Scenario’s voor milieu en
•
energie
D. Julius*
T
oekomstige ontwikkelingen op het gebied van energie en milieu zijn zeer
onzeker. Scenario’s kunnen hier uitkomst bieden. Deze dienen dan wel rekening
te houden met het feit dat ontwikkelingen op dit gebied vaak schoksgewijs plaatsvinden, mogelijk onomkeerbaar zijn en aanleiding kunnen geven tot onvoorspelbare terugkoppelingen en nieuwe discontinuïteiten. Voorbeelden hiervan zijn de
politieke en economische reacties op prijsschokken en hoge C02-heffingen, en het
mogelijk uit de hand lopen van het broeikaseffect boven een kritische C02-concentratie. Gegeven de onzekerheden is bij het doen van beleidsaanbevelingen een grote
mate van bescheidenheid op zijn plaats.
De scenariomethodiek
achter Scanning the Future,
de lange-termijnstudie van het Centraal Planbureau,
wordt ook bij Shell al geruime tijd gehanteerd. Deze
techniek is geschikt om waardevolle inzichten te verwerven op terreinen die gekenmerkt worden door
een grote mate van onzekerheid. Bij Shell worden
aan een goed scenario daarom vier eisen gesteld:
• een scenario behoort plausibel te zijn;
• het is intern consistent;
• het is relevant met betrekking tot de onderwerpen waar de belangstelling naar uitgaat;
• ten slotte zet een goed scenario vraagtekens bij
gevestigde opvattingen.
De scenario’s in Scanning the Futurevoldoen in grote lijnen aan deze kwaliteitseisen. Het is overigens
niet altijd gemakkelijk om scenario’s te maken die
enerzijds plausibel zijn en anderzijds gevestigde opvattingen ter discussie stellen.
Desalniettemin maakt de, ook door mijzelf vaak toegepaste, ‘standaard economische aanpak’ van het
CPB ten aanzien van energie en milieu om drie redenen onrustgevoelens
bij mij wakker. Door uit te
gaan van vloeiende curves, optimaliserend gedrag
en evenwichten die worden bepaald door gelijkheid
van marginale kosten en opbrengsten, gaat deze
aanpak grotendeels voorbij aan het discontinue karakter van de ontwikkelingen op het terrein van
energie. Bovendien zijn de ontwikkelingen op milieugebied mogelijk onomkeerbaar, en worden de
toekomstige ontwikkelingen op het terrein van energie en milieu omgeven met een zeer grote mate van
onzekerheid.
Ontwikkelingen op energiemarkten worden gekenmerkt door discontinuïteit. Er is noch sprake van gestage jaarlijkse prijsstijgingen van 2 tot 4%, zoals in
sommige scenario’s wordt verondersteld, noch van
gestage prijsdalingen. Schokken zijn eerder regel
dan uitzondering. De oorzaak hiervan ligt onder an-
ESB 5-8-1992
dere in de geografische concentratie van de fossieleenergievoorraden
die tegen lage kosten kunnen
worden gewonnen.
Bij de door het CPB gekozen aanpak concentreert
men zich op de gevolgen van veronderstelde gestage prijsstijgingen. Zelfs wanneer gemiddeld over de
scenarioperiode deze prijsstijgingen gerealiseerd
zouden worden, valt niet uit te sluiten dat prijsschokken tot hoge economische kosten zullen leiden. Door voorbij te gaan aan het discontinue karakter van de ontwikkelingen op de energiemarkten
bestaat het gevaar dat men te optimistisch oordeelt
over de problemen die de toekomst voor ons op
energiegebied in petto heeft.
Een voorbeeld hiervan vormen de COz-heffingen in
het ‘balanced growth’-scenario, het meest optimistische CPB-scenario vanuit het oogpunt van energie
en milieu. In dit scenario worden COz-heffingen
geïntroduceerd met een omvang van ongeveer 35
dollar per vat olie. OPEC-landen zullen dit ervaren
als een heffing van ongeveer 200% op hun belangrijkste exportprodukt. Op zich maakt dit de heffing
niet onmogelijk, maar het is onwaarschijnlijk om te
veronderstellen dat dit niet tot reacties zou leiden.
Zeker bij een van te voren aangekondigde heffing
die door alle partijen wordt voorzien, moet rekening worden gehouden met een of andere politieke
terugkoppeling op het energiesysteem. Het zijn met
name dergelijke onvoorspelbare terugkoppelingen
die tot discontinue ontwikkelingen aanleiding kun-
• De auteur is chief economist bij Shell Londen. Dit artikel
is een bewerking van haar bijdrage aan de conferentie die
op 4 en 5 juni, naar aanleiding van de publikatie van Scanning tbe Future, door het Centraal Planbureau te Den
Haag werd georganiseerd.
De tekst is bewerkt door Ben
Geurts, werkzaam bij het het CPB. De volledige Conference Proceedings worden medio augustus gepubliceerd in de
vorm van een CPB Working Paper.
Figuur 2. De
structuur van
de belasting
op energie in
de Gemeenschap
nen geven. In de scenario’s zou met name aan deze
terugkoppelingen
en discontinuïteiten aandacht geschonken moeten worden.
Desalniettemin komt de algemene conclusie van het
CPB, dat de komende 25 jaar fysieke beschikbaarheid van energie geen belemmering voor economische groei behoeft te betekenen, overeen met mijn
opvattingen op dit terrein. Discussie is mogelijk
over de vraag tegen welke prijS de additionele energie beschikbaar zal komen. Scanning the Future
spreekt in dit verband over een range van 30 tot 50
dollar per vat in prijzen van 1990. Dit is misschien
iets aan de hoge kant al bestaat er op dit terrein veel
onzekerheid. Het betreft immers de winningskosten
van olie uit niet-conventionele
bronnen als teerzanden en dergelijke.
Bovengenoemde marginale fossiele energievoorraden
zijn overigens allerminst COz-extensief. Als het broeikaseffect een serieus probleem is en zich sneller voltrekt dan momenteel wordt verwacht, dan lijkt COz
de belangrijkste groei beperkende factor op energiegebied. Dit brengt ons op het milieuprobleem. Ook hier
valt er bij de ‘standaard economische methodiek’ een
aantal kanttekeningen te plaatsen.
In figuur 1 wordt de theorie van de prijsvorming
van uitputbare grondstoffen toegepast op de broeikasproblematiek, en wordt een optimale COz-heffing bepaald uitgaande van de veronderstelling dat
op een bepaald tijdstip Teen COz-concentratie
wordt bereikt die niet overschreden mag worden.
Op dat tijdstip zal het totale energieverbruik gebaseerd moeten zijn op niet-fossiele energiedragers,
hetgeen impliceert dat de prijs op tijdstip T zo hoog
moet zijn dat deze energiedragers concurrerend genoeg zijn om in de volledige energiebehoefte te kunnen voorzien. Deze berekening gaat ervan uit dat er
een drempelwaarde voor de COz-concentratie bestaat die niet mag worden overschreden. Of een dergelijke drempelwaarde bestaat is allerminst bewezen, maar vormt de kern van de COz-problematiek.
Gegeven de veronderstellingen
over de drempelconcentratie, wanneer deze concentratie bereikt wordt
en de marginale kosten van de COz-vrije alternatieven, is het mogelijk om met ‘standaard economische
technieken’ het gewenste prijsniveau op tijdstip T
en de optimale heffing te berekenen. Terugrekenend kan vervolgens ook een optimaal pad voor de
80 Belasting als % vld prijs
60
40
20
o
-20
Bestaande EG belasting
Nieuwe EG belasting
(additief)
o
Nucleair
[SJ Diesel
158
o
Totale belasting
(Bestaande + Nieuwe)
lZ:::
Aardgas(Binnenland)
lZZI Lichte stookolie
(SS} Zware stookolie
~
Kolen
Figuur 1. Een energieheffing afgeleid van een
gelimiteerde COz-concentratie in de atmosfeer
Kosten ($Ivat olie equivalent)
Prijs
–~————————~———–I
I
I
I
I
I
T
Tijd
heffing worden afgeleid. Alhoewel economen zich
op hun gemak zullen voelen bij deze aanpak, moge
duidelijk zijn dat de werkelijkheid veel complexer is
dan dit eenvoudige model doet vermoeden. Afgezien hiervan zijn er nog twee redenen om enigszins
terughoudend te zijn met het doen van beleidsaanbevelingen die hierop zijn gebaseerd. De eerste reden is van praktische aard. Een eventuele COz-heffing is niet de eerste belasting op energie. Het meest
linkse deel van figuur 2 laat de belastingstructuur
op energie zien zoals die momenteel in de EG bestaat. Gemiddeld genomen wordt energie zwaar belast, maar er bestaat een aanzienlijke ongelijkheid
tussen de belasting op de afzonderlijke energiedragers, variërend van een subsidie op steenkool en,
mogelijk, nucleaire energie tot een hoge belasting
op olieprodukten en aardgas. De structuur van de
belasting op energiedragers vertoont in het geheel
geen relatie met de COz-inhoud.
In de COz-heffing die in de EG werd voorgesteld,
eigenlijk een gemengde koolstof/energieheffing,
is
deze relatie wel aanwezig (zie middelste blok van
figuur 2). Willen we het gedrag van consumenten
en producenten in een COz-vriendelijker richting
sturen, dan is het echter wenselijk dat de uiteindelijke belastingstructuur
de positieve correlatie tussen
COz-intensiteit en belastingquote weerspiegelt. Kijken we echter naar de belastingquotes die per energiedrager na toevoeging van de door de EG voorgestelde heffing zouden resulteren, dan blijkt dat
hierin noch vanuit economisch, noch vanuit milieuoogpunt enige logica te ontdekken valt (zie rechter
blok in figuur 2) . Om de economie in een milieuvriendelijke richting te sturen is het onvoldoende
om nieuwe belastingen bovenop bestaande belastingen te stapelen, maar dient serieus over belastinghervorming te worden nagedacht. En dat laatste
blijkt aanzienlijk moeilijker dan het eerste.
Een tweede bedenking tegen de ‘standaard economische methodiek’ is van conceptuele aard, en
heeft te maken met onomkeerbaarheden
en onzekerheden. Voor een niet-exacte wetenschapper
zijn
de, weliswaar hypothetische,
discussies omtrent
het mogelijk onomkeerbare
karakter van het broeikaseffect beangstigend. Volgens bepaalde theorieën is het mogelijk dat wanneer een bepaalde
drempel wordt overschreden, het broeikaseffect
zich zelf gaat versterken. Een dergelijke positieve
terugkoppeling
loopt bij voorbeeld via tempera-
tuurstijging van oceanen en de sterfte van algen.
De algensterfte leidt tot het vrijkomen van methaan
en C02, hetgeen een verdere temperatuurstijging
tot gevolg zou hebben. Hoewel er ook negatieve
terugkoppelingen
denkbaar zijn, is er een kans dat
het broeikaseffect onomkeerbaar is vanaf het moment dat een bepaalde drempel wordt overschreden.
Zelfs wanneer men niet gelooft in positieve terugkoppelingen, moet bedacht worden dat de halveringstijd van C02 in de atmosfeer momenteel op
honderd jaar wordt geschat. Dit betekent dat van
alle C02 die nu wordt uitgestoten, over honderd
jaar de helft nog steeds in de atmosfeer aanwezig
zal zijn. Toekomstige C02-heffingen, hoe hoog ook,
kunnen hieraan niets meer veranderen.
Het oplossen van dit soort milieuvraagstukken
wordt bovendien gehinderd door de grote mate van
onzekerheid waarmee ze omgeven worden. Dat is
ook de reden waarom een scenarioaanpak nuttig
kan zijn. Vereist is dan wel dat men bij het construeren van een scenario fantasierijk te werk gaat, op
het gevaar af dat het scenario niet meer plausibel
wordt gevonden. Alleen zo kan worden doordacht
hoe, gegeven het technische en wetenschappelijke
karakter van het probleem, een optimale be leidsreactie eruit zou zien.
In figuur 3 worden de twee grootste onzekerheden ten aanzien van het broeikaseffect tegenover
elkaar gezet. Op de horizontale as staan de kosten van klimaatsverandering,
die van (bijna) nul
tot oneindig lopen. Het is denkbaar dat het broeikaseffect verwaarloosbaar
klein is ten opzichte
van de natuurlijke fluctuaties in het klimaat, of
dat de aanpassingskosten
verwaarloosbaar
zijn
Verken de toekomstl Geïnspireerd door de
scenario’s van het CPBhebben verschillende
economen tijdens de internationale conferentie SCanning the future hun visie op structurele ontwikkelingen in de wereldeconomie
gepresenteerd. Een selectie van de bijdragen
verschijnt als een reeks van vijf artikelen in
ESB.Deze week het vierde artikel. dat ingaat
op scenario’s voor energie en milieu.
Reeds verschenen:
R. de Vries, De toekomst van de 6-3 (IS juli);
R. Dornbusch, Agenda voor economische
groei (22 juli);
LJ. Emmerij, De ontwikkelingslanden:
trends en lessen (29 juli).
E5B 5-8-1992
Plotseling
Uitstellen
Aanpassingen
voorbereiden
“tot elke prijs”
voorkomen
en
Aanpassen
opvoeren
Alleen
“geen spijt”
opties
Langzaam
o
Hoog
00
~
Kosten van klimaatverandering
ten opzichte van de fluctuaties die normaal al optreden in het economische systeem. Aan de andere kant zou het broeikaseffect kunnen leiden tot
destructie van de planeet en het leven zoals wij
dat kennen. De andere grote onzekerheid heeft
betrekking op de snelheid waarmee de klimaatsverandering zich zal voltrekken. Het is denkbaar
dat het proces zich heel langzaam en gestaag voltrekt. Bij onomkeerbaarheden
is het echter niet
uitgesloten dat de klimaatverandering
plotseling
en heel snel op gang komt. Een dergelijke onzekerheid valt niet te vergelijken met wat economen
doorgaans onder onzekerheid verstaan.
Beschouwen we de linker beneden hoek van het
spectrum. In het geval dat de kosten van het broeikaseffect laag zijn en het proces zich slechts langzaam voltrekt, is het logisch dat men zich beperkt
tot ‘geen-spijt’-beleid: maatregelen die nauwelijks
enige inspanning vereisen, maar hoe dan ook nuttig
zijn. Indien daarentegen het broeikaseffect extreem
schadelijk blijkt te zijn, het andere uiteinde van de
horizontale schaal, terwijl het proces zich langzaam
voltrekt, dan is het raadzaam de tijd te nemen om
naar technische oplossingen te zoeken. Het is dan
zinvol om het beleid daarop af stemmen, bij voorbeeld door op veel ruimere schaal dan tot nu gebeurt fondsen voor (fundamenteel) onderzoek beschikbaar te stellen. In de rechter bovenhoek is het
broeikasproces onomkeerbaar, nadat een bepaalde
drempel is overschreden en is duidelijk dat het ten
koste van alles voorkomen moet worden. Om de
vernietiging van de planeet af te wenden kan het
nodig zijn de economische groei stop te zetten of
zelfs op een negatieve groei af te sturen.
De enorme onzekerheden op het gebied van milieu
en energie, samen met de mogelijkheid dat sommige ontwikkelingen onomkeerbaar blijken te zijn,
maken dat bij dergelijke vraagstukken analyses gebaseerd op de ‘standaard economische technieken’
niet zo verhelderend zijn als zou moeten. Bij het
doen van beleidsaanbevelingen
is derhalve een grote mate van bescheidenheid op zijn plaats.
Figuur 3.
Beteids-
spectrum
klimaatverandering
DeAnne Julius
759