Staatsschuld en rentelasten
M. B. G. M. OOSTENDORP*
Met de groei van de Staatsschuld is het begrotingshoofdstuk Nationale Schuld een van de grootste
posten op de rijksbegroting geworden. Een goed inzicht in de ontwikkeling van de
Staatsschuld en de daarmee samenhangende lasten wordt alleen daarom al steeds belangrijker.
Naar de mening van de auteur laat de presentatie van deze gegevens in de Miljoenennota
echter te wensen over. Zo worden de veronderstellingen die aan de Meerjarenramingen ten
grondslag liggen niet vermeld, zodat een goede beoordeling van het beleid niet mogelijk is.
In dit artikel wordt de informatie die de minister van Financien over de schuld
en de rentelasten verschaft, vergeleken met berekeningen van de auteur.
Inleiding
Figuur 1. Gevestigde en vlottende Staatsschuld in procenten
van het nationaal inkomen.
De Staatsschuld mag zich de laatste tijd in een toenemende
belangstelling verheugen. De ongehoorde groei van de schuld
in de laatste jaren, waardoor dit seizoen de grens van
f. 100 mrd. wordt doorbroken is daar o.a. debet aan. Met de
groei van de Staatsschuld is het begrotingshoofdstuk Nationale Schuld een van de grootste posten op de rijksbegroting
geworden. Daarom zou men mogen verwachten dat de ontwikkeling van de Staatsschuld in de Miljoenennota meeraandacht krijgt dan nu het geval is. Pas als de veronderstellingen
die aan de Meerjarenramingen van de Nationale Schuld ten
grondslag liggen, expliciet worden vermeld wordt toetsing
van zowel de veronderstellingen als het beleid mogelijk.
In dit artikel heb ik geprobeerd om op basis van expliciete
veronderstellingen een extrapolatie te maken van de ontwikkeling van de Staatsschuld en de rentelasten in de volgende
kabinetsperiode. Op basis van redelijk lijkende veronderstellingen over de economische groei, het financieringstekort, de
reele rente, de inflatie enz. kom ik tot bedragen die aanzienlijk lager zijn dan de prognoses inde Miljoenennota 1981. De
minister van Financien moet dus op een of meer punten nogal
pessimistisch zijn over de toekomstige economische ontwikkeling om op een veel hogere prognose uit te komen. Pet is
m.i. gewenst dat de veronderstellingen achter de officiele cijfers worden geexpliciteerd omdat dan die cijfers ter discussie
kunnen worden gesteld.
eind 1980 zal het percentage naar schatting 35,1 zijn. Wanneer we de ontwikkeling van de Staatsschuld in figuur 1 bezien, dan lijkt de groei nog wel mee te vallen. Te concluderen
valt dat we niet met een historisch hoge Staatsschuld ten opzichte van het nationaal inkomen te maken hebben. Zoals uit
de hieronder volgende berekening blijkt valt dat voor de komende jaren ook niet te verwachten. In 1984 zal het percentage naar schatting gelijk zijn aan dat van rond 1969.
De ontwikkeling van de Staatsschuld op lange termijn
De Staatsschuld en de rentelasten in 1984
De Staatsschuld (gevestigde en vlottende Staatsschuld te
zamen) die in 1949 f. 27,3 mrd. bedroeg is in de dertig daarop
volgende jaren gestegen tot f. 84,5 mrd. per eind 1979. Eind
1980 zal de Staatsschuld ruim f. 101 mrd. zijn. Om deze nominale ontwikkeling te kunnen relateren aan de waardedaling
van het geld en de reele groei van de economic, wordt de
Staatsschuld meestal gerelateerd aan het nationaal inkomen
(netto tegen marktprijzen). De Miljoenennota 1981 geeft op
deze wijze de ontwikkeling vanaf 1970 weer 1). Figuur 1
brengt een langere peri ode in beeld.
Vanaf 1948, toen het hoogste relatieve niveau bereikt werd
(200%), is de schuldenlast ten opzichte van het nationaal inkomen gedaald totdat in 1974 het laagste niveau van 23,6%
werd bereikt. In de jaren daarna treden steeds stijgingen op en
Om de ontwikkeling van de Staatsschuld en de rentelasten
te kunnen volgen tot 1984, geven we een eigen berekening van
de omvang van de Staatsschuld en de rentelasten ervan voor
de jaren 1980 tot en met 1984. Zo’n berekening dient gebaseerd te zijn op een aantal onderling consistente veronderstellingen ten aanzien van de daarbij van belang zijnde grootheden. Voor deze berekening heb ik de volgende veronderstellingen aangehouden:
ESB 28-1-1981
20 24 28 32 36 40
44 48 52 56 60 64 68 72 76 80 1984
*Doctoraalstudent economic, vakgroep Monetaire Economic van
de Erasmus Universiteit Rotterdam. De auteur dankt prof. dr. P.
Korteweg voor zijn commentaar op een eerdere versie van deze
notitie en dr. E. J. Bomhoff voor zijn adviezen.
1) Miljoenennota 1981, bijlage 12, biz. 163
87
— sinds 1977 voert De Nederlandsche Bank een zogenaamd
gematigd monetaristisch beleid 2). Verondersteld wordt
dat de geldgroei als gevolg van dat beleid tendeert naar
6% per jaar (4% inflatie en 2% reele groei);
— wat betreft de reele groei neem ik aan dat er weer een langzame toename zal zijn vanaf 0% in 1980 tot 2% in 1984;
— de inflatie, in 1980 7%, daalt naar4%in 1984.1n 1980isde
inflatie nog betrekkelijk hoog. Dit is onderandere een gevolg van de olieprijsschokken die zich hebben voorgedaan. Verondersteld wordt dat deze schokken zich in de
komende jaren niet meer zullen voordoen of althans niet
tot meer dan een tijdelijke verhoging in het tempo van de
prijsstijging zullen leiden. Een onverwachte schok heeft
onder deze veronderstelling dus geen blijvende gevolgen
voor het inflatietempo, dat bepaald blijft door de groei
van de geldhoeveelheid per eenheid produktie;
— het financieringstekort van het rijk zal in 1980 naarschatting 6,25% van het nationaal inkomen zijn, ofte wel ruim
f. 18 mrd. Het voor 1980 in de Miljoenennota 1981 als vermoedelijke uitkomst vermelde financieringstekort van
f. 14,7 mrd. (ruim 5% van het nationaal inkomen) is daarmee veel te laag gebleken. Dit is onder andere het gevolg
van tegenvallende belastingopbrengsten. Mijn uitgangs-
punt bij het financieringstekort van het rijk is, ondanks de
ontwikkeling ervan in 1980, dat de overheid in staat zal zijn
orde op zaken te stellen, d.w.z. een terugkeer naar het
trendmatig begrotingsbeleid realiseert. Dat betekent voor
het financieringstekort een vermindering naar 4,25% in
1981 (zie Miljoenennota 1981) en een daling naar het structured juist geachte percentage van 3 in 1984;
— door de veronderstelde vermindering van het financieringstekort wordt het kapitaalmarktberoep van het rijk
kleiner. Als gevolg daarvan zal de verhouding tussen de
liquiditeitenmassa en de staatsschuld stijgen (geld wordt
minder schaars ten opzichte van staatsschuld). Dit betekent een daling van de reele rente die de particuliere sector
wenst te ontvangen als vergoeding voor de leningen aan
het rijk. Aangenomen wordt dat de reele rente daalt van
ruim 3% in 1980 naar 2% in 1984;
— de nominale rente daalt daardoor van gemiddeld 10,25%
in 1980 naar 6% in 1984;
— de daling van de rente op schatkistpapier houdt gelijke
tred met de daling van de lange-termijnrente (daling van
10% in 1980 naar 6% in 1984);
— de monetaire financiering van de staatsschuld (uitsluitend
door middel van schatkistpapier), in 1980 nog 25% van de
financieringsbehoefte van het rijk, daalt naar 5% in 1984.
Deze veronderstelling past bij mijn optimisme wat betreft
het orde op zaken stellen van de rijksbegroting en de vermindering van de inflatie;
— de looptijd van staatsleningen die worden uitgegeven is
gemiddeld tien jaar, de aflossingen vinden in de laatste vijf
jaar plaats;
— de looptijd van schatkistpapier is vijf jaar, de aflossing
begint direct.
Deze veronderstellingen gaan alle uit van een ontwikkeling
die als gewenst mag worden beschouwd. Toch blijven staatsschuld en rentelasten onder de genoemde veronderstellingen
de komende jaren nog sterk stijgen. De staatsschuld stijgt
vanaf 1979 met gemiddeld 9,7% per jaar naar f. 135 mrd. in
1984, dat is 36,8% van het nationaal inkomen. De rentelasten
zullen in 1984 naar schatting f. 10,3 mrd. bedragen, 2,8% van
het nationaal inkomen, tegen 2% in 1979.
De ontwikkeling van de rentelasten
De figuren 2 en 3 laten de ontwikkelingen van de rentelasten zien. Tot 1975 bleek de stijging van de rentelasten nog min
of meer gelijke tred te houden met de stijging van het nationaal inkomen. Na 1975 gaan de rentelasten sterk stijgen, zowel absoluut als gemeten in procenten van het nationaal in88
Figuur 2. De rentelast van staatsschuld in mln. gld.
Rentelast
in mln. gld.
I
11.000
10.000
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
1960
1965
1975
1970
1980
1985
Jaar
komen. Figuur 3 is het illustratiefst. Juist in jaren waarin de
economische groei sterk vermindert nemen de rentelasten in
procenten van het nationale inkomen fors toe, van 1,4 in
1974 naar 2,0 in 1979. In 1980 zal dit naar schatting 2,5 zijn,
en onder mijn veronderstellingen zal dit percentage stijgen
naar 2,8 in 1984.
Vanaf 1979 stijgen de rentelasten met gemiddeld 13,5% per
jaar. De daling die in 1984 optreedt heeft als oorzaak de om-
buigingen waartoe de overheid, volgens de veronderstellingen, in staat wordt geacht. Het is vanzelfsprekend dat de rentelasten verder zullen stijgen wanneer de verwachtingen te
optimistisch zouden blijken te zijn.
De rentelast in procenten van het nationaal inkomen geeft
een ander en m.i. zuiverder beeld van de ontwikkeling in de
last van de staatsschuld dan de verhouding staatsschuld/nationaal inkomen. Immers, figuur 1 laat wel zien dat de staatsschuld in verhouding tot het nationaal inkomen in 1980 lager
is dan b.v. in 1960, maarde figuur verzwijgt dat de rentelast per
gulden staatschuld als gevolg van de toegenomen staatsschuld
en de stijging van de gemiddelde rente daarop intussen veel
zwaarder is geworden. Daarom is de weergave van de staatsschuld in procenten van het nationaal inkomen een gebrekkige indicator en kan de nadruk m.i. betergelegd worden op
de rentelast in procenten van het nationaal inkomen (figuur
3). Dan zien we de resultante van de twee factoren die in combinatie de last van de staatsschuld bepalen, n.l. de omvang
van de schuld en de rente die er per gulden schuld op moet
worden vergoed. In perioden van wisselende inflatie ontstaat
dan een zuiverder beeld van de ontwikkeling.
Het begrotingshoofdstuk Nationale Schuld
Dat de last van onze staatsschuld zwaarder is geworden,
blijkt ook uit de groei van het begrotingshoofdstuk Nationale
Schuld, waarin rente en aflossingen samen worden genomen.
Vanaf 1975 is de Nationale Schuld binnen de begroting weer
sterk toegenomen. Binnen enkele jaren zal bij het doorzetten
van deze ontwikkeling de Nationale Schuld na Onderwijs en
Wetenschappen en Sociale Zaken de derde post op de begroting worden met meer dan een tiende deel van de nationale
uitgaven (zie label 1).
Tabel 1. Uitgaven ten behoeve van de Nationale Schuld
1967
1970
1975
1976
1977
1978
In mln. gld. …….. 1.636
In procenten van de
7.9
totale begroting . .
2.278
3.892
4.845
5.987
7.190
7.6
6.0
6.3
7.1
7.4
1979
1980
1981
8.324 10.213 12.209
8,0
9.1
10.2
Bron: Miljoenennota, diverse jaren.
2) Zie P. Korteweg, Monetair beleid in Nederland (1), ESB, 12 november 1980.
Figuur 3. Rentelast in procenten van het nationaal inkomen
%
i
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0
I960
1965
1970
1975
1980
1985
Jaar
De rentelasten volgens de Meerjarenramingen
In de Meerjarenramingen in de Miljoenennota 1980 worden de rentelasten voor 1980 op f. 6,6 mrd. en voor 1984 op
f, 10 mrd. geschat 3). In de ramingen van de Miljoenennota
1981 wordt de vermoedelijke uitkomst voor 1980 f. 6,9 mrd.
en is de schatting voor 1984 opgelopen tot f. 12,8 mrd. 4).
Zoals Haselbekke en Van der Hoek onlangs in ESB terecht constateerden maakt dit soort sprongen de ramingen
uiterst onrealistisch 5).
De renteramingen in de Miljoennota 1980 lijken te zijn gebaseerd op een te lage schatting van de toekomstige rente. In
de zomer van 1979 was de rente die op staatsleningen werd
gegeven, ongeveer 9%. Wellicht vond men dit gezien de lage
inflatie op dat moment aan de hoge kant en heeft men ge-
meend veilig een daling te kunnen aannemen. Waarschijnlijk
werd voor de rente op schatkistpapier eveneens een daling
verondersteld. De praktijk was anders. De rente daalde niet,
maar steeg tot meer dan 10% en de korte rente overtrof begin
1980 zelfs enigszins de lange rente. De Meerjarenramingen in
de Miljoenennota 1981 zijn kennelijk op andere veronderstellingen gebaseerd. Een veronderstelling wordt genoemd: de
rentestand zou tot en met 1985 gelijk zijn aan de rente in de
zomer van 1980(ruim 10%). In 1984 zou het totaal van derentebetaling in procenten van het nationaal inkomen dan volgens de minister 3,4 bedragen 6). Dit percentage zegt echter
niet veel. Naast de genoemde renteveronderstelling wordt er
geen enkele andere aanname omtrent de belangrijke economische grootheden vermeld. Is er sprake van 3,4% van een
nationaal inkomen dat tot en met 1984 reeel niet meer groeit
of wordt er ree’le groei verondersteld, en zo ja hoeveel?
Ook wordt niet vermeld hoe het financieringstekort zich zou
moeten ontwikkelen om deze 3,4% te bereiken. Bovendien
valt een inconsequentie tussen veronderstellingen en beleid te
constateren. Het beleid is er onder andere op gericht om de
inflatie te doen dalen. Bij een veronderstelling van een gelijkblijvend renteniveau betekent dat, indien de inflatiebestrijding enig resultaat heeft, een toename van de reele rente in de
komende jaren, en dat terwijl deze op dit moment al betrekkelijk hoog is. Wordt zo’n stijging verondersteld? Zeker nu
het om een van de grootste posten op de begroting gaat, is het
gewenst dat de minister van Financien duidelijker aangeeft
hoe de prognose van de rentelasten in de Miljoenennota
wordt opgesteld.
Conclusies
• Ook bij optimistische uitgangspunten over onze econo-
mische toekomst blijven de staatsschuld en de rentelasten
tot en met 1984 sterk stijgen. Wanneer de ontwikkeling
minder gunstig is dan verondersteld, zullen de stijgingen
nog groter zijn.
• De meerjarenramingen van de staatsschuld en de rentelas-
ten vertonen van jaar op jaar grote verschillen zonder dat
de oorzaken hiervan worden genoemd, terwijl het toch om
een van de grootste posten op de rijksbegroting gaat.
• Voor het eerst laat de regering achter in de Miljoenennota
1981 door haar gedane toezeggingen opnemen 7). Een
ESB 28-1-1981
daarvan is dat zij de ontwikkeling van de staatsschuld aan
de orde zal laten komen. De manier waarop dat in de Miljoenennota 1981 gebeurt is echter nietszeggend. De percentages (staatsschuld en rentelasten in procenten van het nationaal inkomen, resp. 38 en 3,4)diederegeringnoemtzijn
niet te toetsen omdat niet vermeld wordt waar de cijfers op
zijn gebaseerd. De hiervoor vermelde eigen berekening van
de rentelast en de omvang van de staatsschuld in 1984 is op
expliciete veronderstellingen gebaseerd. De schatting van
de omvang van de staatsschuld (36,8% van het nationaal
inkomen) en de rentelasten (2,8% van het nationaal inkomen) zijn dus controleerbare uitkomsten.
• De Miljoenennota biedt geen goed inzicht in de snelst
groeiende begrotingspost, de Nationale Schuld. Belangrijk
is bijvoorbeeld te weten wat de regering voor ogen staat bij
de ontwikkeling van de financieringsbehoefte van het rijk;
veronderstellen dat de rente gelijk blijft en tegelijkertijd de
financieringsbehoefte laten toenemen (in 1980 meer dan
f. 20 mrd.!) is niet consistent in verband met de renteopdrijvende werking van een (nog) groter beroep op de kapitaalmarkt.
• In de Miljoenennota moet meer aandacht worden besteed
aan de Nationale Schuld en bij de Meerjarenramingen
dienen de veronderstellingen apart te worden vermeld.
Alleen dan geven de ramingen enig inzicht en kan worden
beoordeeld of het beleid ten aanzien van financieringstekort, monetaire financiering, inflatie enz. in overeenstemming is met de veronderstellingen.
M. B. G. M. Oostendorp
3) Miljoenennota 1980. Meerjarenramingen 1980-1984, bijlage 3-A,
biz. 88.
4) Miljoenennota 1981, Meerjarenramingen 1981-1985, bijlage 3-A,
biz. 111.
5) ESB, 1 oktober 1980, biz. 1101.
6) Miljoenennota 1981, bijlage 15, biz. 162.
7) Miljoenennota 1981, bijlage 20, biz. 186/187.