Schaars milieu
DRS. J. VAN DER VLIES – DRS. J.A. VAN DER VLIST*
In de klassieke economie werd aan het natuurlijk milieu geen economische waarde toegekend. Met
milieu werd beschouwd als een vrij beschikbaar goed dat in overvloed aanwezig was. Naarmate
echter het milieu door consumptie- en produktieactiviteiten steeds meer werd aangetast, groeide het
besef dat milieu een schaars goed is waarmee economisch moet worden omgesprongen. Dit riep
problemen op hoe de prijs van milieugoederen zou kunnen worden vastgesteld en hoe milieu-aspecten
in economische beslissingen zouden kunnen worden betrokken. In dit artikel worden enkele praktisch
hanteerbare methoden gepresenteerd om bij economische afwegingen met milieukosten en -baten
rekening te houden.
Inleiding
In dit artikel wordt een globale schets gegeven van de historische ontwikkeling van de milieuproblematiek en de aandacht
voor het milieu in de economie. Vervolgens wordt een van de belangrijkste en wellicht ook een van de moeilijkste thema’s in het
economische milieuonderzoek nader in beschouwing genomen:
het internaliseren van de milieu-effecten van het economisch
handelen. Dit geschiedt aan de hand van korte uiteenzettingen
van enkele praktijkgerichte onderzoekingen die door het Nederlands Economisch Instituut zijn verricht. De benaderingswijzen
die in deze onderzoekingen worden gehanteerd, kunnen in belangrijke mate worden beschouwd als het voortbouwen op door
Leo Klaassen ontwikkelde ideee’n.
Ontwikkeling van de milieuproblematiek
Het natuurlijk milieu had vroeger overwegend betekenis als
produktiefactor. Voor jagers, vissers en nomaden gold het natuurlijk milieu als ,,de”, d.w.z. nagenoeg enige beschikbare,
produktiefactor (in bepaalde delen van de wereld is dit, zoals bekend, overigens nog steeds het geval). De voor de mensheid zo
cruciale ontdekking vuur te maken (en te beheersen) door verbranding van hout en stro bood de mogelijkheid zich te beschermen tegen de kou en de wilde dieren; bovendien behoefde voedsel niet langer rauw te worden geconsumeerd. In een later stadium van de menselijke geschiedenis ontstonden meer uiteenlopende vormen van benutting van het natuurlijk milieu in de
vorm van veeteelt, landbouw, scheepvaart, aandrijfkracht en
dergelijke. Voor zover er schaarste aan milieugoederen optrad,
kwam deze niet zelden tot uitdrukking in grondprijzen, tol-,
wind-, jacht- en visrechten. Hiermede is overigens niet gezegd
dat deze zaken ook op een sociaal-economisch verantwoorde
wijze de schaarste reflecteerden. Zij vormden veeleer een
weerspiegeling van sociale machtsverhoudingen in feodale samenlevingen. Maar dit ter zijde; essentieel is dat het ecologische
evenwicht zeer lange tijd vrijwel niet door menselijk toedoen
werd verstoord. Hierin kwam voor het eerst een wezenlijke verandering met de landbouwrevolutie (mechanisering, kunstmest), alsmede uiteraard de’industriele revolutie in de negentiende eeuw. Er vonden, op veel grotere schaal dan voordien het geval was, directe en indirecte aantastingen van het milieu plaats.
Direct door de winning van grondstoffen (ontbossingen, afgravingen e.d.) en door de intensievere benutting ten behoeve van
ESB 26-6-1985
landbouw, visserij e.d. De meer indirecte aantasting geschiedde
door stedelijke bebouwingen en toenemende afvalstromen,
waardoor bodem, water en lucht werden verontreinigd.
Na de tweede wereldoorlog leidden de in het begin van de vorige eeuw in gang gezette ontwikkelingen tot steeds ernstiger aantastingen van het milieu, terwijl in een ongekend snel tempo de
welvaart toenam. Met name in de jaren zeventig echter kreeg het
natuurlijk milieu – met name juist als gevolg van de grote welvaart – meer en meer aandacht. De sterk toegenomen milieuproblematiek leidde enerzijds tot uiterst kritische beschouwingen omtrent de welvaartsgroei. Aan deze groei (daarin begrepen
de wijzen van produceren en consumeren) dienden volgens sommigen beperkingen te worden opgelegd, omdat anders de ondergang van de beschaving zeer nabij zou zijn 1). Anderzijds ontstonden er evenwel ook minder pessimistische visies, waarbij in
de groei van de welvaart juist de mogelijkheid werd gezien aan
het natuurlijk milieu voortaan meer aandacht te besteden en dit
zelfs te verbeteren door bij voorbeeld natuurbouw. Voordat we
verder op deze gedachten zullen ingaan, geven we een globale
schets van de aandacht voor het milieu in de economische
wetenschap.
Milieu en economie
In de historic van de economische wetenschap staat de
schaarste aan ,,diensten” die het natuurlijk leefmilieu ons bewijst, pas sinds relatief korte tijd in de belangstelling. Ten tijde
van Adam Smith werd aan het natuurlijk milieu geen waarde
toegekend. Centraal binnen de economie stond de produktie van
tastbare goederen, die de basis vormden van de ,, Wealth of Nations”. Pas in de vorige eeuw werd ingezien dat ook immateriele
goederen van belang kunnen zijn en dan niet zozeer voor produktie- als wel voor consumptiedoeleinden, namelijk ter bevrediging van menselijke behoeften. Dit hield evenwel nog niet in
dat een schoon milieu als een (schaars) economisch goed werd
gezien, noodzakelijk voor het bestaan.
* Medewerker resp. hoofd van de afdeling Regionaal Onderzoek van het
Nederlands Economisch Instituut; binnen deze afdeling vindt een belang-
rijk deel van het NEI-onderzoek aangaande energie- en milieuonderwerpen plaats.
1) Zie o.a. het zogenoemde rapport van de Club van Rome, D.L. Meadows. De grenzen aan de groei, 1972.
631
Zoals reeds in het voorgaande werd opgemerkt, groeide sinds
de tweede wereldoorlog (en dan met name vanaf halverwege de
jaren zestig) de notie dat de regeneratieve vermogens van het mi-
lieu beperkt zijn en dat voor het plegen van verdere aanslagen op
het natuurlijk milieu een tol diende te worden betaald. Men realiseerde zich dat het, voorheen schijnbaar overvloedige, aanbod
van milieugoederen beperkt was. De aantastingen namen zodanige vormen aan dat moeilijk nog langer over ,,nevenverschijnselen” kon worden gesproken. In de economische wetenschap
groeide het besef dat de samenleving, behalve over een
technisch-economische en een sociaal-culturele kapitaalvoorraad, eveneens over een natuurlijke kapitaalvoorraad beschikt
2) en dat juist dit natuurlijk kapitaal, zowel in absolute als relatieve zin beschouwd, steeds schaarser werd. De sterk toegenomen zorg voor het natuurlijk milieu heeft de economische wetenschap bepaald niet onberoerd gelaten, doch daarentegen aanleiding gegeven tot velerlei beschouwingen aangaande mogelijke
economische benaderingen van de milieuproblematiek. Een van
de belangrijkste – en wellicht ook een vandemoeilijkste – thema’s in het economische milieu-onderzoek betreft het bepalen
van de ,,prijzen” c.q. de ,,kosten” van milieu-aantasting die het
gevolg zijn van bepaalde economische handelingen.
In het praktijkgerichte economische milieu-onderzoek (bij
voorbeeld in maatschappelijk-economische evaluaties van projecten of beleidsmaatregelen waaraan milieu-effecten zijn verbonden) speelt dit thema veelal zelfs een vrij centrale rol. In het
hiernavolgende zullen enkele van deze praktijkgerichte onderzoekbenaderingen aan de orde worden gesteld.
Voor de volledigheid zij opgemerkt dat het geenszins in de bedoeling ligt om een uitputtende opsomming, zelfs niet een beknopte beschrijving te geven van het milieu-onderzoek dat door
het Nederlands Economisch Instituut is, of wordt, uitgevoerd.
Hiervoor is het kader van het onderhavige artikel te beperkt. Het
gaat er veeleer om een en ander op beknopte wijze te illustreren.
Het welzijn van de bevolking
In het voorgaande is reeds uiteengezet dat in de jaren zeventig
het besef groeide dat het welzijn van de bevolking in belangrijke
mate samenhangt met de (verminderende) kwaliteit van het
milieu.
Het welzijn – het zich welbevinden – is in essentie een onmeetbaar begrip. Het hangt samen met geluksgevoel, gezondheid, relaties e.d. Hoewel het welzijn onmeetbaar is, blijkt het
wel vaak mogelijk een preferentierangschikking aan te geven.
Aan het welzijn van de bevolking kan gestalte worden gegeven in
eenheden van beperkte geografische omvang, regio’s, steden,
dorpen en dergelijke. Met behulp van een welzijnsfunctie 3) kan
een rangschikking worden gemaakt van het welzijn van de bevolking in verschillende gebieden. In deze conceptie wordt er van
uitgegaan dat het welzijn van de bevolking in een regio wordt bepaald door een verzameling ,,potentialen” die de relatieve attractiviteit weergeven van de regio in termen van o.a. ar-
beidsmarkt, huisvesting, voorzieningen, sociale relaties en natuurlijk milieu.
In het kader van de onderhavige beschouwing is het van belang dat bij het welzijn rekening wordt gehouden met het milieu.
Een waardebepaling van het milieu kan worden afgeleid uit de
functie die het milieu vervult. Bij een recreatieve betekenis kan
gebruik worden gemaakt van een waardebepaling aan de hand
van de offers die men bereid is te brengen voor het gebruik. Een
goed voorbeeld van een wijze van benadering van het zogenoemde consumentensurplus vindt men in de studie De maatschappelijke waardering van de camping Het Kogerstrand op Texel 4).
Een andere benaderingswijze van de functies die de natuur vervult, kan worden verkregen door een toepassing van de schaduwprojectgedachte, waarop thans nader zaTworden ingegaan.
De schaduwprojectgedachte
De schaduwprojectbenadering is geboren uit het besef dat de
,,voorraad” natuur moet worden beschouwd als ons natuurlijk
kapitaal. Door de welvaartsontwikkeling is men dikwijls bezig
632
met interen op dit natuurlijk kapitaal, zonder dat hiermee rekening wordt gehouden.
Bij de evaluatie van bepaalde economische activiteiten als het
uitvoeren van projecten en het produceren van goederen en
diensten, wordt de hierdoor veroorzaakte milieuschade (opoffering van natuurgebieden, schade aan water, lucht en bodem, geluidsoverlast en dergelijke) hoogstens gekwantificeerd, maar
niet in economische termen gewaardeerd. Men blijft dan zitten
met de problematiek van de afweging van de economische voordelen tegenover de schade aan het milieu, schade aan gezondheid
en dergelijke. Het maken van deze keuze laten de plannenmakers graag over aan de politici, die in een tijd van welvaartseuforie de milieunadelen zeer zwaar zullen laten wegen. In een periode van grote werkloosheid, zoals nu, zijn de politici evenwel ge-
neigd om met name aan de werkgelegenheidseffecten een relatief
zwaar gewicht toe te kennen. In een aantal gevallen en vooral in
de Angelsaksische landen wordt de oplossing voor het geschetste
dilemma gezocht in het geven van geldelijke compensaties aan de
door de milieuhinder getroffenen. Bij de voorgenomen aanleg
van een nieuwe weg bij voorbeeld wordt (aan de hand van ervaringen elders) geraamd hoeveel de met het verkeerslawaai belaste
woningen in waarde zullen dalen. Schade aan gezondheid en met
name de hierdoor veroorzaakte kosten worden zodoende niet of
niet volledig meegerekend. Behalve dat deze benaderingswijze
niet volledig is, dient als principieel bezwaar naar voren te worden gebracht dat de milieuschade zal worden veroorzaakt en zal
blijven bestaan, hetgeen als een maatschappelijk nadeel moet
worden aangemerkt. In een (beperkt) aantai gevallen zullen projecten niet worden uitgevoerd of bepaalde produkties worden
gestaakt.
Bij de schaduwprojectbenadering daarentegen wordt er van
uitgegaan dat de schade zelf niet in geld kan worden uitgedrukt.
Het meest sprekende voorbeeld is de onoplosbaarheid van het
probleem van de waarde van een mensenleven. Hiertoe ondernomen pogingen leidden tot zeer bizarre uitkomsten. Men heeft gepoogd deze waarde te bepalen aan de hand van de te verwachten
produktiviteit, hetgeen leidt tot een negatieve waarde van een bejaard of gebrekkig persoon.
De schaduwprojectbenadering houdt in dat de kosten voor het
vermijden van de schade worden gehanteerd. Dit betekent dat de
waarde van de schade minstens wordt gelijkgesteld aan de
kosten die dienen te worden gemaakt om de te verwachten schade te vermijden. De waarde van de milieu-aantasting (die zoals
gezegd niet kan worden vastgesteld) behoeft dan niet te worden
bepaald.
Men zou kunnen stellen dat als geen aantasting van het milieu
kan worden gedoogd, men het voorgenomen project niet moet
realiseren of de milieuschadelijke produktie maar moet stilleggen, een standpunt dat door sommige milieu-activisten wordt
aangehangen. Deze zienswijze zou evenwel verminderde economische groei of zelfs een terugval in welzijn kunnen impliceren.
Het gaat bij de onderhavige problematiek evenwel om een zinvolle afweging van voor- en nadelen van menselijk handelen.
De schaduwprojectbenadering kan inhouden dat, wanneer ter
realisering van b. v. een havenproject of een snelweg een stuk natuur moet worden opgeofferd, een vervangend stuk natuur (een
schaduwproject) moet worden aangelegd. De benaderingswijze
ontleent hieraan zijn naam en impliceert de veronderstelling dat
natuur tot op zekere hoogte door de mens kan worden gemaakt
(natuurbouw).
Een tamelijk recente toepassing van de schaduwprojectbena-
2) Zie bij voorbeeld L.H. Klaassen en A.C.P. Verster, Kostenbatenanalyse in regionaalperspectief, Groningen, 1974, biz. 59 e.v.
3) Zie L. van den Berg, L.H. Klaassen en C.H.T. Vijverberg, Evaluation
of governmental policies by means of a social welfare function, NEIseries: Foundations of Empirical Economic Research, Rotterdam, maart
1975.
4) Stichting Het Nederlands Economisch Instituut, Rotterdam, april
1984. Deze studie maakt deel uit van de Beleidsanalyse Kustverdediging
Texel, SIBAS, Delft, September 1984. Zie tevens J. van der Vlies, Maatschappelijke kosten van de duinafslag op Texel; de dreigende verdwijning van camping Het Kogerstrand, ESB, 14 november 1984, biz.
1079-1082.
dering heeft plaatsgevonden bij een studie van de kosten en baten van een indijking van een deel van de Waddenzee 5). In deze
studie is niet uitgegaan van de daadwerkelijke aanleg van een
schaduwproject, hetgeen in dit geval had kunnen gebeuren door
het wederom prijsgeven van een zelfde ingedijkte oppervlakte
aan de Waddenzee. In het onderzoek is evenwel in de geest van
In de vorengenoemde studie is voor een geselecteerd aantal afvalstoffen de verhouding tussen de positieve en negatieve effecten, verbonden aan het (huidige en het toekomstige) hergebruik,
berekend en tot uitdrukking gebracht door middel van indices.
voor een dusdanige situering en vormgeving van het eventueel
Deze indices geven, in combinatie met de hoeveelheden afvalstof, kwantitatieve indicaties ten aanzien van de
maatschappelijk-economische effecten verbonden aan het hergebruik. Opgemerkt zij ten slotte nog dat bij het onderzoek is ge-
aan te leggen project dat de schade aan de natuur zo klein moge-
bleken dat het hergebruik van een afvalstof per saldo weliswaar
lijk zou zijn. Voorts is o.a. nagegaan welke natuurfuncties er
zouden worden aangetast en tevens de mate waarin dit zou geschieden. Het berekende verlies aan waterzuiverend vermogen
van de Waddenzee bij voorbeeld, is minstens gewaardeerd op de
maatschappelijk voordelig kan zijn, doch dat desondanks niet
van dit voordeel wordt geprofiteerd. De oorzaak hiervan dient
voornamelijk te worden gezocht in de omstandigheid dat de
voor- en nadelen over verscheidene personen, groeperingen en
kosten die zouden moeten worden gemaakt om door middel van
instellingen in de samenleving zijn verdeeld. Onderzoek naar dit
een waterzuiveringsinstallatie het zuiverend vermogen te handhaven. Voor het verlies aan rustgelegenheid voor vogels, een
tweede voorbeeld, werden de kosten van de aanleg van enkele
kleine rustplaatsen gehanteerd.
aspect is vanuit beleidsoogpunt uiterst zinvol en komt als dringend gewenst voor.
de schaduwprojectbenadering (vermijden van schade) gekozen
Slotbeschouwing
Evaluatie van milieubeleid
Een andere mogelijke toepassing van de schaduwprojectbenadering kan plaatsvinden bij evaluaties van het milieubeleid. Bij
voorgenomen bodemsaneringsplannen bij voorbeeld kunnen tegenover de hiermee gemoeide kosten behalve de baten van het
gebruik van het gereinigde terrein ook de vermeden kosten van
het vermijden van schade (op een andere, zo goedkoop mogelijke wijze) als baten worden gesteld. Een tweede voorbeeld heeft
betrekking op de afvalproblematiek. In een studie betreffende
De in het voorafgaande aan de orde gestelde praktijkgerichte
onderzoekbenaderingen hebben een drietal essentiele
kenmerken.
Essentieel is ten eerste dat de effecten van economisch handelen, onverschillig of het hier produktie dan wel consumptie betreft, vanuit een maatschappelijke gezichtshoek worden beoordeeld. De kosten en baten van economische handelingen zijn immers veelal over diverse groepen in de samenleving verspreid en
het gaat bij een maatschappelijke evaluatie niet aan om binnen
de samenleving een groep af te zonderen en uitsluitend de effec-
de maatschappelijke betekenis van het hergebruik van afvalstof-
ten voor die groep nader in beschouwing te nemen.
fen in Nederland 6) zijn de totale maatschappelijke voor- en nadelen verbonden aan het hergebruik van afvalstoffen vergeleken
met de maatschappelijke voor- en nadelen die optreden indien
het afval wordt gestort of verbrand 7). De maatschappelijke betekenis van het hergebruik van een bepaalde afvalstof hangt in
essentie samen met de hoeveelheid vrijkomende afvalstof en de
verhouding tussen de (maatschappelijke) positieve en negatieve
effecten gemoeid met het hergebruik van die afvalstof. Inzake de
Een tweede essentieel kenmerk betreft het mede in beschouwing nemen van effecten die buiten het min of meer ,,traditionele” economische werkkader (hedentendage) met name worden
bepaald door de daarmee gemoeide kosten en werkgelegenheidseffecten.
Een derde essentieel kenmerk ten slotte heeft betrekking op de
gedachte dat het mogelijk is om het natuurlijk milieu tegen verdere aantastingen te beschermen en zelfs te verbeteren. Hiertoe
verhouding tussen positieve en negatieve maatschappelijke effecten zijn de navolgende elementen in beschouwing genomen:
is het evenwel noodzakelijk de milieu-effecten van het economisch handelen niet te beschouwen als externe effecten, maar
dienen deze te worden gei’nternaliseerd. De schaduwprojectbenadering kan hierbij als een belangrijk hulpmiddel worden
beschouwd.
a. de waarde van het hergebruik c.q. de opbrengst van de afvalstof (per ton) ten behoeve van het hergebruik. Deze (netto) macro-economische bate valt samen met de waarde daarvan in het economisch verkeer. Daarbij zij aangetekend dat
de waarde c.q. de hoogte van de opbrengst van de afvalstof
in essentie samenhangt met de relatieve (bedrijfseconomische) aantrekkelijkheid van de afvalstof als input in het produktieproces. Op deze waarde van hergebruik dienen eventuele subsidies, die het hergebruik moeten stimuleren, in mindering te worden gebracht;
b. een tweede, positief, maatschappelijk effect wordt gevormd
door de kosten van afvalverwerking (storten of verbranden
J. van der Vlies
J.A. van der Vlist
zonder meer) die door het hergebruik kunnen worden vermeden. De verwerking van het afval dient zodanig te geschieden
dat (nagenoeg) geen schade aan het milieu wordt toegebracht. Op deze wijze wordt het positieve milieu-effect van
het hergebruik in de vorm van ontweken alternatieve kosten
(van storten of verbranden) in de berekeningen verdisconteerd;
c. het hergebruik kan evenwel ook negatieve maatschappelijke
effecten met zich meebrengen. De mogelijkheid bestaat dat
ten behoeve van het hergebruik (extra) inzamelkosten (inclusief scheidingskosten) moeten worden gemaakt die niet gemaakt zouden behoeven te worden indien de afvalstof zou
zijn gestort of verbrand. Genoemde inzamelkosten komen
met name voor bij stedelijk afval voornamelijk afkomstig
van gezinnen en/of dienstverlenende bedrijven;
d. daarenboven is het niet uitgesloten dat ten behoeve van het
hergebruik extra transportkosten moeten worden gemaakt.
Het gaat daarbij om het verschil in transportkosten tussen
enerzijds de stort- of verbrandingsplaats en anderzijds de
verwerkingsplaats waar de afvalstof wordt hergebruikt. Deze transportkosten zijn hoger naarmate de verwerking meer
ruimtelijk geconcentreerd is.
ESB 26-6-1985
5) Een haven op het Balgzand?, Nederlands Economisch Instituut en
Rijksinstituut voor Natuurbeheer, Rotterdam/Arnhcm, mei 1978.
6) Samenwerkende Instellingen t.b.v. Beleidsanalytische Studies (SI-
BAS), Baten van hergebruik in Nederland, Delft, oktober 1984 (in opdracht van de Ministeries VROM en EZ).
7) Een zelfde benaderingswijze is mogelijk indien i.p.v. hergebruik afvalpreventie of immobilisatie als studie-object wordt genomen.
633