Tussen prijsprikkels en institutionele hervormingen
Aute ur(s ):
F.J. Dietz en C.A. Hazeu (auteur)
Dietz is werkzaam bij het ministerie van VROM. Hazeu is verb onden aan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsb eleid.
frank.dietz@minvrom.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 90e jaargang, nr. 4461, pagina D17, 2 juni 2005 (datum)
Rubrie k :
Prikkels en markten
Tre fw oord(e n):
Doordat externe milieueffecten nog onvoldoende in de prijzen tot uitdrukking komen, is het economische gedrag onvoldoende
milieuvriendelijk. Om dit te verbeteren zijn ook institutionele hervormingen nodig.
Economen plegen milieuproblemen te zien als gevallen van externe effecten: de welvaart van derden – nu en later – verandert als
bijproduct van transacties waaraan zij part noch deel hebben en die zich niet vertaalt in andere prijsverhoudingen. Zo kunnen de kosten
van milieugebruik op anderen worden afgewenteld. Wie zich toelegt op milieubesparend gedrag, wordt daarvoor niet beloond in de vorm
van lagere kosten of hogere opbrengsten.
Verder speelt het sociale dilemma: ook als iedereen bereid is mee te werken aan verbetering van de milieukwaliteit – door bijvoorbeeld
minder auto te rijden – heeft niemand de zekerheid dat anderen daadwerkelijk de auto zullen laten staan. Omdat de individuele bijdrage
aan de milieukwaliteitsverbetering zo gering is, voelt eenieder zich al snel ontmoedigd. Het eindresultaat is dat iedereen de auto
onverminderd blijft gebruiken. Het sociale dilemma beperkt dus de mogelijkheden om op basis van vrijwilligheid de milieukwaliteit te
verbeteren.
Internaliseren
Gegeven die basisconstellatie, is de aanbevolen receptuur eenvoudig. Internaliseer de externe effecten en sanctioneer uitvretergedrag.
Dat kan op verschillende manieren: via juridisch, financieel en sociaal instrumentarium. Wettelijke regels sluiten rechtstreeks aan bij
gedrag. Aansprakelijkheidsregels, emissienormen en verbodsbepalingen leggen beperkingen op aan vervuilende activiteiten, terwijl
gebodsbepalingen alternatief gedrag afdwingen, zoals de zuivering van afvalwater of het gebruik van een schonere techniek. Ingrepen in
de prijsverhoudingen, zoals heffingen, subsidies en verhandelbare vervuilingsrechten, maken op indirecte wijze vervuilend gedrag
onaantrekkelijk en verleiden tot milieusparende alternatieven. Ten slotte kan ook internalisering worden nagestreefd door overreding en
onderhandelingen, die bijvoorbeeld uitmonden in een convenant.
Zijn we er dan? Zijn milieuproblemen in afdoende mate te beheersen door de aanbevolen receptuur goed uit te voeren? Of onderschatten
we de voorwaarden voor internalisering en zijn we nog ver verwijderd van een adequate omgang met onze fysieke omgeving? Wij vrezen
dat dit laatste het geval is. Enkele argumenten hiervoor komen in dit artikel aan de orde.
Nationaal milieubeleid
In het maatschappelijk debat zoals dat in de media en in de politieke arena wordt gevoerd, figureren milieuproblemen de laatste jaren niet
meer zo prominent als daarvoor. Niettemin wordt de wens tot verbetering van de kwaliteit van natuur en milieu onverminderd door veel
mensen beleden. Uit enquêtes die de VROM-raad (2002), het MNP-RIVM (2004) en het SCP (2004) hebben laten uitvoeren, blijken
Nederlanders mondiale milieuproblemen – zoals ontbossing, klimaatverandering, tekortschietende waterkwaliteit, en afnemende
biodiversiteit – tot hun grootste zorgen te rekenen die met voorrang verbetering behoeven. Ook bedrijven geven zich, onder druk van
hun belanghebbenden (‘stakeholders’), rekenschap van de milieugevolgen van hun activiteiten in de vorm van milieujaarverslagen,
levenscyclusanalyses (LCA’s) en dergelijke.
Het beleid van de overheid heeft er aan bijgedragen dat deze milieupreferenties in belangrijke mate in daden zijn omgezet. Met
emissienormen, verboden, belastingen, subsidies, convenanten en management by speech is een hele batterij aan instrumenten
ontwikkeld die gedragsregels veranderen en prijzen beïnvloeden. Daarmee is het belang van een zekere milieukwaliteit in allerlei
beslissingen geïnternaliseerd geraakt. Welk instrument of welke combinatie van instrumenten wordt ingezet, is vervolgens een kwestie
van doeltreffendheid en doelmatigheid: waaraan zijn de minste transactiekosten verbonden in relatie tot het resultaat? In het algemeen is
dat afhankelijk van vier factoren: de mate waarin emissies kunnen worden gemeten, het aantal emissiebronnen of beleidssubjecten, de
kosten van verschillende technologische mogelijkheden en de aard van het milieuprobleem (Koopmans & Wolfson, 1992). In het laatste
geval gaat het om de vraag of het bijvoorbeeld een toxische stof betreft waarvan de uitstoot moet worden voorkomen, zoals cadmium, of
dat het gaat om een overdaad-schaadt-probleem, zoals meststoffenverliezen in de landbouw.
Van verdere milieumaatregelen – zoals het beprijzen van de negatieve externe effecten van automobiliteit – zal het ook ooit wel komen. Dat
vergt een gestaag werken aan het vereiste politieke en maatschappelijke draagvlak. Dat geldt temeer voor een kerosinebelasting op
vliegverkeer, waarvoor het draagvlak immers op internationaal niveau moet worden georganiseerd.
Hardnekkige milieuproblemen
Wat er verder aan milieubeleid ontwikkeld moet worden, heeft vooral betrekking op de ‘overgebleven’ en hardnekkige milieuproblemen
die relatief nieuw zijn en beleidsmatig nog niet worden beheerst: CO2-uitstoot en klimaatverandering, afnemende biodiversiteit,
chemische verontreiniging en biologische verontreiniging. Voor deze wicked problems geldt dat de effecten van een veel grotere
potentiële schaal zijn. Bovendien manifesteren deze zich minder direct en duidelijk door zintuiglijke waarneming dan de ‘oudere’ inmiddels
wél beheersbaar gemaakte milieuproblemen (zie Den Butter elders in dit nummer). Deze hardnekkige milieuproblemen moeten dus in
zekere zin ‘bedacht’ worden; mensen hebben er geen ervaringsverhalen bij. Nationale en internationale overheden staan daarbij voor de
taak om maatregelen te nemen voordat zich ernstige effecten manifesteren: er moet geleerd worden ‘voor de fout uit’. Het gegeven dat de
wetenschap bij dit type complexe milieuproblemen niet altijd de gewenste zekerheid kan bieden over de gevaren die de samenleving op
termijn loopt, maakt de publieke en politieke taak extra moeilijk (WRR, 2003). Aan de kennisverwerking door burgers en
draagvlakverwerving voor overheidsbeleid worden dus ongekend hoge eisen gesteld: de ernstige effecten liggen in de toekomst, ze
manifesteren zich voor een belangrijk deel op geografisch ver weg gelegen plaatsen en ze zullen zich wellicht helemaal niet voordoen.
Doelzoekende burgers, onzekere preferenties
Als ervaringskennis ontbreekt en wetenschappelijke kennis over de gevolgen van specifieke handelingen voor natuur en milieu onzeker
is, geeft de onder economen gebruikelijke insteek, om te zoeken naar de optimale set van instrumenten en arrangementen, weinig
houvast. Aan de hiervoor noodzakelijke voorwaarde dat de individuele preferenties uitgekristalliseerd en stabiel zijn, is niet voldaan.
Nieuwe informatie over de effecten van bijvoorbeeld CO2-emissies of de verandering van genetisch materiaal verandert dan gemakkelijk
en snel de voorkeuren (Heertje, 1990).
In zo’n dynamische context biedt het door economen bepleite waarderingsonderzoek met geavanceerde enquêtetechnieken (contingent
valuation-onderzoek) geen soelaas. De gezochte betalingsbereidheid voor een specifieke milieukwaliteit – bijvoorbeeld voor een bepaald
niveau van de kokkelstand in de Waddenzee – verandert vrijwel zeker zodra aan respondenten informatie wordt verstrekt over de
afhankelijkheid van veel vogels van kokkels (Samples et al., 1986). In het contingent valuation-onderzoek dat zich erop richt om deze
betalingsbereidheid zichtbaar te maken, is deze dan endogeen geworden.
Als burgers doelzoekend zijn, heeft het weinig zin te proberen middelen op gegeven veronderstelde doelen af te stemmen. Beter is het
dan te investeren in processen die de preferentievorming van burgers, en uiteindelijk de maatschappelijke doelbepaling, faciliteren,
omdat dat het draagvlak voor toekomstig overheidshandelen moet genereren.
Verdelingsconflicten
Behalve door kennisproblemen wordt de hardnekkigheid van de wicked problems ook veroorzaakt door conflicten over de verdeling van
de eigendomsrechten. Zou bijvoorbeeld klimaatverandering door CO2-emissies alleen een allocatieprobleem zijn waarin economische
agenten ‘vergeten’ elkaar de kosten van hun CO2-uitstoot in rekening te brengen, dan is het logisch om te zoeken naar (financiële)
instrumenten waarmee de schaarsteverhoudingen beter in beeld komen en milieugebruik door CO2-uitstoot wordt doorberekend. Als de
agenten zich al niet van de klimaateffecten van CO2-uitstoot bewust zouden zijn, worden ze dat wel onder druk van de nieuwe
prijsverhoudingen. De stilzwijgende veronderstelling daarbij is dat de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verschillende
agenten bekend en vastgelegd zijn. Daarover wordt nu juist internationaal getwist. De VS en een aantal andere landen aanvaarden geen
verantwoordelijkheid voor de klimaatgevolgen van hun CO2-uitstoot. Naarmate meer landen het Kyoto-verdrag ratificeren, kan er meer
internationale druk op met name de VS worden uitgeoefend om ook hun verantwoordelijkheid te nemen. Zo zouden de VS op termijn
kunnen worden gedwongen mee te werken aan een herschikking van de rechten en plichten van het gebruik van fossiele brandstoffen.
Institutionele hervormingen
Daarmee is het conflict over CO2-emissies in de eerste plaats een institutioneel probleem. Instituties, of deze nu van formele aard zijn
(wetten, afdwingbare bevoegdheden en plichten) of van informele aard (conventies, gewoonten, taboes), zijn bepalend voor de
individuele handelingsopties (North, 1990). Ze vormen de spelregels die het gedrag van de spelers conditioneren. Willen we de uitkomst
van het economisch proces veranderen, bijvoorbeeld omdat we beducht zijn voor de klimaatgevolgen van te grote concentraties CO2 in
de atmosfeer, dan zijn er andere spelregels nodig. Een oplossing voor het conflict over de CO2-emissies moet dus in de eerste plaats
worden gezocht in institutionele hervormingen en kan niet worden bereikt door optimalisering na te streven van gedrag binnen de
bestaande institutionele kaders (Dietz, 2000).
De internationale institutionele hervormingen die nodig zijn om de nieuwe generatie milieuproblemen aan te pakken, vergen (nog) veel
meer tijd dan de aanpassing van allocatieprocessen met (nationaal) milieubeleid. In dat laatste geval gaat het er om de dagelijkse
marginale economische beslissingen met financiële prikkels te beïnvloeden of organisaties en productietechnieken met regels bij te
stellen. Williamson ordent in zijn naar tijdspanne gelaagde schema de verschillende soorten beslissingen en gedrag (Williamson, 1998).
Zijn tijdschema volgend, zijn dit de veranderingen die binnen een periode van één tot tien jaar hun beslag krijgen. De aanpak van
hardnekkige milieuproblemen vereist echter de opbouw of verandering van internationale structuren die het benodigde gezag toebedeeld
krijgen dan wel weten te verwerven. Daardoor kan worden ingegrepen in de verdeling van de eigendomsrechten, zoals nationale publieke
instituties dat binnen de landsgrenzen kunnen. Nodig is dan dat het ‘privilege’ op bijvoorbeeld onbegrensde uitstoot van CO2 wordt
vervangen door een zodanig begrensd recht op (aanzienlijk minder) CO2-emissies, dat het gevaar van snelle klimaatveranderingen
beperkt blijft (Bromley, 1991). Hiervoor moeten we in processen van tientallen jaren denken. Die tijdspanne geldt temeer als dit begrensde
recht ingebed moet zijn in een internationaal aanvaarde verdeling van de emissierechten.
Politiek ondernemerschap
Overheidsbeleid is nodig om de milieudruk van productie- en consumptieprocessen aan banden te leggen. Dat kan langs de aanbodzijde
door stimulering van minder milieubelastende technologie. Elders in dit ESB Dossier zijn hier bijdragen aan gewijd. Aan de vraagzijde
moet een ingewikkeld proces van maatschappelijke doelbepaling worden gefaciliteerd. Dat begint met de verwerving van
wetenschappelijke kennis die tot bewustwording van risico’s moet leiden. Daarna is uitwisseling van kennis en voorkeuren nodig in
maatschappelijke debatten die uiteindelijk moeten leiden tot maatschappelijke besluitvorming over wat we in de samenleving wel en niet
(meer) doen.
De rol van politici wordt in dit proces nogal eens onderschat, vooral in dat deel van de economische literatuur waarin deze rol beperkt
blijft tot die van preferentiemakelaar. Politici hebben ook de taak om de ‘zorgen voor morgen’ te agenderen en te werken aan het draagvlak
voor passende maatregelen. Deze leidende rol in de maatschappelijke preferentievorming is belangrijker naarmate de deelbelangen
heftiger botsen, de onzekerheden groter zijn en de problemen die aan de orde zijn een fundamenteler karakter hebben. Vooral als een
duidelijke koerswijziging van de samenleving zou moeten worden nagestreefd in de vorm van een trendbreuk, is er politiek
ondernemerschap nodig. In die zin is er dus een overeenkomst met Schumpeters entrepreneur in het bedrijfsleven die door middel van
Neue Kombinationen nieuwe markten creëert (Schumpeter, 1911/1934). Net als de ondernemer die ‘wat nieuws gaat doen’, loopt de
ondernemende politicus hierbij een verhoogd afbreukrisico (Dietz, 2003).
Draagvlak
Het creëren van een maatschappelijk gevoel van urgentie is geen eenvoudige zaak. Van de grote ‘resterende’ milieuproblemen gaat, zoals
gezegd, geen direct mobiliserende werking op burgers uit. Voor politici betekent dit dat er slechts zo nu en dan momentum is om
veranderingen tot stand te brengen die normaliter blijven steken vanwege een (te) beperkt maatschappelijk en politiek draagvlak. Soms
kunnen incidentele milieuvoorvallen die bij de bevolking enige tijd grote beroering wekken daarvoor worden aangegrepen. Dan kan een
‘sprongetje’ worden gemaakt in de beleidsvorming, die binnen de reguliere constellatie van belangen en opvattingen maar al te vaak
geblokkeerd is. Zo heeft het Hoogheemraadschap Delfland de incidentie van een aantal achtereenvolgende jaren met extreme
najaarsregenoverlast aangegrepen om – naast wat er direct en regulier nodig was – waterbergingsmaatregelen in voorbereiding te nemen
die tegemoet komen aan de gevolgen van klimaatverandering, zeespiegelstijging en bodemdaling die pas op de lange termijn spelen.
Milieurampen en andere evidente situaties van ‘onduurzaamheid’ blijven natuurlijk in de eerste plaats rampen. Het ‘reguliere’ beleid, en de
opbouw en verspreiding van wetenschappelijke kennis ter onderbouwing daarvan, moeten er tot het uiterste op gericht zijn om die te
voorkomen. Tegelijkertijd – en bij wijze van management by exception – is een zich voordoende extreme situatie tevens een gelegenheid
die kan worden aangegrepen om beleidskeuzes die vanuit de achterliggende grote, maar abstracte milieuproblematiek wenselijk worden
geacht, indringender op de maatschappelijke en politieke agenda te krijgen. Kern van de zaak is en blijft natuurlijk dat de overheid en
andere betrokken actoren hun beleid, hun beleidsvoornemens en
-stramienen bij zulke rampen, en de daarvoor benodigde kennisbasis, op orde hebben.
Conclusie
‘Spontane’ zorg van burgers en bedrijven om het milieu kan soms de aanleiding zijn voor initiatieven tot meer duurzame consumptie en
productie. Dat is ook een welkome steun in de rug voor overheidsbeleid, zodat dat niet altijd ‘tegen de haren in hoeft te strijken’. Maar de
omvang en effectiviteit van dit spontane milieubewuste handelen mag niet worden overschat. Burgers en bedrijven hebben er financieel
nauwelijks iets voor over; de negatieve externe effecten worden niet vrijwillig verrekend. Bedrijven staan in concurrentie met andere
bedrijven; in de huishoudportemonnee van de burgers moet worden geconcurreerd met andere potentiële consumptieve wensen.
Publiek beleid is dus nodig, nationaal en internationaal. Nationaal zijn de nodige instrumenten ontwikkeld die prijzen beïnvloeden in de
gewenste richting en daarmee prikkelen om externe effecten te internaliseren. Internationaal en waar het gaat om de ‘grote’
milieuproblemen, is het zaak om verder te bouwen aan de instituties die hier kunnen (gaan) opereren (Hazeu, 2003; Hazeu &
Schoonenboom, 2002). Dat is per definitie een langzaam, onzeker en erratisch proces.
Frank Dietz en Cock Hazeu
Literatuur
Bromley, D.W. (1991) Environment and economy; property rights and public policy. Oxford: Blackwell.
Dietz, F.J. (2000) Meststoffenverliezen en economische politiek. Bussum: Coutinho.
Dietz, F.J. (2003) Duurzaam milieugebruik. Een inspiratiebron. Utrecht: Jan van Arkel.
Hazeu, C.A. & I.J. Schoonenboom (2002) De lange weg naar een internationaal milieubeleid. In: C.A. Hazeu & G.J. Kronjee (red.) De
vitaliteit van de nationale staat in een internationaliserende wereld. Groningen: Wolters-Noordhoff, 189-206.
Hazeu, C.A. (2003) Rio, Johannesburg, Waterloo? ESB, 4 april, 147.
Heertje, A. (1990) Groei en krimp bij duurzame ontwikkeling: welke kennis is nodig? In: P. Nijkamp & H. Verbruggen (red.), Het
Nederlandse milieu in de Europese ruimte. Preadviezen van de Koninklijke Vereniging voor de Staatshuishoudkunde 1990. Leiden:
Stenfert Kroese, 43-75.
Koopmans, C.C. & D.J. Wolfson (1992) Een handhaafbaar milieubeleid. ESB,
3 juni, 536-540.
MNP/RIVM (2004) Kwaliteit en toekomst: verkenning van duurzaamheid.
Bilthoven: Sdu Uitgevers/RIVM.
North, D.C. (1990) Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge: Cambridge UP.
Samples, K.C., J.A. Dixon & M.M. Gowen (1986) Information disclosure and endangered species valuation. Land Economics, 62, 3, 306312.
Schumpeter, J.A. (1911/1934) The theory of economic development. An inquiry into profits, capital, credit, interest, and the business
cycle. Cambridge Mass: Harvard UP.
SCP (2004) In het zicht van de toekomst: Sociaal en Cultureel Rapport 2004. Den Haag: SCP.
VROM-raad (2002) Milieu en economie: ontkoppeling door innovatie. Den Haag: VROM-raad.
Williamson, O.E. (1998) Transaction costs economics: how it works; where it is headed. De Economist, 146, 1, 23-58.
WRR (2003) Naar nieuwe wegen in het milieubeleid. Rapporten aan de Regering nr. 67, Den Haag: Sdu Uitgevers.
Dossier: Arbeidsproductiviteit in de zorg
O. van Hilten, F. Kleima, H. Langenberg en P. Warns: Productie, arbeid en productiviteit in de zorgsector
L. Vandermeulen: Zorg rond arbeidsproductiviteit
P.P.T. Jeurissen: Zorgmarkt en arbeidsproductiviteit
R.F. Mouton: Schaarste in de AWBZ: van capaciteitsprobleem naar marktuitdaging
E.J. Pommer, A.G.J. van der Torre en B. Kuhry: Zorg in internationaal perspectief
J.N.M. Schumacher en H.L.G.R. Nies: Samenhang in innovatie: kwetsbare ouderen en chronische problemen
E.A.A. Broers: Vakmanschap en ondernemerschap
J.A.M. Maarse en W.J.N. Groot: Productinnovatie en arbeidsproductiviteit in de zorg
M. Schoone en J.A.M. van Boxsel: Kansen voor technologische innovatie
J. Blank: Arbeidsproductiviteit in de zorg: who cares?
E. Bartelsman: Lokale verschillen, de patient en de verspreiding van ideeen
J.J.M. Theeuwes: Een wasstraat voor Alzheimer
Copyright © 2005 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)