Voorgenomen levensloopregeling biedt weinig voordeel

Voorgenomen levensloopregeling biedt weinig voordeel
Aute ur(s ):
Jongen, (auteur)
E. Kooiman, P. (auteur)
De auteurs zijn verb onden aan het Centraal Planbureau. p.kooiman@cpb .nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 89e jaargang, nr. 4429, pagina 129, 19 maart 2004 (datum)
Rubrie k :
Levensloop
Tre fw oord(e n):

De voorgestelde levensloopregeling levert een verlofganger weinig tot geen voordeel op. Wil de regeling iets toevoegen, dan moet zij
ruimhartiger worden. Het effect hiervan op het arbeidsaanbod is echter twijfelachtig.
Levenslopen zijn veranderd doordat betaalde arbeid en informele zorg vaker worden gecombineerd. De vraag naar zorg-, sabbat- en
scholingsverlof neemt toe. Het oplossen van knelpunten in de levensloop kan arbeidsparticipatie van ouderen en partners bevorderen.
Om deze reden ondersteunt de overheid werknemers die tijdelijk minder willen werken, onder andere via de Wet Financiering
Loopbaanonderbreking en het fiscaal verlofsparen. In de laatste Miljoenennota is het kabinet gekomen met een voorstel voor een
levensloopregeling. Het wetsvoorstel is aangehouden tot het Voorjaarsoverleg met de sociale partners. Onze analyse laat zien dat de
voorgestelde spaarregeling een verlofganger weinig te bieden heeft. Willen het kabinet en de sociale partners verlofgangers
daadwerkelijk verder ondersteunen, dan lijkt het noodzakelijk de regeling te wijzigen. De onderstaande analyse biedt daarvoor enkele
aanknopingspunten.
De voorgestelde regeling
De levensloopregeling bouwt voort op het reeds bestaande fiscaal verlofsparen. Hierbij kan de werknemer uit het bruto loon een bedrag
opzij zetten ter financiering van toekomstig verlof. Voor deze verlofbesparingen geldt de zogenaamde omkeerregel: belastingen en
premies zijn pas verschuldigd als de verlofspaarpot wordt aangesproken. Ook is het spaartegoed vrijgesteld van de forfaitaire
vermogensrendementsheffing. Tenslotte worden opnames uit de verlofspaarpot aangemerkt als inkomen uit tegenwoordige arbeid. Door
verlofsparen ontstaat echter geen recht op verlof. De werkgever moet hier namelijk mee instemmen.
Enerzijds is de nu voorgestelde levensloopregeling aantrekkelijker. Het maximale spaarbedrag wordt verhoogd van tien tot twaalf procent
van het brutoloon per jaar en het maximale spaarsaldo wordt verhoogd van één tot anderhalf bruto jaarsalaris. Anderzijds is de
voorgestelde regeling minder aantrekkelijk. De anticumulatieregel bepaalt namelijk dat een werknemer in een kalenderjaar niet langer
tegelijk kan deelnemen aan de levensloopregeling en de spaarloonregeling.1
Voordeel van de levensloopregeling: kwalitatief
De levensloopregeling is een vrijwillige individuele spaarvoorziening. Toekomstige verlofgangers zullen er alleen gebruik van maken
wanneer ze door deelname aan de regeling (fiscaal) voordeel weten te behalen. Afhankelijk van de gezins- en inkomenssituatie kan dit
voordeel zich op drie punten voordoen: de omkeerregel kan resulteren in een lager belastingtarief, diverse arbeidsgerelateerde
belastingvoordelen kunnen hoger uitvallen en er is een vrijstelling voor de forfaitaire vermogensrendementsheffing. Deelname aan de
regeling is alleen voordelig wanneer de som van deze voordelen groter is dan het voordeel van deelname aan de spaarloonregeling. Men
kan namelijk niet aan beide regelingen tegelijk deelnemen.
Omkeerregel
Onder de omkeerregel vormt de inleg in de levensloopspaarpot een aftrekpost. De spaarder ontloopt hierdoor heffing tegen het relatief
hoge marginale tarief. In plaats daarvan wordt een latere opname uit de verlofspaarpot belast. Als gevolg van de progressie in het
belastingstelsel zal daarbij doorgaans sprake zijn van een lager tarief. De omkeerregel stelt zo de spaarder in staat inkomen te verplaatsen
naar een lager belastingtarief. Dezelfde mogelijkheid wordt echter ook al geboden in het bestaande belastingstelsel. Wanneer iemand een
substantiële fluctuatie heeft in het inkomen van jaar op jaar, dan mag deze persoon zijn of haar inkomen over een aaneengesloten periode
van maximaal drie jaar middelen voor de premies volksverzekeringen en de loon- en inkomstenbelasting. Door te middelen verplaatst men
eveneens inkomen naar een lager tarief. Zo zal de totale belasting- en premieafdracht dalen door het inkomen in een jaar waarin verlof
wordt opgenomen te middelen met twee aanliggende jaren waarin volledig gewerkt wordt.
Het voordeel van middelen kan worden vergroot door het verlof te spreiden over twee kalenderjaren. De fiscale aangifte gaat immers per
kalenderjaar en door het verlof in twee opeenvolgende jaren te laten vallen, heeft men in fiscaal opzicht tweemaal een verlaagd inkomen.
Er kan dan gemiddeld worden over een periode van zes jaar: de twee jaren waarover het verlof is gespreid, de twee jaren ervoor en de
twee jaren erna. Daardoor kan nog meer inkomen van een hoog naar een lager tarief gebracht worden. In de praktijk blijken mensen met
lagere inkomens na middelen en spreiden van verlof geen voordeel meer te hebben van de omkeerregel van de levensloopregeling.

Alleen de hogere inkomens hebben hiervan mogelijk voordeel.
Het tweede mogelijke voordeel van de levensloopregeling betreft diverse arbeidsgerelateerde belastingvoordelen.2 Als het inkomen uit
tegenwoordige arbeid in enig kalenderjaar te laag wordt, bijvoorbeeld omdat men in dat jaar enige tijd onbetaald verlof heeft, kan men
deze voordelen niet volledig verzilveren. Een verlofspaarpot kan dan helpen. Opnames uit de spaarpot worden namelijk aangemerkt als
inkomen uit tegenwoordige arbeid.
Ook hier kan spreiden van verlof over twee kalenderjaren helpen om het inkomen uit tegenwoordige arbeid voldoende hoog te houden.
Er wordt dan immers in beide kalenderjaren slechts de helft van het verlof genoten, zodat het arbeidsinkomen in deze jaren navenant
hoger is. Hogere inkomens kunnen er zo altijd voor zorgen dat zij de arbeidsgerelateerde belastingvoordelen volledig kunnen blijven
genieten. De levensloopregeling biedt daarom op dit punt alleen een mogelijk voordeel voor de lagere inkomens.
Het spaartegoed van de levensloopregeling is vrijgesteld van forfaitaire vermogensrendementsheffing in box 3. Hiermee houden we in dit
artikel verder geen rekening. De doelgroep van de regeling zal namelijk in de meeste gevallen niet worden aangeslagen voor de
vermogensrendementsheffing omdat het aanwezige vermogen lager is dan de vrijstellingsgrens.3
Voordeel van de levensloopregeling: kwantitatief
tabel 1 geeft het financiële voordeel van de voorgestelde levensloopregeling voor alleenverdieners met een modaal inkomen dan wel een
inkomen van tweemaal modaal.4 Het voordeel is berekend voor een verlofganger die een half of een heel jaar verlof wil opnemen, in één
kalenderjaar, dan wel gespreid over twee kalenderjaren. Het voordeel van de levensloopregeling is gedefinieerd als het extra netto
inkomen dat een verlofganger verwerft door optimaal gebruik te maken van de levensloopregeling, gegeven optimaal gebruik van reeds
bestaande fiscale mogelijkheden. 5

Tabel 1.Voordelen van het middelen en spreiden van inkomen en van de levensloopregeling bij verlof, voor een alleenverdiener,
in euroa
verlofduur
verlof verspreid over

modaal zonder kinderen
initieel inkomensverlies
door verlof
voordeel middelen en spreiden
voordeel levensloopregeling
uiteindelijk inkomensverlies
door verlof
modaal met kinderen
initieel inkomensverlies
door verlof
voordeel middelen en spreiden
voordeel levensloopregeling
uiteindelijk inkomensverlies
door verlof
2x modaal zonder kinderen
initieel inkomensverlies
door verlof
voordeel middelen en spreiden
voordeel levensloopregeling
uiteindelijk inkomensverlies
door verlof
2x modaal met kinderen
initieel inkomensverlies
door verlof
voordeel middelen en spreiden
voordeel levensloopregeling
uiteindelijk inkomensverlies
door verlof

1/2 jaar
1 kalenderjaar

1/2 jaar
2 kalenderjaren

1 jaar
1 kalenderjaar

1 jaar
2 kalenderjaren

– 8730
170
200

– 8730
600
0

– 22850
5140
370

– 22850
5740
400

– 8360

– 8130

– 17340

– 16710

– 9250
1250
400

– 9250
2240
0

– 23550
6170
1600

– 23550
7550
800

– 7600

– 7010

– 15780

– 15200

– 16040
1230
380

– 16040
2340
0

– 39370
6470
3290

– 39370
9730
760

– 14430

– 13700

– 29610

– 28880

– 15490
680
380

– 15490
1800
0

– 39710
6580
3520

– 39710
10070
760

– 14430

– 13690

– 29610

– 28880

a. Het betreft de verandering in het nominaal beschikbaar inkomen (nbi). Het nbi is het netto inkomen plus kinderbijslag,
minus de nominale ziektekostenpremie. De uitkomsten zijn afgerond op tientallen.

Als contrast voor het voordeel van de levensloopregeling vermeldt de tabel ook het initiële inkomensverlies, het voordeel van middelen
en spreiden en het uiteindelijke inkomensverlies. Het initiële inkomensverlies is hierbij gedefinieerd als het verlies aan arbeidsinkomsten
door onbetaald verlof ná aftrek van belastingen en premies, doch vóór het middelen van inkomen en spreiden van verlof. Door inkomen
te middelen, verlof te spreiden en door de eventuele belastingvoordelen van deelname aan de levensloopregeling te verzilveren, is het
uiteindelijke inkomensverlies kleiner. Dit uiteindelijke inkomensverlies moet door de verlofganger worden opgevangen uit zijn of haar
opgebouwde vermogen, waaronder een eventuele levensloopspaarpot of spaarloontegoed, en door vermindering van zijn of haar
uitgaven.
Tabel 1 laat in de eerste plaats zien dat in de meeste gevallen het extra voordeel van levensloopsparen beperkt is, zeker in verhouding tot

het voordeel van middelen van inkomsten en spreiden van verlof. Alleen mensen met hogere inkomens die een heel kalenderjaar verlof
opnemen, hebben een groter voordeel. In de tweede plaats valt op dat het uiteindelijke inkomensverlies altijd kleiner is wanneer het
verlof gespreid kan worden over twee kalenderjaren. Bij een half jaar verlof valt daardoor het voordeel van de levensloopregeling in alle
gevallen geheel weg (kolom 1 -> kolom 2). Deelname aan de levensloopregeling is dan niet lonend. Bij een heel jaar verlof resteert in alle
gevallen een beperkt voordeel (kolom 3 -> kolom 4).
Bij een heel kalenderjaar verlof (kolom 3) is er in het verlofjaar geen inkomen uit tegenwoordige arbeid. De arbeidsgerelateerde
belastingvoordelen kunnen alleen worden verzilverd door deelname aan de levensloopregeling. Voor de modale werknemer vormt dat het
enige voordeel; de omkeerregel van de levensloopregeling biedt hem of haar niets extra meer nadat het inkomen al gemiddeld is. De
werknemer met een inkomen van tweemaal modaal heeft nog wel voordeel van de omkeerregel van de levensloopregeling: ook na het
middelen van zijn of haar inkomen kan er nog steeds inkomen naar een lager tarief gebracht worden.
Wanneer de werknemer het verlof kan spreiden (kolom 4) levert de levensloopregeling de modale werknemer minder op omdat er in beide
verlofjaren reeds een half jaar inkomen uit tegenwoordige arbeid is. De arbeidsgerelateerde belastingvoordelen worden daardoor ook
zonder verlofsparen al grotendeels verzilverd. Voor de werknemer met tweemaal modaal inkomen levert de levensloopregeling minder op
omdat er door het spreiden van het verlof over zes jaar gemiddeld kan worden. Er resteert daardoor veel minder inkomen dat nog naar een
lager tarief gebracht kan worden.
Wanneer de werknemer het verlof niet kan spreiden, dan levert de levensloopregeling ook bij een half jaar verlof een voordeel op (kolom
1). Dit voordeel is gelijk aan de helft van het voordeel bij een heel jaar verlof dat over twee kalenderjaren is gespreid (kolom 4).
Laatstgenoemde situatie dupliceert immers de situatie van een half jaar verlof in één kalenderjaar. Wanneer de werknemer het halve jaar
verlof kan spreiden over twee kalenderjaren dan levert de levensloopregeling geen voordeel meer op (kolom 2). Het gemis van het
spaarloon domineert een eventueel resterend voordeel van de levensloopregeling. Bij verlof dat korter is dan een kwart jaar per
kalenderjaar is er dus geen enkel voordeel van deelname aan de levensloopregeling.
Kanttekeningen bij de uitkomsten
Een financieel voordeel van de levensloopregeling zal niet altijd leiden tot deelname aan de regeling. Levensloopbesparingen kunnen
alleen voor verlof gebruikt worden. Onder de levensloopregeling bestaat geen recht op verlof; hierdoor is de werknemer afhankelijk van
de werkgever of de besparingen ook daadwerkelijk kunnen worden opgenomen. Dit beperkt de liquiditeit van levensloopbesparingen.
Spaarloontegoed kan, na afloop van de blokkeringsperiode van vier jaar, onbeperkt worden opgenomen.
Uit de voorgaande analyse blijkt dat het voordeel van de levensloopregeling sterk afhangt van de mogelijkheid om het verlof te spreiden.
Een sabbat- of scholingverlof kan vermoedelijk gemakkelijk over twee kalenderjaren gespreid worden. Bij verlof om te zorgen voor een
hulpbehoevende naaste, bijvoorbeeld een baby of een ernstig zieke ouder, is er wellicht minder flexibiliteit. De vraag is dan echter of het
verlof voltijds zal worden opgenomen. Wanneer bijvoorbeeld vijftig procent van de werktijd verlof wordt opgenomen, is het voordeel
van de levensloopregeling wederom beperkt.
Deelname zal beperkt zijn
De voorgenomen levensloopregeling biedt maar een beperkt financieel voordeel. Het is dan ook de vraag wat de toegevoegde waarde
van de regeling is. Aan de huidige fiscale verlofspaarregeling namen volgens het ministerie van szw in 2002 ruim 17.000 werknemers deel.
Ter vergelijking, aan de spaarloonregeling namen in 2002 ongeveer drie miljoen werknemers deel. Door de anticumulatie met het
spaarloon is de levensloopregeling nog minder aantrekkelijk dan fiscaal verlofsparen. Hierdoor lijkt het niet aannemelijk dat de deelname
aan de levensloopregeling hoger zal zijn dan deelname aan het fiscaal verlofsparen, ondanks het hogere maximale spaarbedrag.
Hoe verder?
Willen het kabinet en de sociale partners verlofgangers verder ondersteunen, dan moet de voorgestelde levensloopregeling
aantrekkelijker worden gemaakt.
Een voor de hand liggende eerste stap lijkt het laten vallen van de anticumulatie met het spaarloon. Echter, voor het huidige fiscaal
verlofsparen geldt reeds geen anticumulatieregel; desondanks is de deelname zeer beperkt.
Een tweede stap is het vergroten van het fiscale voordeel van de regeling zelf. Het voordeel van de omkeerregel lijkt onvoldoende, zeker
voor de lage inkomens. Een optie is om de levensloopbesparingen geheel belastingvrij te maken, conform de spaarloonregeling. De
bestaande spaarloonregeling zou daartoe kunnen worden verruimd (hogere maximale inleg) en omgezet in een verlofspaarregeling
(gebruik beperken tot verlofdoelen). Wanneer men bovenmodale inkomens niet bovenmodaal wil laten profiteren, dan geniet een
verlofkorting wellicht de voorkeur boven het volledig vrijstellen van belastingheffing.
Een tegendraadse optie is de voorgestelde regeling in te trekken en te volstaan met de huidige (substantiële) voordelen die het
belastingstelsel verlofgangers reeds biedt. Regelmatig wordt vergroting van de arbeidsparticipatie als voornaamste doelstelling van de
levensloopregeling genoemd. Het bewijs dat subsidiëren van verlof het arbeidsaanbod vergroot, hebben wij echter nog niet gezien.
Wellicht kan de participatie in personen toenemen als knelpunten worden weggenomen. Als we dat moeten betalen met een lager
arbeidsaanbod in gewerkte uren spannen we echter het paard achter de wagen. Het minder aantrekkelijk maken van vervroegde
uittreding en het wegnemen van (resterende) knelpunten rond kinderopvang lijkt dan een meer voor de hand liggende aanpak.
Egbert Jongen en Peter Kooiman
Literatuur
Jongen, E. (2003) Individueel financieel voordeel levensloopregeling, CPB Memorandum 85, Centraal Planbureau, Den Haag,

1 Anders dan bij fiscaal verlofsparen behoren de voorgestelde levensloopbesparingen niet tot de grondslag van de
werknemersverzekeringen. Hierdoor betaalt de werknemer (met een niet al te hoog inkomen) minder premies werknemersverzekeringen.
Dat lijkt een voordeel, maar de lagere premie betekent ook een lagere uitkering bij ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid. Het is
daarom op voorhand niet duidelijk of dit een voor- dan wel een nadeel oplevert. We laten dit effect verder buiten beschouwing.
2 Het betreft de arbeidskorting en het recht op deelname aan de spaarloonregeling. Afhankelijk van de gezinssituatie komen de
combinatiekorting en de extra combinatiekorting voor alleenstaande ouders en tweeverdieners hier bij.
3 Waarschijnlijk zullen jongeren in de gezinsopbouwfase eventuele vrije besparingen vooral aanwenden voor het financieren van de
eigen woning. Dit vermogen valt niet in box 3.
4 Zie Jongen (2003) voor een uitgebreide bespreking van de onderliggende berekeningen. Deze publicatie vermeldt tevens uitkomsten
voor tweeverdieners. Ook wordt het voordeel van de levensloopregeling opgesplitst naar de achterliggende fiscale posten.
5 Het aantal jaren dat men meedoet, is dus endogeen. Zie voor details Jongen (2003). Als er geen voordeel is, doet men niet mee met de
levensloopregeling. In de tabel is dan een 0 genoteerd.

Copyright © 2004 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)