Splitsen energiebedrijven vermindert welvaart

Het splitsen van energiebedrijven in publieke netwerk­
bedrijven en commerciële productie-, handels- en leverings­
bedrijven levert per saldo een welvaarts­verlies op.

D

Barbara Baarsma
en Michiel de Nooij
Respectievelijk hoofd van
en onderzoeker in het cluster Mededinging en Regulering van SEO Economisch
Onderzoek.
ESB 14 juli 2006

e onlangs afgetreden minister van
Economische Zaken Brinkhorst wil eigendomssplitsing realiseren tussen het
net aan de ene kant en productie, handel
en levering van energie aan de andere kant. Dat wil
zeggen dat de aandelen (en dus ook de zeggenschap)
van het netbeheer in andere handen dient te liggen
dan de aandelen van het bedrijf dat commerciële
activiteiten verzorgt. Voorts wil hij de netten voor
minimaal 51 procent in publieke handen houden. De
andere activiteiten mogen volledig geprivatiseerd worden. Volgens de minister leidt splitsing tot een gelijk
speelveld op de energiemarkt, waardoor commerciële
energiebedrijven worden geprikkeld om efficiënter te
werken. Ook maakt splitsing het toezicht eenvoudiger.
De splitsing veroorzaakt anderzijds ook kosten, omdat
er gereorganiseerd moet worden en er mogelijk bijstellingen nodig zijn in de contracten met be­trekking tot
de veelbesproken Cross Border Leases (CBL). Per
saldo verwacht de minister dat de voordelen opwe­gen
te­gen de nadelen. Een groot deel van de energiesector denkt daar anders over. De sector schat enerzijds
de baten van meer concurrentie lager en anderzijds

beleid

Splitsen energiebedrijven vermindert welvaart

de kosten van splitsing hoger in. Bovendien wordt
verwacht dat de kosten de baten (ver) zullen overstijgen. Ook binnen de politiek bestaat verdeeldheid
over de wenselijkheid van splitsing. Het voorstel is op
27 april 2006 aangenomen door de Tweede Kamer.
GroenLinks, PvdA, Groep Lazrak, D66, VVD, CDA en
Groep Nawijn stemden voor. Tegen stemden LPF, SP,
Christen Unie, SGP en Groep Wilders. Het voorstel
ligt nu in de Eerste Kamer.
Het split­sings­debat is fel en de belangen die op
het spel staan zijn groot. Bij onderwerpen waar zo
verschillend over de kosten en baten gedacht wordt,
helpt het om een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) op te stellen. Dit dwingt namelijk om
te beschrijven welke effecten precies een rol spelen,
na te gaan wat het effect precies veroorzaakt, hoe
deze effecten in kosten en baten zijn in te delen en
welke effecten tegen elkaar wegvallen. In dit artikel
beschrijven we de resultaten van een MKBA van het
splitsingsvoorstel die we in opdracht van een energiebedrijf uitvoerden.

De beleidsalternatieven en
het nulalternatief
De ordening van de energiemarkt biedt de politiek
een brede keuze aan mogelijkheden. Om het splitsingsbeleid te onderbouwen, dienen tevens deze overige beleidsalternatieven in ogenschouw te worden

tabel 1

De negen beleidsalternatieven

A. De ‘vette’ netbeheerder (volgens het voorstel van DTe), plus in de toekomst kleine aanscher­pingen van regel­geving. Geen overdracht van netten
van de 110 kV en hoger aan TenneT. Geen privatisering (van zowel levering-, productie- als netbedrijven);
B. Geen ‘vette’ netbeheerder. Wel overdracht van netten van de 110 kV en hoger aan TenneT. Geen privatise­ring (van zowel
levering-, productie- als netbedrijven);
C. ‘Vette’ netbeheerder met de overdracht van de netten van 110 kV aan TenneT. Geen privatise­ring (van zowel levering-, productie- als netbedrijven);
D. Het ‘akkoord’, zonder privatisering. Dit akkoord is als alternatief voor het wetsvoorstel dat door de vier grote energiebedrijven, het ministerie van
Economische Zaken en DTe is ver­kend en door de bedrijven in maart 2005 is gepresenteerd. Uitgangspunt is consolidatie van het net binnen
de holding (geen splitsing dus). Wel valt het idee van de vette netbeheerder binnen het akkoord. De overdracht van de netten van 110 kV en
hoger aan TenneT is tevens onderdeel van dit beleidsalternatief;
E. Het ‘akkoord’ inclusief overdracht 110 kV en hoger aan TenneT en minderheidsprivatisering van de hol­ding;
F. Eigendomssplitsing. Geen overdracht van de netten van 110 kV en hoger aan TenneT. Geen privatisering (van zowel levering-, productie- als
netbedrijven);
G. Eigendomssplitsing. Overdracht van de netten van 110 kV en hoger aan TenneT. Geen privatisering (van zowel levering-,
productie- als netbedrijven);
H. Eigendomssplitsing. Geen overdracht van de netten van 110 kV en hoger aan TenneT. Privati­sering van pro­ductie- en leveringsbedrijven en maximaal 49 procent van de netten;
I. Eigendomssplitsing. Overdracht van de netten van 110 kV en hoger aan TenneT. Privatise­ring van productie- en leverings­bedrijven en maximaal 49 procent van de netten.
Bron: Baarsma en De Nooij (2006)

ESB

29 december 2006

41

genomen. Bij het in beeld brengen van de verschillende beleidsopties hebben we
de ver­schillende doelen van het voorstel van de minister uiteengerafeld in (i) de
splitsing, (ii) de overdracht van een deel van de netten aan TenneT, (iii) de mogelijkheid van privatisering en (iv) het creëren van een ‘vette’ netbeheerder (een
netbeheerder die taken zelf uitvoert in plaats van ze uit te besteden aan andere
partijen, met name binnen de holding). We hebben negen beleidsalternatieven
doorgerekend (zie Tabel 1).

tabel 2

De onderzochte effecten op een rijtje

Directe effecten

Hoe meegenomen?

1. Minder marktverstoring: sterkere
prikkel tot efficiëntie. Hierbij
maken we onder­scheid naar:
– Levering (eindverbruikersmarkt)
– Productie (groothandelsmarkt)
– et effect van meer decentrale
H
opwekking
2. Goedkoper toezicht
3. Efficiëntere netbedrijven door
meer focus op kerntaken
4. Effecten op de leverings­zekerheid

Gemonetariseerde baat
Gemonetariseerde baat
Gemonetariseerde baat*

5 jaar**
10 jaar**
5 jaar**

Gemonetariseerde baat
Gemonetariseerde baat

1 jaar
6 jaar (2 regule­
rings­perio­den)**
6 jaar (2 regule­
rings­perio­den)**
Eenmalig: direct
Structureel:
jaarlijks

Gemonetariseerde baat

5. Reorganisatiekosten. Hierbinnen worden de éénmalige en de
structurele reorga­nisatiekosten
onderscheiden
6. Cross Border Leases. Hierbinnen
onderscheiden we de:
– uridische kosten van het
J
aanpassen van de CBL’s
– Mogelijke afkoopkosten op CBL’s
7. Verlies synergie tussen het netwerk en overige activitei­ten

Gemonetariseerde kost

8. Kans op dubbele marginalisatie
9. Risico van juridische zaken door
onteigening
10. Kosten van wet- en regelgeving
Indirecte effecten
11. Effecten op de werkgelegenheid
12. Effecten op de aandeelhouderswaarde en de mogelijk­heid om
(deels) te privati­seren
13. Effecten op de internationale concurrentiepositie van de
grootverbruikers energie
14. Precedentwerking ‘vergaande’
splitsingsvoorstel
15. Kosten van belastingheffing
Externe effecten
16. Milieueffecten

Gemonetariseerde kost*
Gemonetariseerde kost*

a

Timing: hoe lang
duurt het voor het
effect volledig is?a

Gemonetariseerde kost

Direct

-PM? (kost)
Gemonetariseerde kost*

N.v.t.
De eerste 10 jaar verdwijnt jaarlijks 10 %
v.d. oorspronk­elijke
schade
N.v.t.
N.v.t.

Gemonetariseerde kost
-PM?
-PM? (tijdelijk, kost)
+PM? (baat)

Direct

-PM? (kost)

N.v.t.

-PM? (kost)

N.v.t.

PM? (kost/baat?)
nul
Marginaal effect

N.v.t.

N.v.t.
N.v.t.

N.v.t.

De effecten die zijn gemarkeerd met een * zijn in het waarschijnlijke scenario op e 0 gezet. De marke­ring **
betekent dat het effect ieder jaar toeneemt met 1/(aantal jaar) maal de maximale omvang van het effect.

Bron: Baarsma en De Nooij (2006)

42

ESB

29 december 2006

Effecten (zowel baten als kosten) zijn de verschillen
tussen de projectalternatieven en het nul­alternatief.
Het nulalternatief is de huidige situatie waarbij de
‘Implementatie en Interven­tiewet’, ofwel ‘I&I’-wet,
wordt geïmplementeerd en toegepast. Deze wet van
juni van 2004 biedt reeds de mogelijkheden om het
toezicht op het netbeheer aan te scherpen en maatregelen te nemen om de kwaliteit van de elektriciteitsen gasnetten te waarborgen. Tevens gaan we er in het
nulalternatief van uit dat het leveranciersmodel wordt
ingevoerd. Hierdoor versimpelt de administratieve
afhandeling, doordat kleinverbruikers naar rato van
hun aansluiting voor de distributie van energie betalen
en niet meer naar rato van het verbruik.

De verschillende effecten en
de invloed van onzekerheid
Omdat de effecten van splitsing onzeker zijn, is het
belangrijk expliciet te maken wat de uitwerking van
onzekerheid is op de uitkomsten. Daarom onderscheiden we voor ieder effect drie scenario’s. Per
alternatief maken we onderscheid naar een waarschijnlijk scenario (de meest waarschijnlijke kosten
en baten), een positief scenario (de kos­ten zijn dan
laag, of de baten zijn hoog) en een negatief scenario
(de kosten zijn dan hoog, of de baten zijn laag).
Tabel 2 geeft een overzicht van de effecten die we
in het kader van de MKBA hebben onderzocht. We
hebben getracht de effecten zoveel mogelijk te monetariseren. Hierbij hebben wij gebruik gemaakt van
de vele onderzoeken die reeds in het kader van het
splitsingsdebat zijn verschenen. Voor een gedetailleerd overzicht van hoe we per effect en per scenario
zijn gekomen tot de kwantitatieve inschatting verwijzen we naar recent onderzoek (Baarsma & De Nooij,
2006). Niet voor alle effecten is monetarisering
echter mogelijk; we nemen het effect dan mee als
‘pro memoriepost’ (pm-post). In tabel 2 is ook aangegeven hoe lang het duurt voor een effect volledig is
gerealiseerd en voor 100 procent wordt meegenomen
in de analyse. De door de splitsing te veroorzaken
efficiëntiewinst zal immers niet direct ontstaan na de
splitsing, maar pas na enige tijd als marktspelers zich
heb­ben aan­gepast aan de nieuwe situatie.
De effecten van beleid spelen zich af over een
periode van meerdere jaren. Zo zullen overheidsuitgaven en kosten voor bedrij­ven (veel) eerder
plaatsvinden dan de realisatie van de baten. De kost
gaat voor de baat uit, ook hier. Conform de ‘OEIleidraad’, de officiële handleiding voor het uitvoeren
van KBA’s met betrekking tot infrastructuren, hebben wij per alternatief de netto contante waarde
uitgerekend over een periode van honderd jaar en
hanteerden wij een discontovoet van zeven procent.
Gevoeligheidsanalyse toont aan dat de resultaten
niet sterk veranderen indien we rekenen met zowel
een kortere periode als een lagere discontovoet.
Enkele kosten- en batenposten domineren de analyse
(CPB, 2006). De baten van splitsing bestaan vooral
uit meer marktwerking op de groothandelsmarkt en
effi­ciëntere netbeheerders. In geval het belang van

decentrale opwekking sterk toeneemt, kunnen baten
ontstaan als gevolg van meer markt­werking op de
groothandelsmarkt. Bij deze baten zijn echter meerdere kritische kanttekeningen te plaatsen, omdat
zeer onze­ker is of split­sen in praktijk leidt tot meer
of juist minder investeringen in decentrale opwekcapaciteit. De kosten bestaan vooral uit de structurele
reorganisa­tie­kosten. Een potentieel belangrijke pmpost betreft de risico’s die splitsen en eventueel ook
de ‘overdracht van de netten van 110 kV en hoger
aan TenneT’ met zich mee brengen voor de bestaande
CBL’s. Indien de afkoopsommen meer dan 2,9 miljard
euro bedragen, zijn alle splitsings­alternatieven in
zowel het negatieve, het waarschijnlijke als het positieve scenario welvaartsverla­gend. Een andere pmpost betreft de indirecte effecten. Per saldo zullen
deze indirecte effecten een welvaartsnadeel impliceren (aangegeven met: -pm?).

figuur 1

A. Vette netbeheerder, 110 kV niet
naar TenneT, geen privatisering
B. Geen vette netbeheerder, 110 kV
naar TenneT, geen privatisering
C. Vette netbeheerder, 110 kV naar
TenneT, geen privatisering
D. Akkoord, 110 kV naar TenneT,
geen privatisering
E. Akkoord, 110 kV naar TenneT,
minderheidsprivatisering
F. Splitsing, 110 kV niet naar
TenneT, geen privatisering
G. Splitsing, 110 kV naar TenneT,
geen privatisering
H. Splitsing, 110 kV niet naar
TenneT, privatisering
L. Splitsing, 110 kV naar TenneT,
privatisering
–6,000

De resultaten
Figuur 1 toont voor de negen beleidsalternatieven
het saldo van de maatschappelijke kosten en baten
voor de drie scenario’s (negatief, waarschijnlijk, positief). De resultaten in termen van de netto contante
waarden variëren sterk tussen de drie scenario’s.
• De saldi van de maatschappelijke kosten en baten
van de projectalternatieven ten op­zichte van het
nulalternatief zijn in het waarschijnlijke scenario
negatief. Er is één uitzonde­ring op deze conclusie:
wanneer alleen de netten van 110 kV aan TenneT
worden over­gedragen zijn de kosten lager dan de
baten. Het feit dat de overdracht van de netten
van 110 kV en hoger aan TenneT zo goed scoort,
is gebaseerd op één rapport (Kema, 2004). Kema
onderzocht wat het optimale spanningsniveau is
waarboven een net tot het transmissienet gerekend zou moeten worden. De resultaten zijn
kritisch ontvangen door de sector en vormen een
grove benadering. Merk op dat ook bij dit alternatief de pm-posten er alsnog voor kunnen zor­gen
dat het saldo omslaat in een welvaartsverlies.
• In het positieve scenario (‘de baten hoger dan
waarschijnlijk en de kosten lager’) zijn op het
eerste alternatief (‘vette’ netbeheerder) na alle
projectalternatieven aantrekkelijker dan het nulalternatief. Alternatief I (‘splitsen, over­dracht van
de netten van 110 kV aan TenneT ge­volgd door
privatise­ring’) geeft in dit positieve scenario de
meeste maat­schappelijke wel­vaart. Merk hierbij
wel op dat in de meeste alternatieven ook nog
nega­tieve PM-posten staan, waardoor de kosten
de baten alsnog kunnen overtreffen.
• Als echter de kosten hoger uitvallen dan verwacht
en de baten lager (het negatieve scenario), dan zijn
alleen de maatschappelijke baten van ‘overdracht
van de netten van 110 kV en ho­ger aan TenneT’
positief. In de andere alternatieven zijn de kosten
tenmin­ste 4,1 miljard euro groter dan de baten.

–4,000
negatief

–2,000
waarschijnlijk

0

–2,000

positief

Bron: Baarsma en De Nooij (2006)

Duidelijk is ook dat de negatieve saldi in het negatieve scenario de positieve saldi in
het positieve scenario overtreffen. Het beeld is over de verschillende alternatieven
robuust te noemen. Het positieve, waarschijnlijke en negatieve scenario werken over
het algemeen steeds dezelfde kant op. Ook de gevoeligheidsanalyse met betrekking tot bijvoorbeeld de tijdshorizon, discontovoet, structurele reorganisatiekosten,
realisatietermijn baten en de afkoopsommen met betrekking tot CBL’s blijkt dat de
meeste aannames zonder gevolgen voor de conclusie kunnen worden veranderd.

Conclusie
De kosten van het huidige wetsvoorstel zijn naar verwachting groter dan de
baten. Alleen als de baten aan de bovenkant van de bandbreedte én de kosten
aan de onderkant van de bandbreedte liggen dan kan het wetsvoorstel de maatschappelijke welvaart vergroten, mits een negatieve (en sterk betwiste) pm-post
met betrekking tot CBL-claims niet toch erg hoog blijkt te zijn.
Als we specifiek naar de welvaartseffecten van splitsing kijken, zien we dat de
kosten van splitsing de baten waarschijnlijk met ongeveer één miljard euro overtreffen (de CBL-claims zijn hierbij niet meegenomen). In het positieve scenario
is er een netto welvaartsvoordeel van ongeveer één à drie miljard euro. In het
negatieve scenario zijn de kosten van splitsing bijna vijf miljard euro.
Op het alternatief van de overdracht van de netten van 110 kV en hoger aan
Tennet na is in alle andere acht alternatieven sprake van een welvaartsverlies.
Omdat het positieve saldo bij de over­dracht van de hoogspanningsnetten sterk
leunt op de nog niet nader getoetste aannames in één rapport, zouden we adviseren de plannen ten aanzien van splitsing en het creëren van een vette netbeheerder uit te stellen en over bijvoorbeeld vijf jaar te kijken of het saldo van de
kosten en baten anders uitpakt. Ook het onomkeerbare karakter van de plannen
draagt bij aan dit advies voor uitstel.

Literatuur
Baarsma, B. & M. de Nooij (2006) De welvaartseffecten van het splitsingsvoorstel – een overkoepelend
beeld. SEO-rapport-nr. 913. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek.
CPB (2006) Kwantitatieve verkenning welvaartseffecten splitsing energiebedrijven, 20 maart
2006, rapport aan de Commissie Validatie Splitsing Energiebedrijven. Den Haag: Centraal
Planbureau.
Eijgenraam, C.C.J., C.C. Koopmans, P.J.G. Tang & A.C.P. Verster (2000) Evaluatie van infra­structuur­
projecten. Leidraad voor kosten-batenanalyse. Den Haag/Rotterdam: CPB/NEI. ‘OEI-leidraad’
KEMA T&D Consulting (2004) Transportnetten in Nederland: 50 kV en hoger, Arnhem, 30 november.

ESB

29 december 2006

43