Wie het weet, mag het zeggen

Wie het weet, mag het zeggen
DRS. A.G. J. HASELBEKKE* – DRS.M.P. VAN DER HOEK*

De door het kabinet met veel trots gepresenteerde Miljoenennota 1986 laat het nodige aan
duidelijkheid te wensen over, aldus de auteurs van dit artikel. Zo geeft de Miljoenennota geen
uitsluitsel over de vraag in welke mate de ombuigingen neerslaan bij het rijk dan wel bij de lagere
overheden. Verder blijkt dat verschillende bezuinigingen niet concreet zijn ingevuld, zodat
allerminst zeker is dat deze worden gerealiseerd. Aan de batenzijde wekt het voorts
bevreemding dat de inkomstenbelasting, ondanks het lichte conjuncturele herstel, wederom
daalt. Ten slotte signaleren de auteurs een opmerkelijk verschil tussen de door minister Ruding
en de door de Banque de Suez voorziene ontwikkeling van de rentelasten. Kortom, wie exact
weet hoe het staat met de toestand van ‘s rijks financier), mag het zeggen.

Inleiding

De collectieve sector in 1985 en 1986

De Miljoenennota 1986 is in de media ontvangen als een nota
die bol staat van de zelfgenoegzaamheid van het kabinet. Van diverse kanten is er echter al op gewezen dat tal van verbeteringen
die in de periode 1983-1986 zijn opgetreden niet de verdienste
van het kabinet zijn, maar aan exogene factoren moeten worden
toegeschreven (zoals wereldhandel, dollarkoers e.d.). Op het belangrijkste beleidsterrein, in casu de werkloosheidsbestrijding,
is bovendien nauwelijks enig succes geboekt. Op dit soort aspecten van de Miljoenennota 1986 zullen wij in dit artikel niet ingaan. Wij zullen ons beperken tot het plaatsen van een aantal
kanttekeningen bij het in de Miljoenennota geschetste beeld van
de budgettaire ontwikkeling in de huidige kabinetsperiode, alsmede bij de vooruitblik die is gegeven op de budgettaire
problematiek in de volgende kabinetsperiode.
Het in de Miljoenennota 1986 gepresenteerde cijfermateriaal
schotelt ons een beeld voor dat in bepaalde opzichten onvolledig
en niet geheel systematisch is. Daardoor is een beoordeling van
het kabinetsbeleid op sommige beleidsterreinen in feite onmogelijk. Dit is bij voorbeeld het geval met betrekking tot het
ombuigingsbeleid. Uit de Miljoenennota 1986 is niet af te leiden
welke bedragen op welke categorieen van overheidsuitgavenper
soldo zijn omgebogen in de periode 1983-1986 en ook niet hoe
deze bedragen over de bestedende overheidsorganen zijn verdeeld. In de derde paragraaf van dit artikel gaan wij daar nader
op in. Tevens zullen wij in die paragraaf aandacht schenken aan
de beleidsintensiveringen en de exogene begrotingsoverschrijdingen. Ten slotte staan we nog even Juliet kort stil bij de rol van
de heroverwegingsrapporten in het ombuigingsproces.
In de vierde paragraaf richten we onze aandacht op de ontwikkeling op middellange termijn. De huidige Miljoenennota zal
immers bij de komende kabinetsformatie ongetwijfeld een belangrijke rol spelen, met name waar het gaat orn het verkrijgen
van een beeld van de ombuigingsproblemen. De ontwikkeling
van de rentelasten en de terugdringing van het financieringstekort spelen daarbij een belangrijke rol. In het,.scenario” dat de
Miljoenennota schetst, bepaalt de (veronderstelde) reductie van
dat tekort zelfs de gehele ombuigingstaakstelling voor de komende kabinetsperiode. Ook de in het kader van dit onderwerp
in de Miljoenennota vermelde cijfers hebben bij ons een aantal
vragen opgeroepen. Maar alvorens we ingaan op de hiervoor genoemde aspecten besteden we in de volgende paragraaf enige
aandacht aan de ontwikkeling van de collectieve sector in 1985
en 1986.
Het artikel wordt afgesloten met een korte samenvatting en
een enkele conclusie.

De collectieve uitgaven

ESB 2-10-1985

Volgens het regeerakkoord zou in 1986 voor f. 7 mrd. moeten
worden omgebogen op de collectieve uitgaven. In het voorjaar
van 1985 was echter al duidelijk dat de ombuigingstaakstelling
uit het regeerakkoord onvoldoende zou zijn om in 1986 een daling van het financieringstekort te kunnen bewerkstelligen. Dit
heeft ertoe geleid dat het kabinet uiteindelijk heeft besloten tot
e,en verhoging van de ombuigingstaakstelling in 1986 tot f. 8
mrd.
Ondanks de ombuigingen op de rijksbegroting (van f. 3,2
mrd.) treedt er in 1986 geen daling op van de uitgaven van het
rijk. Dit hangt samen met de volgende factoren. Ombuigingen
op de rijksbegroting worden niet aangebracht op de bestaande
(werkelijke) uitgaven, maar op de blijkens de meerjarenramingen voorgenomen uitgaven. Aangezien de meerjarenramingen
nog altijd een groei van de rijksuitgaven laten zien, hebben ombuigingen veelal tot gevolg dat de groei van de uitgaven wordt
beperkt en niet dat de uitgaven in absolute zin teruglopen. Daarnaast leiden beleidsintensiveringen en begrotingsoverschrijdingen dikwijls tot hogere uitgaven, hetgeen een tweede oorzaak is
van het feit dat de ombuigingen meestal geen daling van de rijksuitgaven tot gevolg hebben. Deze uitgaven blijken ook van 1985
op 1986 weer op te lopen, en wel van f. 168 mrd. tot naar schattingf. 169,5 mrd.
Bij de voor 1986 voorgenomen ombuigingen op de rijksbegroting kunnen enkele kanttekeningen worden geplaatst. De nieuwe
ombuigingen zijn weliswaar verdeeld over de departementen,
maar voor een belangrijk deel nog niet met concrete maatregelen
ingevuld. Bij een aantal begrotingshoofdstukken wordt,,omgebogen” door kortingen op de prijsbijstelling. Van prioriteitenafweging is hierbij geen sprake, tenzij het onder druk zetten van
de prijsgevoelige uitgaven als zodanig wordt beschouwd. Vooraf
is in elk geval niet duidelijk hoe deze ombuigingen zullen worden
gerealiseerd en op welke begrotingsart/fcefen ze zullen neerslaan.
Met betrekking tot ongespecificeerde ombuigingen is het gevaar
groot dat ze niet zullen worden gerealiseerd. Het afdwingen van
de ombuiging door de minister van Financien is nauwelijks mogelijk, omdat geen concrete begrotingsartikelen voor de ombuiging zijn aangewezen. Dezelfde problemen doen zich voor met
betrekking tot andere ongespecificeerde ombuigingen, zoals algemene maatregelen ter bevordering van de efficiency en de
effectiviteit.
* De auteurs zijn werkzaam aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
977

Een van de ombuigingen verdient speciale vermelding. Eerder
dit jaar had het kabinet al een dreigende uitgavenoverschrijding
van f. 220 mln. ten opzichte van de Miljoenennota 1985

geconstateerd als,gevolg van een stijging van de incidentele loonontwikkeling bij ambtenaren (van 0,5 tot 1 %). Het kabinet heeft
toen besloten de uitgavenoverschrijding in 1985 te beperken tot
f. 80 mln. en tevens de beheersbaarheid van deze uitgaven te
vergroten door met ingang van 1986 vooraf vast te stellen tot
welke omvang de departementen een beroep kunnen doen op de
voor de incidentele loonontwikkeling beschikbare gelden 1).
Voor 1986 is nu een voorlopige budgetteringsregeling vastgesteld, waarbij het beschikbare budget zo objectief mogelijk over
de departementen wordt verdeeld op basis van onder andere het
aantal ambtenaren dat nog niet het maximum van de salarisschaal heeft bereikt en de omvang van de instroom en de uitstroom. In de tweede helft van 1986 zal een meer definitieve regeling voor 1987 en volgende jaren worden vastgesteld. De vraag is
welke gevolgen deze ombuiging zal hebben voor de kwaliteit van
de personeelsvoorziening van de departementen. Door het groeiende verschil in beloning tussen ambtenaren en werknemers in
het bedrijfsleven verzwakt de concurrentiepositie van de overheid op de arbeidsmarkt. Om hieraan te ontsnappen maken departementen blijkbaar gebruik van mogelijkheden die de incidentele loonontwikkeling opstuwen. Wordt dit onmogelijk gemaakt, dan kan de verzwakte concurrentiepositie van de overheid op de arbeidsmarkt in versterkte mate tot uitdrukking komen in een verminderde kwaliteit van de personeelsvoorziening.
De ombuigingen in de sociale zekerheid (van f. 1,8 mrd.) zijn
– in tegenstelling tot die op de rijksbegroting – wel volledig
gespecificeerd. In de eerste plaats worden de sociale uitkeringen
en de kinderbijslag in 1986 bevroren, hetgeen f. 1 mrd. opbrengt. In de tweede plaats worden wijzigingen aangebracht in
de Ziektewet: het wettelijke uitkeringspercentage wordt met ingang van 1 januari 1986 verlaagd van 75 tot 70, terwijl tevens de

minimumdagloonbepalingen worden afgeschaft. Deze wijzigin-

heid(van f. 1 mrd.) is met volumemaatregelen ingevuld. Het gewenste uitgavenniveau op de rijksbegroting wordt gerealiseerd
door middel van een verlaging van de rijksbijdrage aan het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten.

De ontvangsten van het rijk
De in de rijksbegroting verantwoorde ontvangsten nemen in
1986 toe met naar schatting f. 1,5 mrd. Deze groei is de resultante van een opbrengststijging van f. 3,1 mrd. in de sfeer van de
belastingen (waarvan f. 0,2 mrd. aardgas) en een opbrengstdaling van f. 1,6 mrd. bij de niet-belastingmiddelen (waarvan
f. 1,0 mrd. aardgas).
De stijging van de belastingopbrengst (excl. aardgas) is geconcentreerd bij de omzetbelasting (f. 0,8 mrd.), de loonbelasting
(f. l,0mrd.)endevennootschapsbelasting(f. 0,6mrd.).Opvallend is dat de inkomstenbelasting naar verwachting (opnieuw)
geen groei zal vertonen, ondanks het feit dat de inkomens van
zelfstandigen ,,zich voortdurend gunstig ontwikkelen” (MEV
1986, biz. 93) en de ,,aanhoudende verbetering van de bedrijfs-

resultaten” tot een relatief sterke toeneming van de ,,hieraan gerelateerde belastingen” leidt (Miljoenennota 1986, biz. 106). In
1986 zal de inkomstenbelasting ongeveer f. 5,5 mrd. opbrengen;
dat is minder dan de opbrengst die reeds in 1972 werd gerealiseerd. In de periode 1979-1984 is er in absolute zin een sterke daling in de opbrengst van de inkomstenbelasting opgetreden. In
procenten van het nationale inkomen is al vanaf 1973 van een daling sprake. In label 1 wordt een en ander ge’fllustreerd.

Tabel 1. Opbrengst van de inkomstenbelasting op kasbasis in
mln. gld. en in procenten van het netto nationale inkomen
Jaar
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979

In mln. gld. In procentei
5.975

5.815

3,7
3,2

Jaar

In mln. gld. In procenten

1980
1981
1982
1983
1984
1985

6.226
6.184

5.500

2,1
2,0
1,8
1,7
1,5
1,5

1986

5.500

1,4

gen leveren f. 0,6 mrd. aan ombuigingen op. In de derde plaats
gaat het kabinet ervan uit dat de herziening van het stelsel van sociale zekerheid per 1 mei 1986 kan ingaan. Structured zal dit tot
f. 3,9 mrd. aan besparingen leiden, maar deze ombuigingen
worden slechts geleidelijk gerealiseerd. Er gaan enkele tientallen
jaren overheen voordat het voile bedrag is bereikt; in 1986 blijven de ombuigingen in het kader van de stelselherziening nog beperkt tot f. 50 mln. In de vierde en laatste plaats omvat het ombuigingspakket op het gebied van de sociale zekerheid een reeks
maatregelen ter bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik,
waarvan de opbrengst op f. 0,1 mrd. wordt geraamd.
Over de invoeringsdatum van de stelselherziening bestaat
onzekerheid. Eerder ging het kabinet ervan uit dat dit 1 januari
1986 zou zijn. Doordat de Sociale Verzekeringsraad en de Raad
van State meer tijd nodig bleken te hebben voor hun advisering
dan het kabinet had verondersteld, is de invoeringsdatum verschoven naar 1 mei 1986. Het lijkt echter waarschijnlijk dat de
invoering nog verder verschoven zal moeten worden. Als dit gebeurt, heeft dit invloed op de rijksbegroting als gevolg van het
feit dat de stelselherziening voorziet in een integratie van de huidige Werkloosheidswet (WW) en de Wet Werkloosheidsvoorziening (WWV) tot een nieuwe WW, waarvan de uitgaven ten laste
komen van het Algemeen Werkloosheidsfonds (AWF). Dit bete-

opgetreden verdere teruggang van de opbrengst, die onmogelijk
in zijn geheel kan worden verklaard uit de inkomensontwikkeling, lijkt een nieuwe analyse van belang. Ligt de oorzaak van de
teruggang in een toeneming van de aftrekposten? Zo ja, welke
dan? Speelt de toeneming van de fraude een rol? Of is er sprake
van problemen met de aanslagregeling?
De aardgasbaten nemen in 1986 op kasbasis met f. 0,8 mrd.
af. Tegenover de geringe stijging van die baten in de sfeer van de
vennootschapsbelasting (f. 0,2 mrd.) staat namelijk een aanzienlijke dating bij de niet-belastingmiddelen ( – f. 1,0 mrd.). De
teruggang op kasbasis vormt de voorloper van een veel grotere
teruggang op transactiebasis: deze bedraagt in 1986 namelijk
f. 5,9 mrd. Dat het kaseffect zoveel geringer is dan het

kent een verschuiving van WWV-uitgaven van het rijk naar het

transactie-effeet hangt samen met het specifieke aanslagpatroon

AWF. Naarmate de stelselherziening langer op zich laat wachten, komen de WWV-uitgaven dus langer ten laste van de rijksbegroting.
De ombuigingen op de arbeidsvoorwaarden in de collectieve
sector (van f. 2 mrd.) zijn – evenals die in de sociale zekerheid
— grotendeels concreet ingevuld. De salarissen van het overheidspersoneel worden bevroren, hetgeen f. 0,9 mrd. oplevert.
Daarnaast brengt de bevriezing van de loonruimte in de gepremieerde en gesubsidieerde sectoren f. 0,5 mrd. op. De pensioenbijdrage van de overheid aan het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds wordt met f. 0,5 mrd. verlaagd, terwijl de personeelsreductie met 2% in 1986 voor f. 0,15 mrd. is ingeboekt.
Hiertegenover staat dan nog een bedrag van f. 0,05 mrd. aan extra uitgaven voor enkele specifieke maatregelen, waaronder de
verdere financiering van het jeugdwerkplan.
De ombuigingstaakstelling op het gebied van de volksgezond-

in de sfeer van de vennootschapsbelasting en een (eenmalige)
versnelling in de afdracht van aardgasbaten door DSM. Uiteraard vindt het grote verschil tussen de kas- en transactiecijfers
zijn weerslag in de ontwikkeling van het financieringstekort.

978

6.142
6.428
6.375
6.748
6.496

3,1
2,8
2,5
2,5
2,3

5.976
5.779

5.366

Aan de omslag in de opbrengstontwikkeling van de inkomstenbelasting in 1979 is uitvoerig aandacht geschonken in de

,,Voorlopige rekening” over dat jaar 2). Gelet op de sindsdien

1) Begrotingsbeeld 1985, Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985,
18937, nr. 1, biz. 9.
2) Tweede Kamer, vergaderjaar 1979-1980, 16 078, nr. 3, biz. 4-8.

Het financieringstekort van de overheid
•

De Miljoenennota voorziet voor 1986 een bescheiden dating
van het financieringstekort van de gehele overheid (inclusief
debudgetteringen), namelijk met 0,2 procentpunt. Dit hangt
voor een deel saraen met de reeds genoemde teruggang van de
aardgasbaten. Bovendien komen de ombuigingen in de sfeer van
de sociale zekerheid in 1986 niet aan het financieringstekort ten

goede, maar leiden ze tot een dating van de premiedruk. Hierdoor wordt het mogelijk, haast tegen wil en dank, via de particuliere consumptie een lichte impuls aan de binnenlandse bestedingen te geven. Opmerkelijk is overigens dat het CPB een grotere
reductie van het financieringstekort (kasbasis) voorziet dan het
Ministerie van Financien. Verschillen tussen Financien en het
CPB hebben zich ook in de afgelopen jaren voorgedaan; in tabel
2 wordt dit ge’illustreerd.

Tabel 2. Financieringstekort op kasbasis (gehele overheid, incl.
debudgetteringen)
Jaar

Raming volgens

Realisatie

Verschil

Miljoenennota

MEV

moedelijke
uitkomst

OH3)

(2)-(3)

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

10,7
9,3 a)
9,2 b)
8,0 a)
7,8 b)

+ 1,8

+ •,7

+ 1,7

+ 0,6

—

—

1983
1984

11,9

11,0

12,1

10,9

1985

9,7

8,4

1986

7,8

7,2

a) Cijfers Ministerie van Financien.
b) Cijfers Centraal Planbureau.

Als de in de afgelopen jaren gebleken tendentie tot overschatting van het tekort – een overschatting die blijkens de kolommen (4) en (5) van tabel 2 in de Miljoenennota ongeveer 1 procentpunt groter was dan in de MEV — ook in de raming van 1986
ligt besloten, ligt realisatie van de doelstelling uit het regeerakkoord binnen bereik. In de afgelopen jaren betrof de overschatting zowel het tekort van het rijk als dat van de lagere overheden
3). Aangezien zowel het CPB als Financien het tekort van de lagere overheden in 1986 op het historisch lage niveau van 0,5%
ramen, ligt voor dat tekort een overschatting bepaald niet in de
lijn der verwachtingen. De enige ,,mogelijkheid” lijkt dat het tekort van het rijk meevalt. Het CPB raamt dit tekort in ieder geval lager dan Financien, waardoor volgens de raming van het

festeert van de in 1986 zo gunstig uitvallende verandering in de
afdracht van aardgasbaten door DSM. De Miljoenennota wijst
er in alle eerlijkheid op dat het kaseffect van de aardgasbaten in
1987 ongeveer – f. 6,5 mrd. zal bedragen (biz. 14).
De beheersbaarheid van de collectieve sector

Het ombuigingsbeleid

De beheersbaarheid van de collectieve iiitgayen vormt reeds
lang een punt van zorg. De laatste jaren is de ree’le groei van de
rijksuitgaven echter belangrijk minder geworden. Stegen de relevante rijksuitgaven (inclusief debudgetteringen) in de periode
1979-1982 ree’el nog met gemiddeld 3,8% per jaar, in de periode
1983-1986 is dit cijfer gedaald tot 0,5% per jaar. Gezien de meer
dan gemiddelde stijging van de rente-uitgaven impliceert dit
laatste percentage volgens de Miljoenennota dat de niet-renteuitgaven in ree’le zin zijn gedaald, overigens zonder dat wordt
aangegeven met hoeveel. Wel geeft de Miljoenennota voor 1986
precies aan dat de rente-uitgaven een ree’le groei van 9,8% vertonen en de overige uitgaven een ree’le dating van 1,2%. Op het
eerste gezicht zou men uit deze gegevens de conclusie kunnen
trekken dat de overheid erin is geslaagd greep te krijgen op de
ontwikkeling van de rijksuitgaven. Deze conclusie lijkt echter op
z’n minst voorbarig, gelet ook op de in de Miljoenennota zelf
vermelde opmerking dat ,,meer algemeen (geldt) dat, hoewel de
beheersbaarheid al is verbeterd, deze zeker nog meer te bevorderen is” (biz. 76).
Over de gehele kabinetsperiode (1983-1986) gemeten wordt in
totaal voor ruim f. 35 mrd. omgebogen, zonder dat dit heeft geleid tot een nominate of zelfs ree’le dating van de uitgaven. Het
bedrag van f. 35 mrd. vormt de som van een in het regeerakkoord overeengekomen ombuigingstotaal van f. 21 mrd., extra

ombuigingen van f. 8 mrd. waartoe in de loop van de kabinetsperiode is besloten en een bedrag van f. 6 mrd. dat al in de Miljoenennota 1983 was opgenomen (en dat door het kabinet-Lubbers
is overgenomen). Hoe het bedrag van f. 35 mrd. is verdeeld over
de gebruikelijke vier categoriee’n – in casu de rijksbegroting in
enge zin, de arbeidsvoorwaarden collectieve sector, de sociale
zekerheid en de volksgezondheid — kan niet uit de Miljoenennota 1986 worden afgeleid, ook at bevat deze een paragraaf waarin
wordt teruggeblikt op de ontwikkeling in deze kabinetsperiode.
Wat de verdeling van de voorgenomen ombuigingen over de diverse sectoren betreft, is het regeerakkoord wel duidelijk. Dit bepaalt namelijk dat de ombuigingen in de periode 1984-1986 moe-

ten worden gerealiseerd volgens het tijdpad en de verdeling zoals
die zijn weergegeven in tabel 4.

CPB het tekort wel uitkomt beneden de doelstelling uit het
regeerakkoord. Als het tekort voor 1986 inderdaad zou meevallen, plaatst dat de problemen die voor 1987 opdoemen in een nog
wat scherper daglicht. Want hoewel het financieringstekort op
kasbasis volgens de huidige inzichten in 1986 voor het derde achtereenvolgende jaar een dating zal vertonen, is de onderliggende
tendentie in de tekortontwikkeling bepaald niet rooskleurig. Op
transactiebasis stijgt het tekort namelijk in 1986, en wel met 0,4
procentpunt (MEV 1986, biz. 106). De discrepantie tussen het tekort qp transactiebasis en het tekort op. kasbasis zat in 1986 aanzienlijk groter zijn dan in de afgelopen jaren het geval is geweest
(1,5 procentpunt van het nationale inkomen in 1986 tegen 0,6 in
1985 en 0,2 in 1984 en 1983). Deze ontwikkeling is in hoofdzaak
het gevolg van het verloop van de aardgasbaten, zoals blijkt uit
tabel 3.
De terugval van de aardgasbaten op transactiebasis zal zich
pas in 1987 op kasbasis doen gevoelen. De klap komt dan echter
dubbel hard aan, omdat zich in 1987 het negatieve effect mani-

Tabel 4. Ombuigingen volgens het regeerakkoord (in mrd. gld.)
1984

1985

1986

Totaal

Rijksbegroting in enge zin
Arbeidsvoorwaarden
collectieve sector
Sociale zekerheid
Volksgezondheid

2

2

2

6

2

2

2

2

2
2

1

1

1

6
6
3

Totaal

7

7

7

21

Bron: Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 555, nr. 7, biz. 49.

In de Miljoenennota wordt nergens aangegeven of de voorgenomen ombuigingen volgens deze verdeling zijn gerealiseerd.
Uit een ons door het Ministerie van Financien bereid willig ter beschikking gesteld overzicht blijkt dat wel: de feitelijke ombuigin-

Tabel 3. Aardgasbaten in procenten van het netto nationaal
inkomen
Transactiebasis
1985
1986

ESB 2-10-1985

Kasbasis

6,4

6,2
5,9

4,7

Verschil
0,2
-1,2

3) Voor een nadere toelichting op de verschillen tussen het Ministerie van
Financien en het CPB wordt verwezen naar A.G. J. Haselbekke en A.P.
Ros, Het financieringstekort, Maandschrift Economic, 1985, nr. 5, biz.
428-438.

979

Tabel 5. Ombuigingen in de periode 1983-1986 (in mrd. gld.)
Totale
bruto
ombuiging
Rijksbegroting in enge zin
Arbeidsvoorwaarden collectieve sector
Sociale zekerheid
Volksgezondheid

10,1
10,1
11,0
3,9

Totaal

35,1

Idem, excl. de
f. 6 mrd. uit de
Miljoenennota
1983
9,9
7,8

8,2
3,4

29,3

Bron: Ministerie van Financier!.

gen verlopen inderdaad min of meer conform het patroon van
het regeerakkoord. In label 5 is dat geillustreerd.
Bij dit overzicht past de volgende kanttekening. In de periode
1983-1986 hebben zich op de rijksbegroting uitgavenoverschrijdingen voorgedaan tot een bedrag van f. 12,6 mrd., als gevolg
van beleidsintensiveringen en exogene mutaties. Deze hebben
slechts voor het eerder vermelde, en in tabel 5 reeds opgenomen,
bedrag van f. 8 mrd. tot extra ombuigingen geleid. Afgezien van
het feit dat dit in strijd is met de regels van het stringente begro-

tingsbeleid – hetgeen de Miljoenennota overigens met zoveel
woorden erkent (biz. 75) – leiden deze uitgavenverhogingen er
toe dat per soldo voor een bedrag van niet meer dan ongeveer
f. 22 mrd. is omgebogen. De vermindering van de bruto ombuigingen is voornamelijk neergeslagen op de rijksbegroting. Dat
op de rijksuitgaven per saldo duidelijk minder is omgebogen dan
op de uitgaven van de sociale-verzekeringssector, moge blijken
uit de constatering op biz. 8 van de Miljoenennota, dat de rijksuitgaven in de periode 1983-1986 met ongeveer 2,2 procentpunt
van het nationale inkomen zijn teruggelopen, terwijl de uitgaven
van de collectieve sector als geheel met 4 procentpunten dalen,
dus bijna het dubbele. Dit suggereert dat op de – voor het merendeel via de sociale fondsen lopende – overdrachtsuitgaven
aan gezinnen meer dan 4 procentpunten is bezuinigd. Op biz. 51

van de Miljoenennota wordt ook met zoveel woorden gezegd,
dat vooral een dating van de overdrachtsuitgaven aan gezinnen
is opgetreden. Uit tabel 15.1 van de Miljoenennota blijkt echtervoor de sociale-verzekeringssector een dating van 1,9 procentpunt in de periode 1983-1986. Ondanks de aanvullende informatie van het Ministerie van Financien is onduidelijk hoe de netto
ombuigingen uiteindelijk zijn verdeeld. Wie het weet, mag het
zeggen.
Op de vraag in welke mate de ombuigingen zijn neergeslagen
bij het rijk en bij de lagere overheden geeft de Miljoenennota
ook geen duidelijk antwoord. In diverse commentaren op de
Miljoenennota is naar voren gebracht dat het rijk zelf grotendeels buiten schot is gebleven en dat de ombuigingen voor het
grootste deel zijn doorgeschoven naar de lagere overheid. Dit is,
zoals gezegd, aan de hand van het beschikbare cijfermateriaal
moeilijk te achterhalen. Duidelijk is wel dat de doelstelling die
het kabinet zich had gesteld met betrekking tot het aantal rijksambtenaren in elk geval bij lange na niet is gehaald. Dit aantal
zou namelijk met 2% per jaar moeten afnemen, dus met bijna
8% in de hele kabinetsperiode. In werkelijkheid is – rekening
houdend met de arbeidstijdverkorting – in de hele kabinetsperiode slechts een daling van 0,6% opgetreden, hetgeen niet wijst
op een forse stap terug van het rijk.
Een (andere) aanwijzing dat het rijk per saldo niet in de frontlinie van de ombuigingen staat, is de verdeling van de uitgaven
van de collectieve sector naar bestedende overheidsorganen. Bedroegen de bestedingen van het rijk in 1982 nog 20,3% van het
nationaal inkomen, in 1986 zal dit volgens de ramingen zijn opgelopen tot 21,7%. De bestedingen van de overige publiekrech-

centpunt het gevolg zijn van deze debudgetteringen. Dus ook als
met de debudgettering rekening wordt gehouden, is het aandeel
van het rijk als bestedend overheidsorgaan in het nationale inkomen toegenomen.
De daling van het aandeel van de overige publiekrechtelijke lichamen is overigens niet noodzakelijkerwijs in haar geheel het
gevolg van ombuigingen bij deze overheden. Zij kunnen bij
voorbeeld het gevolg zijn van op rijksniveau genomen maatregelen die via een daling van de specifieke uitkeringen tot een vermindering van het voorzieningenniveau voor de burgers leiden.
Andere oorzaken, zoals demografische ontwikkelingen, kunnen
ook een rol spelen. Het probleem is echter dat de Miljoenennota
ook op dit punt geen opheldering verschaft. Er wordt geen uiteenzetting gegeven over de mate waarin de ombuigingen zijn
neergeslagen bij het rijk resp. bij andere overheden. Wie weet
hoe die verdeling eruit ziet, mag het zeggen.

Beleidsintensiveringen en exogene mutaties
Uitgavenverhogingen als gevolg van beleidsintensiveringen
wijzen niet noodzakelijkerwijs op een geringe beheersbaarheid
van de rijksuitgaven. Het gaat immers om beleidsbeslissingen
om meer geld uit te trekken voor bepaalde taken dan aanvankelijk was voorgenomen. Anders ligt dit met de exogene begrotingsoverschrijdingen, die in de periode 1983-1986 in totaal
f. 7,4 mrd. bedragen. Hierbij gaat het om niet-voorziene en
niet-beoogde uitgavenverhogingen. Volgens de Miljoenennota
hebben de belangrijkste overschrijdingen zich voorgedaan bij de
individuele huursubsidie, de exportkredietverzekering, de studiefinanciering, de bijstand aan thuiswonenden, de BTW-afdrachten aan de EG, de Oosterscheldewerken en de objectsubsidies in de woningbouw. Dit zijn bijna allemaal uitgaven in het
kader van ,,open-einde”-regelingen, dat wil zeggen regelingen
die personen of instellingen recht op een geldelijke bijdrage van
de overheid bieden indien de rechthebbenden aan bepaalde criteria voldoen. De beheersbaarheid van deze regelingen is per definitie beperkt. Indien zich bij voorbeeld meer studenten met recht
op studiefinanciering aanmelden dan was voorzien, leidt dit tot
een exogene begrotingsoverschrijding.
Een belangrijke vraag is in hoeverre het mogelijk is de beheersbaarheid van uitgaven in het kader van open-einderegelingen te verbeteren. Een eerste mogelijkheid die zich aandient,
betreft vermindering van het aantal open-einderegelingen. Van
deze mogelijkheid heeft het kabinet inderdaad gebruik gemaakt:
een aantal regelingen is zodanig gewijzigd dat het open-eindekarakter ervan is weggenomen. In de regeling verbetering particuliere woningen is bij voorbeeld per 1 januari 1985 een contingentering ingebouwd, waardoor hier de regel ,,op is op” is ingevoerd. Bij andere regelingen kan het open-eindekarakter weliswaar niet worden weggenomen, maar wel beperkt. Er zijn ook
wel wijzigingen doorgevoerd die het niveau van de uitgaven hebben verlaagd, bij voorbeeld door grenzen en/of criteria te veranderen. Uit een oogpunt van beheersbaarheid zijn dat geen verbeteringen, omdat het open-eindekarakter er niet door wordt weggenomen. De mogelijkheden tot vermindering van het aantal
open-einderegelingen zijn echter beperkt. Met name op het gebied van de sociale zekerheid zijn zulke regelingen onvermij-

delijk.

een verdeling van uitgaven naar bestedende overheidsorganen
exclusief debudgetteringen. Aangezien de debudgetteringen in
1986 naar schatting 1 procentpunt van het nationale inkomen lager zullen uitvallen dan in 1982, kan de bovengenoemde groei

Een tweede mogelijkheid om de beheersbaarheid van uitgaven
in het kader van open-einderegelingen te vergroten, is het verbeteren van de informatievoorziening. Als men bij voorbeeld beter
in staat is de mutatie in het aantal studenten met recht op studiefinanciering te voorspellen, zal men ook minder snel door exogene begrotingsoverschrijdingen worden verrast. De vraag is echter of de departementen er belang bij hebben deze ramingen te
verbeteren. Exogene begrotingsoverschrijdingen bieden immers
in beginsel een mogelijkheid ten dele aan de ombuigingen te ontsnappen. Te krappe ramingen voor uitgaven in het kader van
open-einderegelingen doen het immers voorkomen alsof het betreffende departement aan de ombuigingstaakstelling heeft voldaan, met als resultaat dat de ombuigingsdruk op de andere
uitgaven vermindert. De hypothese dat de departementen al bij
de begrotingsvoorbereiding rekening houden met exogene begrotingsoverschrijdingen in de fase van de begrotingsuitvoering

van de rijksuitgaven met 1,4 procentpunt voor maximaal 1 pro-

lijkt ons aannemelijk.

telijke lichamen zijn daarentegen gedaald van 23,6% van het nationale inkomen in 1982 tot 21,7% in 1986. Het gaat hierbij om

980

De heroverweging
In 1971 werd in het regeerakkoord van het kabinet-Biesheuvel
overeengekomen dat een voortdurende bezinning op zin en omvang van de overheidsuitgaven moest worden geinstitutionaliseerd. De pogingen die in de jaren zeventig daartoe zijn ondernomen, zijn echter in feite mislukt. In het zicht van de verkiezingen
van 1981 werd daarom een nieuw middel beproefd in de vorm
van een heroverwegingsoperatie. Deze poging is in zoverre succesvol, dat een aantal heroverwegingsrapporten is gepubliceerd
waarin mogelijkheden worden aangegeven om op bepaalde
overheidsuitgaven te bezuinigen. Bovendien worden deze her-

ming nog altijd te veel een decrementeel karakter draagt. Integendeel, het feit dat het kabinet van mening is dat de heroverwegingsprocedure zich heeft ontwikkeld tot ,,een effectief beleidsinstrument ten dienste van de begrotingsvoorbereiding”
doet vermoeden dat het niet ontevreden is over de resultaten en
over de invloed hiervan op de budgettaire besluitvorming.
De middellange termijn

Aangezien de Miljoenennota’1986 bij de komende kabinetsformatie een belangrijke rol zal spelen, is het niet verwonderlijk

overwegingsrondes jaarlijks uitgevoerd, waardoor de herover-

dat zij relatief veel aandacht besteedt aan de ontwikkeling van de

wegingsprocedure in feite is ingepast in het proces van begrotingsvoorbereiding.
Volgens de Miljoenennota 1986 heeft de heroverwegingsprocedure zich ontwikkeld tot een effectief beleidsinstrument dat
bijdraagt tot een zorgvuldige budgettaire besluitvorming. Niettemin is het kabinet van mening dat de werkwijze bij de onderwerpenselectie en de wijze waarop de politieke besluitvorming
over de voltooide rapporten is georganiseerd voor verbetering in
aanmerking komen. De geringe flexibiliteit van de werkwijze bij
de onderwerpenselectie geeft die selectie namelijk een nodeloos
dwangmatig karakter, terwijl de organisatie van de politieke
besluitvorming de bewindslieden niet bijzonder stimuleert tot
het daadwerkelijk uitvoeren van de heroverwegingsvoorstellen.
Daarom is het kabinet van mening dat het gehele heroverwegingsproces, van de onderwerpenselectie tot de uitvoering van de
voorstellen, meer dan tot dusver bij de afzonderlijke ministers
moet komen te liggen.
Op grond hiervan heeft het kabinet onder andere besloten dat
alle ministers voortaan een keer per jaar worden uitgenodigd tot
het doen van voorstellen voor heroverwegingsonderzoeken, primair op hun eigen beleidsterrein, maar ze mogen ook onder werpen op andere beleidsterreinen voorstellen. De minister van Financien kan te alien tijde voorstellen voor heroverwegingsonderzoeken op ieder beleidsterrein in de ministerraad brengen.
Bovendien is besloten dat de meest betrokken minister binnen
twee maanden na openbaarmaking van een heroverwegingsrapport de minister van Financien in kennis stelt van zijn beleidsvoornemens met betrekking tot dit rapport. Indien dit overleg
tot overeenstemming leidt, brengt de minister van Financien verslag uit van de conclusies aan de ministerraad of legt de meest betrokken minister zijn voorstellen voor aan de ministerraad.
Leidt het overleg niet tot overeenstemming, dan kan de minister
van Financien met eigen voorstellen komen.
Afgewacht moet worden hoe deze nieuwe procedure in de
praktijk zal werken. De positie van de minister van Financien
lijkt in zoverre versterkt, dat de afzonderlijke ministers overleg
met hem moeten plegen over wat zij met de resultaten van de heroverwegingsonderzoeken gaan doen, waarbij de minister van Financien zijn eigen voorstellen als stok achter de deur kan gebruiken. Tot dusver heeft de heroverweging relatief weinig aan de
ombuigingen bijgedragen. Hoewel inmiddels meer dan 70 deelrapporten zijn gepubliceerd, blijkt uit de Miljoenennota 1986
dat hieruit voor niet meer dan f. 3,8 mrd. aan besparingen zijn
voortgekomen. Dit betekent dat slechts ruim 10% van de (bruto)
ombuigingen in de periode 1983-1986 is ontleend aan de heroverwegingsonderzoeken. Afgezet tegen de grote hoeveelheid arbeid
die in het kader van de achtereenvolgende heroverwegingsrondes is verricht, is dit een pover resultaat. Toegegeven, niet alle
heroverwegingsonderzoeken hebben tot concrete voorstellen
voor besparingen geleid. Met name de onderwerpen in het kader
van de derde heroverwegingsronde, waarvan de resultaten in
1984 beschikbaar kwamen, droegen vooral een bestuurlijk karakter. Maar als de tientallen deelrapporten die sinds 1981 zijn
gepubliceerd niet meer dan f. 3,8 mrd. aan besparingen blijken
op te leveren, lijkt de conclusie gewettigd dat het decrementale
karakter van de besluitvorming, dat zich met name manifesteert
in niveaumaatregelen (verlaging van salarissen en uitkeringen) in
plaats van in volumemaatregelen, nog steeds niet is doorgebrokeh. De heroverwegingsprocedure is nu juist bedoeld om over te
stappen op een herwaarderingsmethode, waardoor prioriteiten
beter in de besluitvorming tot uitdrukking komen. Uit niets
blijkt dat het kabinet zich afvraagt of de budgettaire besluitvor-

overheidsfinancien op middellange termijn. Door het ontbreken
van een middellange-termijnprognose van het CPB heeft de
vooruitblik in de Miljoenennota echter voornamelijk het karakter van een rekenexercitie waarvan het realiteitsgehalte in sterke
mate afhankelijk is van de plausibiliteit van de gehanteerde
veronderstellingen en van de gevoeligheid van de uitkomsten
voor variaties hierin. Deze twee aspecten zullen in het navolgende worden bezien met betrekking tot enerzijds de berekeningen
van de rentelastontwikkeling en anderzijds die van de budgettaire problematiek in de periode 1987-1990.

ESB 2-10-1985

De ontwikkeling van de rentelast
In de Miljoenennota wordt voor een viertal varianten berekend welke groei van de rentelasten in de periode 1987-1990 kan
worden verwacht. De voornaamste veronderstellingen die aan
de berekeningen in de Miljoenennota ten grondslag liggen zijn
dat de ree’le groei van het nationale inkomen, ongeacht de omvang van de tekortreductie, 2V» per jaar bedraagt, dat de prijsstijging van het nationale inkomen eveneens 2% per jaar zal zijn
en dat het renteniveau met 0,4 procentpunt daalt als het tekort
met 1 procentpunt wordt verminderd.
De Miljoenennota zet zelf reeds een vraagteken bij de veronderstelling dat de economische groei bij alle varianten hetzelfde zal zijn: ,,Naarmate minder ernst wordt gemaakt met de
vermindering van het financieringstekort moet evenwel worden
aangenomen dat de economische groei lager zal uitvallen” (biz.
54). Aan het feit dat een vermindering van het tempo waarin het
tekort wordt teruggedrongen via de bestedingen ook positieve
effecten op die groei kan hebben, wordt in de Miljoenennota stil-

zwijgend voorbijgegaan.
Geen vraagtekens zet de Miljoenennota bij de veronderstelde
relatie tussen de tekortreductie en de rente-ontwikkeling, hoewel
er aanwijzingen zijn dat het renteniveau in Nederland veeleer
door Internationale factoren wordt bepaald dan door het financieringstekort van de overheid. Dat maakt het interressant te bezien hoe gevoelig de rentelastontwikkeling is voor wijzigingen in
het renteniveau. Tabel 6 geeft hierin op benaderende wijze enig
inzicht.

Tabel 6. Groei van de rentelasten van het rijk in de periode
1987-1990 (in mrd. gld.)
Volgens de
Miljoenennota 1986 a)
(1)
Variant A
Variant B

Variant C
Variant D

Bij een constante
rente van lit
(2)

3,0
4,1
5,5

4,1

6,9

6,9

5,1

6,0

a) De veronderstellingen die zijn gehanteerd zijn vermeld in de tekst. Onze berekeningen ten behoeve van kolom (2) zijn op dezelfde veronderstellingen gebaseerd,

met uitzondering van het rentepeil.

De eerste kolom geeft namelijk aan hoe de rentelasten van het
rijk zich ontwikkelen op basis van de veronderstellingen van de
Miljoenennota. In deze kolom wordt het gecombineerde effect
van een tekortreductie en een — parallelle — rentedaling zichtbaar op het verloop van de rentelasten. In kolom (2) is aangegeven hoe die ontwikkeling is als het rentepeil zich vanaf 1986
981

stabiliseert op een niveau van 1%. In deze kolom wordt dus louter het effect van de tekortreductie zichtbaar. Het verschil tussen
kolom (1) en (2) geeft vervolgens per variant een benadering van
het rente-effect. Dit rente-effect blijkt onmiskenbaar van belang. Het grootste verschil doet zich voor bij variant A, die

veronderstelt dat het tekort met 1,5 procentpunt per jaar wordt

lijk geachte reductie van het financieringstekort (i.e. met 4% van
het nationale inkomen, of wel f. 16 mrd.).
De analyse van de Miljoenennota bevat enkele opmerkelijke

punten. In de eerste plaats valt op dat de verwachte daling van de
sociale-zekerheidsuitgaven (van het rijk en de fondsen te zarnen)
met 1,4 procentpunt van het nationale inkomen niet leidt tot een
overeenkomstige premiedrukdaling – ondanks de mededeling
dat van een kostendekkende premiestelling wordt uitgegaan maar tot een stabilisatie van die druk. Hierin weerspiegelt zich
met name de stelselherziening van de sociale zekerheid. De over-

teruggebracht tot een niveau van 1 % van het nationale inkomen
in 1990. In deze variant lopen de rentelasten bij een constante
rente van 7% met f. 1,1 mrd. meer op dan het in de Miljoenennota berekende geval waarin het renteniveau met 0,6 procentpunt per jaar wordt verminderd. In variant B, waarin de tekortreductie 1 procentpunt en de rentedaling 0,4 procentpunt per
jaar bedragen, is het verschil f. 1 mrd. In variant C (tekortreductie 0,5 procentpunt, rentedaling 0,2 procentpunt per jaar) loopt
het verschil terug tot f.0,5 mrd. en in variant D (geen tekortreductie, rente stabiel op 7%) is er uiteraard geen verschil.
Het gecombineerde effect van een tekortreductie en een rentedaling leidt tot een verschil in de groei van de rentelasten tussen
de varianten A en D van f. 3,9 mrd. (verschil tussen regel 4 en regel 1 in kolom 1 van label 6). Dit verschil is het gevolg van een
rente-effect van f. 1,1 mrd. en een tekorteffect van f. 2,8 mrd.
Het tekorteffect blijkt uit een vergelijking van de regels 1 en 4
van kolom 2: de daling van het tekort van 1% in 1986 tot 1% in
1990 leidt bij een constante rentevoet dus tot een f. 2,8 mrd. geringere stijging van de rentelasten. De verhouding tussen het
rente-effect en het tekorteffect bedraagt in dit geval 0,4, maar
deze verhouding stijgt naarmate de tekortreductie geringer is. In
variant C is het rente-effect namelijk f. 0,5 mrd. en het tekorteffect f. 0,9 mrd., zodat de verhouding hier 0,6 bedraagt. Bedacht dient hierbij te worden dat de rentereductie in dit geval
slechts 0,2 procentpunt per jaar bedraagt, terwijl voor het tekort
met een vermindering van 0,5 procentpunt per jaar is gerekend.
Overigens moet worden opgemerkt dat de rentelasten van het
rijk in alle varianten stijgen, ook als zowel het tekort als de rente
daalt.
Bij de berekeningen zoals we die hiervoor hebben gepresenteerd, hebben wij ons gebaseerd op de gegevens die in de Miljoenennota zijn vermeld. Wij hebben geen inzicht in de wijze waarop die gegevens tot stand zijn gekomen. Opvallend is dat twee
economen van de Banque de Suez Nederland, drs. W. Mak en
drs. C. J.M. Bierman, uitgaande van de door de overheid gepubliceerde gegevens over opgenomen leningen tot sterk afwijkende resultaten komen met betrekking tot de rentelastontwikkeling. Nemen de rentelasten b.v. volgens de Miljoenennota in variant A met f. 3 mrd. toe in de periode 1987-1990, volgens de
Banque de Suez Nederland bedraagt die groei minder dan de
helft: f. 1,4 mrd. De Banque de Suez rekent weliswaar met een
rentedaling die groter is dan die van de Miljoenennota, namelijk
0,75 procentpunt tegen 0,6 procentpunt per jaar, maar dit kan
onmogelijk het opmerkelijke verschil in de berekende rentelastenmutatie verklaren. De Banque laat de rentedaling namelijk
pas in 1988 ingaan, terwijl de Miljoenennota al vanaf 1987 met
een rentedaling rekent. Ook ten aanzien van dit aspect bestaat er

fondsen impliceert een verschuiving van de bekostiging uit belastingen naar die uit premies. Naar het zich laat aanzien zal de
premiedruk, die anders aanzienlijk had kunnen dalen, door de
stelselherziening met meer dan een procentpunt omhoog moeten. Premiedrukstabilisatie betekent in wezen dat de ombuigingen op de uitgaven van de sociale fondsen volledig ten goede komen aan het financieringstekort van het rijk, zoals in de Miljoenennota overigens ook wordt geconstateerd.
Een tweede opvallend aspect is dat ten aanzien van de rentelastontwikkeling wordt gerekend met variant B van de
rentelastanalyse, dus met een groei van de rentelasten in de periode 1987-1990 van f. 4 mrd. Dit hangt nauw samen met de veronderstelde — en door minister Ruding blijkbaar ook noodzakelijk geachte – reductie van het financieringstekort met 1 procentpunt per jaar. In de meerjarenramingen van de Miljoenennota is center de rentelastontwikkeling opgenomen die hoort bij
variant D, dat wil zeggen een groei van de rentelasten met f. 6,9
mrd.
In de derde plaats is een opmerkelijk punt dat ten aanzien van
de belastingen is gerekend met een progressiefactor van een. Deze – technische – keuze is blijkbaar gebaseerd op het feit dat de
progressiefactor in 1986 ook ongeveer een zal bedragen
(Miljoenennota 1986, biz. 107). Ten opzichte van de periode
1981-1985, toen die factor gemiddeld slechts 0,7 bedroeg, is dat
een duidelijk herstel. Volgens de MEV zal de endogene groei van
de belastingontvangsten in 1986 groter zijn dan die van het nationale inkomen (biz. 23), zodat het CPB uitgaat van een progressiefactor groter dan een. De waarde van de progressiefactor
in de komende jaren is vooral van belang voor het antwoord op
de vraag of de beoogde stabilisatie van de belastingdruk – exclusief overigens de via de vennootschapsbelasting binnenkomende aardgasbaten – bereikt kan worden zonder wijzigingen
in de tarieven. In de Miljoenennota wordt expliciet gewezen op
de onzekerheid met betrekking tot de veronderstelling over de
hoogte van de macro-economische progressiefactor en wordt
een endogene daling van de belastingdruk niet uitgesloten. Als
de belastingtarieven zouden moeten worden verhoogd, wordt de
elders in de Miljoenennota uitgesproken wens om te komen tot
een verkleining van het bruto-nettotraject ernstig gefrustreerd.
Een vierde en laatste aspect dat in dit verband van belang is,
betreft de vraag tot hoever het financieringstekort in de komende kabinetsperiode zou moeten worden teruggedrongen op

geen duidelijkheid. Wederom zouden wij willen uitroepen: wie

grond van een macro-economisch gefundeerde norm (dus niet

het weet, mag het zeggen. Het komt ons voor dat het van belang
is dat op dit punt opheldering wordt verschaft. In de eerste plaats
omdat de groei van de rentelasten bij de kabinetsformatie van
1986 ongetwijfeld een belangrijke rol zal spelen. En in de tweede

op een boekhoudkundige norm die is gebaseerd op een berekening van de rentelastontwikkeling). In het inmiddels al weer 8
jaar oude Zesde rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte 5)
is de structureel aanvaardbare omvang van het financieringstekort op 4 a 5% van het nationale inkomen vastgesteld. Sinds de
verschijning van dat rapport is de Nederlandse economic zowel
in structureel als in conjunctureel opzicht ingrijpend gewijzigd.
Er gaan de laatste tijd stemmen op die zeggen dat een tekort van
7 a 8% in de huidige economische situatie aanvaardbaar zou
kurinen zijn 6). In de Miljoenennota wordt aan dit aspect geen
aandacht geschonken. Het zou goed zijn de Studiegroep Begrotingsruimte weer eens bij elkaar te roepen om een studie te ver-

plaats omdat minister Ruding van Financier! de ontwikkeling
van de rentelast als een ,,kritische norm” beschouwt. De stijging
van de rentelasten ,,is een zonde die we echt moeten uitbannen.
Bij een daling van het tekort met 0,5 procent per jaar blijft de
rentelast altijd boven het huidige niveau. Daar kan ik niet mee leven” 4).

De budgettaire problematiek in de periode 1987-1990
De in paragraaf 5.3 van de Miljoenennota gepresenteerde
vooruitberekening van de uitgavenontwikkeling in de periode
1987-1990 leidt tot de conclusie dat deze uitgaven reeel nog wel

met bijna 0,5% per jaar zullen blijven toenemen, maar in procenten van het nationale inkomen met 3,5 procentpunt zullen
dalen. Aangezien de ontvangsten volgens een overeenkomstig
patroon zullen verlopen, zijn er per saldo ombuigingen nodig tot
een bedrag dat gelijk is aan de door minister Ruding noodzake982

heveling van uitgaven van de rijksbegroting naar de sociale

4) NRCHandelsblad, 17 September 1985, bijlage over de Miljoenennota
1986, biz. 1.
5) Studiegroep Begrotingsruimte, Zesde rapport, Tweede Kamer, vergaderjaar 1977-1978, 15 081, nr. 1-2.
6) Zie b.v. A. Knoester, Financieringstekort aan nieuwe norm toe, De
Telegraaf, 31 augustus 1985, biz. T.51.

richten naar de aanvaardbare omvang van het tekort in het licht
van de huidige macro-economische situatie. De Studiegroep zou
haar aandacht dan tevens kunnen richten op de voor de komende jaren realistisch te achten waarde van de macro-economische
progressiefactor. De kabinets(in)formateur zou er zijn voordeel
mee kunnen doen.
Samenvalting en conclusie

De ombuigingen op de rijksbegroting leiden niet tot een daling
van de rijksuitgaven, maar slechts tot een verminderde groei van
de uitgaven. Lang niet alle ombuigingen op de rijksbegroting
zijn met concrete maatregelen ingevuld, zodat het gevaar groot
is dat ze niet worden gerealiseerd. De ombuigingen in de sociale
zekerheid zijn wel volledig gespecificeerd, maar hierbij bestaat
onzekerheid over de invoeringsdatum van de herziening van het
sociale-zekerheidsstelsel. Dit heeft nauwelijks gevolgen voor de
uit de stelselherziening voortvloeiende besparingen, want die
worden slechts geleidelijk gerealiseerd. In 1986 blijven ze nog beperkt tot f. 50 mln. Wel heeft uitstel van de stelselherziening tot
gevolg dat de hierin voorziene verschuiving van WWV-uitgaven
van de rijksbegroting naar het Algemeen Werkloosheidsfonds
langer op zich laat wachten, waardoor de WWV-uitgaven ook
langer ten laste van de rijksbegroting komen. In de sfeer van de

ontvangsten van het rijk valt op dat de opbrengst van de inkomstenbelasting sterk is teruggelopen, zonder dat duidelijk is wat
hiervan de oorzaak is. De aardgasbaten dalen in 1986 op kasbaSK met f. 0,8 mrd., maar op transactiebasis is de daling veel groter: f. 5,9 mrd. Dat het kaseffect in 1986 nog beperkt blijft,
hangt samen met een eenmalige versnelling in de afdracht van
aardgasbaten door DSM. Maar dit betekent niet meer dan uitstel
van het kaseffect tot 1987.
De ombuigingstaakstelling voor de periode 1984-1986 bedroeg volgens het regeerakkoord f. 21 mrd. Ter (gedeeltelijke)
compensatie van begrotingsoverschrijdingen en exogene mutaties is dit bedrag met f. 8 mrd. verhoogd. Als de door het kabinet-Lubbers overgenomen ombuigingen van f. 6 mrd. uit de
Miljoenennota 1983 hieraan worden toegevoegd, komt het ombuigingstotaal op f. 35 mrd. uit. Volgens een door het Ministerie
van Financien op ons verzoek verstrekte opgave wijkt de verdeling van dit totaal over de rijksbegroting in enge zin, de arbeidsvoorwaarden collectieve sector, de sociale zekerheid en de volksgezondheid slechts weinig af van de verdeling volgens het regeerakkoord. Netto, dat wil zeggen na correctie van de begrotingsoverschrijdingen uit hoofde van beleidsintensiveringen en exo-

gene mutaties, blijkt er voor een bedrag van f. 22 mrd. te worden
omgebogen. Mede als gevolg van die begrotingsoverschrijdingen lopen de uitgaven het rijk in procenten van het nationale inkomen aanzienlijk minder snel terug dan de uitgaven die via de
sociale fondsen verlopen. Onduidelijk is in welke mate de ombuigingen zijn neergeslagen bij het rijk resp. andere overheden.
De indruk zou kunnen ontstaan dat het rijk de ombuigingspijn
voor een deel op de lagere overheden heeft afgewenteld, maar dit

kan met behulp van het ons beschikbare cijfermateriaal niet onomstotelijk worden aangetoond. Opvallend is dat slechts ruim
10% van het ombuigingstotaal aan de her-overwegingsonderzoeken is ontleend, hetgeen de vraag oproept of de budgettaire
besluitvorming nog altijd grotendeels een decremented karakter
heeft. Overigens is de beheersbaarheid van de uitgaven nog
steeds een punt van grote zorg. Naar het zich laat aanzien vinden

departementen steeds weer nieuwe wegen om aan ombuigingen
te ontsnappen. Onze hypothese is dat departementen door te
krappe ramingen van uitgaven in het kader van open-einderegelingen optisch hun ombuigingstaakstelling realiseren, maar via
exogene overschijdingen in de sfeer van open-einderegelingen

die taakstelling ondergraven.
In de komende jaren nemen de rentelasten van het rijk toe,
ook in het geval dat zowel het financieringstekort als de rente
daalt. Onduidelijkheid bestaat echter over de mate waarin die
rentelasten stijgen. Wij constateren een opmerkelijk verschil
tussen de opgave van de Miljoenennota en berekeningen van de
Banque de Suez Nederland. Een uitsplitsing van de rentelastontwikkeling in een tekorteffect en een rente-effect leidt tot de conclusie dat de mutatie in de rentelast weliswaar gevoelig is voor
een reductie van het financieringstekort, maar zeker ook voor
een vermindering van de rentevoet. De door de Miljoenennota
gegeven vooruitblik op de ombuigingsproblematiek in de periode 1987-1990 is in sterke mate geent op de analyse van de rentelastontwikkeling en – daaraan gekoppeld – de financieringstekortreductie. Een macro-economische beschouwing over de
aanvaardbare omvang van het tekort wordt echter node gemist.
Samenvattend kunnen we concluderen dat de Miljoenennota
een grote openhartigheid ten toon spreidt ten aanzien van de
budgettaire problemen. Deze openhartigheid is echter in zekere

zin eenzijdig en laat vragen op belangrijke onderdelen van het
beleid onbeantwoord. Wellicht leiden de komende algemene politieke en financiele beschouwingen alsnog tot duidelijkheid.
A.G.J. Haselbekke
M.P. van der Hoek