Van zwalken tot sturen
Op grond van voorspellingen aangaande de aard van de maatschappelijke
ontwikkelingen in de komende decennia zijn enige eisen te formuleren, waaraan de
organisatie van het openbaar bestuiir moet voldoen. Toetst men de huidige situatie
daaraan, dan ligt Nederland nog niet op koers voor de volgende decennia.
PROF. DR. R. J. IN T VELD*
Macro-economen benutten de elegante gedaante van het
kwantitatieve model voor indrukwekkende betogen. In hun
gezelschap voel ik mij licht ongemakkelijk, omdat hun exercities veel gelijkenis lijken te vertonen met de verhouding
tussen hemellichamen, terwijl datgene wat zich afspeelt in
de Nederlandse economie beter te beschrijven is met de
metafoor van biljarten op een schip in de storm. Daarmee
bedoel ik aan te geven dat de complexiteit van sociale
systemen, ook die welke relevant is voor het onderwerp van
vanmiddag, wat groter is dan de modellen aankunnen.
Mijn betoog gaat over de organisatie van het openbaar
bestuur. Daarbij is enerzijds de interne organisatie ervan
aan de orde, terwijl anderzijds enige beleidssystemen aan
een nadere bespreking worden onderworpen. Als illustratie
zal vooral hier en daar het boeiende terrein van de onderwijsfinancien dienen. De slotconclusie van mijn betoog wil
iknu reeds formuleren: Nederland ligt niet, althans nog niet,
op koers voor de volgende decennia.
Wie kijkt naar de maatschappelijke processen die zich van
toenemende belangstelling van overheden in de wereld
mogen verheugen, constateert nog iets anders. Kennis-infrastructuur, het belangrijkste maar zeer ten dele zichtbare
investeringsproces in een geavanceerde samenleving en
milieubeheer worden beide gekenmerkt door zeer lange
periodes tussen impuls en effect. Gedurende die langere
periodes is er natuurlijk meer ruimte voor onverwachte ontwikkelingen, voor onbedoelde effecten, voor nieuwe interventies vanuit de politiek. Ook daarvoor geldt dus dat eisen
van samenhang hoger zijn te stellen dan tot voor kort. Wie
de afschuwelijke verkokering waarneemt van huidige beleidsontwikkeling op nationaal niveau, zal een krachtige
aanbeveling formuleren in de richting van de noodzaak tot
toenemende beleidsintegratie. De zojuist gemaakte opmerking over toenemende interdependentie in de samenleving
en de daaruit voortvloeiende noodzaak tot meer samenhang
in het overheidsbeleid versterken dat betoog nog.
Maatschappelijke ontwikkelingen_______
Overheidsorganisatie
N. Elias en in zijn voetspoor in Nederland onder meer A.
de Swaan zijn van oordeel, dat het wezen van historische
ontwikkelingsprocessen in ons deel van de wereld vooral
wordt gekenmerkt door toenemende wederzijdse afhankelijkheid; vergroting van interdependentie tussen mensen en
organisaties via processen van technologisering, verstatelijking en dergelijke. Naar hun oordeel is aan dit proces vooralsnog geen einde waarneembaar. Het lijkt ook mij een
aanvaardbare uitgangsveronderstelling dat in de komende
decennia technologische en economische ontwikkelingen
zullen leiden tot intensivering van mobiliteit van mensen en
goederen, tot verdichting van communicatie, en daarmede
tot zeer specifieke maatschappelijke ontwikkelingen. Aan
toenemende wederzijdse afhankelijkheid zullen niet alleen
mensen en organisaties zijn onderworpen, maar ook effecten van gevoerd en te voeren beleid. Wie de geavanceerde
economische processen in ons land nader beschouwt, constateert overeenkomstige verschijnselen: onderzoek, ontwikkeling en produktie komen steeds meer direct in elkaars
verlengde te liggen; logistieke ketens vergen intensieve betrekkingen tussen veel verschillende actoren.
De logische gevolgtrekking die men met het oog op de
aard en inhoud van het overheidsbeleid uit het voorafgaande
moet trekken, is de volgende: dit beleid zal aan hogere eisen
van onderlinge samenhang moeten voldoen dan tevoren.
Eerder dit jaar heb ik geprobeerd te omschrijven hoe de
politieke organisatie van het overheidsbestuur zou moeten
veranderen om bij de tijd te blijven1. Hier wil ik mij graag
concentreren op de wijze waarop eisen van meer samenhang in beleid en meer consistentie in de tijd binnen
ambtelijke organisaties zouden kunnen worden vervuld.
Mijn betoog op dit punt is niet volledig, behandelt wellicht
slechts enkele aspecten, leidt slechts tot enkele remedies,
maar die zijn al lastig genoeg. Het bewerkstelligen van
toenemende samenhang in het beleid vergt naar mijn
overtuiging meer integratie van processen en resultaten
van beleidsontwikkeling. Die integratie is vooral te bewerkstelligen door toenemende cooperatie van de organisaties
die meer dan andere voor beleidsontwikkeling verantwoordelijk zijn, te weten de departementen. De huidige omvang
van de departementale organisaties maakt een beweging
in de richting van toenemende cooperatie onwaarschijnlijk.
Onze departementen zijn loodzware organisaties met een
veelheid van taken, zowel op het gebied van beleidsontwikkeling als op het gebied van beleidsuitvoering, naast (in
ESB 18-10-1989
* De auteur is hoogleraar Bestuurskunde aan de Sociale Faculteit
van de Erasmus Universiteit Rotterdam.
1. R.J. in ‘t Veld, De verguisde staat, VUGA, 1989. R.J. in ‘t Veld,
Doeltreffend bestuur, ESB, 16 augustus 1989, biz. 809-812.
1027
sommige gevallen) nog bedrijfsmatige taken die niet noodzakelijkerwijze door overheidsorganisaties zouden behoeven te worden vervuld.
Met behoeft naar mijn oordeel nauwelijks betoog dat de
kerntaak van een departement, de ‘core business’, beleidsontwikkeling is. De combinatie van ontwikkeling en uitvoering
van beleid in een en dezelfde organisatie heeft natuurlijk
voordelen, maar geleidelijk zijn de nadelen verder gaan
overwegen. Niet alleen wordt daardoor de omvang van de
organisatie onhanteerbaar, maar ook is de wenselijke structuur die behoort bij beleidsuitvoering, het geheel van werkmethoden en -procedures, de cultuur van de organisatie
geheel verschillend van die, welke optimaal is voor beleidsontwikkeling. Het tragische verloop van sommige informatiseringsprojecten heeft onder meer laten zien, wat er gebeurt
als men binnen een door beleidsontwikkelaars gedomineerde ‘bedrijfs’-cultuur zeer complexe uitvoeringsprojecten ter
hand neemt. In de traditionele departementen domineer! de
cultuur van de beleidsontwikkelaars, met alle schadelijke
gevolgen van dien voor het beheer van grote systemen in
hun uitvoeringsfase waarvoor geheel andere eisen aan leiding en medewerkers behoren te worden gesteld.
Men kan het vraagstuk van de te grote departementen
natuurlijk ook eenvoudigweg kwantitatief tegemoet treden en
eisen dat haar omvang met zus of zoveel procent zal afnemen. Dat is de lijn die in feite in de afgelopen jaren is gevolgd
bij het verordonneren van achtereenvolgende afslankingsoperaties zonder een inhoudelijke opdracht. Dat is ook de lijn
die recentelijk weer is gevolgd door Geelhoed2. Hij heeft
gesteld dat het aanbevelenswaardig zou zijn om de omvang
der ambtenarenkorpsen in de rijksdienst met 25% te reduceren. Wie de daarbij aangedragen argumenten in beschouwing neemt, moet zich wel verbazen. Immers, deze bewegen
zich voor een belangrijk deel rond het begrip ‘leegheid’ van
overheidsdocumenten. Naar het oordeel van Geelhoed
wordt deze leegheid vooral bepaald door het gebrek aan
impact, aan directe invloed van desbetreffende geschriften.
Zo spreekt hij over een niet bij name genoemd document
aangaande het wetenschapsbeleid, dat in werkelijkheid wetenschapsbudget heet en jaarlijks wordt geproduceerd door
een hoofddirectie met een zeer beperkte omvang, niet door
een zeer omvangrijk directoraat-generaal. De aard van dat
document is op dialoog gericht, de inhoud allerminst naTefen
er steekt veel bedachtzaamheid in.
De lijn van argumentatie is daarom zo verbazingwekkend,
omdat Geelhoed zelf deel uitmaakt van twee organisaties
voor wier produkten precies hetzelfde geldt. De universiteit
en de WRR brengen beide veel documenten voort zonder
directe invloed op het wereldgebeuren. Men veroordele de
Raad toch niet, omdat bij voorbeeld toekomstverkenningen
geen zichtbare impact gehad hebben op het handelen van
achtereenvolgende kabinetten? Of bedoelt Geelhoed te betogen, dat de WRR eigenlijk het monopolie van bedachtzaamheid zou moeten hebben en dat verwetenschappelijking van het beleid op departementen ongewenst is?
Natuurlijk gaat het in het algemeen niet aan om kritiekloos
te zijn over de omvang van de rijksdienst of zijn onderdelen.
Maar voor ambtelijke organisaties geldt, dat zij in de Nederlandse samenleving in feite weerloos zijn. En hoewel men
het adagium “alles van waarde is weerloos” niet mag omdraaien, noopt weerloosheid wel tot zorgvuldigheid bij kritiek.
Het vormen van kleinere organisaties met een meer homogene cultuur zal de mate van samenhang in de beleidsontwikkeling.verbeteren. Daarburten kan de beleidsuitvoering verzelfstandigen. Daarvoor is geenszins nodig dat deze
in private organisaties terecht komt. Er zijn immers tal van
geldige motieven aanwezig om juist niet over te gaan tot een
uitstoot van uitvoerende activiteiten naar buiten de publieke
sector. Het beheer van privacy-gevoelige gegevens bij voorbeeld, of het verlenen van diensten waarin ook bij uitvoeringshandelingen het streven naar verdelende rechtvaardig-
1028
heid een rol speelt, kunnen wezenlijke belemmeringen daarvoor inhouden. Het is ook helemaal niet nodig om bij verzelfstandiging steeds te denken aan een overgang naar de
private sector. Het is heel goed mogelijk om binnen de
publieke sector uitvoeringsorganen in het leven te roepen
met een bepaalde mate van zelfstandigheid. De taakstelling
of missie van dergelijke organen kan ofwel worden neergelegd in een wettelijk verankerd charter, of in een contract dat
deze organen aan een of meer ministers bindt. Contract-management stelt zeer wel in staat tot democratische controle.
De ministeriele verantwoordelijkheid kan daarbij volledig
overeind blijven. Immers, verantwoording wordt door een
minister ten overstaan van het pariement afgelegd in een
argumentatieproces. Bij het bestaan van een managementcontract zal dit argumentatieproces er weliswaar anders
uitzien dan wanneer een uitvoeringshandeling direct in de
aan het gezag van de desbetreffende minister onderworpen
departementale organisatie plaats vindt, maar zal geenszins
afwezig zijn. De minister zal zich vooropportuniteiten inhoud
van het desbetreffende management-contract kunnen verantwoorden. Het voor de hand liggende bezwaar, dat wel
tegen de scheiding van beleidsontwikkeling en -uitvoering
wordt gemaakt, te weten dat uitvoeringsexpertise noodzakelijk is om het realiteitsgehalte van beleidsvoorstellen te kunnen meten, is als volgt te ondervangen: men kan er zeer wel
een gewoonte van maken om uitvoeringsorganen tijdig te
verzoeken om over voorstellen voor nieuw beleid tevoren
een uitvoerbaarheidstoets uit te voeren waarin zij al hun
specifieke deskundigheid kunnen benutten. Het valt zelfs
niet in te zien waarom dergelijke toetsen niet in het algemeen
als openbaar document zouden kunnen worden toegevoegd
aan desbetreffende beleidsnota’s of voorstellen van wet.
Zulks zou de medewetgever in staat stellen tot een heldere
kijk op het aspect van de uitvoerbaarheid van de desbetreffende voorstellen. Een hervorming van de rijksdienst op
ambtelijk niveau zoals zojuist bepleit, is een noodzakelijke,
maar niet voldoende voorwaarde voor toenemende samenhang. Een dergelijke ontwikkeling behoort vergezeld te gaan
van een overeenkomstige evolutie op politiek niveau.
Onbeheersbare systemen
In de afgelopen zevenjaar heeft de minister van Onderwijs
en Wetenschappen misschien wel veertig achtereenvolgende impulsen gekregen om bezuinigingsmaatregelen te treffen. Een groot deel van zijn energie en die van zijn apparaat
is gestoken in het vinden van maatregelen die op het gewenste tijdstip in voldoende mate een gunstig effect op het niveau
van de uitgaven zouden hebben. Daarbij is gepoogd om de
onderwijskundige schade beperkt te houden. Het feit dat de
opbrengst tijdig moest worden opgeleverd, heeft natuurlijk
aanzienlijke invloed op de soort van genomen maatregelen
uitgeoefend: waar pas op langere tenmijn voordelen zichtbaar zouden worden, was een prioriteit in aandacht onwaarschijnlijk. Hetzelfde gold mutatis mutandis voor voorstellen
die op kortere termijn baten opleverden, maar op langere
termijn kosten; het korte-termijn-gewin bepaalde de uitkomst
ten gunste van dergelijke maatregelen.
In het algemeen wordt aangenomen dat de onbeheersbaarheid van de onderwijsuitgaven vooral wordt bepaald
door het exogene karakter van de bekostigingssystematiek
in het onderwijs. Met exogeniteit wordt bedoeld dat het
uitgavenniveau zich zal aanpassen met de ontwikkeling
van het volume aan onderwijs. Het ligt voor de hand dat de
belangrijkste indicator van het volume de relevante jaargeneratie in de eigen bevolking is. Daarom lijkt exogeniteit
2. L.A. Geelhoed in: De onderneming, 26 September 1989.
ook een rustig verloop van het uitgavenpatroon in het
onderwijs te garanderen. Dit laatste bleek echter niet het
geval te zijn; ondanks een demografische ontwikkeling met
kleinere jaargeneraties dan voorheen bleven de uitgaven
in basis- en voortgezet onderwijs in de eerste helft van de
jaren tachtig stijgen. In het wetenschappelijk onderwijs was
de exogeniteit aan het einde van de jaren zeventig afgeschaft. Daar bleek het mogelijk de doelmatigheid met tientallen procenten te verhogen. Een en ander bracht de
coalitiepartners er in 1986 toe om in het regeerakkoord een
passage op te nemen, die moest leiden tot het ‘dichtschroeien’ van open-einde-regelingen.
Een fundamentele discussie over de verhouding tussen
het beginsel van een gefixeerd budget enerzijds en de
creatie en het behoud van aanspraken van burgers op door
de staat bekostigde voorzieningen anderzijds vond daarvoor noch daarna plaats. Dit leidde er toe dat, nog hectischerdan tevoren, uitgavenstijgingen die het gevolg waren
van de onbeheersbaarheid van de bekostigingssystemen
zelf op hun beurt weer de impuls vormden tot bezuinigingsopdrachten. Bij de vervulling van die opdrachten werd
veelal ingegrepen in de middelenvoorziening van een bepaald onderdeel van het onderwijs zonder de oorzaken van
de onbeheersbaarheid uit de weg te ruimen. Men spande
het paard achter de wagen, in de zekerheid dat alleen zo
op korte termijn baten waren te verwachten.
Dit heeft bij voorbeeld geleid tot besluitvorming in het
kabinet waarbij minister Deetman werd gedwongen om het
niveau van een uitkering die het karakter had van een
minimumvergoeding voor de kosten van levensonderhoud,
te weten de studiefinanciering te verlagen op grond van de
constatering dat enerzijds het aantal gerechtigden toenam
en anderzijds het budget niet kon worden uitgebreid.
Het dieptepunt van deze categorie maatregelen werd
bereikt bij het voorbereiden van een personeelsstop in het
speciaal onderwijs. Het is al geruime tijd algemeen bekend
dat de voornaamste oorzaak van de overschrijdingen in het
basisonderwijs wordt gevormd door de verwijzingspatronen
tussen gewoon en speciaal onderwijs. Hand over hand
neemt de verwijzing van het eerste naar het tweede echelon
toe; er bestaat voor betrokkenen in het eerste echelon geen
enkele belemmering voor die verwijzing. De kosten per
leerling in het tweede zijn zeer veel hoger. Dat verwijzingspatroon zelf is tot op heden ongewijzigd gebleven.
Een analoge ontwikkeling treft men in het voortgezet
onderwijs aan. De structured ontwikkeling lijkt er een te
zijn, waarbij de lengte van de leerwegen in het voortgezet
onderwijs stelselmatig toeneemt. Tot de oorzaken behoren
in ieder geval endogene binnen het voortgezet onderwijs,
waarbij stelselmatig aan ouders en leerlingen wordt geadviseerd om eerst de lagere opleiding met een lagere faalkans af te maken en vervolgens de hoger gekwalificeerde
alsnog af te ronden. Bovendien blijkt telkenmale dat ook
van buitenaf druk wordt uitgeoefend op het voortgezet
onderwijs om mensen pas toe te vertrouwen aan vervolgopleidingen met een zeer hoog gekwalificeerde secundaire
opleiding. Zo heeft er in de afgelopen vijftien jaar een zeer
snelle ontwikkeling plaats gevonden, waarbij de havo-opleiding als vooropleiding voor het hbo sterk in betekenis is
afgenomen, voor zover het de directe aansluiting van de
een op de ander betreft. Om het hbo toch te bereiken
worden tal van omwegen behandeld. Hetzelfde geldt mutatis mutandis voor overgangen naar mbo en wo.
Daarnaast heeft het in belang toenemende verschijnsel
van zitten blijven geleid tot verlenging van leerwegen. Voor
zover er sprake is geweest van ingrepen in de systematiek
van het voortgezet onderwijs om hieraan weerstand te
bieden, zijn de getroffen maatregelen niet bijster succesvol
gebleken. Zo heeft men bij voorbeeld de bekostiging van
hen die voor het eindexamen gezakt waren en dit herhaalden tot een fractie verminderd, met als dominant gevolg dat
ESB 18-10-1989
nu het zitten blijven in de laatste klas voor het eindjaar
aanzienlijk toenam, ten einde de kans op zakken voor het
eindexamen te minimaliseren en ongunstige bekostigingseffecten te vermijden. Grosso modo is vast te stellen dat
de invloed van beleidsvoerders op de doorstroomschema’s
in het voortgezet onderwijs in feite niet erg groot is en dat
hetzelfde geldt voor de invloed op de lengte van leerwegen.
Op politiek niveau stagneert al zeer lang de discussie over
majeure systeemveranderingen in het voortgezet onderwijs, en ook het in 1987 geformuleerde voorstel voor de
invoering van een vouchersysteem in Nederland, waarbij
de omvang van het leerrecht per individu aan grenzen zou
worden gebonden, is op politiek niveau gestagneerd. Het
is dus niet zozeer de exogeniteit van de onderwijsbekostiging zelf die onbeheersbaarheid oplevert, als wel de zojuist
beschreven aard van de keuzepatronen.
Daarnaast bestaat er nog een andere belangrijke karakteristiek in de onderwijsfinanciering die sterke kostenopdrijving ten gevolge heeft. In een normaal stelsel van budgettering zal ook de prijs van arbeid zijn genormeerd. In het
jargon van het openbaar bestuur spreekt men dan wel over
een normatieve gemiddelde personeelslast. Zo’n normaal
systeem bestaat in die delen van het onderwijsbestel,
waarin aan instellingen een rijksbijdrage wordt toegekend
met een lump-sum-karakter ofte wel bestedingsvrijheid in
de uitvoeringsfase, te weten in het hoger onderwijs. Voor
andere delen van het onderwijs bestaat nog overwegend
een declaratiestelsel. Beheersing van uitgaven aan arbeid
vindt daarbij plaats door centrale en gedetailleerde bepaling van arbeidsvoorwaarden. In veel gevallen is de centrale regeling gericht op bescherming van rechtsposities, ook
bij discontinurteit in de omvang van de taakstelling van de
individuele docent. Zo bestaan er tal van garantieregelingen waarvan het bevoegd gezag van een school en de
docent te zamen gebruik kunnen maken, terwijl de rekening via een declaratie aan de centrale overheid als bekostigende instantie wordt gepresenteerd. Binnen de logica
van een declaratie-systeem is dit alles consistent, maar de
consequenties verduidelijken dat zulk een systeem op
zichzelf zodoende onbeheersbaarheid oproept. Wijziging
daarvan zal niet alleen grote commotie oproepen, omdat
het gevaar van aantasting van gewekte verwachtingen
daarbij niet denkbeeldig is, maar ook slechts zeer geleidelijk netto-baten opleveren. Daartegenover zullen aanvankelijk onvermijdelijke kosten van introductie van nieuwe
systemen staan.
De gevolgen van het streven naar kostenbeheersing bij
onbeheersbare systemen zijn allerongelukkigst geweest.
Over vrijwel de gehele linie is te constateren geweest dat
de gevolgen van onbeheersbaarheid die op zichzelf een
stijging van uitgaven inhielden, zijn gecompenseerd door
bezuinigingen die het kwalitatieve niveau van de voorzieningen hebben aangetast. De consumptie van onderwijs,
uitgedrukt als een volume per tijdseenheid, per burger in
Nederland, is in de afgelopen tijd sterk toegenomen en zal
verder toenemen. Voor een deel is deze toenemende
participatie in het onderwijs structureel van aard en heeft
van doen met lange-termijnontwikkelingen tot een hoger
scholingsniveau van de bevolking, maar voor een ander
deel is de consumptiestijging het gevolg van ineffectiviteit
in de opeenvolgende schakels van de keten die het onderwijsbestel als geheel vormt. Voor het eerste gedeelte is die
ontwikkeling verheugend, voor het tweede bijna desastreus. Dat maakt het ook nodig om een scherpe blik te
bewaren bij het ontwikkelen van remedies.
Zoals gezegd, de toenemende consumptie van het volume aan onderwijs is begeleid door een uitdunning van de
intensiteit van begeleiding van hetzelfde onderwijs en op
sommige plaatsen ook door achterblijvende apparatuurvoorziening. Dweilen met de kraan open is wellicht de geschiktste
metafoor voor deze ontwikkeling. De vraag luidt hoe een en
1029
ander zich in de naaste toekomst zal ontwikkelen. De opgave
lijkt duidelijk: in plaats van steeds weer te moeten beginnen
bij de bezuinigingsactie en als het ware moeizaam terug te
ploegen naar eventuele systeemaanpassingen, zou men nu
eindelijk eens de systemen zelf onder de loupe moeten
nemen, diepgaand beraad moeten voeren over de noodzakelijke herzieningen daarvan, om vervolgens tot verantwoorde invoeringspaden te besluiten.
Dilemma’s
__
__
__
Dat is makkelijker gezegd dan gedaan. Want welke is de
waarschijnlijke posttie van een nieuwe minister van Onderwijs en Wetenschappen? Er zal wel een of andere afspraak
worden gemaakt in het regeerakkoord over het totale uitgavenniveau, bij voorbeeld in de vorm van een bedrag dat wordt
toegevoegd aan de thans geldende reeks meerjarencijfers.
Er zullen voorts ook wel op enige punten aanzetten worden
geformuleerd tot systeemherziening. Vervolgens zal de nieuwe minister al na enige maanden worden geconfronteerd
met nieuwe overschrijdingen. Immers, in de huidige meerjarencijfers is op een aantal punten de opbrengst van beleidswijzigingen al verdisconteerd, terwijl vaststaat dat deze beleidswijzigingen niet tijdig hun beslag zullen krijgen. Met het
opvangen van die overschrijdingen begint dan weer een
zelfde soort kringloop als die welke minister Deetman zo lang
geteisterd heeft. Een partiele oplossing die voor de eerste
maanden althans soelaas zou brengen, zou kunnen worden
gevonden door voornoemd extra bedrag als een communicerend vat aan te merken voor de middelen die nodig zijn
voor het opvangen van tekorten als gevolg van nieuwe
overschrijdingen. De energieconsumptie bij de voorbereiding en uitvoering van nieuwe bezuinigingsoperaties zal zeer
groot zijn, temeer omdat de algemene mentaliteit in het land
niet langer lijkt te zijn gericht op aanvaarding van verdere
krimp. Dit laatste houdt dan weer in dat minder energie
beschikbaar zal zijn voor de voorbereiding en doorvoering
van systeemwijzigingen. Voor majeure wijzigingen is een
doorlooptijd van twee tot zes jaar ten behoeve van het
besluitvormingsproces geen onrealistische schatting.
Stel dat een bijzonder daadkrachtige minister erin slaagt
om de aanvaarding van deze wijzigingen binnen twee jaar te
bewerkstelligen. Dan zal er vervolgens een implementatieperiode ingaan waaraan onvermijdelijk introductiekosten zijn
verbonden. Daarvoor zijn geen middelen gereserveerd, en
het vrijmaken van dergelijke middelen zal alle bezwaren
opleveren die hiervoor al werden omschreven. Het is de
vraag wat een in politiek opzicht rationele minister met deze
problematiek zal aanvangen. Immers, hij weetdat uiterlijk na
vier jaar de afrekening volgt, waarbij hij niet zal worden
beoordeeld op datgene wat hij voor zijn opvolgers heeft
voorbereid, maar op datgene wat hij heeft verwezenlijkt.
Kortom, er lijkt een systematische bias aanwezig tegen het
doorvoeren van systeemwijzigingen die niet binnen de eerstvolgende regeerperiode netto-baten zullen opleveren.
Omgang_______________________
De zojuist omschreven problematiek komt mij zeer ernstig
voor. Slechts een relatiepatroon vol van wijsheid tussen de
toekomstige coalitiepartners zou de rust teweeg kunnen
brengen die nodig is om majeure dynamiek in beleidssystemen tot stand te brengen. De kans daarop lijkt mij niet groot,
te meer niet omdat ook de omgangspatronen tussen de
overheidsorganen onderling niet deugen. Tot slot van dit wat
somber uitgevallen betoog wil ik daarvan twee voorbeelden
schetsen: het eerste heeft betrekking op de wijze waarop het
1030
Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) zich bezig houdt met
budgettaire analyse. Deze analyses zijn van groot belang
voor de besluitvorming, naar verluidt ook dezer dagen weer.
De methodiek van het SCP is niet steeds duidelijk zichtbaar.
Nu eens domineren Internationale vergelijkingen, dan weer
de erfopvolger van de eertijds vernietigend gerecenseerde
methode ‘planvorming quartaire sector’.
De kennis bij het SCP van de bronnen van internationale
vergelijkingen is dikwijls niet meer dan vluchtig. Zo is het
SCP er ondanks veelvuldig commentaar nog steeds niet in
geslaagd onderwijs- en onderzoekuitgaven uit elkaar te
houden, waardoor het telkenmale betoogt dat de kosten
per universitaire student in Nederland nog steeds relatief
hoog zijn. Deze stalling is alleen vol te houden bij de
merkwaardige gedragslijn dat men alle onderzoek ook aan
de kostendrager student toerekent. Deze gedragslijn wordt
bij mijn weten nergens elders ter wereld gevolgd3.
Een nog opvallender verschijnsel doet zich voor bij
beschouwing van de begroting 1990. Voor het wetenschappelijk onderwijs is een poging ondernomen om de
relatief al zeer hoge beheersbaarheid van de uitgaven nog
verder te vergroten door de wachtgelduitkeringen aan universitaire medewerkers te ‘endogeniseren’. Dat wil zeggen
dat universiteiten in de toekomst zelf opdraaien voor de
gevolgen van hun ontslagbeslissingen. In verband daarmee is een bedrag ter hoogte van de huidige uitkeringen
eenmalig overgebracht van een ander onderdeel van de
rijksbegroting naar het onderdeel ‘wetenschappelijk onderwijs’. Het SCP, dat nominale uitgaven relateert aan demografische ontwikkelingen, constateert vervolgens dat deze
‘uitgavenstijging’ niet is gemotiveerd door volumestijgingen
en daarom ongedaan zou moeten worden gemaakt. Sic!
Het tweede voorbeeld betreft de wijze waarop bedrijfsvoering binnen ons openbaar bestuur wordt bejegend door
het bestaande comptabele stelsel dat is neergelegd in de
Comptabiliteitswet. Zoals bekend, kent dit stelsel geen
interne rente, geen afschrijvingen, geen onderscheid tussen consumptieve en investeringsuitgaven.
De verdediging van zulk een stelsel moet zich wel afspelen op het verheven macroniveau. Want op het niveau van
beheer van een organisatie, een onderdeel van het openbaar bestuur, met name in de beleidsuitvoering, in het
beheer, is dit stelsel een regelrechte ramp, leder bedrijfseconomisch besef wordt in feite vernietigd. Inzicht in werkelijke kosten bestaat nauwelijks meer. Veroudering van
kapitaalgoederen is niet in de bedrijfsadministratie opgenomen, kapitaalbeslag al evenmin4.
Het stelsel trekt verhoudingen scheef en houdt belemmeringen in voor een goed zicht op de behoefte aan investeringen. Men kan zelfs de vraag stellen of onevenwichtigheden
in het patroon van de overheidsinvesteringen niet rechtstreeks het gevolg zijn van dit comptabele stelsel. Dit leidt tot
kortzichtige beslissingen en trucages. Het entameren van
vervroegde aflossing van studieleningen met kortingspercentages die hoger zijn dan de rente op staatsleningen
behoeft weliswaar niet in alle gevallen onverantwoord te zijn,
maar zou in een bedrijfseconomisch georienteerd besluitvormingsklimaat toch geheel anders worden beoordeeld.
Ramingsmethodieken en regels voor de interne organisatie van financieel verkeer maken deel uit van omgangspatronen, weerspiegelen een cultuur in ons openbaar bestuur.
Verbetering daarvan is even nodig als de komst van beheersbare systemen of versobering van de overheidsorganisatie.
R.J. in’t Veld
3. Anders dan ook: R. Goudriaan, Kosten van hoger onderwijs in
Europees perspectief, Erasmus Universiteit Rotterdam, 1989.
4. Daarover uitvoeriger: R. J. in ‘t Veld, Macht en onmacht van de
rijksbegroting, Congres Vereniging voor Bestuurskunde, Lunteren, 1989.