Van modelverslaving naar modelgebruik

Lukkezen, J. (2024) ESB, 109(4837), 390-391. Download [113,89 kb]

“Vaak voeren we discussies aan de hand van cijfers. Maar (…) geen enkel leven voegt zich naar de mediaan van een statistisch model.” Het is vijf jaar geleden dat deze opmerkelijke kritische passage op de rol van modellen in beleid in de Troonrede stond (Rijksoverheid, 2019).

Ik zag deze passage als het Nederlandse equivalent van de Queen’s question van de Britse koningin Elizabeth. Zij nodigde in 2008 kort na het uitbreken van de wereldwijde financiële crisis de beste economen van het land uit om te vragen waarom geen van hen de crisis had zien aankomen. De vraag van de koningin stimuleerde het ontwikkelen van kennis over de interactie tussen de reële economie en de financiële markt, en het incorporeren van die kennis in beleid.

De opmerking in de Troonrede leidde in Nederland echter niet tot een breed debat over het gebruik van modellen door beleid. Hier bleef het ‘business as usual’. Modelbouwers gaven aan dat ze zich wel degelijk bewust waren van de beperkingen van hun modellen (zie bijvoorbeeld cpb.nl/modellen), bestuurders beloofden plechtig om voortaan met doenlijk beleid voor echte mensen te komen (Staat van de Uitvoering, 2023) en media en politiek stortten zich op misstanden (aardbevingsschade in Groningen en het kinderopvangtoeslagschandaal) en lieten hun onderlinge dynamiek voor wat ze was.

Opvallende uitzondering was Pieter Omtzigt. Nog als CDA’er problematiseerde hij het werken met modellen. “Omdat we ons zijn gaan richten op de modellen en niet meer op de werkelijkheid, hebben we een belastingstelsel gecreëerd dat zo ingewikkeld is dat beleidsmakers het zelf niet begrijpen, laat staan eerlijk en transparant kunnen uitleggen. (…) Maar dat vinden we niet erg. Zolang we maar mooie koopkrachtplaatjes hebben. Op papier dan.” (Omtzigt, 2021).

Een kritiek die hij later met zijn eigen NSC herhaalde. Desondanks onderhandelde hij vorige maand tot in het diepst van de nacht met de andere coalitiepartijen over koopkrachtplaatjes uit modellen (FD, 2024). Blijkbaar is het werken met modellen die koopkrachtcijfers tot op de tiende procentpunt geven onvermijdelijk voor wie het land wil besturen. Ook Pieter Omtzigt kan niet tegen het systeem op.

De trieste conclusie van dit alles is wel dat er de afgelopen jaren weinig veranderd is in hoe modellen in het economisch beleid gebruikt worden. Met kritiek wordt weinig gedaan, ongeacht of die uit de Troonrede, een lezing van Pieter Omtzigt of van de modelbouwers zelf komt (Gelauff, 2020). In dit ESB-themanummer hebben we daarom een aantal bijdragen bij elkaar gebracht die ingaan op de problemen die er rondom modellen zijn.

Te veel vragen

Modellen vervullen een behoefte aan zekerheid bij beleidsmakers – zij willen graag zeker weten wat de gevolgen van hun beleid zijn – en die behoefte aan zekerheid botst soms met de realiteit. Het Centraal Planbureau (CPB) kan vrij precies uitrekenen wat de gevolgen zijn van veranderingen in het belastingstelsel voor modelhuishoudens, maar kan weinig met de tien keer grotere effecten van loonstijgingen en veranderingen in persoonlijke omstandigheden van mensen (De Groote, 2021). Gevolg is dat mensen zich niet herkennen in de koopkrachtplaatjes en dat er bovenmatig veel politieke aandacht wordt besteed aan relatief kleine gemiddelde effecten. De kritiek van Omtzigt snijdt hier hout.

Wat voor de koopkrachtplaatjes geldt, geldt ook voor het stikstofbeleid. Beleidsmakers willen zeker weten dat stikstofdeposities nabij aangewezen natuurgebieden afnemen en vragen daarom van het AERIUS-model een mate van detail die wetenschappelijk onverantwoord is. In zijn bijdrage aan dit themanummer bekritiseert Leen Hordijk deze gang van zaken en biedt hij twee alternatieven.

Te weinig vragen

Een economisch model is als een bikini, zo gaat de grap. Wat het laat zien is belangrijk, maar wat het verhult is vaak belangrijker. Dat ligt vaak aan de politiek, die vraagt om een beperkt model. Zo ging bij de coronacrisis alle aandacht uit naar de IC-capaciteit en werden de gevolgen op langere termijn voor onderwijs, economie en de gezondheid veronachtzaamd.

Maar soms is het niet meenemen een bewuste keuze van de modelleur. Volgens het CPB is investeren in onderwijs als draaien aan “een niet bestaande magische groeiknop” (Hinloopen, 2024). In deze ESB betoogt Bas Jacobs daarentegen dat het CPB strenger is voor investeringen in onderwijs – door hiervoor geen baten in te boeken – dan voor andere investeringen. Eerder al maakten Erken et al. (2021) een vergelijkbare analyse over het niet opnemen van de groeibaten van investeringen in onderzoek en ontwikkeling.

Het regeerakkoord toont de gevolgen van de keuze van het CPB om deze baten niet op te nemen: bij het eerste beetje begrotingstegenwind wordt er bezuinigd op onderwijs en onderzoek, en verdwijnen de fondsen om in het verdienvermogen op langere termijn te investeren. Waren er baten toegekend aan deze investeringen, dan had de kosten-batenafweging van politici er anders uitgezien en hadden ze wellicht een andere afweging gemaakt over deze bezuiniging.

Ook interessant in dit licht is het pleidooi van Arjen Siegmann. Hij stelt voor om ook maatschappelijke doelstellingen waarvoor een breed draagvlak is, in de doorrekeningen op te nemen – denk aan de NAVO-norm van twee procent of de woningbouwopgave van honderdduizend nieuwe woningen. Hierdoor krijgen kiezers een beter beeld van de plannen van politieke partijen.

Technische en databeperkingen

Behalve dat er te veel of te weinig van modellen gevraagd kan worden, zijn er natuurlijk ook technische en databeperkingen. Twee bijdrages in dit themanummer gaan daarover. In een gezamenlijke publicatie beargumenteren onderzoekers van het Centraal Planbureau en de Nederlandsche Bank dat modellen door betere data en nieuwe schattingstechnieken steeds beter worden (Overvest et al.). Ook in crisistijd, de zwakke plek van macro-economische modellen, zouden zij nu een nuttige bijdrage kunnen leveren.

Peter van Bergeijk is minder optimistisch over de inzet van nieuwe schattingstechnieken en kunstmatige intelligentie. Die technieken kunnen fouten in de data herkennen en repareren, maar ze kunnen er ook voor zorgen dat fouten juist exploderen. Het is daarom in de nationale rekeningen, waar Van Bergeijk zich op richt, zaak om onverminderd scherp te zijn op meetfouten. Zo kan voorkomen worden dat meetfouten leiden tot onjuiste duiding. En het helpt beleid om gepast (niet te snel, te fors, te traag of te timide) te reageren op economische ontwikkelingen.

Tunnelvisie in politiek en beleid

Het grootste probleem rondom modellen, en daar richt het citaat uit de Troonrede van vijf jaar geleden zich ook op, is de verkokering die optreedt in beleid, in de politiek en in de wetenschap door modellen te gebruiken. Bewustwording van de waarschuwing “geen enkel leven voegt zich naar de mediaan van een statistisch model” is deel van de oplossing, en in deze ESB ziet een drietal bijdragen daarop toe.

Paul Frissen ziet modellen als kennisclaims, die onvermijdelijk paradigmatisch en filosofisch gekleurd zijn. Het op waarde schatten van modellen en hun uitkomsten vraagt daarom niet alleen technische expertise, maar ook een duiding van de context waarin het model tot stand gekomen is. Doe je dat niet, dan verdringt de technocratie de politiek met een schijn van wetenschappelijke legitimiteit.

Net zo belangrijk als duiding van de context waarin het model tot stand is gekomen, is een goed begrip van de stappen die in het model zijn gezet om de complexe sociale werkelijkheid te vereenvoudigen. Die vereenvoudiging is nodig, aldus Bernard ter Haar, anders kan het model zijn werk niet doen, maar door een deel van de sociale werkelijkheid te veronachtzamen levert het model over dat deel ook geen informatie op, met alle risico voor tunnelvisie van dien, met name voor de effecten op lange termijn.

Tot slot doet Maartje Schulz verslag van een congres over de maakbaarheid van de samenleving, dat georganiseerd werd vanwege het emeritaat van Lex Hoogduin. De rode draad tijdens die bijeenkomst was bescheidenheid. Modellenmakers en gebruikers dienen zich er bewust van te zijn dat economische en maatschappelijke ontwikkelingen fundamenteel onzeker zijn. Soms kunnen daarom een paar simpele beleidsuitgangspunten nuttiger zijn dan een complexe modellering.

Openstaande vraag

De persoon die schreef “het is de hoogste tijd om uit deze modellenwereld te vertrekken, en terug te keren naar de realiteit”, onderhandelde vorige maand om het hardst mee om de koopkrachtplaatjes. Het gedrag van Omtzigt – want hij was het – toont dat alleen bewustwording over de gevaren van verkokering door modellen bij politici en beleidsmakers onvoldoende is.

De openstaande vraag die ik heb, is daarom: welke verandering in prikkels, procedures of instituties is nodig zodat politici modeluitkomsten correct waarderen en meenemen in hun afwegingen? Ik ben benieuwd naar uw ideeën.