Sociaal kapitaal en openbaar bestuur
Aute ur(s ):
Wolfson, D. (auteur)
Emeritus economie en lid van de Eerste Kamer
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4398, pagina D30, 27 maart 2003 (datum)
Rubrie k :
Dossier: Sociaal Kapitaal
Tre fw oord(e n):
Het maatschappelijk verkeer is gebaat bij vertrouwen (‘trust’): de verwachting dat goede trouw wordt gehonoreerd. Wantrouwen schept
welvaartsverliezen in de vorm van sociale dilemma’s (gevangenendilemma’s), want niemand wil Gekke Henkie zijn. Kernvraag lijkt mij dan
ook hoe vertrouwen kan worden geïnstitutionaliseerd als een collectief goed dat we ‘sociaal kapitaal’ noemen. Gelauff spreekt hier van de
‘pezen in de onzichtbare hand’. Een mooi beeld. Diezelfde pezen kunnen de hand van de overheid transparant maken. De speltheorie leert
ons dat vertrouwen kan worden versterkt door contracten te sluiten, reputaties op te bouwen, of op mensen in te praten. Verder weten
we dat prikkels om coöperatief gedrag te ondersteunen zich moeten verdragen met (verschillen in) intrinsieke motivaties van mensen,
omdat zij samenwerking zowel kunnen versterken als aantasten. Een gemotiveerde, creatieve medewerker moet je immers vertrouwen en
niet op zijn huid zitten1. Tegen deze achtergrond ga ik in op de vragen van Raes: of de overheid nu wel of niet bijdraagt, of kan bijdragen,
aan de opbouw van sociaal kapitaal, en wat zij aanmoet met ‘netwerken’ uit de polder. Als gevolg van een toenemende pluriformiteit van
leefstijlen zijn mensen steeds moeilijker te categoriseren en stijgen de informatiekosten van overheidsregulering. Hoe bepaal je of mensen
samenleven? Kunnen we een zorgplicht verbinden aan een lat-relatie? De groeiende informatie-asymmetrie in de relaties binnen de
overheid en tussen de overheid, de ‘civil society’ en de burger holt het verband tussen rechten en plichten uit en erodeert het vertrouwen
in het bestuur. Het populistische ongenoegen dat ‘de ander’ overal mee wegkomt groeit en de overheidsuitgaven worden moeilijk
beheersbaar. Anderzijds zien we de transactiekosten van marktanaloge oplossingen juist dalen, onder invloed van streepjescodes,
internet en andere innovaties in de ict. Een oversprongbeweging is dan gauw gemaakt: minder overheid en meer markt! Dan vergeten we
wel dat de overheid er nu juist aan te pas komt waar de markt faalt. Publieke belangen als een redelijk geachte welvaartsverdeling en een
duurzame ontwikkeling vragen niet noodzakelijk om minder overheid en meer markt, maar eerder om een vernieuwing van de stijl van
besturen door de introductie van twee aspecten van rechtstreekse ruil: gelijk oversteken (met voor-wat-hoort-wat als
sanctiemechanisme) en de verheldering van voorkeuren die daaruit voortvloeit (met vraagsturing als informatiemechanisme). Een
moderne overheid bouwt sociaal kapitaal op door te regeren volgens het adagium ‘rechten krachtens de wet, en plichten, in maatwerk, op
basis van transacties’. Transacties, de al genoemde contracten uit de speltheorie, scheppen dat vertrouwen. Ze endogeniseren sancties
en omvatten alle modaliteiten waarmee actoren ̩̩n-op-̩̩n tot verifieerbare afspraken komen Рeen breed palet van publiekrechtelijke
concessies tot individuele inspanningsverplichtingen. Zij krijgen vorm in een gelaagde structuur van wetgeving, bestuur en uitvoering,
waarin de wetgever – en niet de markt – bepaalt wat Raes de ‘morele richtingaanduiding’ noemt: de doelstellingen en randvoorwaarden
waaraan zij moeten voldoen. Het ‘marktanaloge’ blijft beperkt tot het ‘lenen’ van het informatie- en sanctiemechanisme. De uitvoering
wordt gedelegeerd aan derden die dicht bij de op te lossen problemen staan en zicht hebben op de mogelijkheden en beperkingen van de
burgers waarmee zij te maken hebben2. Een overheid die zelf haar verplichtingen nakomt en niet met zich laat sollen, bouwt een reputatie
van betrouwbaarheid op. Een houdbaar stelsel van zorg en sociale zekerheid genereert ‘social security wealth’, een maatschappelijke
waarborg als sociaal kapitaal waarop je kunt rekenen. Wachtlijsten en een vermindering van rechten beschadigen die waarborg. Maar ze
worden onvermijdelijk als we rechten en plichten niet weten te koppelen, door het hele systeem heen, van de opportunistische politicus
tot de ellebogende pressiegroep, de soesa-minimaliserende ambtenaar of de uitvretende burger. Ook de netwerken uit de
burgermaatschappij zijn alleen betrouwbare partners als zij zich in transacties verbinden tot verantwoordelijkheid. Openbaar bestuur
moet luisteren: ja! Maar niet zonder de verantwoordelijkheden, bevoegdheden, prikkels en sancties transparant te maken, want dat is, in
de rechtsstaat, de primaire taak van de overheid. ‘Contracten’ en ‘reputaties’ zijn de bouwstenen van sociaal kapitaal. Ze scheppen het
vertrouwen dat verplichtingen worden nagekomen, als basis voor het internaliseren van waarden en normen. Raes begint bij die normen
en lijkt een meer flankerende rol voor de overheid te bepleiten; ik draai het om en begin bij de institutionalisering van het vertrouwen.
Daarin zie ik een constituerende rol voor de overheid. Een hoofdrol in de vorming van sociaal kapitaal, niet door ‘management by speech’,
maar door het goede voorbeeld te geven en anderen bij de les te houden.
Dossier Sociaal kapitaal
F.A. van der Duyn Schouten en J.W. Oosterwijk: Sociaal kapitaal van wetenschap naar beleid
G.M.M. Gelauff: Sociaal kapitaal in de economie
A.B.T.M. van Schaik: Empire van sociaal kapitaal
A.L. Bovenberg en J. Potters: Meten enquêtes en experimenten hetzelfde vertrouwen?
P. Dekker: Tussen sociale cohesie en politieke democratie
G.B.M. Engbersen: De armoede van sociaal kapitaal
L. Borghans en B. ter Weel: Vriendelijk, maar toch duidelijk
R.H.J. Mosch: Sociaal handelskapitaal
S. Beugelsdijk: Neerlands sociale kapitaalbalans
P.H.M. Ruys: De coöperatie als beheerder van sociaal kapitaal
S. Beugelsdijk en N.G. Noorderhaven: Sociaal kapitaal en ondernemingszin
J. Veenman: Allochtonen en hun sociaal kapitaal
J. de Koning en R. Kunnen: Sociaal kapitaal en vergrijzing
S.E.P. Raes: Een overheidsrol bij sociaal kapitaal
D. Wolfson: reactie: Sociaal kapitaal en openbaar bestuur
S.G. van der Lecq: De Dagobert Duck van het sociaal kapitaal
1 Zie bijvoorbeeld H.S. James, The trust paradox: a survey of economic inquiries into the nature of trust and trustworthiness, Journal of
Economic Behavior and Organization, jrg. 47, 2002, blz. 291-307.
2 Zie voor een uitwerking van deze gelaagde structuur mijn Theorie en praktijk van de economische politiek, Coutinho, Bussum, 2001,
blz. 69-112, en voor de borging van de rechtszekerheid mijn Rechtsbescherming in de transactiestaat, Nederlands Juristenblad, te
verschijnen in april of mei 2003.
Copyright © 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)