De Nederlandse overheid voert een naoorlogs record aan bezuinigingen en lastenverzwaringen door in de periode 2011-2017. Het gaat om in totaal 6,5 procent van het bbp aan tekortreductie, waarvan 4,4 procent bbp bezuinigingen en 2,1 procent bbp lastenverzwaringen. En dat is inclusief de 5 miljard lastenverlichting die voor 2016 gepland is, maar niet hoeft door te gaan. Criticasters menen dat dit beleid onnodig grote schade heeft opgeleverd aan de Nederlandse economie. Verdedigers van dit beleid zeggen dat het allemaal wel meevalt en dat van ‘kapot bezuinigen’ geen sprake is. Maar hoe schadelijk is tekortreductie voor de economische groei? Dat is de vraag die de gemoederen nog altijd hevig bezig houdt.
Vorige week publiceerde het CPB een studie waarin ze de beroemde IMF-studie van Blanchard en Leigh (2013) overdeden en uitbreidden naar latere jaren. Zie ook de uitleg in mijn vorige blog. Het IMF had de schade van bezuinigingen in de jaren 2009-2011 sterk onderschat. Ze concludeerden daaruit dat de begrotingsmultipliers veel groter waren dan in de modellen waarmee het IMF de ramingen deed.
Het CPB reproduceerde de cijfers van Blanchard en Leigh voor de jaren 2009-2011. Maar voor de jaren 2013-2015 vindt het CPB dat de schade van bezuinigen niet groter was dan het IMF raamde. Aangezien de ramingsfouten kleiner zijn geworden in de jaren 2013-2015, concludeerde het CPB dat de multiplier weer kleiner is geworden. De saillante beleidsconclusie uit het CPB onderzoek is dan dat het dus allemaal wel meeviel met de schade van tekortreductie door onze overheid in de jaren vanaf 2012.
Ik schreef een kritische blog. Het CPB onderzoek was prima. Alleen de interpretatie was dat niet. Mijn conclusie was:
Het IMF heeft toegegeven dat hun modellen de schade van bezuinigingen en lastenverzwaringen stelselmatig hebben onderschat. Het zou mij dan niet verbazen als de multipliers in de ramingen in latere jaren naar boven zijn bijgesteld. En als dat zo is, dan worden vanzelf de ramingsfouten van het IMF kleiner. Zoals ook het CPB schrijft: ‘it [the absence of a forecast error, BJ] could also indicate learning by IMF forecasters’. Een kleinere ramingsfout zegt daarom op zich niets over de omvang van de multiplier. Conclusie: het zou best kunnen zijn dat schade van tekortreductie kleiner is geworden in de latere jaren. Maar op basis van het CPB-onderzoek kan deze conclusie niet worden getrokken. De CPB-onderzoekers moeten daarom helderheid verschaffen over welke multipliers zijn gebruikt in de IMF-ramingen voor de latere jaren. Zolang dat niet gebeurt, kunnen we niets leren over de multiplier.
Mathijs Bouman en Frank Kalshoven waren er als de kippen bij om het CPB in hun columns gelijk te geven, daarbij met gretigheid verwijzend naar de term ‘kapotbezuinigen’. Bouman schrijft in een column met de titel ‘CPB herhaalt spraakmakend IMF-onderzoek en ontdekt dat Europa zich toch niet kapot bezuinigde’ het volgende:
Konden economen tijdens de eurocrisis beter voorspellen, zodat de fouten toen minder groot waren? Dat zou in principe kunnen, en dat is ook de verklaring die econoom Bas Jacobs van de Erasmus Universiteit in een kritisch artikel op internet geeft. Maar er is geen bewijs te vinden dat het IMF na het Blanchard-onderzoek zijn modellen en methodes fundamenteel heeft aangepast. Het CPB zelf kiest dan ook voor een andere reden: bezuinigen tijdens een crisis is soms slechter voor de economie dan je zou denken, zoals tijdens de kredietcrisis van 2009-2010. Maar soms ook niet, zoals tijdens de eurocrisis. Het nieuwe IMF-mantra verdient een forse nuancering. Wie vertelt het Lagarde?
Frank Kalshoven schrijft op dezelfde dag: Wat blijkt? Na 2011 is de kracht van het tekort weer normaal: de toverdrank [budgettaire expansie – BJ] is uitgewerkt. Die werkt alleen in zeer diepe crises. Iedereen overtuigd? Nee. Econoom Bas Jacobs schrijft in een eerste reactie dat het CPB het bij het verkeerde eind moet hebben. Het IMF zal toch de superkracht van de tekorten wel in de modellen verwerkt hebben? Logisch dat je dan geen systematische voorspelfouten meer vindt in latere jaren. ‘Scheve schaats’, oordeelt hij. Maar dat is te snel geconcludeerd. Desgevraagd zegt een van de CPB-auteurs: ‘Wij hebben geen aanwijzing dat het IMF de multipliers die de landendesks gebruiken om tot hun raming te komen, hebben aangepast.’ Rechte schaats dus.
Bouman noch Kalshoven deed navraag bij het IMF of de multipliers daadwerkelijk groter waren geworden in de ramingen. Ook het CPB vond het niet nodig om naar aanleiding van mijn kritische opmerkingen voor de zekerheid toch even te checken bij het IMF. Wim Suyker – een van de auteurs van de CPB studie – liet mij exact hetzelfde weten als aan Bouman en Kalshoven. Ik was verbaasd door de grote stelligheid van Wim Suyker: ‘Ik lees niet elke regel gepubliceerd door het IMF, maar zo’n publicatie zou mij niet zijn ontgaan.’ Het CPB volhardde dus in haar conclusie op basis van de nog altijd niet-geverifieerde veronderstelling dat het IMF haar modellen niet had aangepast. Ik was niet direct overtuigd. Waren de multipliers in de IMF-ramingen nu wel of niet aangepast?
Ik ben dus zelf maar op onderzoek uitgegaan. Chris Mooiweer was zo vriendelijk – grote dank! – om mij via Twitter te wijzen op dit afscheidsinterview op de IMF-site met Olivier Blanchard, hoofdeconoom van het IMF en auteur van de genoemde multiplierstudie. Blanchard zegt daarin:
It would have been intellectually irresponsible, and politically unwise, to pretend that the crisis did not change our views about the way the economy works. Credibility would have been lost. So, rethinking, or pushing the envelope was not a choice, but a necessity. … The issue I have been struck by is how to indicate a change of views without triggering headlines of “mistakes,” “Fund incompetence,” and so on. Here, I am thinking of fiscal multipliers. The underestimation of the drag on output from fiscal consolidation was not a “mistake” in the way people think of mistakes, e.g., mixing up two cells in an excel sheet. It was based on a substantial amount of prior evidence, but evidence which turned out to be misleading in an environment where interest rates are close to zero and monetary policy cannot offset the negative effects of budget cuts. We got a lot of flak for admitting the underestimation, and I suspect we shall continue to get more flak in the future. But, at the same time, I believe that we, the Fund, substantially increased our credibility, and used better assumptions later on. It was painful, but it was useful. [mijn nadruk – BJ]
Met andere woorden: Blanchard zegt dat het IMF haar multipliers heeft aangepast in de ramingen. Ik heb dit bij Olivier Blanchard per e-mail nog eens nagevraagd om het echt zeker te weten. Dit is wat hij mij antwoordde:
I am nearly sure that, at least at the IMF, multipliers were revised up in most cases in view of the evidence.
Ook Daniel Leigh – de andere auteur van de IMF studie – was zo vriendelijk om te reageren op mijn e-mail. Hij antwoordt op mijn vraag of de geringere voorspelfouten het gevolg zijn van aanpassingen in de ramingsmodellen zodat grotere multipliers resulteren:
I share your interpretation — the weaker relation in more recent years may well reflect learning by forecasters.
Leigh geeft het voorbeeld van Griekenland. Het IMF heeft daar in de ramingen voor de latere jaren de multipliers verdubbeld, van ongeveer 0,5 naar 1 (IMF Country Report Griekenland, 2013):
The question that arises is whether underestimation of the size of the fiscal multipliers in the SBA-supported program caused the depth of the recession to be underestimated. The program initially assumed a multiplier of only 0.5 despite staff’s recognition that Greece’s relatively closed economy and lack of an exchange rate tool would concentrate the fiscal shock. Recent iterations of the Greek program have assumed a multiplier of twice the size. This reflects research showing that multipliers tend to be higher when households are liquidity constrained and monetary policy cannot provide an offset (see October 2012 WEO), influences that appear not to have been fully appreciated when the SBA-supported program was designed.
Het IMF heeft dus de multipliers in latere jaren inderdaad naar boven bijgesteld op basis van nieuwe inzichten. En het zou bizar zijn dat, wanneer het IMF er jarenlang zo grandioos heeft naast gezeten met de ramingen, niet de modellen zou hebben veranderd. Zoals Blanchard al vaststelde: ‘It was painful, but it was useful’. (Ik vraag me af hoever ze bij het CPB zijn met het aanpassen van hun modellen.)
Daarom kunnen we op basis van het CPB onderzoek niet concluderen dat multipliers in latere jaren kleiner zijn geworden. En we kunnen ook niet de conclusie trekken dat tekortreductie dus minder schadelijk zou zijn geweest in de latere dan in de eerdere jaren. Nog steeds pleiten sterke argumenten voor hoge multipliers, zoals de nulondergrens op de ECB-rente en het feit dat huishoudens nog altijd kampen met grote schulden. Zie ook deze studie die ik samen met CPB-economen Lukkezen en Kool schreef. Daarnaast zijn problemen bij banken kleiner geworden. Ook dat kan de multiplier hebben verhoogd. Zie bijvoorbeeld Corsetti et al. (2012a).
Ik vind dat het CPB, Kalshoven en Bouman hun werk beter hadden kunnen doen. Dat het CPB zich bij terechte vragen beroept op antwoorden van het niveau van ‘wij van WC-eend adviseren WC-eend’ is niet goed voor haar reputatie. En dat Kalshoven en Bouman hierin meegaan is ook bepaald niet overtuigend. Iedereen had eenvoudig navraag kunnen doen bij het IMF, maar geen van allen heeft dat gedaan. Daarmee laden CPB, Kalshoven en Bouman de verdenking op zich toch wel heel erg graag te willen geloven dat het allemaal wel meeviel met de schade van tekortreductie in Nederland.
Hoe groot was de schade van het verkleinen van het begrotingstekort dan? Dat weten we nog steeds niet goed en moet echt worden uitgezocht. Alleen dan kan de bijna oeverloos wordende maatschappelijke discussie over het begrotingsbeleid worden beslecht.
Hierbij een eerste aanzet op de achterkant van een sigarendoos. Ik probeer de effecten van bezuinigingen en lastenverzwaringen op het bbp te schatten op basis van de spoorboekjes van het CPB voor het Saffier-2 model dat het CPB gebruikt voor de ramingen. Zie hier spreadsheet met mijn berekening. Voor ieder begrotingsjaar schat ik het negatieve effect van bezuinigingen en lastenverhogingen op het bbp in dat jaar en in de jaren die daarop volgen op basis van de multipliers in het CPB-model. Dit doe ik voor alle jaren sinds 2011. Dit veronderstelt wel dat het model voldoende ‘lineair’ is, zodanig dat ik alle effecten van bezuinigingen en lastenverzwaringen in alle jaren bij elkaar kan optellen. Voor 2013 gebruik ik multipliers voor de indirecte belastingen omdat de belastingverhoging in dat jaar voornamelijk de btw betrof. Wanneer we het CPB-model voor waar aannemen, dan geeft de ingezette 6,5 procent bbp cumulatieve tekortreductie in de periode 2011-2017 ongeveer 7,5 procent cumulatief bbp-verlies. Dit getal moet met grote voorzichtigheid worden geïnterpreteerd. Het CPB-model hoeft niet te kloppen om allerlei redenen. Ook het CPB zat er tijdens de crisis regelmatig stevig naast. De meeste modellen kunnen niet goed overweg met grote schokken – waarvan het gevoerde begrotingsbeleid er zeker een was. En het is bovendien de vraag of alle begrotingseffecten zich wel zo lineair laten combineren zoals ik veronderstel.
Het is dus noodzakelijk dat er meer onderzoek komt dat het antwoord geeft op de vraag hoe groot de schade was van tekortreductie tijdens de Grote Recessie in Nederland. Het zou mooi zijn als het CPB zelf een ex post analyse zou maken van de cumulatieve schade van de tekortreductie in 2011-2017 met de door haar gebruikte modellen. Ook macro-economische onderzoekers kunnen schattingen maken met gecalibreerde Nieuw-Keynesiaanse modellen voor Nederland en met empirische analyses, zoals SVAR-regressies (zie Blanchard en Perotti, 2002) of de narratiefbenadering om multipliers te schatten (zie Romer en Romer, 2010).*
Hoe dan ook, mijn ruwe inschatting suggereert al dat – zelfs bij normale multipliers – de effecten van het begrotingsbeleid door diverse regeringen aanzienlijk waren en nog steeds zijn. Nederland is sinds 2008 ongeveer 15 procent van het bbp kwijtgeraakt ten opzichte van de trendgroei. Het is best mogelijk dat hiervan de helft op conto kan worden geschreven van het gevoerde begrotingsbeleid. Of je dit ‘kapot bezuinigen’ noemt of niet, zoveel minder inkomen is geen klein bier. Dus laat niemand de voorbarige conclusie trekken dat het allemaal reusachtig meeviel met de schade van de bezuinigingen en de lastenverzwaringen tijdens de Grote Recessie in Nederland.
* Wanneer MA- studenten van de EUR of MPhil-studenten uit het Tinbergen Instituut geïnteresseerd zijn om hun scriptie te schrijven over de kosten van tekortreductie in Nederland 2011-2017, kunnen zij zich bij mij melden.
Auteur
Categorieën