Verkiezingsbegroting 2007

Rijksbegroting
illustratie:

L oek Weijts

Verkiezingsbegroting 2007
De beleidsambities op financieel-economisch gebied
passen slecht bij de demissionaire status van het kabinet.
Het in de rijksbegroting voor 2007 gepresenteerde beleid
beoogt de kiezers te paaien en verscherpt en passant de
conjunctuurbeweging.

pende aandelenkoersen gezinnen bewegen tot het
doen van extra aankopen. Voorshands zet het CPB
niet in op dergelijke positieve vermogenseffecten.
Het bestek van de rekenmeesters kent zijn eigen
onzekerheden. Naar inmiddels is gebleken gingen
beleidsmakers tot nu toe uit van te sombere cijfers.
Afgelopen zomer heeft het Centraal Bureau voor de
n het eerste kwartaal van 2005 eindigde de
Statistiek de bbp-groei voor de jaren 2003 tot en
langste periode van conjuncturele neergang
met 2005 met gemiddeld een half procent per jaar
die ons land na de oorlog heeft meegemaakt.
verhoogd, ten opzichte van de cijfers die tot dan
Daarna maakte de nationale economie
golden (MinFin, 2006, blz. 15). Als gevolg van het
weer vaart. Voor dit jaar voorziet het Centraal
noemereffect pakken ook de in tabel 1 vermelde kenPlanbureau een economische groei van 3,25
getallen voor de collectieve sector wat gunstiger uit.
procent, die volgend jaar iets afvlakt,
Blijkens de herziene cijfers is de
tot drie procent. Export en binneneconomische groei in Nederland alleen
landse bestedingen nemen elk grofZo gaan
in 2002 noemenswaardig achtergeweg de helft van de geraamde groei
in het eurogebied. Deze
vijfenzeventig- tot bleven bij diewerpt een ander licht
van het bruto binnenlands product
constatering
(bbp) voor hun rekening. Uiteraard
honderdduizend op de juichende constatering van de
is het economische beeld voor 2006
Europa
65-plussers met regering dat Nederland in doet hetweer
en 2007 met onzekerheden omgevoorop loopt. “Nederland
nu
ven. Internationaal liggen de risico’s
een aanvullend
in veel opzichten beter dan de (mijn
vooral bij een hogere olieprijs en een
cursivering) andere landen in Europa.
pensioen er
lagere dollarkoers dan waarmee nu is
De economische groei is hoger […]â€,
gerekend. Nationaal vormt de ontwikkomend jaar tot aldus minister Zalm in het voorwoord
keling van de particuliere consumptie
van de miljoenennota (MinFin, 2006,
drie procent op
een onzekere factor. Het is denkbaar
blz. 5). De bewering is aantoonbaar ondat stijgende huizenprijzen en oploachteruit
juist. Inderdaad groeit de Nederlandse

I
Flip de Kam
Hoogleraar Economie
van de publieke sector,
Faculteit der Economische
Wetenschappen, Rijks­
universiteit Groningen
c.a.de.kam@rug.nl.

484

ESB 6

oktober 2006

economie dit en het komende jaar naar
ten opzichte van het regeerakkoord, wordt dit en het volgend
verwachting ongeveer 0,75 procentpunt
Er zijn
jaar bijna volledig opgesoupeerd voor extra uitgavenverhogingen.
per jaar harder dan de economie van
In april heeft het kabinet besloten de uitgaven nog dit jaar met
verkiezingen
het gehele eurogebied. Op kop gaat
netto 1,75 miljard euro op te voeren. Volgend jaar is per saldo
ons land echter zeker niet. De voor
op komst. Dus
sprake van een netto intensivering van ongeveer 2,75 miljard euro
2007 genoteerde economische expanextra middelen zijn
roomt het kabinet (CPB, 2006, blz. 111). De meeste van de onderwijs en veiligheid.
sie in Finland, Griekenland, Ierland,
bestemd voor diverse inkomenstoeslagen,
Luxemburg en Spanje overtreft de drie
één miljard
Bij de zorguitgaven is opnieuw sprake van een niet te verwaarloprocent groei die voor Nederland staat
zen overschrijding van het uitgavenkader. Zij valt weg tegen een
van de tijdelijk
geboekt (CPB, 2006, blz. 181).
onderschrijding van het uitgavenkader voor de disciplinesector
Een van de oorzaken van onze bovenhogere aardgas- sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid. De uitgaven voor sociale
gemiddelde groei is dat in tegenstelbescherming vallen mee door teruglopende aantallen uitkeringsopbrengsten af
ling tot de meeste andere Europese
ontvangers. Doordat blijvend hogere zorguitgaven deels worden
landen in Nederland sprake is van
en bestemt het
gecompenseerd met tijdelijke meevallers bij de ­sociale uitgaven,
een expansief begrotingsbeleid (CPB,
legt het kabinet een hypotheek op de toekomst.
deze middelen
2006, blz. 20). Stimulerend beleid
Dit jaar passen de collectieve uitgaven al met al naar verwachting
past niet bij de conjuncturele opvoor een blijvende precies binnen het totale uitgavenkader uit het regeerakkoord,
leving van dit moment. Toch is de
terwijl volgend jaar sprake is van een beperkte onderschrijding
lastenverlaging
gekozen beleidsinzet verklaarbaar. Er
van 0,25 miljard euro. In 2007 wordt bovendien de ruimte voor
zijn verkiezingen op komst en hogere
lastenverlichting ten opzichte van de afspraken uit het regeerakuitgaven in combinatie met lastenverlichting trekkoord met één miljard euro opgerekt. Op langere termijn valt deze extra lastenken stemmen. Het kabinet heeft geopteerd voor een
verlichting in de zienswijze van het kabinet te financieren uit de korting op de
verkiezingsbegroting.
Nederlandse afdracht aan de Europese Unie. Dat in 2006 en 2007 het feitelijke begrotingssaldo – ondanks de hogere uitgaven en extra lastenverlichting
Uitgaven- en lastenbeeld
– nog marginaal verbetert, vloeit louter voort uit hogere belastingontvangsten
Het regeerakkoord uit 2003 legt afzonderlijke
door het krachtige conjuncturele herstel en vier miljard euro hogere gasbaten.
plafonds vast voor de collectieve uitgaven in de drie
De onderliggende trend is dat de situatie van de overheids­financiën achteruit
budgetdisciplinesectoren: de rijksbegroting in enge
gaat.
zin, sociale zekerheid en arbeidsmarktbeleid, en
zorg. Voor 2004 en 2005 besloot het kabinet tot
Procyclisch begrotingsbeleid
extra bezuinigingen. Hierdoor lag het uitgavenpeil
Het beloop van het structurele, voor de stand van de conjunctuur gecorrigeerde
in deze jaren enkele miljarden beneden het eerder
saldo van de begroting maakt dit duidelijk. Het structurele tekort verbetert in de
afgesproken uitgavenplafond (zie tabel 1, regel 1).
periode 2003-2005 met maar liefst 2,9 procent van het bbp, ondanks de zware
Bovendien werden in deze jaren de collectieve laseconomische tegenwind (zie tabel 1, regel 4). Deze beleidsinzet heeft de recesten, evenals in 2003, opnieuw aanzienlijk verzwaard
sie verdiept. De regering kon destijds nauwelijks een andere koers varen, tenzij
(zie tabel 1, regel 2), vooral voor gezinnen. Het kawas berust in een langduriger schending van het Stabiliteits- en Groeipact. In
binet koos voor deze aanpak om te kunnen voldoen
aan de eis uit het Stabiliteits- en Groeipact dat het
feitelijke tekort op de begroting drie procent van het
figuur 1
Begrotingssaldo, gecorrigeerd voor conjunctuur, rentelasten en
bbp niet mag overschrijden. Dit doel is bereikt. Na
aardgasbaten
de piek van 3,1 procent van het bbp in 2003 daalt
5 % BBP
het feitelijke tekort gestaag – bij een bescheiden
economische groei –, zodat de begroting in 2007
4
primair structureel EMU-saldo a
naar verwachting in evenwicht is (tabel 1, regel 3).
3
Verwarrend is dat de miljoenennota voor het feitelijke
begrotingssaldo in 2006 en 2007 net iets andere
2
robuust primair structureel EMU-saldob
cijfers geeft dan de Macro Economische Verkenning
1
(MinFin, 2006, blz. 54). Zo rapporteert de miljoe0
nennota voor 2007 een bescheiden overschot van
0,2 procent van het bbp. Echt verwarrend is dat de
-1
miljoenennota voor het feitelijke tekort in 2004 ver-2
schillende cijfers noemt: 2,1 procent (MinFin, 2006,
-3
blz. 9) respectievelijk 1,8 procent (MinFin, 2006,
structureel EMU-saldo (CPB-methode)
blz. 54, 56 en 95). Een en ander laat de onmis-4
kenbare krimp van het tekort onverlet. Dankzij de
-5
saldoverbetering loopt de schuldquote in 2006 en
-6
2007 met 4,8 punten terug tot 47,9 procent van het
1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992 1992
bbp (niet in tabel 1).
De ruimte die in 2004 en 2005 onder het uitgavenkader is ontstaan door additionele ombuigingen

a Structureel EMU-saldo zonder rentelasten.
b Primair structureel EMU-saldo zonder gasbaten en rente- en dividendontvangsten.

Bron: CPB (2006), blz. 29

ESB 6

oktober 2006

485

tabel 1

Kengetallen collectieve sector

1. Uitgavenplafond (miljard euro)
2. Microlastendruk (miljard euro)
3. Feitelijk EMU-saldo (% bbp)
4. Structureel EMU-saldo (% bbp)
Pro memorie
5. Mutatie bbp (%)

2003
0,75
4,25
–3,1
–2,2

2004
–2
3,25
–1,8
–1,0

2005
–2
2,75
–0,3
0,7

0,3

2,0

2006
0
–1
–0,1
0,3

1,5

3,25

2007
–0,25
–0,5
0,0
–0,1
3

Bron: CPB (2006), blz. 17 en 30

2006 en 2007 verslechtert het EMU-saldo met 0,8 procent van het bbp, hoewel
het kabinet de wind van de conjunctuur in de zeilen heeft. Daarmee krijgen de
nationale bestedingen een impuls vanuit de overheidsfinanciën op een moment
dat dit niet langer noodzakelijk en economisch gezien zelfs ronduit ongewenst
is. Het door de kabinetten-Balkenende gevoerde begrotingsbeleid draagt bij aan
verscherping van de conjunctuurbeweging.
Aandacht verdient dat het structurele saldo vanaf 2006 is geflatteerd door de
sterk oplopende gasbaten voor de schatkist. Over enkele tientallen jaren is de
Nederlandse gasvoorraad uitgeput. Bij een beoordeling van de houdbaarheid
van de overheidsfinanciën op lange termijn moet hiervoor worden gecorrigeerd.
Als indicator voor de houdbaarheid en de consolidatie-inspanningen van het
kabinet bedient het CPB zich van het ‘robuust’ primair structureel saldo. Dit
is het structurele saldo exclusief rentelasten en zonder rente- en dividend­
ontvangsten en gasbaten. Volgens deze indicator verslechtert dit en volgend
jaar de houdbaarheid van de overheidsfinanciën aanzienlijk, zodat de sterke
verbetering in de jaren 2004 en 2005 voor een belangrijk deel wordt terug­
gedraaid (zie figuur 1).

Microlastendruk
Traditiegetrouw figureert de collectieve lastendruk prominent in de lijst met
kerngegevens over de collectieve sector. Sinds 2003 is de druk van de collectieve lasten met 1,7 procent-punt opgelopen tot 39,1 procent van het bbp
(CPB, 2006, blz. 169). Deze stijging valt nagenoeg volledig toe te schrijven
aan de invoering van de basisverzekering tegen ziektekosten. Vroeger particulier
verzekerden betalen sinds 2006 premie voor de Zorgverzekeringswet (ZVW).
De ZVW-premie wordt, anders dan de vroegere particuliere ziektekostenpremie,
tot de collectieve lasten gerekend. De stelselwijziging bij de verzekering tegen
ziektekosten heeft het statistisch gemeten lastenpeil dit jaar met meer dan acht
miljard euro verhoogd.
Een belangrijk bezwaar van de collectieve lastendruk is dat deze grootheid
geen goed beeld geeft van de door burgers en bedrijven ervaren veranderingen
in de lastendruk. Zo kan de druk stijgen, terwijl geen sprake is van hogere
belastingtarieven, bijvoorbeeld doordat de samenstelling van de bestedingen
verandert. Groeit het aandeel van hoog belaste bestedingen, zoals auto’s, in de

tabel 2

Microlastenontwikkeling bedrijven, 2007 (miljard euro)
Tariefverlaging vennootschapsbelasting
Verlaging premie Werkloosheidswet
Verlaging arbeidsongeschiktheidspremies
Verplichte werkgeversbijdrage kinderopvang
Grondslagverbreding vennootschapsbelasting
Fasering grondslagverbreding vennootschapsbelasting
Stijging microlastendruk
Bron: bewerking van de tekst in CPB (2006), blz. 120-121

486

ESB 6

oktober 2006

– 3,25
– 0,1
– 0,3
0,25
1,0
3,0
0,5

totale consumptie van gezinnen, dan leidt dit ook
bij ongewijzigde tarieven tot in verhouding hogere
opbrengsten. Dus loopt de collectieve lastendruk
op, terwijl de tarieven gelijk blijven. Gelet op de
beperkingen van de collectieve lastendruk, geldt
sinds het midden van de jaren negentig de microlastendruk als beste graadmeter voor de door
gezinnen en bedrijven ervaren lastenontwikkeling.
De microlastendruk geeft de veranderingen in de
belastingopbrengst weer die het gevolg zijn van
tariefwijzigingen en aanpassingen van de heffingsgrondslagen waarop de tarieven worden toegepast.
De microlastendruk laat dus zien hoeveel de belastingopbrengst door diverse wetswijzigingen lager of
hoger uitvalt dan het geval is bij ongewijzigd beleid.
Deze grootheid vormt daarmee een betere indicator
voor veranderingen in de lastendruk, zoals gezinnen
en bedrijven die werkelijk ervaren.
In de jaren 2003-2005 is de microlastendruk met
ruim tien miljard euro verzwaard (tabel 1, regel 2).
Dit jaar dalen de microlasten met één miljard euro,
het komende jaar met nog eens een half miljard.
Deze relatief beperkte lastendaling is geconcentreerd bij de gezinnen. Anders dan de regering
voorspiegelt (MinFin, 2006, blz. 63) dalen de lasten voor bedrijven volgend jaar niet, maar stijgt de
lastendruk voor het bedrijfsleven in 2007, ondanks
de voorgestelde ingrijpende verlaging van het tarief
van de vennootschapsbelasting. Haar algemene
tarief gaat met 4,1 punt omlaag tot 25,5 procent.
Tegenover de tariefverlaging staat echter een
verbreding van de heffingsgrondslag. Hierdoor krijgt
het bedrijfsleven gedeeltelijk een sigaar uit eigen
doos gepresenteerd. Kabinet en CPB verschillen
van inzicht hoe de voorstellen inzake de vennootschapsbelasting moeten worden verwerkt. Door een
faseverschil van de diverse fiscale maatregelen is in
2007 feitelijk sprake van een lastenverzwaring van
één miljard euro, terwijl op lange termijn (in 2014)
de lasten 0,75 miljard euro lager liggen dan in
2006. Het kabinet kiest ervoor in het lastenbeeld
voor 2007 dit langetermijneffect te presenteren.
Het CPB toont de feitelijke microlastenontwikkeling in 2007 (CPB, 2006, blz. 121). Tabel 2 vat de
voornaamste lastenmutaties voor het bedrijfsleven
samen.

Werkgelegenheid collectieve sector
Tijdens de kabinetten Kok (Paars I en II) is de werkgelegenheid in de collectieve sector toegenomen
van 27 procent van de totale werkgelegenheid in
1994 naar 28 procent in 2002. Aan het einde van
de rit van het tweede kabinet Balkenende wordt een
voortgaande groei tot 29 procent verwacht (CPB,
2006, blz. 115). Het aantal banen is in verhouding
sterk gegroeid in de gezondheidszorg en bij politie
en justitie. Defensie heeft daarentegen een aantal
veren gelaten. In de onderwijssector beweegt de personeelsomvang zich na 1998 weer in stijgende lijn.
De toename van het arbeidsvolume in de collectieve
sector valt voor een deel toe te schrijven aan de re-

latief achterblijvende productiviteitsverbetering in de
niet-commerciële dienstverlening (wet van Baumol).
Daarnaast is kennelijk sprake van een groeiende
vraag naar collectieve diensten, die tot uiting komt
in besluitvorming over het overheidsbudget door de
volksvertegenwoordiging.
De tot nu toe onstuitbare expansie van de collectief
gefinancierde dienstverlening rechtvaardigt vraag­
tekens bij de hardheid van miljardenbezuinigingen
die diverse politieke partijen opvoeren als partiële
financiële dekking voor hun beloften aan de kiezers
voor de volgende kabinetsperiode. Bij de overheid
zelf neemt de werkgelegenheid dit jaar – net als
in de twee afgelopen jaren – overigens af, onder
andere door uitbesteding van taken (wat leidt tot
hogere uitgaven voor materiële aankopen). De
begroting voor volgend jaar impliceert echter een
hernieuwde groei van het ambtenarenapparaat met
ongeveer tienduizend personen, met name in de
sectoren onderwijs en veiligheid.

Koopkracht
Drie jaar lang is de koopkracht van de meeste
huishoudens gedaald. Dit jaar brengt een keer ten
goede. De helft van de huishoudens gaat er naar
verwachting ten minste 1,75 procent in koopkracht op vooruit; de andere helft gaat er minder
op vooruit en in sommige gevallen (opnieuw) op
achteruit (zie tabel 3). In 2006 is de spreiding in
de koopkrachtmutaties ongebruikelijk groot, vooral
door de invoering van de nieuwe basisverzekering
tegen ziektekosten. Werknemers en 65-plussers,
die voorheen een hoge werkgeversbijdrage in de
premie voor hun particuliere ziektekostenverzekering ontvingen, gaan er dikwijls op achteruit.
Ook huishoudens met twee verdieners, waarvan
één partner via een kleine deeltijdbaan tot 2006
betrekkelijk goedkoop in het voormalige ziekenfonds was verzekerd, zien hun koopkracht dikwijls
afnemen. Volgend jaar verbetert de koopkracht in
doorsnee met 1,25 procent, door een reële stijging van lonen en uitkeringen, lastenverlichting en
verhoging van overheidsuitgaven voor zorgtoeslag,
kinderbijslag en kinderopvangtoeslag (CPB, 2006,
blz. 27).
Iedereen krijgt het beter, aldus de opstellers van de
miljoenennota. “Over de hele linie gaan huishoudens er circa één procent in koopkracht op vooruitâ€
(MinFin, 2006, blz. 5). “Het koopkrachtbeeld voor
2007 is over de gehele linie positief†(MinFin, 2006,
blz. 11). Deze beweringen zijn pertinent onjuist. Zo
gaan vijfenzeventig- tot honderdduizend 65-plussers
met een aanvullend pensioen er komend jaar tot drie
procent op achteruit door de geleidelijke daling van
de bijdrage voor de ziektekostenpremie van de voormalige werkgever. Dit valt af te leiden uit de in de
MEV getoonde puntenwolken van de koopkrachtontwikkeling in 2007 (CPB, 2006, blz. 108).
De gereleveerde koopkrachtmutaties komen naar
voren uit cijferopstellingen waarvan alle ingewijden
weten dat zij slechts een beperkt werkelijkheids­

tabel 3

Koopkracht en lastenontwikkeling gezinnen

Koopkracht, mediaan alle
huishoudens (%)
Mutatie microlastendruk
(miljard euro)

2003
–1,2

2004
0,1

2005
–1,7

4,25

1,75

2,75

2006
1,75

2007
1,25

–1

–1

Bron: CPB (2005), blz. 140; CPB (2006), blz. 17 en 123.

gehalte hebben. De voorgespiegelde koopkrachtverbetering is mede te danken
aan een verlaging van de belastingen en sociale premies met in totaal één
miljard euro. Het bij regeerakkoord vastgelegde lastenkader biedt geen financiële ruimte voor deze lastenverlichting. Maar er zijn verkiezingen op komst.
Dus roomt het kabinet één miljard van de tijdelijk hogere aardgasopbrengsten
af en bestemt het deze middelen voor een blijvende lastenverlaging.
De horde voorlichters in Den Haag – in ieder geval een categorie ambtenaren
waarop valt te bezuinigen – heeft op Prinsjesdag de op zich bescheiden lasten­
verlichting van één miljard euro zo veel mogelijk opgeblazen. Verzwegen werd dat
het eerste en het tweede kabinet-Balkenende in de periode 2003-2005 de lasten
voor gezinnen eerst met bijna negen miljard euro hebben verzwaard (zie nogmaals
tabel 3).

Conclusie
Ook in 2006 en 2007 verscherpt het begrotingsbeleid de conjunctuurbeweging.
Deze beleidsinzet laat zich verklaren door de op handen zijnde verkiezingen
voor de Tweede Kamer. Het valt te betreuren dat de regering er niet voor kiest
in economisch gunstige tijden toe te werken naar een (groter) overschot op de
begroting. De voor 2007 aangekondigde extra lastenverlichting met één miljard
euro, waarvoor het lastenkader geen ruimte biedt, had daartoe beter achterwege
kunnen blijven.
Ook de presentatie van het begrotingsbeleid staat in het teken van de komende
verkiezingen: (i) ten onrechte suggereert de miljoenennota dat ons land qua
economische groei in Europa aan kop gaat – in vijf eurolanden zal de bbp-groei
in 2007 sterker zijn; (ii) ten onrechte wekt de miljoenennota de indruk dat de
begroting voor 2007 bijdraagt aan de houdbaarheid van de overheidsfinanciën
op de lange termijn; (iii) anders dan de opstellers van de miljoenennota beweren,
stijgt in 2007 de microlastendruk voor het bedrijfsleven, en wel met een half
miljard euro; (iv) anders dan in de miljoenennota wordt beweerd zal in 2007 de
koopkracht lang niet voor alle gezinnen verbeteren.

Literatuur
Centraal Planbureau (CPB, 2005) Macro Economische Verkenning
2006. Den Haag: Sdu Uitgevers
Centraal Planbureau (CPB, 2006) Macro Economische Verkenning
2007. Den Haag: Sdu Uitgevers
Ministerie van Financiën (MinFin, 2006) Miljoenennota 2007.
Den Haag: Sdu Uitgevers.

ESB 6

oktober 2006

487