Schatkistbankieren een stap te ver
Aute ur(s ):
Nat, M., van der (auteur)
De auteur is als programmadirecteur van de postdoctorale opleiding treasury management verb onden aan de Vrije Universiteit te Amsterdam.
Tevens is hij werkzaam als hoofd van ABN AMRO Treasury Management Consultants te Amsterdam en plaatsvervangend kroonlid van de SER.
Ve rs che ne n in:
ESB, 86e jaargang, nr. 4315, pagina 513, 15 juni 2001 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
financieel, beheer
Instellingen in de publieke sector die niet onder de regels voor de decentrale overheden vallen, zullen mogelijk via de schatkist
moeten bankieren. Dit heeft diverse nadelen.
Financiële debacles zijn altijd een goede aanleiding om het financiële toezicht binnen de publieke sector weer eens op de agenda te
zetten. Zo waren in de negentiger jaren grote verliezen door onverantwoord gebruik van financiële instrumenten aanleiding voor de
derivatencirculaire van de staatssecretaris van Financiën. De circulaire bevatte een groot aantal niet-verbindende aanbevelingen voor
de lagere overheden om tot een prudent gebruik van derivaten te komen. Het uitgangspunt van de circulaire was dat derivaten niet
alleen gebruikt zouden kunnen worden om risico’s te beheersen, maar bij onverantwoord gebruik ook grote risico’s zouden kunnen
creëren 1.
In 2000 werd de discussie rond de Wet Financiering Decentrale Overheden (Wet FIDO) voor een belangrijk deel gedomineerd door de
Zuid-Hollandse bankiersaffaire, ook al was deze affaire zelf niet de aanleiding voor het inmiddels vastgestelde wetsvoorstel. Evenals de
eerdere derivatencirculaire richt de Wet FIDO zich onder meer op de provincies, de gemeenten en de waterschappen 2. De vraag is echter
of met de laatste plannen om organisaties binnen de publieke sector die niet onder de Wet FIDO vallen, variërend van omroepen tot
universiteiten, verplicht te laten bankieren bij het ministerie van Financiën (‘schatkistbankieren’) niet een stap te ver gegaan wordt. Alles
wijst er op dat dit inderdaad het geval is.
Bestaande regelgeving
De centrale vraag is waarom de Wet FIDO niet eenvoudig overeenkomstig van toepassing zou kunnen worden verklaard op andere
organisaties. De bedoeling van deze wet is om een kader voor het financieringsbeleid te geven, waarbij de nadruk ligt op de
kredietwaardigheid, alsmede op de flexibiliteit en de transparantie van het financieringsbeleid. In het verlengde hiervan geeft de wet de
nodige instrumenten om de financiële risico’s in het algemeen te beheersen.
Ook het financiële toezicht speelt een belangrijke rol. De wetgever streeft er hierbij naar om de autonomie van de betreffende lagere
overheden zo veel mogelijk te handhaven door de eigen verantwoordelijkheid van deze overheden centraal te stellen. De wet beperkt zich
dan ook tot de minimumeisen waaraan een prudent beheer moet voldoen. Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat de Wet FIDO zowel
een bedrijfseconomische als een stabiliteitsdoelstelling heeft. Deze laatste doelstelling blijft in dit artikel buiten beschouwing.
Een belangrijk deel van de wet is gericht op materiële regelgeving voor de afdeling die middelen aantrekt en uitzet op de financiële
markten (de treasury). Voorop staat dat alle treasury-activiteiten moeten plaatsvinden binnen de uitoefening van de publieke taak. Dit
betekent dat de gemeentelijke of provinciale treasury niet mag worden ingericht als winstcentrum (profit centre), maar uitsluitend bedoeld
is om de geldstromen en posities uit de normale gang van zaken van de organisatie te beheren. Zo is het opnemen van een lening om de
rentekosten van een toekomstige investering in een vroegtijdig stadium vast te leggen teneinde budgetoverschrijdingen te voorkomen in
een dergelijke benadering denkbaar. Het aantrekken van middelen enkel en alleen om deze tegen een hogere rente uit te zetten door
gebruik te maken van verschillen in looptijd of, zoals in de Zuid-Hollandse bankiersaffaire, door verschillen in kredietwaardigheid, is
daarentegen strikt verboden. In die situaties waarin beleggingen van liquiditeiten wel toegestaan zijn, zijn er tal van randvoorwaarden die
de risico’s beperken. Zo wordt het debiteurenrisico beperkt door de nodige eisen te stellen aan de kredietwaardigheid van tegenpartijen.
Veel aandacht wordt gegeven aan de beheersing van de renterisico’s. De wetgever realiseert zich dat het voorzien in een lange
financieringsbehoefte door het opnemen van leningen tegen korte rente, gunstig is in tijden waarin de korte rente onder de lange rente
ligt. Dan moet echter rekening gehouden worden met het risico dat vroeg of laat de rente over de gehele linie gaat stijgen. Dit wordt
opgelost door de netto vlottende schuld met betrekking tot de lopende inkomsten en uitgaven niet boven de zogenaamde kasgeldlimiet
te laten komen, die aan de begrotingsomvang gerelateerd is.
Renterisiconorm
Tegelijkertijd wordt het renterisico met betrekking tot de vaste schuld beperkt door de introductie van de renterisiconorm, die er op neer
komt dat het totaal aan renteherzieningen en herfinancieringen in een bepaald jaar niet meer dan een vast percentage van de
3
leningenportefeuille mag betreffen . De bedoeling is om op deze manier een spreiding van het renterisico over een aantal jaren te
realiseren. Het gebruik van derivaten om de leningenportefeuille te beheren is op zich toegestaan, zolang de positie inclusief derivaten
getoetst kan worden aan de renterisiconorm en deze uiteraard niet overschrijdt.
De Wet FIDO geeft echter niet alleen de randvoorwaarden en de kaders aan waarbinnen het treasurymanagement moet worden
uitgevoerd, maar biedt ook de nodige procedurele en organisatorische voorschriften om er voor te zorgen dat deze inhoudelijke
richtlijnen daadwerkelijk worden geëffectueerd. De eis om een treasury-statuut op te stellen is hierbij van cruciaal belang. Ook het
opnemen van een financieringsparagraaf in begroting en rekening, waarin expliciet de financiële risico’s naar voren moeten komen, levert
een belangrijke bijdrage aan de transparantie van het treasurybeleid.
De Wet FIDO als maatstaf
Geleidelijk aan ontwikkelt de Wet FIDO zich als een maatstaf (benchmark) voor het treasurymanagement van non-profitorganisaties in
het algemeen. Op zich is dit niet vreemd, daar men in zekere zin de Wet FIDO kan zien als een codificatie van een stelsel regels dat al
langere tijd geaccepteerd is 4. Zo wordt de noodzaak om een treasurystatuut vast te stellen al lang onderkend, terwijl tal van
randvoorwaarden om de risico’s te beperken door accountants en treasury-adviseurs in de afgelopen jaren in de praktijk zijn aanbevolen.
Dat er ook organisaties zijn die de meest elementaire regels om risico’s te vermijden niet in acht nemen, doet hier niets aan af.
Het omgekeerde geldt echter ook. Er zijn waarschijnlijk al de nodige organisaties binnen de publieke sector die niet onder het regime van
de Wet FIDO vallen, maar er toch naar streven om hun financiële operaties daadwerkelijk te gaan inrichten overeenkomstig de Wet FIDO.
Ongetwijfeld zal de voornaamste doelstelling zijn om tot een verantwoord risicomanagement te komen. Het is echter niet uitgesloten dat
men zo probeert de rijksoverheid met zijn plannen voor schatkistbankieren de wind uit de zeilen te nemen. De Wet FIDO kent immers
geen verplichting tot schatkistbankieren en het ziet er niet naar uit dat dit op korte termijn gaat veranderen.
Zelf verantwoordelijk
Het voordeel van de benadering van de Wet FIDO is dat een mechanisme ontwikkeld wordt waarin organisaties zelf verantwoordelijk zijn
voor hun financieel management. Zo is het onontkoombaar er voor te zorgen dat er een financiële planning komt die het mogelijk maakt te
bepalen wanneer gelden moeten worden opgenomen of uitgezet, hoeveel en hoe lang. Dit is niet alleen van belang voor de treasury zelf,
maar het vergroot ook het inzicht van het management in de financiële positie van de organisatie in zijn algemeenheid. Op zich is dit ook
mogelijk in situaties waarin schatkistbankieren verplicht is. De keerzijde is dat wanneer eenmaal besloten is om een bepaalde financiële
transactie aan te gaan, dit ook moet kunnen. Het kan niet de bedoeling zijn dat een organisatie die een lening nodig heeft met een looptijd
van vijf jaar gedwongen wordt te kiezen tussen één of tien jaar. Zou dit wel het geval zijn dan zou de impuls om tot een adequaat
treasurymanagement te komen snel verdwijnen. Sterker nog, wanneer de treasury nauwelijks mogelijkheden zou hebben voor een
verantwoord rentemanagement, dan zou al gauw de neiging ontstaan om budgetoverschrijdingen door tegenvallende rentelasten te
verhalen op de rijksoverheid of deze te disconteren in het budget of de tarieven voor het volgende jaar. Vergelijkbare opmerkingen
kunnen worden gemaakt voor organisaties die juist een surplus aan liquiditeiten hebben en middelen moeten beleggen bij het ministerie
van Financiën. Ook dan is een zekere flexibiliteit in looptijden en nadere modaliteiten gewenst.
Financiën als bankier
Om een effectief treasurymanagement mogelijk te maken, is het noodzakelijk dat het ministerie van Financiën een reeks relevante
financiële producten aanbiedt tegen marktconforme prijzen. Om dit te realiseren, zou de betreffende afdeling zich in feite moeten gaan
ontwikkelen als de interne bank voor de publieke sector (in-house bank).
Allereerst zal de nodige specifieke kennis en expertise in huis gehaald moeten worden. Ook aan het interne toezicht zal het nodige
gedaan moeten worden. Het is immers nog maar de vraag of het ministerie zo ver moet gaan dat langlopende uitzettingen bij organisaties
in de publieke sector moeten worden gefinancierd met korte leningen om zo een rentevoordeel te creëren. In feite zou het ministerie dan
precies datgene doen wat zij nu juist bij de lagere overheden wil voorkomen. Wanneer het al gebeurt, zullen in ieder geval de systemen
voor het beheer van financiële activa en passiva (asset-and-liability systemen) adequaat moeten zijn om de hieruit voortvloeiende risico’s
te monitoren.
Ook kwesties als kredietbewaking door het ministerie van Financiën zullen de nodige tijd en energie gaan vergen. Wanneer men
bijvoorbeeld de universiteiten verplicht zou stellen bij het ministerie van Financiën te gaan bankieren, zal men toch gedachten moeten
ontwikkelen over wat er gaat gebeuren wanneer een instelling om wat voor reden dan ook een verstrekte lening niet wil of kan aflossen.
Afgezien van al deze praktische implicaties kan men zich de vraag stellen of het opzetten van een dergelijke in-housebank wel een
logische taak is van de overheid. Ook interessant is hoe één en ander zich verhoudt tot de regelgeving voor banken en andere financiële
instellingen.
Voordelen
Duidelijk is dat schatkistbankieren ook voordelen heeft. Beleggingen door instellingen van de publieke sector bij minder kredietwaardige
partijen zullen in ieder geval tot het verleden horen. De nadelen zijn echter minstens even groot. Beperkingen in de door het ministerie
aangeboden mogelijkheden leiden al gauw tot suboptimaal treasurymanagement bij de betrokken organisaties, terwijl een meer uitgebreid
aanbod de nodige organisatorische problemen en risico’s voor het ministerie van Financiën zelf kan oproepen. Constructies waarbij
schatkistbankieren vrijwillig is voor het aantrekken van middelen en verplicht is voor andere transacties, vergroten de flexibiliteit voor de
treasury, maar komen nauwelijks tegemoet aan de andere bezwaren.
Oplossing
Vanuit het oogpunt van risicobeheer ligt de oplossing voor de hand. Verklaar de Wet FIDO overeenkomstig van toepassing op andere
organisaties in de publieke sector, waarbij de toezichtrol wordt uitgeoefend door het ministerie van Financiën of het ministerie van
Binnenlandse Zaken. Dit kan plaatsvinden op dezelfde wijze als thans door de provincie voor de gemeenten en voor de provincie door
het ministerie van Binnenlandse Zaken wordt gedaan. Het is ook een oplossing voor situaties waarin het vakdepartement onvoldoende
expertise heeft om de rol van toezichthouder uit te oefenen.
Uiteraard voorkomt één en ander niet dat organisaties in de loop der jaren een aanzienlijk bedrag aan te beleggen liquiditeiten opbouwen
in situaties waarin subsidies of andere inkomsten om wat voor reden dan ook niet direct volledig benut worden. Dit staat echter geheel
los van de treasuryproblematiek als zodanig. Wanneer men meer grip wil hebben op het gebruik van overheidsgelden om bepaalde
beleidsdoeleinden te verwezenlijken, kan men er niet aan ontkomen de relatie tussen rijksoverheid en de betreffende organisaties ten
principale ter discussie stellen
1 Staatssecretaris van Financiën, Circulaire aan provincies, gemeenten, politieregio’s en gemeenschappelijke regelingen: gebruik van
derivaten in treasurybeleid openbare lichamen, 15 februari 1995; M. van der Nat, Rentemanagement, Wet FILO en derivatencirculaire,
opgenomen in: J. Brouwer e.a. (red.), Actualiteiten in Accountancy 96/97, VERA studiereeks, samsom Bedrijfsinformatie, Alphen aan
den Rijn, 1996, blz. 237-247.
2 Wet van 14 december 2000, houdende nieuwe bepalingen inzake het financieringsbeleid van openbare lichamen (Wet financiering
decentrale overheden) plus Memorie van Toelichting, kamerstukken Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 26 906, nrs. 1-3. Daar waar in
dit artikel verwezen wordt naar de Wet FIDO wordt tegelijkertijd verwezen naar de bijbehorende uitwerkingsbesluiten en overige
regelingen: uitvoeringsregeling financiering decentrale overheden, regeling uitzettingen en derivaten decentrale overheden, besluit
leningvoorwaarden decentrale overheden, besluit tot wijziging van het besluit comptabiliteitsvoorschriften in verband met de invoering
van de financieringsparagraaf. Voor een overzicht van de belangrijkste regels wordt verwezen naar M. Wolters en R.J.F. Baarends,
Financieel beheer door decentrale overheden: verleidingen, dilemma’s en regels, Tijdschrift Financieel Management, maart/april 2001,
blz. 27-33. Een enigszins aangepaste versie is geaccepteerd voor publicatie in het Handboek Treasury Management, Kluwer, Deventer.
3 Bij de toetsing aan de renterisiconorm is saldering mogelijk in situaties waarin het renterisico reeds is uitgesloten door
overeenstemming qua renteprofiel tussen activa en passiva (matching).
4 Ook onder het regime van de wet Financiering lagere overheden, de voorganger van de Wet FIDO, werden lagere overheden geacht
een verantwoord risicomanagement uit te voeren. Een belangrijke rol speelde hierbij de derivatencirculaire, ook al was deze op zich niet
verbindend. Vergelijk M. van der Nat, Het einde van de overheidsbankier?, Tijdschrift Financieel Management, september/oktober 1999,
blz. 22-25.
Copyright © 2001 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)