Waarborgen voor zekerheid
PROF. DR. N.H. DOUBEN* – DRS. J.M. DEKKERS**
De plannen van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) voor een nieuw stelsel
van sociale zekerheid hebben heel wat reacties opgeroepen, waaronder veel kritische. In dit artikel
gaan de opstellers van de plannen in op de voornaamste punten van kritiek die tegen de
WRR-voorstellen zijn ingebracht. Daaraan voorafgaand besteden zij aandacht aan de overwegingen
die de WRR er toe hebben gebracht met zijn voorstellen te komen en aan de argumenten op grond
waarvan de Raad bepaalde keuzen voor de inrichting van een nieuw stelsel heeft gedaan. De auteurs
benadrukken dat het in dit stadium niet mogelijk is een volledige, gekwantificeerde specificatie van
alle effecten te geven waarmee een ingrijpende omvorming van het stelsel van sociale zekerheid
gepaard gaat. Dat is ook niet nodig, zo stellen zij, want eerst zal er een discussie moeten worden
gevoerd over de uitgangspunten en kernmerken van een nieuw stelsel. Deze discussie mag niet
worden geblokkeerd door naar onmogelijk te kwantificeren uitkomsten te blijven vragen.
Inleiding
De economische en maatschappelijke omstandigheden waarmee Nederland in de komende decennia te maken kan krijgen,
vergen vergaande ingrepen in het huidige stelsel van sociale zekerheid. Met de mogelijkheid dat zich langdurige perioden met
omvangrijke werkloosheid voordoen, moet dan ook rekening
worden gehouden. Dit houdt in dat betaalde arbeid niet langer
het enige instrument kan zijn om het inkomen te verdelen en aanspraken op sociale zekerheid op te bouwen. Voorts wordt de
huishoudensstructuur in ons land steeds pluriformer en streven
veel partners naar een grotere mate van individuele economische
zelfstandigheid. Dit vraagt om het beperken van de toets op het
huishoudinkomen bij de bepaling van aanspraken op sociale zekerheid. De financiering van de sociale zekerheid drukt momenteel erg zwaar op de factor arbeid. Hierdoor ontstaat een scheve
verhouding tussen de relatieve prijzen van arbeidsintensieve goederen en diensten en overige produkten, zodat de arbeidsintensieve sectoren van de economie steeds meer in de verdrukking
komen. Dit maakt een herziening van de financiering van de sociale zekerheid noodzakelijk. Tot slot moet ook rekening worden gehouden met de toenemende behoefte aan een grotere mate
van keuzevrijheid ten aanzien van de omvang van de dekking.
Tegen bovenstaande achtergrond heeft de Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) op 18 juli jl. het rapport
Waarborgen voor zekerheid uitgebracht 1). Een kernelement
van de voorstellen uit het rapport is de beperking van het verplichte karakter van de sociale zekerheid tot het sociale minimum. Centraal staat voorts de invoering van een nieuw element
in het stelsel van sociale zekerheid: het gedeeltelijk basisinkomen. Tot het wezen van de voorstellen behoort ook de verbreding van de heffingsgrondslag voor de financiering van de sociale zekerheid, zodat de arbeidskosten relatief zullen dalen. Het
rapport bevat de hoofdlijnen van een toekomstig stelsel van sociale zekerheid, maar geen blauwdruk van een stelsel met de invoering waarvan direct kan worden begonnen.
Het rapport heeft zeer veel reacties opgeroepen, waaronder
ook veel kritische 2). Dat de beschrijving van het nieuwe stelsel
beperkt blijft tot hoofdlijnen, zou de discussie over de voorstellen ernstig bemoeilijken. Er zou onvoldoende inzicht worden geboden in de gevolgen voor de collectieve lasten en de inkomens944
verdeling. Verder is als tekort aangemerkt dat de economische
gedragsreacties niet zijn gekwantificeerd.
In dit artikel wordt op deze punten ingegaan. Eerst wordt echter nog eens een korte beschrijving gegeven van de hoofdelementen van de voorstellen om misverstanden weg te nemen die in de
reacties zijn te bespeuren. Hierbij wordt ruime aandacht besteed
aan de overwegingen waarop de WRR zijn voorstellen baseert
omdat die tot nu toe in de reacties veelal onderbelicht zijn
gebleven.
Voorstellen en overweging van de WRR
Het stelsel van sociale zekerheid dat de WRR voorstelt, kent
vier elementen, die nauw met elkaar samenhangen: een gedeeltelijk basisinkomen, een algemene inkomensdervingsverzekering,
* Lid van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR).
** Medewerker van het Bureau van de WRR.
1) Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Waarborgen voor
zekerheid, Rapporten aan de Regering, nr. 26, Staatsuitgeverij, ‘s-Gravenhage, 1985.
2) Voorlopige reactie kabinet op Sociale-Zekerheidsrapport WRR, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Persbericht 85/169, 18
juni 1985. Reacties van de Tweede Kamerfracties van PvdA, CDA,
VVD, D’66, PPR (persberichten d.d. 18 juni 1985) en PSP (persbericht
d.d. 27 juni 1985). Reacties van Sociale Partners CNV, KNOV, MHP,
NCW, VNO (persbericht d.d. 18 juni 1985) en FNV (persbericht d.d. 19
juni 1985). Redactionele commentaren in diverse dag- en weekbladen.
C.A.deKam, Waarborgen voor zekerheid?, ESB, 3 juli 1985. F.A. J. van
den Bosch, Naar nieuwe waarborgen voor sociale zekerheid, ESB, 18
September 1985. J.A.A. van Doom, De WRR heeft natuurlijk wel gelijk,
NRCHandelsblad, 27 juni 1985. Frank van Empel, Meer werk, minder
sociale zekerheid, Intermediair, 21 juni 1985. Ben Hamburger, Detriomfantelijke terugkeer van het basisinkomen, De Groene Amsterdammer,
19 juni 1985. F. Hartog, Werken uit verveling, Elseviers Magazine, 31
augustus 1985. E.P. de Jong, De WRR over sociale zekerheid: waarborg
of waagstuk, Sociaal Maandblad Arbeid, juli/augustus 1985. B. Nooteboom, Voorstel tot herziening sociale zekerheid verdient echt kans, NRC
Handelsblad, 21 juni 1985. A.F. van Zweeden, De twee doodzonden van
prof. Douben, NRC Handelsblad, 25 juni 1985. A.F. van Zweeden,
Basisinkomen op te zwakke grondslag, ESB, 3 juli 1985.
i een algemene bijstand en een vrijwillige inkomensdervingsverzev’j kering. In deze paragraaf wordt elk van deze elementen afzon’\ | derlijk behandeld.
! 1. Een gedeeltelijk basisinkomen (gbi), waarop iedereen die
> in Nederland woont of thans onder de sociale verzekeringen
compenseren. Om de beoogde relatieve daling van de arbeidskosten te bereiken, dient een andere heffingsgrondslag dan de
loonsom te worden gekozen. Hiertoe is een verbreding van het
belastinggebied geboden en/of het extra belasten van schaars
geachte energiedragers en grondstoffen en van milieuvervuilen-
| valt, recht heeft. De bruto lonen en uitkeringen worden zodanig
de activiteiten. Een groot verschil met loonkostensubsidies is dat
i verlaagd dat de nieuwe netto lonen en uitkeringen te zamen met
i het gbi gelijk zijn aan de vroegere netto lonen en uitkeringen.
\ Het gbi wordt individueel uitgekeerd, ongeacht de samenstelling
van het huishouden waartoe men behoort. Het is gelijk aan het
verschil tussen het sociale minimum van een echtpaar en dat van
een alleenstaande, of wel 30 procent van het sociale minimum
ook zelfstandigen en de overheid mee profiteren van de relatieve
arbeidskostenverlaging.
van een echtpaar. Per 1 januari 1985 bedroeg dat verschil bijna
f.450 per maand, of wel f.5.400 per jaar. Het gbi is op deze
betaling van het gbi door de overheid zou echter leiden tot verhoging van de collectieve-lastendruk en dit zou nu juist weer de informele economie stimuleren. Daarom dient het gbi voor werkenden door de bedrijven zelf te worden uitbetaald en verrekend
‘. hoogte gesteld om de inkomenstoets bij de uitvoering van de sociale zekerheid terug te dringen. Zoals hierna nog zal blijken,
zijn dank zij deze hoogte van het gbi bij de loondervingsuitkerin-
Door de arbeidskostenverlaging en de hierdoor veroorzaakte
relatieve prijsdaling van arbeidsintensieve goederen en diensten,
wordt de vraag naar informele arbeid in de desbetreffende secto-
ren teruggedrongen ten gunste van die naar formele arbeid. Uit-
met de af te dragen collectieve lasten. Dit is een materieel verschil
gen geen toeslagen nodig voor afhankelijke partners.
en niet alleen een boekhoudkundige kwestie: de prikkel tot het
De doorbreking van de traditionele rolpatronen heeft ertoe
geleid dat toepassing van de inkomenstoets per huishouden problematischer is geworden. Het huidige stelsel is nog altijd sterk
geent op het model waarbij het gehele gezinsinkomen wordt ver-
verrichten van betaalde informele activiteiten is hierdoor geringer dan wanneer het gbi door de overheid zou worden betaald.
Van het gbi gaat een prikkel uit tot verkorting van de arbeidsduur. Momenteel gaat vrijwillige arbeidsduurverkorting in het
diend door een kostwinner met een volledige baan. De groeiende
algemeen gepaard met een evenredige verlaging van het inko-
belangstelling voor deeltijdwerk, het toenemende aantal gehuwde vrouwen op de arbeidsmarkt, maar ook de opkomst van andere huishoudenstypen naast het gezin met kinderen, hebben dit
klassieke model aan belang doen inboeten. Maar voor zover er
zich nieuwe huishoudenstypen uitkristalliseren, kan thans bij de
vormgeving van de sociale zekerheid niet worden aangenomen
men. Na invoering van het gbi bestaat het inkomen van werknemers uit twee bestanddelen: het gbi en het nieuwe, ten opzichte
dat een of enkele daarvan de overhand zullen krijgen. Zolang de
pluriformiteit van de huishoudensstructuur voortduurt, is geen
pasklare oplossing voorhanden voor de keuze tussen individualisering of toepassing van het draagkrachtbeginsel per huishouden. Door de voorstellen van de Raad wordt evenwel het aantal
huishoudens dat met de inkomenstoets te maken krijgt, verminderd.
Voor kinderen tot 18 jaar geldt een verlaagd gbi, gelijk aan de
huidige kinderbijslag. Bejaarden, weduwen, vroeg gehandicapten en blijvend invaliden krijgen een verhoogd gbi, vergelijkbaar
van de huidige situatie met het gebruteerde gbi verlaagde, loon.
Het gbi is echter onafhankelijk van het aantal gewerkte uren, zodat bij verkorting van de arbeidsduur alleen het nieuwe loon
evenredig wordt verlaagd. Dit houdt in dat het inkomen dan
minder dan evenredig omlaag gaat. Korter werken betekent na
invoering van het gbi dus een geringer financieel offer dan thans.
De keerzijde hiervan is dat de meeropbrengst van een extra uur
werken ten opzichte van de huidige situatie afneemt. Dit is een
direct gevolg van het feit dat de lonen worden verlaagd met het
gebruteerde gbi.
2. Een algemene inkomensdervingsverzekering (aiv), die verplicht is voor alle werkenden, inclusief zelfstandigen. De aiv
dekt het risico van inkomensderving tot aan het niveau van het
sociale minimum voor een alleenstaande. De uitkeringen vor-
ringsstructuur blijft in deze gevallen bestaan.
men een aanvulling op het gbi. De uitkering zal 100 procent bedragen van het verzekerde inkomensdeel, dat maximaal gelijk is
aan het verschil tussen het sociale minimum van een alleenstaan-
Om voor het gbi in aanmerking te komen, is men niet verplicht
zich formeel beschikbaar te stellen voor de arbeidsmarkt. Zon-
de en het gbi, dat wil zeggen 40 procent van het sociale minimum
van een echtpaar. Een kostwinner in een tweepersoonshuishou-
der aanvullend inkomen uit arbeid, verzekering of bijstand is het
den ontvangt in geval van werkloosheid, ziekte of arbeidsonge-
gbi evenwel niet toereikend om er op een minimumniveau van te
leven. Dit aanvullend inkomen kan alleen worden verkregen
door zich beschikbaar te stellen voor de arbeidsmarkt, zodat de
schiktheid het gbi en een aiv-uitkering die bij elkaar opgeteld een
met de huidige AOW, AWW en AAW. Het verlaagde en het ver-
hoogde gbi zijn dus niet gei’ndividualiseerd: de huidige uitke-
invoering van het gbi niet inhoudt dat de band tussen arbeid en
inkomen ten principale is doorgesneden. Er blijven dus voldoende prikkels bestaan om zich beschikbaar te houden voor betaald
werk. Dit is van groot belang met het oog op een goede werking
van de arbeidsmarkt.
inkomen verschaffen op het niveau van het sociale minimum van
een alleenstaande. Te zamen met het gbi van de partner bereikt
dat huishouden toch het huidige minimumniveau voor een echtpaar.
Daarmee vervalt de noodzaak van toeslagen die afhankelijk
zijn van iemands leefsituatie. Dit is een belangrijk voordeel in
vergelijking met de huidige situatie. Bovendien wordt door het
Wanneer het gbi wordt ingevoerd, vervalt de noodzaak van
uitkeringspercentage op 100 te stellen, bereikt dat wanneer het
het handhaven van het wettelijk minimumloon. Door de afschaffing van het wettelijk minimumloon kan eveneens de werking van de arbeidsmarkt worden verbeterd. Hierdoor wordt uit
de loonvorming het behoefte-element geelimineerd en komt het
prestatie-element centraal te staan. Voor afschaffing van het
wettelijk minimumloon pleit ook dat de minimum behoeftegarantie niet goed meer via de loonvorming kan worden verwezenlijkt als gevolg van het groeiend aantal tweeverdieners.
Het gbi is mede bedoeld om de arbeidskosten omlaag te bren-
arbeidsinkomen toereikend was om op minimumniveau te leven,
de aiv-uitkering hiertoe ook toereikend is. Aanvulling van de aiv
uit de bijstand kan dus alleen voorkomen wanneer het laatstver-
diende inkomen ook reeds met bijstand moest worden aangevuld.
De duur van de uitkering wordt bij werkloosheid gesteld op de
helft van het aantal jaren dat de betrokkene heeft gewerkt, met
gen. Dit wordt bereikt door de eerder reeds genoemde verlaging
een maximim van bij voorbeeld zes jaar. Bij arbeidsongeschiktheid is de uitkeringsduur altijd gelijk aan het maximum. Na het
verstrijken van deze periode van zes jaar worden arbeidsonge-
van de bruto lonen, in combinatie met een verbreding van de hef-
schikten beschouwd als blijvend arbeidsongeschikten en komen
fingsgrondslag voor de collectieve lasten. Het bedrag waarmee
zij in aanmerking voor het onder punt 1 genoemde verhoogde
het bruto loon wordt verlaagd, wordt aangeduid als het gebruteerde gbi. Het gbi voor werkenden dient te worden uitbetaald
door de bedrijven, die deze uitbetalingen verrekenen met het totaal van de af te dragen belastingen. Voor zover het werkenden
betreft, behoeven de voor het gbi benodigde bedragen dus niet
eerst door de overheid te worden gei’nd en vervolgens weer uitbetaald.
Door deze operaties derft de overheid inkomsten die ze uite-
gbi, met een uitkeringsstructuur gelijk aan die van de huidige
raard niet kan missen. Ze zal deze door nieuwe heffingen moeten
gesteld, worden ook de bruto uitkeringen verlaagd met het ge-
ESB 25-9-1985
AAW. Arbeidsongeschikten krijgen in het WRR-stelsel dus pas
na het verstrijken van de maximale uitkeringsduur van de aiv te
maken met de inkomenstoets zoals die thans bij de AAW wordt
toegepast.
Net als bij de huidige inkomensdervingsverzekeringen worden
de premies voor de aiv betaald door werkgevers en werknemers,
op basis van het equivalentiebeginsel. Zoals eerder reeds is
945
bruteerde gbi. Uitkeringsgerechtigden ontvangen immers ook
een gbi. Ondanks het feit dat de aiv-premie een loonsomheffing
kelijk af van het belang dat toegekend wordt aan de doelstellingen die men wil bereiken. Het bestaande stelsel vormt hiervan
blijft, wordt ook in de sfeer van de loondervingsuitkeringen een
een goed voorbeeld. Niemand zal willen beweren dat het in zijn
bijdrage geleverd aan de relatieve verlaging van de arbeids-
technische uitwerking zo fraai is dat het om die reden behouden
dient te blijven. De weerstand tegen verandering van het bestaande stelsel wordt vooral gevoed door de overtuiging dat de
principes die er aan ten grondslag liggen, ondanks de vaak problematische technische vormgeving, behouden dienen te blijven.
Over de achterliggende principes van het stelsel van sociale zekerheid wil de WRR met Waarborgen voor zekerheid een f undamentele discussie op gang brengen. Een gedetailleerde uitwerking leidt hierbij de aandacht van de hoofdlijnen af. Concretise-
kosten. Een substantieel bestanddeel van de uitkeringen, het gbi,
wordt immers niet uit een loonsomheffing gefinancierd, maar
uit algemene middelen, die de factor arbeid minder exclusief belasten.
3. Een algemene bijstand (ab), als restvoorziening van de collectieve sociale zekerheid. De ab wordt uit de algemene middelen
betaald aan iedereen die geen verhoogd gbi of geen partner met
voldoende inkomen heeft, en wiens inkomsten uit werk of aiv te
laag zijn om het sociale minimum te bereiken. De ab is in grote
lijnen te vergelijken met de huidige bijstandsregelingen, met
dien verstande dat een versoepeling van de vermogenstoets
wordt bepleit. Anders dan het gbi en de aiv, is de algemene
bijstand niet gei’ndividualiseerd. Een middelentoets voor het ge-
hele huishouden blijft dus bestaan.
Het sociale minimum dat in het kader van de bijstand wordt
gedefinieerd en dat tevens geldt voor de aiv, kan vanwege het
mogelijk voorkomen van perioden met langdurige en aanzienlijke werkloosheid, beter niet aan de loonontwikkeling worden gekoppeld, maar, zo men een koppeling wil, aan het nationaal inkomen per hoofd van de bevolking. Doordat het gbi is gelijkgesteld aan het verschil tussen het sociale minimum van een echtpaar en dat van een alleenstaande werken veranderingen in het
nationaal inkomen per hoofd door in alle inkomens. Op deze
wijze wordt vooral in tijden van economische stagnatie de druk
op het overheidsbudget en de aiv verlicht.
4. Een vrijwillige inkomensdervingsverzekering (viv) voor het
onderbrengen van het risico van het verlies van het bovenminimale deel van het inkomen bij werkloosheid, ziekte of arbeidsongeschiktheid. Werknemers zijn niet langer verplicht om tegen
derving van het bovenminimale inkomensdeel een uniforme verzekering af te sluiten, maar kunnen een viv afsluiten tot een bedrag dat naar eigen inzicht kan worden vastgesteld.
De afschaffing van het verplichte karakter van de bovenminimale sociale zekerheid vormt een antwoord op het streven naar
ring is uiteraard wel gegeven waar dit noodzakelijk was om het
wezen van de voorstellen aan te geven. Voorbeelden hiervan zijn
de hoogte van het gbi en de omvang van de dekking van de wette-
lijk verplichte inkomensdervingsverzekering (de aiv).
Bovendien bestaat er helemaal niet slechts een gedetailleerde
uitwerking: al naar gelang de politieke kleur zal de voorkeur
worden gegeven aan de ene of de andere modaliteit. Een goed
voorbeeld is de uitkeringsduur bij de aiv. Hoe langer de uitkeringsduur, hoe meer het stelsel beantwoordt aan het streven van
groepen in de samenleving naar individuele economische
zelfstandigheid. De keerzijde van de medaille is echter dat de
kosten van de sociale zekerheid toenemen bij verlenging van de
uitkeringsduur van de aiv. Een ander punt is dat er zulke grote
verschillen kunnen ontstaan tussen mensen met enig arbeidsverleden en mensen die door het tekort aan banen op de ar-
beidsmarkt nooit aan bod zijn gekomen, dat dit als onrechtvaardig zal worden ervaren. De afweging tussen dergelijke tegenstrijdige belangen zal op politieke gronden moeten geschieden.
Het geven van een nadere uitwerking wordt ook bemoeilijkt
door de gebrekkigheid van het economisch instrumentarium dat
ons ter beschikking staat, of, positiever geformuleerd, doordat
de economische werkelijkheid veel kleurrijker en dynamischer is
dan wetenschappelijke modeller! en theorieen kunnen ,,bevatten”. Dit gegeven speelt ons vooral parten wanneer het gaat om
ontwikkelingen en beleidsmaatregelen op lange termijn. De inkomensplaatjes, modelberekeningen, spoorboekjes enzovoort
meer keuzevrijheid voor de individuele burger. De Raad acht het
waarmee beleidsvoorstellen gewoonlijk worden omkleed, heb-
daarentegen niet verantwoord om ook beneden het sociale minimum de sociale zekerheid over te laten aan de persoonlijke keuzevrijheid. Daar ziet hij een onvervangbare taak weggelegd voor
deoverheid (gbi en ab) en voor de overheid en de sociale partners
te zamen (aiv).
Het niet-verplichte deel van de sociale zekerheid zou volgens
de voorstellen van de Raad uitgevoerd kunnen worden door zowel particuliere verzekeringsmaatschappijen als instellingen beheerd door sociale partners. Voorts hebben de sociale partners
de mogelijkheid om per cao afspraken te maken over eventuele
bijdragen van de bedrijven aan de viv-premie. De overheid beperkt haar bemoeienis tot het stellen van voorwaarden waaraan
particuliere en onderlinge verzekeringen moeten voldoen en tot
ben betrekking op aanzienlijk kortere perioden dan het langetermijnperspectief dat in Waarborgen voor zekerheid wordt ontwikkeld. De tijdshorizon legt beperkingen op aan de modelberekeningen die mogelijk en zinvol moeten worden geacht, te meer
daar exercities die slechts een of twee jaar vooruit kijken reeds zo
onzeker zijn en aan veel kritiek blootstaan. Het presenteren van
zulke berekeningen voor de lange termijn, is in feite het verschaffen van schijnzekerheden. De kwantitatieve onderbouwing
in het rapport is dus noodgedwongen beperkt.
het geven van belastingfaciliteiten. Voor instellingen die vrijwillige inkomensdervingsverzekeringen aanbieden, moet een ver-
bodgelden op premiedifferentiatie op basis van verschillen in risico, alsmede een acceptatieplicht. Ook moet worden voorkomen dat opgebouwde aanspraken bij verandering van baan
geheel of gedeeltelijk verloren gaan. Door dit soort regelgeving
kunnen zowel de individuele toetredingsvrijheid als de solidariteit van lage risico’s met hoge risico’s worden gewaarborgd. Er
bestaan dus uitvoeringsmogelijkheden voor de viv die niet neerkomen op een volledige privatisering van de bovenminimale verzekeringen, maar evenmin op een collectivisering.
Ook al zijn de mogelijkheden tot kwantitatieve onderbouwing
beperkt, dit neemt niet weg dat bepaalde centrale vragen zo goed
mogelijk beantwoord moeten worden om een zinvolle discussie
mogelijk te maken. Deze vragen betreffen vooral indicaties van
de effecten voor de collectieve lasten en de inkomensverdeling en
de richting van de te verwachten economische ef fecten. Op deze
vragen wordt in het rapport dan ook uitvoerig ingegaan.
Collectieve lasten
Zoals wij ook elders reeds hebben uiteengezet, wordt het gbi
zodanig gefinancierd en uitbetaald dat de totale druk van belastingen en sociale premies niet toeneemt 3). Dit blijkt uit de onderstaande beschouwing, waarbij achtereenvolgens het effect
wordt nagegaan van invoering van het gbi voor ambtenaren en
trendvolgers, voor zelfstandigen en werknemers in de particulieGeen blauwdruk, maar hoofdlijnen
re sector, voor Uitkeringsgerechtigden en voor partners zonder
eigen inkomen.
Het overgrote deel van het rapport Waarborgen voor zekerheid’is gewijd aan een analyse van de redenen om het stelsel fundamenteel te herzien. Of een nieuwe koers wordt ingeslagen,
hangt eerst en vooral af van de juistheid en het gewicht van die
redenen en niet van de technische uitwerking. De beschrijving
van het nieuwe stelsel is beperkt gebleven tot het aangeven van
hoofdlijnen. Aan iedere operationalisering zullen bepaalde bezwaren kleven, maar of men die voor lief neemt hangt hoofdzaESB 25-9-1985
3) Jose Toirkens en Ton van Zweeden, WRR wijst aanvallen op rapport
van de hand, NRC Handelsblad, 5 juli 1985.
947
De salarissen van de ambtenaren en trendvolgers vormen
thans een onderdeel van de collectieve uitgaven. Door de invoering van het gbi en de verlaging van de salarissen met het gebru-
teerde gbi verandert weliswaar de samenstelling van het inkomen
van deze categorieen van inkomenstrekkers, maar de collectieve
uitgaven nemen daardoor niet toe. De invoering van het gbi voor
ambtenaren en trendvolgers leidt dus niet tot een verhoging van
de totale druk van belastingen en sociale premies. Van den Bosch
heeft laten zien dat de som van de gbi’s voor de werknemers in
de collectieve sector en de nieuwe loonkosten lager is dan de oorspronkelijke loonkosten, zodat een daling van de collectieve
lasten optreedt 4). Dit is een gevolg van het feit dat momenteel
sprake is van dubbeltellingen bij de bepaling van de collectievelastendruk. De belastingen en premies die werknemers in de collectieve sector afdragen, worden meegeteld bij de bepaling van
de lastendruk. Deze bedragen zijn echter al een keer meegeteld
bij de heffingen ter financiering van de bruto salarissen van ge-
noemde werknemers.
Werknemers en zelfstandigen krijgen hun gbi niet uitgekeerd
door de overheid maar door het bedrijf. Het bedrijf kan de uitgekeerde gbi’s (de netto bedragen) verrekenen met zijn collectieve afdrachten. Dit betekent dat het totale bedrag dat gemoeid is
met het gbi voor de werkenden in de particuliere sector niet eerst
op de rekening van de overheid wordt gestort om vervolgens
door haar te worden uitgekeerd. Volgens de gangbare definities
van belastingdruk en premiedruk vindt hier dus geen toename
van de totale druk plaats. Invoering van het gbi voor de werkenden in de particuliere sector is mogelijk zonder dat daarvoor extra geld via de overheid wordt geleid. Voor een goed begrip moet
hier onderscheid gemaakt worden tussen nominale en effectieve
tarieven. Invoering van het gbi voor werkenden in de particuliere
sector vereist weliswaar een verhoging van de nominale tarieven
van bij voorbeeld BTW, accijnzen of vennootschapsbelasting,
maar als gevolg van de verrekeningsprocedure hoeft de totale extra belastingopbrengst hiervan niet aan de overheid te worden
afgedragen. Gemiddeld genomen nemen de effectieve tarieven
derhalve niet toe.
Voor uitkeringsgerechtigden komt het gbi in de plaats van een
even groot deel van de ontvangen uitkeringen. Het effect voor de
collectieve uitgaven is derhalve neutraal. Bovendien worden de
collectieve sociale verzekeringen beperkt tot het sociale minimum. De afschaffing van de verplichte sociale zekerheid boven
het sociale minimum leidt dus per saldo tot verlaging van de collectieve uitgaven en aldus tot een verlaging van de totale druk.
Partners jonger dan 65 jaar die geen betaalde arbeid verrichten, ontvangen hun gbi van de overheid. Ook partners met een
kleine deeltijdbaan zullen het gbi grotendeels van de overheid
ontvangen. In totaal zullen beide categorieen naar schatting bijna 2 miljoen personen omvatten. Met deze uitgaven is een bedrag aan belastingen van omstreeks f. 10 mrd. gemoeid. Tegenover dit bedrag staat echter binnen het voorgestelde stelsel allereerst de eerder genoemde besparing als gevolg van het afschaf fen
van het verplichte karakter van de bovenminimale sociale zekerheid. Hierdoor kan een gedeelte van de benodigde collectieve
uitgaven worden gefinancierd zonder verhoging van de lastendruk. Met betrekking tot het resterende gedeelte van de benodigde uitgaven kan worden overwogen andere overheidsuitgaven te
verlagen. Zo constateert de Raad dat de generieke kapitaalsubsidies (hoofdzakelijk de WIR) zich minder goed verdragen met
een van de hoofddoelstellingen van het voorgestelde stelsel: relatieve verlaging van de arbeidskosten. Afschaffing van de WIR
verdient binnen dit kader derhalve overweging. Beide maatregelen te zamen zijn ruimschoots voldoende om de kosten van het
gbi van afhankelijke partners (f. 10 mrd.) te dekken. Voor zover
er geen politieke mogelijkheden worden gevonden tot beperking
van bepaalde bestaande overheidsuitgaven leidt invoering van
het gbi voor niet-werkende partners tot overeenkomstige stijging
van de collectieve uitgaven.
Bij de bepaling van de gevolgen voor de collectieve lasten moet
ook worden stilgestaan bij de vraag of niet het gevaar bestaat dat
onder invloed van maatschappelijke en politieke processen een
voortdurend opwaartse druk op het gbi, en dus ook op de collectieve lasten, zal worden uitgeoefend. Van den Bosch heeft op dit
risico geattendeerd 5). Onzes inziens is dit risico niet groot omdat de hoogte van het gbi bewust is vastgesteld op het verschil
948
tussen het sociale minimum voor een echtpaar en dat voor een alleenstaande. Autonome veranderingen van het gbi houden het
gevaar in dat in de sfeer van de loondervingsverzekeringen dan
toch weer met toeslagen zou moeten worden gewerkt. Het overbodig maken van dergelijke toeslagen is nu juist een van de belangrijke oogmerken van het gbi.
Bij het vraagstuk van de collectieve lastendruk doet zich het
paradoxale feit voor dat voor het onderzoeken van het effect van
het gbi niet de omvangrijke en ingewikkelde berekeningen nodig
zijn die sommigen kennelijk verwachten. Met de eenvoudige redenering die hiervoor is weergegeven, is aangetoond dat het gbi
kan worden ingevoerd zonder dat dit er toe hoeft te leiden dat het
aandeel van het nationaal inkomen dat via de rekening van de
overheid en de sociale fondsen wordt verdeeld, toeneemt.
Hiermee zijn de wenselijkheid en de haalbaarheid van het gbi
nog niet voldoende aangetoond. De nieuwe verdeling van de collectieve lasten die door het gbi ontstaat, mag de inkomensverdeling van de huishoudens niet te zeer aantasten en moet bovendien
de beoogde uitwerkingen op de ontwikkeling van de economic
bewerkstelligen.
Verdelingseffecten
Tot de oogmerken van het WRR-stelsel behoort niet het te-
weeg brengen van een wezenlijke verschuiving in de inkomensverdeling van huishoudens. Vandaar dat in het rapport wordt
gesteld dat invoering van het gbi gepaard moet gaan met een zodanige verlaging van de bruto arbeidsinkomens en uitkeringen
dat de netto inkomenspositie van de huishoudens zoveel mogelijk ongewijzigd blijft. Aangetoond is dat bij een sterk vereenvoudigd bruto-nettotraject absolute gelijkheid van netto inkomens voor en na invoering van het gbi kan worden gerealiseerd.
Dit geldt uitsluitend voor alle arbeidsinkomens en uitkeringen
op basis van een volledige werkweek. Degenen die minder uren
werken dan de standaard werkweek gaan er in de voorstellen in
netto inkomen op vooruit, degenen die overuren maken gaan er
in netto inkomen op achteruit. Met de voorstellen wordt dit effect bewust beoogd om de aantrekkelijkheid van korter werken
te vergroten.
Zoals De Kam opmerkt, zijn bij de huidige complexiteit van
het bruto-nettotraject inkomensverschuivingen bij de invoering
van een gedeeltelijk basisinkomen onvermijdelijk 6). De inkomensverschuivingen die De Kam heeft aangetoond, zijn overigens niet spectaculair. Bovendien mag bij de beoordeling van inkomensverschuivingen de termijn waarin deze zich voltrekken,
niet uit het oog worden verloren. Invoering van de WRRvoorstellen kan alleen geleidelijk geschieden. Er zullen op zijn
minst enkele kabinetsperioden mee gemoeid zijn. Dit plaatst de
verdelingseffecten in een heel ander licht dan wanneer er van zou
worden uitgegaan dat het gbi in een keer wordt ingevoerd. Bij de
inkomensverschuivingen die gedurende de afgelopen twaalf jaar
mogelijk zijn gebleken, vallen de onvermijdelijke verdelingseffecten van het gbi volledig in het niet.
De beoogde geleidelijke invoering houdt niet alleen in dat verschuivingen in de inkomensverdeling niet te snel als prohibitief
mogen worden aangemerkt, maar maakt ook het berekenen van
inkomensverschuivingen tot een hachelijke onderneming.
In de eerste plaats zal de invoering van het gbi ook reeds tijdens de invoeringsfase gedragsreacties oproepen. Over de richting hiervan kunnen weliswaar beredeneerde veronderstellingen
worden gemaakt, maar over de omvang ervan tasten we in het
duister. Zo zal het geleidelijk goedkoper worden van arbeid de
vraag naar arbeid – onder overige gelijkblijvende omstandigheden — doen toenemen. Dit be’invloedt de inkomensverdeling,
maar kan ook leiden tot wijzigingen in het inkomensbeleid. Zo
zou bij een afnemend aantal werklozen de koopkracht van de
uitkeringen zich wellicht gunstiger kunnen ontwikkelen dan in
4) Van den Bosch, op. cit.
5) Idem.
6) De Kam. op. cit.
de eerste helft van de jaren tachtig het geval is geweest. We wijzen hier overigens slechts op een mogelijkheid, zonder een oordeel uit te spreken. Wanneer deeltijdarbeid relatief aantrekkelijker wordt, kan de belangstelling hiervoor substantieel toenemen
en daardoor het beroep op de uitkeringen afnemen. Het aantal
tweeverdieners kan relatief toenemen. Dergelijke gedragsreacties zijn er de oorzaak van dat de werkelijke gevolgen van de invoering van het gbi sterk kunnen verschillen van de eerste-ordeeffecten die worden berekend als men ervan uitgaat dat het gbi
in een keer zou worden ingevoerd en gedragsveranderingen worden verwaarloosd.
In de tweede plaats kan bij het onderhavige lange-termijnperspectief ook niet worden voorbijgegaan aan de autonome
tussen sectoren. Het valt immers eenvoudig in te zien dat de
loonsverlaging en de voorgestelde tariefsverhogingen voor ar-
beidsintensieve bedrijven per saldo een kostenverlaging inhouden, terwijl bij kapitaalintensieve bedrijven een kostenverhoging optreedt.
Van den Bosch analyseert de arbeidskostenverlaging en de tariefsverhogingen afzonderlijk 8). Dit is niet erg zinvol; bepalend
voor de eerste-orde-effecten en de gedragsreacties is vooral de
combinatie van beide maatregelen. Het is deze combinatie die er-
toe leidt dat alleen in de arbeidsintensieve bedrijven een relatieve
kostenverlaging optreedt. Voor de vrees van Van den Bosch dat
deze ,.extra ruimte” zal worden aangewend voor loonsverhoging of vermindering van de winstmarge, is niet zoveel reden.
veranderingen die kunnen optreden in gedrag en economische
Juist deze bedrijven hebben in toenemende mate te maken met
omstandigheden. In de sfeer van de arbeidsparticipatie van de
gehuwde vrouw zijn belangrijke veranderingen denkbaar. Een
aantrekkende economic kan leiden tot een afname van de werkloosheid en de effecten van de hierboven genoemde gedragsreac-
problemen van vraaguitval en verschuiving van de vraag naar de
informele economic als gevolg van de hoge relatieve prijzen van
hun goederen en diensten 9). De druk om de extra ruimte in deze
ties versterken. Het modelleren van zowel de gedragsreacties als
de autonome veranderingen is bij de huidige stand van economische kennis en technieken niet mogelijk.
Dit betekent niet dat volgens de WRR geen zinvolle berekeningen van de verdelingseffecten gemaakt kunnen worden. Bij een
stapsgewijze invoering is het verantwoord om per stap de gedragsreacties en de autonome veranderingen in eerste instantie te
verwaarlozen. Het maken van berekeningen van de eerste-ordeeffecten is dan nuttig om ongewenste effecten voor bepaalde
groepen op te sporen en met gepaste maatregelen te beperken.
De micro-modelsimulaties die het Sociaal en Cultureel Planbureau kan uitvoeren, zijn in dit verband uitermate nuttig. Tevens
kunnen dergelijke berekeningen behulpzaam zijn bij de bepaling
van de haalbare grootte van de eerstvolgende stap. De berekeningen zijn alleen verantwoord wanneer ze worden gemaakt op
basis van de op dat moment bestaande inkomensverdeling, die
zoals uit het voorgaande kan worden afgeleid aanzienlijk kan
verschillen van de huidige situatie. Aan het actualiseren van het
databestand waarmee de simulatie wordt uitgevoerd, worden
derhalve hoge eisen gesteld.
Voorts kan met behulp van genoemde micro-modelsimulaties
de meest geschikte methode voor de brutering van het gbi en de
verlaging van de bruto lonen en uitkeringen worden bepaald. De
Kam wijst er op dat brutering van het gbi tegen de marginale tarieven tot problemen leidt, zowel wat betreft de verdelingseffecten als met betrekking tot de uitvoerbaarheid van het stelsel. De
brutering en overeenkomstige verlaging van lonen en uitkeringen zou evenwel ook anders kunnen geschieden. Het gebruteerde
gbi zou gedefinieerd kunnen worden als het bedrag dat moet
worden verdiend om bij het huidige belasting- en premieregime
een netto inkomen van f. 5.400 per jaar over te houden. De bruto
lonen en uitkeringen zouden dan met dit bedrag verlaagd moeten
worden. De premie-inkomensgrens voor de werknemersverzekeringen zou eveneens met het gebruteerde gbi verlaagd moeten
worden. De premie-inkomensgrens voor de volksverzekeringen
kan omlaag met het premie-inkomen dat behoort bij een netto
sectoren vooral te benutten voor prijsverlagingen is derhalve zowel voor werkgevers als werknemers aanzienlijk. Voor werkge-
vers zal het vaak een noodzakelijke voorwaarde zijn om de continui’teit van de onderneming te kunnen waarborgen, voor werknemers om de werkgelegenheid te behouden en eventueel uit te
breiden.
De bestaande belastingen zijn overigens geen van alle ideale
instrumenten om de beoogde verbreding van de heffingsgrondslag te verwezenlijken. De verbreding van de heffingsgrondslag die het best aansluit bij de gedachtengang van het rapport is een heffing op de toegevoegde waarde anders dan de
BTW. De BTW over geexporteerde goederen en diensten wordt
immers gerestitueerd. zodat een belangrijk deel van de in ons
land toegevoegde waarde buiten de BTW-heffing blijft. Ook
wanneer de heffing van het totale bedrag dat is gemoeid met de
gebruteerde gbi’s wordt gespreid over diverse bestaande belastinginstrumenten, is de kans op fricties tamelijk groot, zoals
ook verschillende commentatoren hebben aangegeven. De in
Waarborgen voor zekerheid geopperde mogelijkheid van een
nieuw type heffing op de toegevoegde waarde die ook over geexporteerde goederen en diensten wordt geheven, zou hiervoor een
oplossing kunnen bieden. Deze nieuwe heffing zou niet in de
plaats komen van de BTW, maar een zelfstandige plaats krijgen
naast de BTW. Aan de restitutie van de BTW over de export zou
derhalve niets veranderen.
De invoering van het door de WRR ontwikkelde stelsel van sociale zekerheid zal, zoals ook is beoogd, aanleiding geven tot veranderingen in het economische gedrag van consumenten en producenten. Deze gedragswijzigingen kunnen in de eerste plaats
worden opgeroepen door de onzekerheden die een dergelijke
stelselwijziging bij verschillende groepen kan teweegbrengen.
De uitkomsten daarvan staan helemaal niet vast, en zijn zelfs
niet bij benadering te schatten. In de tweede plaats kunnen gedragsveranderingen voortvloeien uit de grootte van de wijzigingen die in lonen en prijsverhoudingen optreden. De verlaging
van de loonkosten, de verschuiving in de verhouding tussen ar-
voorstellen uitsluitend vanuit macro-economisch gezichtspunt
beidskosten en kapitaalkosten, en de veranderingen in de prijsverhoudingen tussen arbeidsintensieve diensten en kapitaalintensieve goederen kunnen een zodanige omvang aannemen dat
zij niet vergelijkbaar zijn met ,,normale” veranderingen in deze
grootheden. Het schokeffect dat van dergelijke mutaties uitgaat
op het economisch gedrag is naar zijn omvang niet te bepalen,
omdat de ervaring uit het verleden ontbreekt. Een derde oorzaak
van wijzigingen in het economisch gedrag vinden we in de gewijzigde verhouding tussen de formele en de informele economie.
Door de veranderde prijs- en kostenverhoudingen in het voordeel van de formele economie kunnen gemakkelijk wijzigingen
optreden binnen de formele economische activiteiten waarvan
de exacte omvang niet te schatten is.
Door al deze veranderingen gaat een aantal economische rela-
te beoordelen. Zo vraagt Hartog zich af wat de zin is van een
door het gbi mogelijk gemaakte verlaging van de lonen wanneer
de belastingen vervolgens weer dienovereenkomstig moeten
worden verhoogd 7). Macro-economisch gezien wordt de
kostenverlaging die het bedrijfsleven met de ene hand wordt toegespeeld, met de andere hand meteen weer ontnomen. Zo’n benadering gaat evenwel voorbij aan het wezen van hetgeen beoogd is, namelijk een verschuiving in de kostenverhoudingen
7) Hartog, op. cit.
8) Van den Bosch, op. cit.
9) Van Empel, op. cit., benadrukt eveneens het belang van deze problematiek.
inkomen van f. 5.400, terwijl de belastingvrije voet met het bedrag van het gbi omlaag kan. Door deze aanpak verandert er
niets aan de bovenkant van de inkomens. De uitvoering levert
geen grote moeilijkheden op omdat alle bruto lonen met precies
hetzelfde bedrag omlaag gaan. Nagegaan zou kunnen worden of
deze wijze van brutering aan de onderkant van de inkomens in
plaats van aan de bovenkant tot minder complicaties leidt.
Kwantificering van de economische effecten
Het is niet juist de economische effecten van de WRR-
ESB 25-9-1985
949
ties die in het verleden onder het bestaande stelsel van sociale zekerheid hebben gegolden, in de toekomst niet meer op. Enerzijds
zijn de gedragscoefficienten van de econometrische modellen
niet (meer) te schatten, omdat de wijzigingen die worden voorderzijds is de mate van verandering van bepaalde variabelen zo
groot, dat de modelspecificaties niet meer toereikend zijn om
dergelijke mutaties te kunnen verwerken (in bepaalde vergelijkingen van het model kan bij voorbeeld niet meer met lineaire relaties worden gewerkt, maar moeten kromlijnige verbanden
worden gehanteerd). Hierdoor wordt het doorrekenen van de
wordt genomen. Voorts wordt de invoering van een gedeeltelijk
basisinkomen nodig geacht omdat gebleken is dat volledige
werkgelegenheid niet permanent door overheidsbeleid kan worden gerealiseerd. Omdat langdurige perioden met omvangrijke
werkloosheid als ree’le mogelijkheden moeten worden aanvaard,
kan arbeid niet het enige instrument zijn waarmee het inkomen
wordt verdeeld en aanspraken op sociale zekerheid worden opgebouwd. Invoering van een basisinkomen dringt zich dan op.
Om te vermijden dat de band tussen arbeid en inkomen te zeer
zou worden verbroken, heeft de Raad een gedeeltelijk basisinkomen voorgesteld. Bovendien gaat van het gedeeltelijk basisinko-
economische effecten van zo’n stelselwijziging een excercitie die
men een prikkel uit tot herverdeling van arbeid.
zeer onbetrouwbare resultaten oplevert.
Deze wetenschappelijke onbetrouwbaarheid van de toekomstige gedragscoefficienten is doorslaggevend geweest bij de
beslissing om een uitgewerkte kwantitatieve voorstelling van de
economische effecten van de voorstellen achterwege te laten. In
de plaats daarvan is wel aangegeven in welke richting de belangrijkste economische consequenties waarschijnlijk zullen gaan.
Zoals gezegd, is bewust afgezien van het schetsen van een
blauwdruk omdat de discussie zich in eerste instantie zal moeten
concentreren op de fundamenten van het nieuwe stelsel en niet
op de precieze uitkomsten op langere termijn. Pas wanneer daarna een aantal concrete invullingen aan bepaalde elementen van
het sociale-zekerheidsstelsel is gegeven, kan op basis van een
reeks mogelijke gedragscoefficienten een aantal ontwikkelingspaden van verschillende economische kernvariabelen worden berekend. Hierbij dienen dan niet te grote stappen te worden
Naast economische motieven zijn er ook maatschappelijke
ontwikkelingen die nopen tot drastische maatregelen. De toenemende pluriformiteit van huishoudens en het streven naar een
grotere mate van zelfstandigheid van partners maken het noodzakelijk om een toets op het gezamenlijke inkomen binnen een
huishouden zoveel mogelijk te vermijden. Vooral met betrekking tot de eerste periode nadat iemand werkloos, ziek of arbeidsongeschikt is geworden, stuit de inkomenstoets op grote
maatschappelijke weerstand. Door de voorgestelde hoogte van
het gbi wordt in combinatie met de bepleite algemene inkomensdervingsverzekering bereikt dat de noodzaak van inkomenstoetsen gedurende de eerste jaren na het intreden van de loonderving
komt te vervallen. Dit is een belangrijk voordeel.
De maatschappelijke ontwikkelingen geven tevens aanleiding
om boven het niveau van het sociale minimum de keuzevrijheid
ten aanzien van de verzekering tegen inkomensderving te vergroten. De kloof tussen de uniformiteit die het huidige stelsel kenmerkt en de toenemende pluriformiteit van de voorkeuren van
de burgers wordt steeds groter. De toegenomen welvaart, opleidingsgraad en mondigheid van de bevolking maken dat vergroting van de keuzevrijheid een verantwoorde stap is. De Raad
gesteld zich in het verleden nog nooit hebben voorgedaan. An-
gezet. Via relatief kleine wijzigingen waarmee – om de gedach-
ten te bepalen – de invoering van het gbi, de verlaging van de
bruto lonen en uitkeringen en de wijziging van de heffingsstructuur in drie tot vier stappen gerealiseerd worden, kunnen de
belangrijke economische effecten in essentie worden verkend.
Uit een dergelijke stap-voor-stap benadering, die inhoudt dat
een volgende stap pas wordt gezet als de effecten van de voorgaande stap bekend zijn en het model daaraan zo mogelijk is
aangepast, kunnen dan aanwijzingen worden verkregen voor de
beleidsimplicaties die volledige invoering van een nieuw sociaal
zekerheidsstelsel met zich brengt.
Aangetekend moet hierbij worden dat de verandering van de
heffingsgrondslag van loonsom naar toegevoegde waarde veel
minder drastische tariefsveranderingen met zich brengt dan
soms wordt verondersteld. De loonsom vormt immers een groot
deel van de toegevoegde waarde, zodat de hier bedoelde verschuiving louter een uitbreiding van de heffingsgrondslag impliceert.
Op deze wijze, tastend en zoekend, kunnen berekeningen over
de mogelijke kwantitatieve omvang van de economische effecten worden gemaakt die een redelijke terreinafbakening opleveren. Van een strikte kwantificering van de toekomstige ontwikkeling kan echter ook in dit geval niet worden gesproken. Er
bestaan namelijk geen sertor-modellen die zodanig gespecificeerd zijn dat zo’n kwantificering wel zou kunnen worden uitge-
werkt.
Wie structuurveranderingen in het stelsel van sociale zeker-
heid niet wenst te bediscussieren, kan altijd trachten elke discussie te blokkeren door naar de niet te kwantificeren uitkomsten
ervan te blijven vragen. De WRR kan zich echter met het oog op
zijn taakstelling deze weelde niet veroorloven. Wie oog heeft
voor de noodzaak het beleid tijdig af te stemmen op toekomstige
veranderingen zal genoegen moeten nemen met tentatieve richtingaanduidingen, maar dat is toch al heel wat.
heeft zich overigens geen voorstander betoond van volledige pri-
vatisering van de bovenminimale sociale zekerheid en er derhalve voor gepleit dat de overheid randvoorwaarden stelt om de solidariteit tussen goede en slechte risico’s overeind te houden.
Het is niet mogelijk om met de bestaande empirische economische modellen een nauwkeurige kwantitatieve specificatie te geven van alle effecten die uiteindelijk het resultaat zullen zijn van
een ingrijpende omvorming van de sociale zekerheid. Wel kan
worden aangegeven, zoals in Waarborgen voor zekerheid ook is
gebeurd, wat de richting zal zijn van de economische effecten.
De beperkte mogelijkheden tot kwantificering hangen samen
met de omstandigheid dat wel de aard, maar niet de exacte omvang van de gedragsreacties van tevoren kan worden bepaald.
Dit is overigens een moeilijkheid waarmee men te maken heeft
bij elk beleid dat structurele veranderingen beoogt. In die zin is
risicoloos beleid een fictie. Het nalaten van structurele beleidsmaatregelen is echter niet minder riskant dan het voeren van
een beleid, waarvan de uitkomsten qua richting waarschijnlijk
en gewenst zijn, doch de exacte omvang alleen achteraf kan worden vastgesteld.
Het rapport verschaft wel de hoofdlijnen van een nieuw stelsel, maar niet een volledig uitgewerkte blauwdruk. Alvorens een
gedetailleerde uitwerking aan de orde kan komen, zal er eerst een
discussie moeten worden gevoerd over de uitgangspunten en
kenmerken van een nieuw stelsel. Voor zo’n discussie biedt het
rapport inzichten, overwegingen en mogelijke oplossingen, die,
zoals ook sommige commentatoren opmerken, in de readies tot
nu toe voor een groot deel onderbelicht zijn gebleven 10).
J.M. Dekkers
N.H. Douben
Conclusie
De WRR komt in het rapport Waarborgen voor zekerheid tot
de conclusie dat de bestaande verdeling van de lasten een reden
tot stelsel wijziging vormt. Daarom is een gedeeltelijk basisinkomen voorgesteld, dat een bodem in het inkomensgebouw legt en
gefinancierd wordt door middel van heffingen op een bredere
grondslag dan het arbeidsinkomen. Hierdoor wordt een relatieve verlaging van de arbeidskosten bereikt, waardoor de ontwikkeling van de werkgelegenheid in de arbeidsintensieve sectoren
wordt bevorderd en de informele sector de wind uit de zeilen
950
10) Van Doom, op. cit., en Nooteboom, op. cit.