Werken aan winst in de sociale werkvoorziening

beleid

Werken aan winst in de sociale
werkvoorziening
Met het oog op de aanstaande wijziging van de Wet op de
sociale werkvoorziening (Wsw) is het zaak goed zicht te
h
­ ebben op de achtergronden van de tekorten. Na de wijziging
krijgen gemeenten waarschijnlijk een grotere financiële
verantwoordelijkheid en ontstaat er voor hen een sterke
behoefte aan informatie voor sturing.

O

p dit moment bestaan er voorstellen om de
Sociale werkvoorziening (Sw) te moderniseren. Aanleidingen hiervoor zijn de wens
om de in de huidige wet geformuleerde
doelen beter te realiseren en de financiële houdbaarheid van de wetgeving te borgen. De wijziging beoogt
met name een verschuiving in de financiële verantwoording richting gemeenten te realiseren.
Een veelgehoord geluid uit de Sw-sector is dat het
steeds moeilijker wordt om Sw’ers werkzaamheden
aan te bieden die kostendekkend zijn. Ook zou er
een discrepantie zijn tussen de ontwikkeling van de
kosten van een Sw-arbeidsplaats en de ontwikkeling
van de hoogte van de Wsw-subsidie. De vraag rijst
dan of dit werkelijk zo is en wat de achterliggende
oorzaken hiervan zijn. Een aanvullende vraag is of er
door doelmatiger te gaan werken financiële tekorten
zijn te voorkomen. In de nieuwe wetgeving wordt
het voor gemeenten waarschijnlijk ook belangrijk om
i
­nstrumenten te hebben om de sociale werkvoorziening goed aan te sturen.

Beschrijving sector

JOS BLANK, BART VAN
HULST en PATRICK
KOOT
Directeur Instituut voor
­
Publieke Sector Efficiëntie
Studies aan de TU Delft,
medewerker ECORYS en
medewerker ­ nstituut voor
I
Publieke Sector Efficiëntie
Studies aan de TU Delft

620

ESB

Eind 2004 bood de Wsw aan ruim 98 duizend
arbeids­ ehandicapten werk. Het doel van de
g
v
­ igerende wet is om zoveel mogelijk personen, die
door een handicap geen reguliere arbeid kunnen
verrichten, aangepaste arbeid in een zo regulier
mogelijke omgeving te bieden. De arbeid moet
daarnaast zoveel mogelijk gericht zijn op het behoud
dan wel bevorderen van de arbeidsbekwaamheid,
mede met het oog op het kunnen gaan verrichten
van arbeid onder normale omstandigheden. In totaal
ging er 2004 een bedrag van 3,6 miljard euro om
in deze sector. De financiële dekking bestaat uit
rijksbijdragen (zestig procent), gemeentelijke bijdragen (twee procent), omzet uit interne productie
(27 procent), inleenvergoedingen voor detacheringen
(vier procent) en overige inkomsten (zeven procent)
(bron: CBS). Een belangrijke verandering in de Swsector is dat steeds meer Sw’ers niet meer in het
interne productiebedrijf werken, maar bij reguliere
bedrijven in de vorm van detachering of begeleid
werken. Bij detachering ontvangt het ­ w-bedrijf
S

19 oktober 2007

een inleenvergoeding van het reguliere bedrijf. Bij
begeleid werken staat de Sw’er op de loonlijst van
het reguliere bedrijf en draagt het Sw-bedrijf bij aan
eventuele aanpassingskosten voor de werkplek en
verstrekt een loonkostensubsidie aan de werkgever.

Onderzoeksaanpak
Op basis van gegevens van individuele bedrijven
wordt de relatie tussen ingezette middelen en
geleverde prestaties vastgesteld door een kostenfunctie te schatten met stochastic frontier analysis
(Kumbhakar en Lovell, 2000). Op basis van een
kostenfunctie is het mogelijk uitspraken te doen over
marginale kosten, schaaleffecten, technische ontwikkeling, de invloed van omgevingsfactoren en verschillende vormen van inefficiëntie. Omdat Sw-bedrijven
voor een deel ook opbrengsten genereren wordt ook
aan dit aspect aandacht geschonken, in het bijzonder
aan de omzet voor interne productie en de inleenvergoedingen voor het detacheren van Sw’ers.

Gegevens
De gegevens hebben betrekking op productie en
opbrengsten, inzet van middelen en kosten, omgevings- en bedrijfsvoeringsfactoren van individuele
bedrijven. De gegevens zijn afkomstig uit de bedrijfs­
vergelijking van Cedris, de jaarrapportages Sw van
Research voor Beleid, van SZW, van het CBS en
gegevens uit een enquête en beslaan de periode
2003–2005.
De onderscheiden productie-indicatoren zijn interne
plaatsen, detacheringen en begeleid werken plaatsen. Bij de inzet van middelen onderscheiden we Swpersoneel, ambtelijk personeel, materiaal en kapitaal.
Omgevingsfactoren verwijzen naar de demografische
opbouw van de Sw’ers en de regionale economie,
zoals het opleidingsniveau van de beroepsbevolking,
het werkloosheidspercentage en het bruto regionaal
product per capita. Bedrijfsfactoren gaan onder meer
over de juridische vorm, activiteiten buiten de Wsw,
de wijze van acquisitie, de betrokkenheid bij fusies
en het ziekteverzuim. De gegevens laten zien dat
we hier te maken hebben met een zeer heterogene
sector. De Sw-bedrijven verschillen sterk in omvang
en samenstelling van de omzet, in samenstelling van
Sw’ers (handicap, leeftijd), externe omstandigheden
(economische context), maar ook in hun relatie met
gemeenten, juridische status en bedrijfsvoering.

Uitkomsten
Figuur 1 brengt de winsten en verliezen in kaart,
inclusief en exclusief gemeentelijke bijdragen.

De ­ ijfers worden in- en exclusief gemeentelijke
c
bijdragen gepresenteerd, omdat de gemeentelijke
bijdragen dikwijls juist dienen als sluitpost voor de
exploitatie. De bedrijven op de horizontale as zijn
gesorteerd op winst/verlies exclusief gemeentelijke
bijdrage.
Figuur 1 laat zien dat ongeveer de helft van de
bedrijven te maken heeft met verliezen in 2005.
Zonder gemeentelijke bijdragen zouden deze bedrijven de zaken financieel niet rond krijgen. Ook
met gemeentelijke bijdragen blijken sommige Swbedrijven te kampen met verliezen. Opvallend is
verder dat sommige winstgevende bedrijven toch een
gemeentelijke bijdrage ontvangen.

figuur 1

Winsten en verliezen (x euro 1.000), 2005

Oorzaken voor verschillen
in winst/verliezen
Bij de beschrijving van de winsten en verliezen van
Sw-bedrijven wordt ingegaan op de rol van prijzen
(van productie en ingezette middelen), de samenstelling (van productie en ingezette middelen), schaal van
productie en omgevings- en bedrijfsvoeringsfactoren.
De opbrengstprijzen vertegenwoordigen de opbrengsten per Sw’er, onderscheiden naar interne plaatsing,
detachering en begeleid werken. Er bestaan gemiddeld geen grote verschillen tussen de opbrengstprijs van een interne plaatsing en een detachering.
Aangezien voor begeleid werken geen omzet wordt
gerealiseerd, ligt de opbrengstprijs (alleen het subsidiebedrag) hiervoor uiteraard wel een stuk lager.
Tussen de verschillende Sw-bedrijven onderling blijkt
wel een grote variatie te bestaan in opbrengstprijzen,
met name die voor detachering. Sommige Swbedrijven zijn dus in staat hogere inleenvergoedingen
te bedingen dan andere bedrijven.
De prijzen van ingezette middelen verschillen sterk
tussen Sw-bedrijven. Zo betaalt het ene Sw-bedrijf
in 2005 gemiddeld 23 duizend euro aan loonkosten
voor een Sw-werknemer, terwijl een ander bedrijf
gemiddeld 28 duizend euro betaalt. Verschillen in
anciënniteit van Sw’ers zijn hiervoor waarschijnlijk
verantwoordelijk. Grote variatie treffen we tevens
aan bij de kosten per voltijdbaan voor het ambtelijk
personeel. Soms hangt dit voor een deel samen
met de inzet van Sw’ers in de uitvoering van het
Sw-bedrijf zelf. Het ambtelijk personeel bestaat
dan bijna alleen uit management. De gemiddelde
loonkosten voor het ambtelijk personeel zijn hierdoor
hoger. In de periode 2003–2005 zijn de prijzen voor
Sw-personeel (+6,2 procent), ambtelijk personeel
(+6,7 procent) en materiaal (+2,6 procent) gegroeid.
Voor de prijs van kapitaal is sprake van een substantiële daling (–6,5 procent). Gemiddeld genomen
zijn in de analyseperiode de opbrengsten per plaats
achtergebleven bij de ontwikkeling van de prijzen
van de ingezette middelen.

Samenstelling productie: interne
plaatsen en detacheringen
Uit de geschatte kostenfunctie zijn de marginale
kosten voor een interne plaatsing, detachering of

Bron: IPSE Studies TU Delft/ ECORYS

begeleid werken plaatsing af te leiden. Door de marginale kosten te relateren
aan de opbrengst van een plaatsing is de winstmarge op een type plaatsing
vast te stellen. Hieruit blijkt dat een deel van de bedrijven een negatieve marge
realiseren op detacheringen. Aangezien meer detacheringen wel een gewenste
beleidsontwikkeling zijn, ligt hier een probleem. Bedrijven zullen dus hogere
inleenvergoedingen moeten realiseren en/of de kosten van detacheringen moeten
beperken. Voor ieder niveau en samenstelling van plaatsingen is het mogelijk een
samenstelling van de inzet van middelen uit te rekenen die leidt tot de laagst
mogelijke kosten. De optimale samenstelling drukken we uit in termen van kostenaandelen. Tabel 1 geeft een beschrijving van deze optimale kostenaandelen
in 2005.
Tabel 1 laat zien dat het optimale kostenaandeel voor ambtelijk personeel bij
de Sw-bedrijven tussen de dertien en zestien procent ligt in 2005. Gemiddeld
genomen is het optimale kostenaandeel ongeveer veertien procent. Het optimale kostenaandeel materiaal kent de grootste variatie. In de praktijk wijken
Sw-bedrijven dikwijls af van deze optimale samenstelling. Er zijn bijvoorbeeld
Sw-bedrijven waar in 2005 acht procentpunt meer ambtelijk personeel ingezet
wordt dan vanuit economische overwegingen gewenst is. Aan de andere kant zijn
er Sw-bedrijven die zes procentpunt minder ambtelijk personeel inzetten dan
bedrijfseconomisch gezien optimaal is.
Uit de analyses blijkt dat de schaal van productie maar een beperkte invloed
heeft op de kosten van een plaatsing. Grotere Sw-bedrijven blijken een gering
kostenvoordeel te realiseren door hun grootte. Naarmate bedrijven groter zijn is
dit voordeel geringer.

Invloed omgevingskenmerken
Omgevingskenmerken hebben betrekking op factoren, waarop door de Swbedrijven geen invloed is uit te oefenen. Deze hebben vooral betrekking op
sociaal­ emografische en economische kenmerken. Tabel 2 geeft de effecten
d
tabel 1

Statistische beschrijving optimale kostenaandelen in procenten, 2005

Ambtelijk personeel
Kapitaal
Materiaal

Gemiddeld
14,3
2,0
19,7

Standaarddeviatie
0,5
0,5
2,8

Minimum
13,0
1,0
9,5

Maximum
15,6
3,2
26,4

Bron: IPSE Studies TU Delft/ ECORYS

ESB

19 oktober 2007

621

tabel 2

Statistische beschrijving optimale kostenaandelen in procenten, 2005

Bruto regionaal product
Percentage bevolking met laag opleidingsniveau regio
Regionaal werkloosheidspercentage
Percentage 55-plussers bedrijf
Percentage mannen
Lage bevolkingsdichtheid
Hoge bevolkingsdichtheid
Aantal gemeenten waar Sw-bedrijf voor werkt
Gemeentelijke bijdrage per Sw’er (fte)

Effect
+
++
++
++
+
+

Bron: IPSE Studies TU Delft/ ECORYS

weer van verschillende omgevingskenmerken op de kosten. Een positief teken
wijst op een kostenverhogend effect van de betreffende variabele, een negatief
teken op het tegenovergestelde. De dubbele plussen en minnen worden gebruikt
als er sprake is van een statistisch significant effect op het vijf procent-niveau.
Een hoger percentage 55-plussers, zo blijkt uit tabel 2, hangt significant samen
met hogere kosten. Uit nadere analyse blijkt dat dit ten dele wordt gecompenseerd door een hogere productiviteit. Het is overigens de vraag of het hier om
een ervarings/leeftijdseffect gaat. Het kan hier ook om een cohorteffect gaan. De
meeste Sw’ers ouder dan 55 jaar zijn voor 1998 ingestroomd. Voor 1998 golden
minder strenge criteria voor indicatiestelling dan de laatste jaren het geval is.
Een relatief hoge bevolkingsdichtheid en een relatief lage bevolkingsdichtheid in
de regio van het Sw-bedrijf hangen samen met hogere kosten. De typisch sociale
problematiek in de grote steden, zoals taalproblemen en culturele verschillen,
manifesteert zich ook in de Wsw. In de dunbevolkte gebieden zijn waarschijnlijk
de hogere vervoerskosten een verklaring.
Verder zijn er aanwijzingen dat een hoog werkloosheidspercentage in de regio
van het Sw-bedrijf samenhangt met hogere kosten. In tijden van laagconjunctuur
moeten waarschijnlijk grotere inspanningen worden gedaan om Sw’ers aan het
werk te krijgen, vanwege een grotere concurrentie met reguliere werklozen in de
regio.
Na correctie voor alle eerdergenoemde kenmerken blijven de autonome ontwikkelingen van opbrengsten en kosten in de tijd over. Deze kunnen te maken hebben
met gevolgen van veranderingen in wet- en regelgeving, in maatschappelijke
normen en in technologie. De kosten zijn met een procent (significant) autonoom
figuur 2

Kostenefficiëntie, 2005

Bron: IPSE Studies TU Delft/ ECORYS

622

ESB

19 oktober 2007

afgenomen in de periode 2003–2005. De Swbedrijven hebben gemiddeld genomen de gestegen
kosten door prijsverhogingen deels kunnen opvangen
door de gestegen opbrengstprijzen (subsidies en
omzet per plaatsing) en deels door een autonome
productiviteitsgroei. Deze autonome productiviteitsgroei was echter niet voldoende om het financiële
gat te dichten, zodat de financiële tekorten zijn
toegenomen.

Kostenefficiëntie
De mate waarin bedrijven afwijken van de beste
praktijk is samen te vatten in een rapportcijfer, de
zogenoemde efficiëntiescores. Dit is een maatstaf
voor een generieke overbenutting of een verkeerde
samenstelling van ingezette middelen. Een score van
1 betekent efficiënt, een score lager dan 1 duidt op
een bepaalde mate van inefficiëntie. Figuur 2 geeft
de kostenefficiëntie weer per Sw-bedrijf.
De kostenefficiëntiescores in figuur 2 lopen uiteen van 55 procent tot en met honderd procent.
Gemiddeld bedraagt de kostenefficiëntie ongeveer
82 procent. Dit zou betekenen dat de Sw-bedrijven
gemiddeld achttien procent efficiëntiewinst kunnen boeken door minder middelen in te zetten of de
middelen in een andere samenstelling in te zetten.
In relatie tot onderzoeksresultaten in andere sectoren zijn deze scores niet opvallend laag of hoog te
noemen.

Invloed van bedrijfsvoering
De effecten van de bedrijfsvoering op de kostenefficiëntie zijn samengevat in tabel 3. Een positief
teken wijst op een gunstig effect van de betreffende
variabele op de kostenefficiëntie, een negatief teken
op het tegenovergestelde. De dubbele plussen en
minnen worden gebruikt als er sprake is van een statistisch significant effect op het vijf procent-niveau.
Uit tabel 3 blijkt dat publiekrechtelijke werkvoorzieningsschappen een hogere kostenefficiëntie
h
­ ebben dan Sw-bedrijven als deel van de gemeente
en privaatrechtelijke werkvoorzieningsschappen.
Voor een werkvoorzieningsschap geldt dat afspraken
met gemeenten in een samenwerkingsovereenkomst zijn vastgelegd. Een formele relatie kan een
bijdrage leveren aan betere financiële prestaties.
Samenwerking tussen gemeenten leidt mogelijk
sneller tot betrokkenheid en sturing van ­ emeenten.
g
Een andere verklaring is dat er sprake is van een
meer afstandelijke relatie van privaatrechtelijke
Sw-bedrijven. Zij hebben dus meer ruimte om hun
bedrijfsvoering te optimaliseren. Een derde verklaring heeft betrekking op de omvang van het werkgebied. Met name op het terrein van detacheringen
kan een groter werkgebied bijdragen aan een betere
matching van vraag en aanbod van Sw’ers.
Meer omzet uit andere dan Wsw-activiteiten leidt
eveneens tot lagere kosten. Er is hier sprake van
zogenoemde synergievoordelen. Het is niet uit te
sluiten dat hier ook een vorm van kruissubsidiëring optreedt. Een onevenredig groot deel van de

gezamen­ijke kosten (bijvoorbeeld overhead) komt
l
dan ten laste van de andere activiteiten.
De samenstelling van de werksoorten bij interne
productie (groenvoorziening, industrie en bouw
en overige dienstverlening) zijn van invloed op
de ­ ostenefficiëntie. Groenvoorziening en overige
k
dienstverlening dragen bij aan een hogere kosten­
efficiëntie dan industrie en bouw.
Het vooraf maken van afspraken tussen gemeente en
het Sw-bedijf over een (gelimiteerde) bijdrage hangt
samen met een hogere kostenefficiëntie. Een moge­
lijke verklaring hiervoor is dat bedrijven al in een
vroeg stadium weten waar ze qua opbrengsten aan
toe zijn en dit als een prikkel ervaren om gedurende
het jaar de bedrijfsvoering zo efficiënt mogelijk in te
richten.
Acquisitie per unit (of in combinatie met acquisitie
per werkunit) leidt tot een lagere kostenefficiëntie
dan acquisitie via een centrale werkunit. Dit kan te
maken hebben met kostenvoordelen van een centralisering van een dergelijke dienst, maar ook met de
effectiviteit van de acquisitie.
Verder blijkt ook de wijze van huisvesting een significant effect te hebben. Bedrijven zonder gehuurde
panden behalen gemiddeld een significant hogere
kostenefficiëntie dan de overige bedrijven.
Grote organisatorische aanpassingen (fusies en
dergelijke), ziekteverzuim en de lengte van de wachtlijst hebben allen een (niet-significante) negatieve
invloed op de kostenefficiëntie.

Aanbevelingen en sturing
Voor een efficiënte uitvoering van de Wsw zijn twee
aspecten van wezenlijke betekenis. Het eerste
aspect heeft betrekking op de afstemming tussen
de maatschappelijke doelstelling en de financiële
randvoorwaarden. Het is van belang de subsidieregeling van Rijk en gemeenten zo in te richten dat in
combinatie met een redelijke verwachting over de
omzet uit interne productie van het Sw-bedrijf doelstellingen over detacheringen en begeleid werken
haalbaar zijn. Aangezien concurrentie ontbreekt in
deze sector is het aan te bevelen een vorm van yard
stick competition te introduceren. Op basis hiervan
is het mogelijk de hoogte van subsidies goed af te
stemmen op de typen plaatsingen en specifieke omgevingskenmerken. Hiervoor is een integraal beeld
nodig van bedrijfsprestaties, inzet van middelen en
omgevingskenmerken.
Het tweede aspect heeft betrekking op toezicht en
sturing door gemeenten. Zij kunnen namelijk goed
gebruik maken van dit soort informatie bij de aansturing van het Sw-bedrijf. Zo is deze informatie bijvoorbeeld te gebruiken bij het gezamenlijk, strategisch
vaststellen door gemeentes en Sw-bedrijven van een
optimale samenstelling van de verschillende type
plaatsingen, de samenstelling van werksoorten, wijze
van acquisitie, substitutie van ambtelijk personeel
door Sw’ers en de hoogte van inleenvergoedingen.
Verder blijkt dat publiekrechtelijke werkvoorzieningschappen vanuit kostenoogpunt te prefereren zijn

tabel 3

Effecten van kenmerken van bedrijfsvoering op kostenefficiëntie

Publiekrechtelijke. werkvoorzieningsschap
Omzet niet Wsw-activiteiten
Aandeel groenvoorziening
Aandeel overige dienstverlening/overig
Gelimiteerde gemeentelijke bijdrage (afspraak vooraf)
Open einde gemeentelijke bijdrage
Percentage huren panden is 0%
Acquisitie per unit
Fusie/reorganisatie/overname/uitbreiding
Ziekteverzuim
Percentage wachtlijsters

Effect
++
++
++
++
+
++
—

Bron: IPSE Studies TU Delft/ ECORYS

boven Sw-bedrijven met een andere juridische structuur. Gemeenten, die de
uitvoering van de Wsw niet in handen hebben gelegd van een werkvoorzieningsschap, kunnen overwegen dit wel te doen of zich te richten op andere vormen
van samenwerking met andere gemeenten.
In de huidige wet ligt de formele uitvoering weliswaar in handen van de gemeenten, maar de financiële verantwoordelijkheid nagenoeg geheel bij het Rijk.
Na de wetswijziging krijgen gemeenten waarschijnlijk een grotere financiële
verantwoordelijkheid en ontstaat er bij hen een sterkere behoefte aan informatie
voor sturing. Het effect van het type relatie met het Sw-bedrijf, kostprijzen per
type plaatsing, omzetten en inleenvergoedingen is belangrijke informatie voor
gemeenten. Deze informatie zou daarom standaard deel uit moeten maken van
een jaarlijkse monitor. Van belang is te onderstrepen dat kosten, productie en
omgevingskenmerken in samenhang met elkaar worden gepresenteerd en niet via
eendimensionale kengetallen. Door ook aspecten van kwaliteit en/of effectiviteit
in de monitor te verwerken, kunnen gemeenten ook op een rationele manier
een afweging maken tussen kosten en maatschappelijke doelstellingen van de
Wsw. De informatie uit deze monitor zou eveneens een aangrijpingspunt kunnen
bieden voor het organiseren van peer group bijeenkomsten. Deze bijeenkomsten
stellen gemeenten en Sw-bedrijven in staat om van elkaar te leren.
Bij de formulering van de nieuwe wet is het daarom wellicht aan te bevelen om
aan het ontwikkelen van een monitor of het ontsluiten van relevante gegevens,
vergelijkbaar met wat bij de waterdistributie is gebeurd, een wettelijke basis te
geven.

LITERATUUR
Blank, J.L.T., P.M. Koot, S. Desczka en B.L. van Hulst (2007)
De financiële situatie van de Sociale Werkvoorziening in beeld.
Rotterdam/Delft: Ecorys/IPSE Studies TU Delft.
Kumbhakar, S.C. en C.A.K. Lovell (2000) Stochastic Frontier
Analysis. Cambridge: Cambridge University Press.

ESB

19 oktober 2007

623