Voedselproduktie in de derde wereld:
een stap terug voor het IFAD?
Inleiding
Tijdens de Wereldvoedselconferentie te Rome in 1974
werd besloten een speciaal Fonds op te richten om bij te
dragen aan de verhoging van de voedselproduktie in
ontwikkelingslanden. Over de noodzaak daarvan kon
toen, evenals in 1981, geen twijfel zijn. Niet alleen door
misoogsten, maar ook door permanente en toenemende
voedseltekorten wordt een groot deel van de wereldbevolking voortdurend bedreigd. Het duurde tot eind 1977
voordat de onderhandelingen over de oprichting en de
financiering van het nieuwe International Fund for Agricultural Development (IFAD) waren afgerond. In januari
1978 ging het werk van start in Rome — als voorlopige
plaats van vestiging — met een op vrijwillige basis door
donorlanden (waaronder Nederland) toegezegd bedrag
van ruim $ 1.000 mln, te besteden aan voedselprodukten
in de daarop volgende drie jaar.
De voorgeschiedenis en de uitgangspunten van beleid
zijn uitvoerig beschreven in een eerder artikel door Van
der Pluijm 1); hierover wordt daarom in het volgende
slechts samenvattend gesproken, omdat het thans gaat om
de wijze waarop IFAD vorm heeft gegeven aan de
oorspronkelijke opdracht gedurende de afgelopen drie
jaren. Aan de hand daarvan worden vervolgens enige
suggesties gedaan voor het Nederlandse beleid met betrekking tot de voortzetting van het Fonds.
Enkele hoofdkarakteristieken
Het IFAD is een organisatorisch unicum in de collectie
van bestaande internationale organisaties: het heeft een
College van Bewindvoerders waarin drie landengroepen
elk een derde van het stemrecht hebben. Twee van die
groepen — de OESO-landen en de OPEC-landen —dragen elk ongeveer de helft van de middelen bij; de derde
groep bestaat uit alle overige ontwikkelingslanden, die
grotendeels in aanmerking komen voor leningen van het
Fonds. In de praktijk blijkt deze groepsindeling niet
belemmerend te werken, omdat, al naar gelang het
onderwerp, zich in het College andere combinaties vormen en het noodzakelijke geven-en-nemen zonder veel
moeilijkheden plaatsvindt. Overigens is in het College,
naar het voorbeeld van andere en langer bestaande internationale financiele organisaties, nog nooit gestemd.
Beslissingen worden met algemene instemming genomen.
Van meer praktisch belang is de inhoud die aan het
beleid van het IFAD wordt gegeven. Het leningenbeleid is
vanaf het begin geplaatst tegen de achtergrond van de
armoede in veel ontwikkelingslanden en het ontbreken
van koopkracht om aan een minimale voedselbehoefte te
voldoen. Het voedselvraagstuk kan in essentie herleid
506
worden tot een behoefte aan produktieve werkgelegenheid, vooral op het platteland. Het Fonds heeft dan ook
duidelijk gekozen voor hulpverlening die aan kleine
boeren ten goede komt en, waar mogelijk, ook landlozen
een inkomen verstrekt. Dat is om veel redenen, waaronder
financiele, een hachelijke zaak en het getuigt van een
zekere moed, een dergelijke invalshoek te kiezen. Niet
alleen gaat het dikwijls in tegen de gangbare ontwikkelingsdoelstellingen die regeringen in de praktijk blijken
aan te hangen, maar ook ontbreken meestal de organisatie
en de benodigde staf om projecten van deze soort op te
sporen en uit te voeren. Bovendien kan effectieve hulp aan
de armste groepen de bestaande sociale verhoudingen —
vaak varianten van een feodale structuur — grondig
aantasten, wat noch door lokale elites, noch door regeringen van de desbetreffende ontvangende landen met enthousiasme wordt begroet, laat staan gesteund. Het is
daarom terecht dat velen bij de start van het Fonds weinig
optimistisch waren over de mate waarin de doelstellingen
konden worden gehaald.
Om de oprichting van een afzonderlijk Fonds te
rechtvaardigen was het nodig een eigen doelstelling te
hebben die duidelijk innoverend was in vergelijking tot de
doelstellingen van reeds bestaande organisaties, zoals de
Wereldbank. Maar de mate waarin innoverend werk in
feite mogelijk was, werd beperkt door de uiterst terughoudende toewijzing van middelen, benodigd voor het opzetten van een eigen staf. Het Fonds werd daardoor verplicht,
zich voor het voorbereiden en uitvoeren van projecten
grotendeels te wenden tot de bestaande instellingen en van
hun staf gebruik te maken. Dat kan innovatie nauwelijks
bevorderen, omdat op die manier de reeds bestaande
typen projecten door de achterdeur weer naar binnen
komen. Geleidelijk aan is de capaciteit van het Fonds om
eigen projecten te zoeken en voor te bereiden gestegen,
maar bij de beoordeling van de prestaties die in de
afgelopen jaren zijn geleverd dient wel met deze ingebouwde handicap rekening te worden gehouden.
Activiteiten in 1978-1980
Projecten tot een bedrag van bijna $ 900 mln. werden
in de loop van de eerste drie jaar door het College
goedgekeurd. Op grond daarvan mag worden verwacht
dat omstreeks het midden van 1981 de middelen van het
1) Th. van der Pluijm, Het internationale fonds voor agrarische
ontwikkeling, kanttekeningen bij de oprichting van een nieuw
financieringsorgaan, Internationale spectator, december 1977,
biz. 745-775.
Fonds geheeJ zullen zijn toegezegd. Onderhandelingen
over aanvuJJing van de middelen — waarover straks meer
— zijn sinds het voorj’aar van 1980 gaande. Het grootste
weerspiegelen opgedaan door een dynamische en gemotiveerde staf. Er is reden om aan te nemen dat het Fonds in
toenemende mate haar doeJstelling waar zal maken.
deel van de middelen is gebruikt voor de financiering van
landbouwprojecten op zachte voorwaarden (76%, tegen
een rente van 1% per jaar en met een looptijd van 50 jaar)
en een overwegend deel van de resterende middelen werd
uitgeleend tegen wat hardere voorwaarden (17%, tegen
een rente van 4% en met een looptijd van 29 jaar); de rest
had de vorm van giften (2%, meest voor landbouwkundig
onderzoek) of relatief harde leningen (5%, tegen 8% rente
en een looptijd van 15 tot 18 jaar). Deze verdeling hangt
nauw samen met het streven van het Fonds, zich bij
voorkeur te richten op de armste ontwikkelingslanden, die
meestal financieel weinig draagkracht hebben.
Het is verre van eenvoudig op dit moment tot een
Het IFAD en Nederland
Juist op het moment dat er reden is voor optimisme over
de rol die het Fonds vervult in de opbouw van de landbouw-
sector in ontwikkelingslanden, dreigt de financiering voor
de komende jaren in gevaar te komen. Een belangrijke
oorzaak is de verslechterende economische positie en een
restrictiever begrotingsbeleid van een aantal OESO-landen. Tevens is een verminderende politieke bereidheid tot
het geven van ontwikkelingshulp waarneembaar. Daarnaast nemen de OPEC-landen een afwachtende houding
beoordeling te komen van de mate waarin het Fonds erin
slaagt, de hooggestemde doelstellingen waar te maken. De
meeste projecten zijn nog maar in een beginstadium van
uitvoering; hoewel in sommige gevallen de uitvoering
aan en tonen als groep weinig bereidheid tot het geven van
door allerlei problemen wordt vertraagd, is het gemiddel-
afwisselend onderbieden en het te verwachten aanvul-
de uitvoeringstempo vergelijkbaar met dat van andere
organisaties. Dat is echter in veel opzichten geen redelijke
maatstaf, omdat bij innoverende projecten die de voedselproblemen van armste groepen op het platteland aanpak-
ken gerekend moet worden met specifieke problemen bij
de uitvoering waar andersoortige projecten in mindere
mate mee worden geconfronteerd.
Op basis van de documentatie die ter beschikking van
het College is gesteld bij de goedkeuring van projecten,
gecombineerd met voortgangsrapporten en gesprekken
met de staf kan een voorlopig oordeel worden gegeven.
Van de 60 inmiddels goedgekeurde projecten zijn er ten
minste 15 die naar aard en opzet volledig voldoen aan de
IFAD-doelstellingen en duidelijk pogingen inhouden om
nieuwe wegen in te slaan. Sommige ervan sluiten aan bij
voorgenomen landhervormingen en verscheidene konden
alleen tot stand komen nadat regeringen ervan waren
overtuigd dat hun beleid moest worden gewijzigd. Nieuwe
organisatorische benaderingen, waarbij gepoogd wordt de
armsten zelf bij de uitvoering van projecten te betrekken,
kenmerken een groter — en toenemend — aantal projecten.
Aan het andere uiterste staan 15 projecten die zich niet
onderscheiden van traditionele projecten voor landbouwontwikkeling. Bij sommige daarvan is het zelfs niet zeker
of ze wel in hoofdzaak kleine boeren ten goede komen. Ter
verontschuldiging kan worden opgemerkt dat deze projec-
ten zonder uitzondering geheel worden voorbereid door
andere instellingen en dat het Fonds pas in een laat
stadium bij de voorbereiding betrokken werd. De meeste
dateren uit de eerste periode en zijn eerder uiting van de
wens om snel operationeel te worden en de effectiviteit van
de nieuwe organisatie aan te tonen, dan van de behoefte
aan een nieuwe aanpak.
De andere helft van de goedgekeurde leningen bevindt
zich tussen de beide groepen in. Beoordeling daarvan
moet wachten tot meer gegevens uit de praktijk van de
uitvoering beschikbaar komen. De verwachting is evenwel
dat de meeste positief beoordeeld kunnen worden, omdat
ze meer recent zijn voorbereid en meer de ervaringen
ESB 27-5-1981
een hogere bijdrage, waarbij het wegvallen van Iran als
grote geldgever een belangrijke rol speelt. Het resultaat is
een onderhandelingsproces waarin de deelnemers elkaar
lingsbedrag steeds lager wordt.
Nederland droeg in de afgelopen drie jaar bijna 4% bij
aan de middelen van het Fonds. Deze bijdrage was naar
verhouding groot omdat Nederland een leidende rol wilde
spelen bij de oprichting van een instelling die in sterke
mate dezelfde doelstellingen huldigde als die welke gelden
voor de Nederlandse ontwikkelingssamenwerking. Die
overeenstemming in doelstellingen bestaat ook nu nog.
Thans streeft Nederland evenwel duidelijk naar een
bijdrage van 3% van het- totaal omdat dit meer in
overeenstemming is met de internationale verhoudingen
en vergelijkbaar met het Nederlandse aandeel in andere
financiele ontwikkelingsinstellingen zoals b.v. de Internationale Ontwikkelingsassociatie (IDA), een zuster van de
Wereldbank.
Gezien evenwel het feit, dat IFAD nog steeds in een
aanloopperiode verkeert en dat de unieke doelstellingen
van de organisatie hoog staan aangeschreven in het Nederlandse beleid, zou het naar de mening van ondergeteken-
den aanbeveling verdienen in dit stadium een flexibeler
onderhandelingspositie te kiezen. Dat geldt te meer omdat dit een bijdrage zou kunnen blijken te zijn aan het
opheffen van de huidige benedenwaartse spiraal bij de
onderhandelingen over de eerste middelenaanvulling van
het Fonds. Indien men het in verhouding tot het totale
Nederlandse hulpbudget relatief geringe bedrag van de
Nederlandse bijdrage afzet tegen het effect wat een
dergelijke bijdrage in verschillende opzichten kan hebben,
dan lijkt een groter Nederlands aandeel alleszins gerechtvaardigd.
Daarnaast blijft het gewenst dat van Nederlandse kant
wordt meegewerkt aan de versterking van de eigen staf van
het Fonds. Hoewel dit een ruimere toewijzing van administratieve begrotingsmiddelen voor het Fonds betekent, is
een dergelijke uitbreiding gewenst omdat het de beste
waarborg is voor het innoverende karakter van de projecten gefinancierd door het Fonds.
J. Heidsma
W. Tims
507