Werken aan de onderkant
Uit wat voor banen bestaat de onderkant van de arbeidsmarkt?
De afgelopen jaren is veel gediscussieerd over de onderkant van de arbeidsmarkt. Het wemelt van de
ideeën, maar er bestaat geen consensus over het te voeren beleid. De reacties op het recent verschenen rapport van de Commissie Laagste
segment arbeidsmarkt, beter bekend
als de commissie-Andriessen, maken
dat nog eens duidelijkl. Ondanks het
belang van het onderwerp is weinig
informatie beschikbaar over de laagstbetaalde segmenten. Om wat voor banen gaat het? In welke sectoren zijn
ze vooral te vinden? In welke mate
hebben deze segmenten van de werkgelegenheidsgroei geprofiteerd?
Dit artikel beschrijft de belangrijkste resultaten van een onderzoek
waarin de ontwikkeling van de onderkant van de arbeidsmarkt in beeld is
gebracht voor de jaren tachtil. Het
artikel wordt afgesloten met enkele
beleidsimplicaties van deze resultaten.
Onderzoeksresultaten
De werkgelegenheid heeft zich in de
jaren tachtig gunstig ontwikkeld in
termen van het aantal banen voor
werknemers (ruim 440.000 ofte wel
10,1%)3. In termen van arbeidsvolume komt de groei daarentegen aan-
Figuur 1. Het aantal banen verdeeld
naar loonsegment (% van bet wettelijk minimumloon), %, 1989
merkelijk lager uit (ruim 160.000 ofte
wel 4,1%). Indien de effecten van arbeidsduurverkorting
worden verdisconteerd is de werkgelegenheidsgroei in arbeidsuren zelfs nagenoeg
nihil geweest 4.
In het onderzoek is de werkgelegenheid op basis van uurlonen in vijf
segmenten verdeeldS. Het laagste segment betreft de banen met een uurloon dat niet hoger is dan f13. Deze
grens ligt een fractie boven het wettelijk minimumloon voor volwassenen
van 23 jaar en ouder (wml) in 1989.
De bovengrens van het tweede en
derde segment is vastgesteld op respectievelijk 10% en 20% boven het
wml. Het vijfde segment begint bij
een loon dat 30% boven het wml ligt.
1. Commissie Laagste segment arbeidsmarkt, Onderste baan boven, VUGA, Den
Haag, mei 1994. Zie ook de discussies in
dit blad: E5B, 11 mei 1994; en 29 juni 1994.
2. Een volledig verslag van het onderzoek
wordt gegeven in L.H.M. Bosch, G.Th.
Elsendoorn en W.H.M. van der Hoeven,
Werken aan de onderkant, EIM, Zoetermeer, augustus 1994.
3. De exacte onderzoeksperiode
is 19791989. Er zijn twee databestanden van het
CBS gebruikt: voor 1979 het Loonstructuuronderzoek,
en voor 1989 het aanvullende onderzoek op het jaarlijkse onderzoek naar de verdiende lonen (JLO). De
keuze van de onderzoeksperiode
is ingegeven door de beschikbaarheid
van (de
combinatie van) loon- èn opleidingsgegevens.
4. De werkgelegenheidsgroei
is eerder negatief dan positief geweest. De ADV heeft
een negatief effect op de werkgelegenheid in arbeidsuren gehad van ongeveer
190.000 arbeidsjaren. Een nadere toelichting hierop wordt in het onderzoeksrapport gegeven.
5. In het onderzoek zijn de loongegevens
van 1979 aangepast om ze te kunnen vergelijken met die van 1989. In deze aanpassing is de loonontwikkeling
naar onder
meer sector, leeftijd, geslacht en dienstverband verdisconteerd. Er is een structuurvrije ontwikkeling van de verdiende uurlonen bepaald. In het onderzoeksrapport
is
een nadere toelichting gegeven.
Figuur 2. Veranderingen in werkgelegenheid (horizontaal, x 1000
banen) naar loonsegment (verticaal, % wml), 1979 – 1989
Een echte definitie van ‘de’ onderkant bestaat niet. Sommigen, zoals de
commissie-Andriessen,
definiëren de
onderkant als de banen waarbij de
beloning niet hoger is dan 110% van
het wml. In dit artikel wordt deze
grens ook aangehouden. Anderen definiëren een ruimer begrip, bij voorbeeld tot en met 20% of 30% boven
het wml6.
In figuur 1 en 2 zijn de relatieve
omvang en de ontwikkeling van de
segmenten vermeld. Op basis daarvan kan worden geconcludeerd dat
het werkgelegenheidsaandeel
van de
onderkant terugloopt.
Werkgelegenheid
wml) gaat het vooral om banen in de
niet-commerciële dienstverlening
(39,1%) en de consumentgerichte
dienstverlening (22,1%).
De hogere segmenten bevatten
(zowel in absolute als relatieve zin)
vooral banen in de niet-commerciële
dienstverlening en de industrie.
Het aantal banen aan de onderkant
(op uurbasis maximaal 10% boven
het wml) stijgt nog met 70.000 banen.
De motor achter die ontwikkeling is
met name de consumentgerichte
dienstverlening. Deze sector heeft
een sterke banengroei 065.000) doorgemaakt, waarvan het merendeel
(80%) is geconcentreerd
aan de onderkant. In de nijverheid en de nietcommerciële dienstverlening is het
aantallaagbetaalde
banen daarentegen afgenomen (figuur 3 en 4).
Figuur 3. De werkgelegenheidsstructuur (%)
naar sector, van de onderkant van de arbeidsmarkt (donker) en de overige segmenten, 1989
De toename aan de onderkant betreft in belangrijke mate herintredende vrouwen: het aantal vrouwen van
30 jaar of ouder is aan de onderkant
in tien jaar met ruim 60.000 gestegen.
Opleiding
Deeltijd
De groei aan de onderkant komt volledig voor rekening van deeltijd- en
flexibele arbeid. De explosieve groei
(bijna 280.000 banen) is echter ontoereikend om de aanzienlijke afname
van voltijdarbeid (ruim 200.000)
te compenseren. Per saldo is het
arbeidsvolume aanzienlijk afgenomen (60.000 arbeidsjaren), hetgeen
een teleurstellend resultaat is gelet op
de vele beleidsinspanningen.
naar sector
Demografische factoren
Het onderste segment (tot en met
het wml) bestaat voor bijna de helft
(45,2%) uit banen in de consumentgerichte dienstverlening (de detailhandel, de horeca en de schoonmaakbedrijven). Andere voor dit segment
van belang zijnde sectoren zijn de
niet -commerciële dienstverlening
07,5%) en de zakelijke dienstverlening 05,1%). In het naasthogere
segment (tot en met 10% boven het
Opvallend is verder de sterke ontgroening. In 1979 namen jongeren
(werknemers t/m 22 jaar) 60% van de
onderkant voor hun rekening. Tien
jaar later bedraagt dat percentage
nog slechts 46%. Het aantal ‘oudere
werknemers’ (23 jaar of ouder) is aan
de onderkant dan ook belangrijk gestegen 090 duizend).
Figuur 4. Veranderingen in de werkgelegenheid (x 1000 banen) naar
sector, van de onderkant van de arbeidsmarkt (donker) en de overige
segmenten, 1979-1989
Figuur 5. Veranderingen in de werkgelegenheid (x 1000 banen) naar
opleiding, van de onderkant van de
arbeidsmarkt (donker) en de overige segmenten, 1979-1989
Werknemers met een lagere opleiding zijn in grote getale van de arbeidsmarkt verdwenen (figuur 5).
Deze beweging doet zich in alle geledingen voor. Aan de onderkant
neemt het aantal banen voor lager en
uitgebreid lager opgeleiden met bijna
200.000 af. Daartegenover staat een
aanzienlijke stijging van het aantal
middelbaar opgeleiden (215.000), en
een toename met 50.000 hoger opgeleiden (hbo plus universitair).
Als gevolg van de enorme groei
van deeltijdbanen valt de achteruitgang van de werkgelegenheid
voor
lager opgeleiden in termen van
arbeidsvolume nog hoger uit: 345.000
arbeidsjaren. Aan de onderkant bedroeg de resterende werkgelegenheid voor lager opgeleiden in 1989
nog maar 471.000 arbeidsjaren. De
achteruitgang in de werkgelegenheid
voor lager opgeleiden in de jaren
tachtig is dan ook dramatisch.
Enkele beleidsimplicaties
De werkgelegenheid
voor lager opgeleiden is in de jaren tachtig belangrijk
achtergebleven bij de ontwikkeling
van het aantal banen aan de onderkant. Belangrijke oorzaken van deze
ontwikkeling zijn het verdwijnen van
(eenvoudige) arbeid naar lage lonen
landen, de ‘upgrading’ van banen als
gevolg van organisatorische en technologische vernieuwingen en een verbetering van de kwaliteit van arbeid
6. In het onderzoeksrapport
is ook informatie opgenomen over de ruime variant
Ct/m 30% boven WML).
E5B 12-10-1994
(als gevolg van onder andere de nieuwe ARBO-wetgeving). Behalve het
wegvallen van banen heeft er ook in
belangrijke mate verdringing plaatsgevonden, doordat werkgevers mensen
hebben aangenomen met hogere
kwalificaties dan volgens de functieeisen nodig is. Voor lager opgeleiden
zijn daardoor de perspectieven op
een baan danig verkleind. De vraag
is hoe deze perspectieven kunnen
worden vergroot.
Loonkosten
Nagenoeg alle partijen zijn het erover
eens dat de loonkosten aan de onderkant omlaag moeten, bij voorbeeld
via het verkleinen van de (werkgevers)wig7. Bij de vormgeving van dat
beleid past echter een kanttekening.
Het is lastig om door loonkostenmatiging gecreëerde werkgelegenheid
ook daadwerkelijk aan lager opgeleiden ten goede te laten komen. Maatregelen zoals het afschaffen van belasting en premiebetalingen voor het
segment rond het wml bieden daarvoor op zich onvoldoende garantie.
Het gevaar bestaat immers dat de verdringing doorzet en dat anderen dan
lager opgeleiden van de maatregelen
profiteren. Daarbij speelt ook de relatief geringe loon differentiatie tussen
de opleidingsniveaus een rol. Het
verschil in verdiend loon tussen met
name de laagste en de vlak daarboven gelegen opleidingsniveaus is vrij
beperkt. Daardoor is de onderkant
niet alleen voor lager opgeleiden een
optie.
Scholing
Vanwege de verdringing zal ook scholing waarschijnlijk geen sterke impulsen geven aan de werkgelegenheid
voor lager opgeleiden. Scholing vergroot weliswaar de kansen, maar
deze worden door de verdringing danig gereduceerd. Effecten van scholing kunnen nog wel worden verwacht ten aanzien van het verwerven
van zogeheten startkwalificaties. Dat
geldt met name voor allochtonen die
thans een belangrijk gedeelte van de
lager geschoolde of ongeschoolde
werkzoekenden uitmaken.
I
Prikkels
Onze onderzoeksresultaten
maken
ook duidelijk dat weinig moet worden verwacht van het vergroten van
de afstand tussen loon en uitkerinl.
Impliciet wordt namelijk de uitkeringshoogte vergeleken met het loon
van een voltijder met het wml. Maar
het zijn aan de onderkant juist de voltijdbanen, die op grote schaal verdwenen zijn. De banengroei in dit segment bestaat uit – veelal kleinere deeltijdbanen die voornamelijk worden ingenomen door jongeren en
(herintredende) vrouwen (tweeverdieners). Aan de onderkant zal die deeltijdtrend naar verwachting doorzetten.
Taakajsplitsing
Een deel van de beleidsvoornemens
van het nieuwe Kabinet richt zich op
het creëren van nieuwe, eenvoudige
functies zowel in de markt- als in de
collectieve sector, onder meer via
taakafsplitsing.
Taakafsplitsing houdt in dat uit verschillende functies de meest eenvoudige werkzaamheden worden gehaald, om ze te ‘clusteren’ in nieuwe
banen. Recent hebben enige experimenten ~laatsgevonden met taakafsplitsing . In feite worden daarmee
de ontwikkelingen. van de jaren tachtig omgekeerd. In die jaren heeft er,
mede onder invloed van de Arbowet,
juist een ‘upgrading’ van functies
plaatsgevonden. De experimenten
maken duidelijk dat taakafsplitsing
vrij lastig uit te voeren is, omdat werkgevers de gecreëerde ‘restbanen’ niet
als volwaardig beschouwen en bij
werving grote problemen en/ of een
groot verloop voorzien.
Collectieve sector
Ten aanzien van de extra arbeidsplaatsen in de collectieve sector past
een vergelijkbare kanttekening. Het
kabinet komt niet verder dan een gedeeltelijk terughalen van wat er in de
jaren tachtig verdwenen is. In dat decennium is immers vooral in de nietcommerciële dienstverlening het aantal voltijdbanen aan de onderkant
fors verminderd, met ruim 100.000.
Bovenkant
Op grond van het voorgaande lijkt
het verstandig om de schijnwerpers
meer op de bovenkant van de arbeidsmarkt te richten. Groei aan de
bovenkant zal indirect aan de onderkant ruimte scheppen voor lager opgeleiden, doordat de verdringing aan
de onderkant door middelbaar opgeleiden minder groot wordt als er aan
de bovenkant meer banen zijn. In dat
opzicht is het teleurstellend om te
moeten constateren dat er nagenoeg
geen werkgelegenheid
is bijgekomen
in de jaren tachtig. Deze ontwikke-
ling heeft door de verdringing met
name ongunstig uitgepakt voor de
lager opgeleiden.
Voor groei aan de bovenkant moet
de vernieuwingsdrift binnen de economie worden gestimuleerd. Interessant is de vraag of de vemieuwingsdrift gebaat is bij loonmatiging.
Recent is het nut van loonmatiging in
twijfel getrokken. Loonmatiging zou
op korte termijn weliswaar gunstig
zijn voor de werkgelegenheid,
maar
niet op de lange termijn, doordat de
vernieuwingsdrift wordt geremdlO.
Samenvattend kan worden opgemerkt dat de vooruitzichten op een
baan voor de lager opgeleiden somber zijn. Het is meer en meer de
vraag of aan de onderkant op grote
schaal volwaardige (lees: voltijd-) banen kunnen worden gecreëerd voor
lager opgeleiden. De bovenkant van
de arbeidsmarkt moet in ieder geval
niet worden vergeten. Verder zijn
nieuwe ideeën dringend gewenstll.
In dat opzicht is het jammer te moeten constateren dat de beleidsvoornemens van het nieuwe kabinet zich, in
navolging van de commissie-Andriessen, te veel richten op reeds verkende wegen.
L.H.M. Bosch
G.Th. Elsendoorn
De auteurs zijn werkzaam bij de business
unit Arbeidsvraagstukken
van het EIM. Zij
danken A. Nijsen voor zijn commentaar.
7. Zie onder andere e.N. Teulings: De wig
moet kleiner, maar hoe?, E5B, 11 mei
1994, blz. 442-444.
8. We delen in dat opzicht de conclusies
van E. Wierda en J. Sap, De onderste baan
is een deeltijdbaan, E5B, 29 juni 1994, blz.
596-600.
9. Deze experimenten zijn onder meer uitgevoerd door het EIM in samenwerking
met MAC’/Tracé. Daarvoor is een zogeheten Diagnoseïnstrument
Personeelsmanagement ontwikkeld.
10. Zie A.B.T.M. van Scha ik, Werk boven
inkomen?, ESB, 23 februari 1994, A.H.
Kleinknecht, Omhoog die lonen, FEM, 5
maart 1994 blz. 38-39; en Kleinknechts
inaugurele rede Heeft Nederland een loon-
golf nodig? – een neo-5chumpeteriaans
verhaal over bedrijfswinsten, werkgelegenheid en export, uitgesproken op 26 september 1994 (VU Amsterdam).
11. Zie voor enkele ideeën ook het themanummer Onorthodox beleid tegen de
werkloosheid, E5B, 4 mei 1994. En: J.e.
Siebrand, Pleidooi voor een duale arbeidsmarkt, E5B, 22 juni 1994.