet uniform is gespreid en er verschillen in kwetsbaarheid optreden, wat in Nederland zo is, is de kans groot dat
bij een gegeven gemiddelde emissiereductie in relatief sterk vervuilde en/of kwetsbare gebieden de schade aan de vegetatie, zij
het in wat mindere mate, blijft doorgaan. Daarentegen zal de
emissiereductie in minder vervuilde, of minder ,,gevoelige” gebieden het karakter van een overreactie kunnen aannemen. Om
een dergelijke scheeftrekking te vermijden is een regionale differentiatie van het bestrijdingsbeleid noodzakelijk. Mogelijke beleidsinstrumenten waarbij een dergelijke regionale differentiatie
kan worden verwezenlijkt, kunnen zijn striktere emissievoor110
20) Menziehiervoor J.Th.A. Bressers,Beleidseffectiviteiten waterkwaUfeitsbeleid, dissertatie, Enschede, 1983 en J. Schuurman en J. Tegelaar,
De regulerende werking van de verontreinigingsheffing oppervlaktewater (een kwantificering), Weekblad voor Fiscaal Recht, nr. 5617; 15 december 1983.
21) Zie voor uiteenzettingen over het stolpbeginsel: P. Boorsma, Argu-
menten pro en contra het stolp-concept, Lucht en Omgeving, jg. 1, nr. 1,
januari/februari 1984; B. Bijman en P. Nijkamp, Het bubble-concept in
het milieubeleid, pro en contra, ESB, 23 november 1983.
22) De patstelling is analytisch gezien een variant van de Olson-paradox.
Zie M. Olson, The logic of collective action. New York, 1971.
1984), Munchen (juni 1984) en Geneve (september/oktober
1984) heeft men de oplossing gezocht door een uniforme reduc-
tie met dertig procent ten opzichte van het niveau van 1980 door
elektriciteitscentrales en olieraffinaderijen voor te stellen, te realiseren voor 1993. Maar dit voorstel stuit op weerstanden bij lan-
den als de VS, die voor 1980 reeds krachtige maatregelen hadden
genomen, en anderzijds landen, zoals Spanje en Griekenland,
die nog aan het begin van hun industriele ontwikkeling staan.
In de komende jaren is een intensivering van het Internationale overleg over zure regen te verwachten. Dit verandert de context waarin het nationale milieubeleid gestalte krijgt wezenlijk.
Indien internationaal overleg tot resultaten leidt, kunnen de be-
trokken landen er rekening mee gaan houden dat in ruil voor de
eigen maatregelen de buurlanden een tegenprestatie zullen leveren. Via multilaterale onderhandelingen kunnen landen in be-
ten van een schone milieu bieden namelijk voldoende tegenwicht
tegen de negatieve gevolgen van hogere bestrijdingskosten. Wel
kunnen belangrijke verschuivingen tussen sectoren optreden. Zo
kan de groei van milieubelastende sectoren teruglopen, maar
daarentegen zal de milieuproduktiesector een sterke expansie
vertonen.
Belangrijk is echter wel dat de macro-economische effecten
door een flankerend beleid in de gewenste richting worden gestuurd; daartoe behoren:
– schoning van de prijscompensatie voor kosten van milieumaatregelen;
– schadevergoedingen aan bedrijven die door hoge milieu-
investeringen ernstig in de problemen komen;
– een speerpuntenbeleid gericht op de ontwikkeling van de
milieuproduktiesector.
ginsel tot afspraken komen over verdere aanpassingen van het
emissieniveau die in het belang zijn van minstens e’en der partijen
Uit kosteneffectiviteitsoverwegingen zou het anti-verzurings-
zonder dat de andere betrokken landen in hun belangen worden
beleid zich niet alleen moeten beperken tot uitworpbeperkende
geschaad 23). De ruimte voor Pareto-dominante uitkomsten is te
danken aan het gegeven dat in de onderhandelingen land i een
vergoeding kan vragen voor het profijt dat land j heeft van i’s
maatregelen op korte termijn, maar zou op de lange termijn een
duidelijke afstemming moeten plaatsvinden met het energie(besparings)beleid en het verkeers- en vervoersbeleid.
milieumaatregelen en vice versa. De externe effecten worden via
Uit het oogpunt van rechtvaardigheid en efficientie verdient
de onderhandeling gei’nternaliseerd. Wegens de hogere kostenef-
het aanbeveling administratieve compensatieregelingen voor
fecti viteit van nationale maatregelen zullen de onderhandelende
slachtoffers van zure regen te ontwikkelen. Het schadevergoe-
landen een stap verder gaan met emissiereducties dan voor het
dingsfonds kan gevoed worden met de opbrengst van heffingen
geval dat men geen compensatie krijgt voor emissiereducties
waar het buitenland van profiteert. De compensaties kunnen in
geld worden verstrekt, maar meer voor de hand ligt een tegenprestatie in de vorm van een compenserende reductie in emissie
op de emissies van verzurende stoffen. De instelling van een dergelijk fonds is des te meer gerechtvaardigd, indien de regering
blijft vasthouden aan een vijftienjarige uitvoeringsperiode voor
het bestrijdingsbeleid van zure regen.
door het buurland.
In de Internationale context moet men in Nederland niet verwachten dat een voortrekkersrol van Nederland de buurlanden
zal aanzetten tot navolging. Het beleid moet op zijn eigen merites worden beoordeeld. Wanneer dat wordt gedaan, blijkt dat
een snellere bestrijding van de zure regen in Nederland economisch haalbaar is.
De uitkomsten van de onderhandelingen worden bepaald
door de volgende factoren die van land tot land kunnen verschillen:
– de toenemende marginale kosten van zuivering;
– de afnemende bereidheid om extra uitgaven te doen voor verdere opschoning bij dating van het depositieniveau;
– de mate waarin deposities neerslaan in het binnenland dan
wel in het buitenland;
– de preferences voor een schoon milieu in de betrokken lan-
A. Nentjes
D. Wiersma
den, welke in de praktijk gerelateerd blijken aan onder ande-
23) Zie voor een formele uitwerking van deze en de verdere stellingen in
deze paragraaf: A. Nentjes en D. Wiersma, Pareto-optimaal milieube-
re de fase van economische ontwikkeling;
– de omvang van de reeds getroffen maatregelen, op grond van
zuiver nationaal beleid.
leid voor grensoverschrijdende vervuiling, Rijksuniversiteit Groningen,
1984.
Met name landen die een groot deel van hun emissie bij de buren deponeren en zelf weinig last ondervinden van zure regen, of
die aan die schade niet zwaar tillen, hebben een sterke onderhandelingspositie. Landen als het Verenigd Koninkrijk, Spanje en
Griekenland zijn daardoor in de gelegenheid de zuurvormende
depositie in eigen land aanzienlijk te verminderen zonder daar
zelf een vergaande emissiebeperking tegenover te stellen. Neder-
land zou qua onderhandelingspositie een middenplaats
innemen.
Op grond van deze analyse voorspellen we dat de in de toekomst af te sluiten Internationale overeenkomsten gericht op de
bestrijding van zure regen niet, zoals tot dusver het streven was,
een voor elk land gelijk emissiereductiepercentage zullen bevatten.
7. Conclusies en aanbevelingen
Luchtverontreiniging in het algemeen en zure regen in het bijzonder veroorzaken een aanzienlijke economische schade. Deze
schade kan slechts voor een deel in geld worden uitgedrukt. Op
dit moment is alleen al het in geld uitgedrukte deel van de schade
reeds groter dan de kosten van bestrijding van zure regen. Wanneer bestrijding achterwege blijft, zal de schade in de komende
jaren nog fors stijgen. Het Nederlandse anti-zure-regenbeleid,
dat er op gericht is deze schade te voorkomen, blijft echter in
bestrijdingstempo in belangrijke mate achter bij dat van WestDuitsland en het CRMH-advies. Toch kan een meer voortvarend bestrijdingsbeleid in Nederland zonder nadelige macroeconomische effecten worden gerealiseerd. Positieve bestedingseffecten van milieu-investeringen en de macro-economische baESB 30-1-1985
111