Verzelfstandiging als
privatiseringsvariant
Verzelfstandiging is een vorm van privatisering waarbij een onderdeel van de
overheidsorganisatie wordt afgestoten om als zelfstandige onderneming verder te werken.
Het aandelenkapitaal kan volledig in overheidshanden blijven dan wel gedeeltelijk in
particuliere eigendom overgaan. Van wezenlijk belang is dat de politieke en ambtelijke
verantwoordelijkheden voor en relaties met de betrokken organisatie ingrijpend gewijzigd
worden. Een (gedeeltelijke) voortzetting van uitvoering van typische overheidstaken kan
op basis van een contract met de overheid plaatsvinden. Een uitbreiding van nietoverheidstaken, uiteraard op basis van marktconform handelen, versterkt in materiele zin
het proces van Verzelfstandiging en verbreedt de basis voor continui’teit. Door het
bereiken van meer efficiency, een juistere doorberekening van individualiseerbare kosten
aan afnemers en de verbreding van het bedrijfseconomisch draagvlak kunnen de kosten
voor de overheid belangrijk afnemen. De bestuurlijke afslanking is evident. Mits het
marktconforme handelen gegarandeerd is betekent deze vorm van privatisering een
versterking van de ondernemingsgewijze produktie. Maatschappelijk kapitaal en
bestaande technologie worden beter ingezet ten behoeve van de Nederlandse
samenleving en het Nederlandse bedrijfsleven. De concurrentiepositie ten opzichte van
het buitenland kan worden versterkt.
DRS. P. FELIX*
Inleiding
Door privatisering worden door de overheid uitgevoerde
taken naar de particuliere sector overgeheveld. Het huidige kabinet hanteert hiervoor als motieven:
– het bereiken van budgettaire besparingen;
– het afslanken van de overheid;
– de versterking van de marktsector.
De volgorde is willekeurig. Een prioriteitsvolgorde is niet
te geven en is ook nooit gegeven. Ook voor de mate waarin
aan een of meer motieven moet worden tegemoet gekomen in een bepaald geval zijn geen vaste regels gesteld.
De overheidsdienst werkt naar de overtuiging van velen
ondoelmatig en vaak onproduktief. Dit soort uitspraken
kan groepen en ook vele individuele ambtenaren onrecht
aan doen. Het gaat natuurlijk om de werking van het
systeem overheid. Er zijn weinig prikkels aanwezig om
doelmatig en produktief te werken, er zijn vele voorwaarden aanwezig om het tegendeel in de hand te werken.
Buitenstaanders die in de gelegenheid zijn, bij voorbeeld als adviseur, wat intensiever kennis te maken met
het overheidsfunctioneren zal het met name opvallen dat
een merkwaardige bedrijfscultuur zaken vertraagt en verlamt. Deze in pakweg 150 jaar ontstane en daardoor zeer
moeilijk te bemvloeden cultuur uit zich in organisatiegedrag van ambtenaren. Dit gedrag wordt in positieve zin gekenmerkt door zorgvuldige en intensieve afweging van allerlei alternatieven. In negatieve zin door risicomijdend gedrag, het hanteren van vaak zeer tijdrovende procedures
in de (ambtelijke) besluitvorming en het bedrijven van hobby’s.
248
Het laatste vooral in situaties waar sprake is van een gebrek aan output-maatstaven en hanteerbare prioriteiten.
Deze organisatiecultuur is vooral fnuikend voor onderdelen van het overheidsapparaat waarbij (mede) sprake is
van een directe produktie of dienstverlening ten behoeve
van burgers en/of bedrijfsleven (denk aan loodswezen,
Staatsuitgeverij en dergelijke). In de beleidsvoorbereidende en beleidsondersteunende onderdelen van de departementen daarentegen zijn de genoemde positieve gedragskenmerken vaak bevorderend voor de kwaliteit. Daarbij is
de middengroep in de organisatie overigens wel tot te omvangrijke properties uitgegroeid, met alle zich zelf versterkende negatieve kenmerken van dien.
De vele pogingen om de doelmatigheid van de overheid
te vergroten hebben tot nu toe weinig soelaas geboden. Er
zijn hardere middelen, waarvan privatisering er een is, nodig om daadwerkelijk veranderingen tot stand te brengen.
Zonder externe druk is een management- en organisatiecultuur niet te wijzigen 1).
Door privatisering komen delen van de overheidsorganisatie in een ‘nieuwe omgeving’ terecht, de externe condities veranderen. Dat is mijns inziens de essentie van privatisering: ondernemingen met een eigen rechtspersoonlijkheid zelf verantwoordelijk te laten zijn voor hun continuTteit
* Vennoot van het organisatie-adviesbureau Andersson, Elffers, Felix BV te Utrecht. Hij was projectleider van de studie naar Verzelfstandiging van de Dienst van het Ukwezen in opdracht van het Ministerie
van Economische Zaken. Dit artikel is geheel op persoonlijke titel
geschreven.
1) Sinds Organization and environment van Paul R. Lawrence en Jay
W. Lorsch, Harvard, 1967, is hierover veel te lezen in de organisatieliteratuur.
op basis van de door hen geleverde prestaties. Dat behoeft
geen ideologische keuze te zijn, maar in ieder geval een
uiterst pragmatische, waarvan veel verwacht kan worden
voor delen van het overheidsapparaat met een aanwijsbare produktie of dienstverlening.
–
Soorten privatisering
De Interdepartementale Begeleidingscommissie Privatisering (IBP) hanteert als definitie voor privatisering 2):
,,Elke vorm van verzelfstandiging, waarbij door de overheid verrichte taken en activiteiten, hetzij onder een minder directe vorm van overheidsinvloed worden gesteld,
hetzij aan de overheidsinvloed worden onttrokken.” Het
betreft dan privatisering aan de aanbodzijde. Daarnaast is
er de privatisering van de vraagzijde, waarmede de toepassing van het profijtbeginsel wordt bedoeld. Dit wil zeggen dat individualiseerbare kosten van overheidsdiensten
ook daadwerkelijk aan de gebruiker in rekening worden
gebracht. Bij privatisering van de aanbodzijde valt te denken aan afstoting, uitbesteding en verzelfstandiging.
Bij afstoting laat de overheid de taken geheel over aan
de particuliere sector zonder zich verder met beleid en uitvoering te bemoeien. Bij uitbesteding blijft de overheid de
omvang van de taken beleidsmatig bepalen, maar gaan
delen van de uitvoering – in contract – over naar het particuliere bedrijfsleven. Bij verzelfstandiging worden taken
overgedragen aan verzelfstandigde organisaties met een
eigen rechtspersoonlijkheid met indirect overheidstoezicht. De laatste vorm biedt de meeste mogelijkheden voor
varianten. Gezien de motieven voor privatisering is het
grootste gevaar bij verzelfstandiging, dat er sprake is van
een schijnoplossing, waarbij de overheidscultuur via departementale bemoeienissen en het gebrek aan maten
voor output en doelmatigheid in stand blijft.
Het is mijns inziens van essentieel belang dat bij verzelfstandiging de relatie overheid – verzelfstandige organisatie wezenlijk anders wordt dan bij een ‘tak van dienst’
het geval is. Door middel van principes van zelfbeheer
worden pogingen ondernomen delen van de overheidsorganisatie door middel van ‘budget-contracten’ met
zelfstandiger opererende managers doelmatiger te laten
functioneren. Ik ben uiterst sceptisch over de resultaten
daarvan. Er is zoals gezegd meer nodig om een gegroeide
cultuur te veranderen.
Condities bij verzelfstandiging
De verzelfstandiging kan als vorm van privatisering gekozen worden in de volgende situaties:
– een groot algemeen belang, waarbij de overheidsverantwoordelijkheid voor de omvang en de kwaliteit van
de output dermate groot is, dat simpele afstoting niet
mogelijk is;
– de omvang en kwaliteit van de output is meetbaar in
concrete maten voor produkten en diensten;
– door de verwevenheid van een aantal taken zet een
simpele uitbesteding van uitvoerende taken te weinig
zoden aan de dijk.
Om verzelfstandiging tot een succes te maken, gerelateerd aan de genoemde privatiseringsmotieven, dient aan
een aantal essentiele condities te worden voldaan:
– de relatie tussen overheid en de verzelfstandigde organisatie of onderneming dient gekenmerkt te worden
door een onderhandeling over de te betalen prijs voor
een goed omschreven output. Mogelijke ‘aanwijzingen’ beperken zich tot de omvang en kwaliteit van deze
output, hebben geen betrekking op de interne bedrijfsvoering en worden contractueel geregeld;
– op langere termijn gezien dient de overheid alternatie-
ESB 5-3-1986
–
–
–
–
ven te hebben voor de contracten met de verzelfstandigde onderneming. Dit wil zeggen bij de onderhandelingen moet sprake zijn van een redelijk machtsevenwicht, waarbij de verzelfstandigde onderneming door
kwaliteit en prijs moet zorgen ‘in de markt’ te blijven;
er moet een noodzaak voor de verzelfstandigde onderneming zijn om bij uitvoerende werkzaamheden het
vraagstuk van uitbesteding doorlopend aan de orde te
hebben (zoals in elke particuliere onderneming);
voor taken die een monopoliekarakter hebben dient bovendien de tariefstelling aan derden (de individualiseerbare kosten) door de overheid te worden goedgekeurd (als onderdeel van de contractprijs uit de eerstgenoemde conditie);
er moeten mogelijkheden zijn voor commerciele produktie of dienstverlening naast de ‘overheidstaken’
waardoor know-how en overhead zo ruim mogelijk worden aangewend (en de prijs voor de ‘overheidstaken’
kan dalen) in een marktconform handelen (accountantscontrole is noodzakelijk);
het winstmotief moet van toepassing kunnen zijn, waardoor interne financiering en financiele prikkels voor
management en medewerkers worden ingebouwd;
op langere termijn moet de eigendom van de overheid
(b.v. door een 100% deelname in het aandelenkapitaal
van een NV bij de start) ter discussie staan;
de medewerkers dienen geen ambtenaren – of daaraan verwante (B-3) status te behouden. De arbeidsvoorwaarden dienen in ‘normaal’ cao-overleg tot stand
te komen.
Het bovenstaande komt erop neer dat pas van verzelfstandiging gesproken kan worden indien de NV- of BVvorm als gebruikelijke rechtspersonen voor ondernemingen gekozen kan worden. Dat is nog geen garantie om een
zelfstandig opereren mogelijk te maken, wel een voorwaarde.
De Nederlandse Spoorwegen lijken door de relatie departement – onderneming nog te veel op een tak van
dienst, ondanks de NV-vorm. Hoewel ook daar een kentering lijkt te komen. Een ‘verkeerde’ bemoeienis van de
overheid leidt tot eindeloze procedures over de begroting
en te weinig vrijheid voor commerciele activiteiten met het
in stand houden van de overheidscultuur. Luchthaven
Schiphol is een beter voorbeeld voor wat in dit artikel als
streefmodel van de verzelfstandigde onderneming wordt
gezien.
Het doet in de hiergekozen benaderingswijze in principe
weinig ter zake of er sprake is van een 100% overheidsdeelname of niet. Bij de start zal het meestal een voorwaarde zijn omdat verzelfstandiging een proces is waarbij overheid en onderneming een leertijd moeten doormaken om
ook materieel de gewenste omgangsvormen te vinden. De
essentie ligt in de overeenkomsten of contracten tussen
overheid en verzelfstandigde onderneming. Financieringsdoeleinden – b.v. minder beslag op de overheidsmiddelen bij investeringen – kunnen deelname van
de particuliere sector wenselijk maken. Het winstmotief
krijgt dan ook een externe dimensie in de vorm van een dividendpolitiek.
Schijnprivatisering
De verkoop van overheidsaandelen in NV’s die zelfstandig opererende ondernemingen omvatten, die marktconform opereren heefl niets met privatisering in de zin van de
IBP (zie boven) te maken, doch is een financieringsvraagstuk met emotionele kanten. De emoties worden zowel vanuit het particuliere bedrijfsleven als vanuit de overheid opgeklopt. Het heeft meer te maken met rituelen die
2) Zie H.J. Hamer, Privatisering en zelfbeheer, Beleid en Maatschappij, jg. 12, 19 September 1983.
249
wederzijdse vooroordelen zichtbaar maken dan met rationale besluitvorming. De NV DSM ‘privatiseren’ zal niets
wijzigen in de ondernemingsgewijze produktie van deze
vennootschap. Het handhaven van het overheidsbelang in
elektriciteitsmaatschappijen daarentegen heeft te maken
met de mogelijkheid vaste grip op deze sector te houden.
Vermogensclaims kunnen op vele wijzen gebruikt en misbruikt worden. Dit heeft weinig te maken met de materiele
privatisering die in dit artikel aan de orde is, waarbij de externe condities van de betreffende organisatie wezenlijk
wijzigen.
Een feitelijke monopolieverlening, b.v. via concessies,
aan ondernemingen op grond van een overheidsbesluit
bestaat al tientallen jaren en behoeft niets af te doen aan
de principes van de ondernemingsgewijze produktie. Het
gaat over de wijze waarop de relatie tussen de overheid en
de onderneming vorm krijgt en de mate waarin feitelijke of
latente concurrentieprikkels van invloed zijn op het
ondernemingsfunctioneren.
Bezwaren tegen verzelfstandiging
De bezwaren tegen verzelfstandiging zijn velerlei. Verzelfstandiging is een proces met bij de start een aantal uitgangscondities die contractueel worden vastgelegd tugsen overheid en onderneming. Tegenstanders ontlenen
hun argumenten, gestoeld op deelbelangen die hen niet
kunnen worden ontzegd, aan de kwetsbare kanten van
een dergelijk proces. Als men ervan uitgaat dat de overheid zich toch – ten onrechte – zal blijven bemoeien met
de bedrijfsvoering van de verzelfstandigde onderneming
kan het net zo goed overheid blijven. Als men alleen op wat
krenten voor het bedrijfsleven uit is en niet zit te wachten
op een nieuwe marktconforme onderneming zal men hameren op uitbesteding en aan de verzelfstandiging geen
boodschap hebben. Dat de overheid dan met een, door
vermindering van het economische draagvlak, steeds
duurder wordend apparaat voor niet uit te besteden taken
blijft zitten speelt in deze overwegingen geen rol. Als men
niet gelooft in de uitdaging van een onderneming die zich
door prijs en kwaliteit moet bewijzen zal men hameren op
een B-3-status (ongeveer een ambtenarenrechtspositie
zonder ambtenaar te zijn). Het is merkwaardig te noemen,
maar niet onbegrijpelijk vanuit de diverse deelbelangen
geredeneerd, dat zowel het particuliere bedrijfsleven bij
monde van de werkgeversorganisatie, als de werknemers
bij monde van de vakorganisaties, alsook delen van de
‘achterblijvende’ overheid bij monde van bepaalde ambtenaren bezwaar aantekenen tegen verzelfstandigingsoperaties. De overheid zal zich door deelbelangen op korte
termijn hopelijk niet op het verkeerde been laten zetten.
– het aanbieden van velerlei metrologische diensten aan
overheden, instellingen en bedrijven om de kwaliteit
van meet- en regelprocessen te helpen verbeteren en
veiligstellen.
Het standaardenbeheer, de eerste werkmaatschappij,
is vergelijkbaar met (industriele) infrastructurele voorzieningen als luchthaven Schiphol en als ons wegennet. Er is
sprake van een feitelijk monopolie om maatschappelijke
doelmatigheidsredenen, doch er is sprake van en buitenlandse concurrentie en van de mogelijkheid zonodig groepen standaarden en referentiematerialen aan anderen
(b.v. TNO) toe te wijzen (latente concurrentie).
De wetgeving op metrologisch gebied is buiten kijf een
overheidsverantwoordelijkheid. De handhaving daarvan
is een voornamelijk technische aangelegenheid met wel
een aantal juridische complicaties. Te vergelijken met een
accountantsfunctie, echter met het verschil dat er soms
sprake is van toezicht op de naleving van wetten en opsporing van strafbare feiten. De technische activiteiten lenen
zich hoe dan ook in ruime mate voor uitbesteding. Een
systeem vam accreditering is ontworpen om het particuliere bedrijfsleven veel technisch werk te laten doen onder
supervisie van het nieuwe ijkwezen. Zowel de maatschappelijke als de bedrijfseconomische doelmatigheid en produktiviteit komen in het gekozen model ruimschoots aan
hun trekken. Van belang is ook dat door een integrate verzelfstandiging de metrologische know-how, de benodigde
onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten en de noodzakelijke overhead een breder bedrijfseconomisch draagvlak
hebben (en daardoor lagere gemiddelde kostprijzen) dan
bij partiele oplossingen (verknippen van de onderneming).
Bovendien leveren de drie maatschappijen, in de gekozen
opzet, manuren, diensten en informatie aan elkaar toe.
De geschakeerde overige dienstverlening op metrologisch (de kunde van het meten betreffende) gebied moet
op een markt met veel aanbieders (internationaal) en veel
vragers plaatsvinden.
De belangengroepen hebben van de bewindsman gelegenheid gehad te reageren. Deze reacties passen in het
beeld als hiervoor geschetst. Nadere beschouwing kan
verhelderend zijn voor de toetsing van het model ‘verzelfstandigde onderneming’ aan het door elke overheid na
te streven maatschappelijk belang en de overheidsmotieven voor privatisering in het bijzonder.
De bezwaren nader beschouwd
In het genoemde rapport van de stuurgroep is de navolgende passage te lezen:
,,Voor de overheid zelf is van belang dat er in Nederland
op het terrein van de metrologie een adequaat voorzienin-
De Dienst van het IJkwezen als voorbeeld
genniveau bestaat, zowel ten behoeve van de traditionele
doelstellingen van de Ukwet, als vanwege industriepolitiek belang. Op welke wijze dit voorzieningenniveau is georganiseerd is daarbij minder relevant. De overheid als
hoedster van het algemeen belang – zowel consumen-
Een sprekend voorbeeld van een voorgenomen verzelfstandiging is de Dienst van het IJkwezen. In juli jl. is het
rapport over een studie naar de mogelijkheden van verzelfstandiging en kostendekkendheid van het IJkwezen,
Verzelfstandiging van de Dienst van het IJkwezen 3) verschenen. Devoorstellenzullen – bij overname door deministerraad en het parlement – leiden tot een NV waarbinnen drie maatschappijen opereren, achtereenvolgens belast met:
– het beheren en ter beschikking stellen van primaire fysische standaarden en referentiematerialen (de Industrie moet er – mede gezien de exportbelangen vanuit kunnen gaan dat ze goed meet en weegt);
– het handhaven van de wetgeving op metrologisch gebied met het oog op het bevorderen van de eerlijkheid
in de handel (meet- en weegwerktuigen moeten gekeurd worden om daarvan zeker te zijn);
250
tenbelang als ondernemingenbelang – moet kunnen garanderen dat het ijkwezen:
– betrouwbaar, onafhankelijk van deelbelangen, kan
functioneren;
– voldoende deskundigheid blijft bezitten;
– continuTteitsmogelijkheden op langere termijn heeft;
– in het Internationale meetcircuit kan blijven meedraaien en door de zusterinstellingen in het buitenland als
het nationale metrologische instituut gezien blijft
worden;
– op een aanvaardbaar kostenniveau werkt en met de tariefstelling internationaal in de pas blijft (open.
3) Rapport Stuurgroep Verzelfstandiging IJkwezen, Verzelfstandiging van de Dienst van het IJkwezen, juli 1985.
De overheid heeft een verantwoordelijkheid met betrekking tot haar werknemers, dus ook voor de huidige ambtenaren van het ijkwezen. Dit betekent dat de consequenties
van verzelfstandiging voor de werknemers in termen van
werkgelegenheid, arbeidsvoorwaarden en rechtspositie
aan de sociale normen in Nederland anno 1985 moeten
voldoen.”
Aan deze belangen, garanties en verantwoordelijkheden wordt in het rapport ruimschoots aandacht besteed.
De uiteindelijke conclusie is positief. Het achterblijvende
overheidsapparaat heeft ongetwijfeld emotioneel moeite
met het loslaten van het beheer over de uitvoering van de
taken van het ijkwezen. Wetgeving en handhaving van
wetgeving, scheppen van industriele infrastructurele voorzieningen dienen in een ander kader te worden nagestreefd. Geen bemoeienis meer met het management
en de bedrijfsvoering, geen gedetailleerde voorschriften,
geen bemoeienis met personeelsformaties en arbeidsvoorwaarden laat de overheid ogenschijnlijk met lege handen achter. Ogenschijnlijk, want contractueel is veel te regelen, maar dan gericht op output en prijs. Vanuit de traditionele overheidsopvattingen geredeneerd ontstaat echter
de neiging veel door wetgeving (in dit geval in de aan te
passen Ukwet) te regelen. Gedetailleerde voorschriften
omtrent deelbegrotingen en financieel-administratieve
verantwoording zouden kunnen ontstaan. Dit is een heilloze weg. Het IBP heeft al een aantal malen op dit gevaar
gewezen.
Bovendien zullen bedrijfsleven en vakorganisaties er argumenten aan ontlenen om hun deelbelangen veilig te
stellen. Als de overheid zoveel touwtjes aan het ijkwezen
bindt, waarom er dan geen publiekrechtelijke organisatie
van gemaakt? Dat betekent geen commerciele activiteiten
en geen verlies van de ambtenaren- c.q. B-3-status. Een
traditionele ambtelijke benadering zal de politieke
doelstelling verder van huis helpen. In het geval van het
Ukwezen wijzen de ambtelijke voorbereidingen overigens
– na enige discussie – in de goede richting.
De FME heeft nogal afwijzend gereageerd 4). Het is voor
de werkgeversorganisaties uitermate moeilijk om deelbelangen van bepaalde zich bedreigd voelende ondernemingen af te wegen met een ruimer maatschappelijk en economised belang. Het gevaar dreigt dat het voorrang geven
aan deze deelbelangen van enige individuele ondernemingen een overheidsbeleid helpt ondergraven dat nu
juist gericht is op versterking van de marktsector. Natuurlijk betekent een uitbouw van commerciele activiteiten
door een verzelfstandigde onderneming voor het ijkwezen
een nieuwe concurrent voor bepaalde ondernemingen.
Maar het is op basis van de principes van ondernemingsgewijze produktie toch volstrekt onhoudbaar om door de
overheid veroorzaakte nieuwe concurrentie, mits zonder
oneigenlijke kostenvoordelen, als bedreiging van de
marktsector te duiden. De overheid neemt ook initiatieven
in het kader van het aandachtsgebiedenbeleid die bepaalde ondernemingen niet goed uit behoeven te komen. Waar
het om gaat is dat in Nederland beschikbaar kennis-,
produktie- en ondernemingspotentieel maximaal wordt
uitgebuit.
Hierbij zal zorgvuldig het vraagstuk van de geheimhouding en de vertrouwelijke informatie gehanteerd moeten
worden. Het kan niet zo zijn, dat het ijkwezen ‘fabrieksgeheimen’, die haar in het kader van de wettelijke taak bekend zijn, commercieel gaat exploiteren. Hiervoor zijn
echter door de overheid regels te stellen en met het ijkwezen overeen te komen. Over de produktie van meet- en
weegwerktuigen mag en zal het ijkwezen niet kunnen adviseren. Overigens spelen deze vertrouwelijke elementen
nu al een rol; zij komen echter sporadisch voor en zijn
tenslotte voor elk ingenieursbureau een gebied met zorgvuldigheidseisen.
De betrokken werknemersorganisaties zullen waarschijnlijk proberen zoveel zekerheden voor hun leden in
termen van rechtspositie, arbeidsvoorwaarden en arbeidszekerheid te bedingen, dat de verzelfstandigde onderneming moeilijk los zal komen van de voor deze zekerheid betalende overheid. Het is moeilijk voor overheids-
ESB 5-3-1986
Zijn de kosten van deze testbank voor vloeistofmeters individualiseerbaar?
(foto Dienst van het Ukwezen)
vakcentrales te aanvaarden dat ook hun leden zullen moeten leven met de risico’s van het ondernemen.
In een rapport van Soeterbroek en Walravens 5) wordt
een veelheid aan gevaren die verbonden zouden zijn met
privatisering, opgesomd. Vooroordelen die ten opzichte
van de overheidsorganisatie zouden bestaan worden hierbij bestreden met vooroordelen die kennelijk bij hen
bestaan tegen het bedrijfsleven. Belangrijker is dat zij in
hoge mate de verandercapaciteit van de overheid overschatten. Management- en organisatievraagstukken zijn
– gezien de gevolgen in de vorm van een te dure en niet
effectieve overheid – reden genoeg om ingrijpende maatregelen te nemen. De organisatiecultuur van een conditionerende, regelende en controlerende overheid verdraagt
zich niet met een cultuur die nodig is om op effectieve en
efficiente wijze concrete produkten en diensten te leveren
aan individuele burgers en bedrijven. Grote delen van het
uitvoerende overheidsapparaat behoeven een andere
‘omgeving’ om ooit anders te gaan werken. Het werken op
contractbasis met de overheid, in – op zijn minst potentiele – concurrentie, gecombineerd met een vrije ruimte
voor expansie op het terrein van de zuiver particuliere
dienstverlening biedt de noodzakelijke basis voor een onderneming met maatschappelijke verantwoordelijkheid,
overlevingsstrategie en moderne arbeidsverhoudingen.
Mismanagement en demotivatie van personeel worden
door de ‘nieuwe’ omgeving niet geaccepteerd omdat de
rekening voor de geleverde produkten en diensten te hoog
zou worden.
Verdere mogelijkheden voor
verzelfstandiging
In het genoemde voorbeeld van de Dienst van het Ukwe-
4) Zie ir. J.S. Knipscheer in Het financieele Dagblad d.d. 20 September 1985 (‘Zitten bedrijven te slapen bij privatisering?’) en d.d. 21/23
September 1985 (‘Oppassen voor schijnprivatiseringen’).
5) Drs. F. Soeterbroek en prof. dr. A. Walravens Privatisering in Nederland, februari 1985.
251
zen is interessant dat blijkens het rapport van de stuurgroep ook uitvoering van wettelijke taken door de overheid
op contractbasis overdraagbaar is. Garanties en condities
zijn door ambtelijke juristen en staatsrechtelijke deskundigen op vindingrijke wijze uitgewerkt. Dit is van belang omdat aan overheidsvoorzieningen (b.v. in de culturele sector) en aan toeleveringen aan de overheid zelf (b.v. huisdrukkerijen) ook eigen overheidsfa/ren zoals in wetgeving
verankerd (b.v. technische controle op meet- en werktufc
gen) in principe voor verzelfstandiging in aanmerking komen. Aan het lijstje van de IBP (zie de brief van de minister
van Financien aan de Tweede Kamer d.d. 25 mei 1983)
kunnen nog vele onderwerpen worden toegevoegd!
De afweging welke vorm van privatisering – afstoting,
uitbesteding of verzelfstandiging of een combinatie daarvan – gekozen moet worden is sterkafhankelijk van desituatie. Van belang is dat de mogelijkheden van privatisering door de verzelfstandigingsvariant als in dit artikel omschreven in ruime mate uitgebreid worden. Er daagt een
perspectief van een relatief klein, invloedrijk, kwalitatief
hoogwaardig overheidsapparaat dat zich in de uitvoering
van overheidstaken beperkt tot gebieden waar een overheidsmonopolie geboden is. Duidelijk is dat op gebieden
als rechtelijke macht, politie; subsidieverlening, en dergelijke. De overheidszorg zal in een beschaafd democratisch
land groot blijven. Daarvoor is doorlopend politieke besluitvorming met de bijbehorende voorbereiding en controle op de uitvoering nodig. Een cultuur van studie, afweging, wetgeving en controle is echter een geheel andere
dan die van doelmatige produktie van goederen en
diensten!
Bij een overweging van afsplitsing van een deel van de
overheid in de vorm van een verzelfstandigde onderneming is het noodzakelijk een ondernemingsstrategie te
ontwikkelen. In deze strategie moet de combinatie zichtbaar worden van:
– de wijze van realisatie van een bijzondere, rechtstreeks
aan de zorg van de overheid ontleende maatschappelijke verantwoordelijkheid op basis van een contract met
de overheid;
– de mogelijkheden van ‘spin-offs’ van aanwezige toepassingen van know-how en apparatuur op een markt
met vele concurrenten.
Bij deze combinatie moet voldaan worden aan eisen van
doelmatigheid en eerlijke concurrentie. Overheidsbemoeienis moet getransformeerd worden in een ondernemingsbeleid binnen marktconforme condities. Intern vereist dit
een organisatie en een sociaal beleid dat aan de eisen van
de tijd voldoet. Niet gebaseerd op een verkeerd soort bureaucratie en zekerheid, maar op flexibititeit, medezeggenschap en ontplooiing van mensen en van ondernemingslust.
Verzelfstandiging is een proces. Zoals eerder opgemerkt met kwetsbare kanten. Daaraan zijn vele schijnbare
redenen te ontlenen om het te f rustreren. Het is merkwaardig en fascinerend tegelijk dat de overheid in dezen vele
‘weerstanden tegen verandering’ moet overwinnen. Conservatisme blijkt niet gebonden te zijn aan een te benoemen belangengroep in de samenleving, maar algemeen
op te treden als posities en deelbelangen in het geding
zijn. Daarmede moet rekening gehouden worden, met name in de wijze, vorm en fasering van de realisatie. Mijns inziens niet bij het nastreven van de vorm op zich. Verzelfstandiging als een van de vormen van verandering van
een vastgelopen overheidsorganisatie reikt verderdan de
beleidskeuzen die dit kabinet heeft gemaakt.
P.Felix