Rekenkamer en volksvertegenwoordiging:
het verslag als enige schakel?
DRS. N. C. M. VAN NIEKERK*
De Algemene Rekenkamer vervult in het staatsbestel een bijzonder belangrijke
functie als controle-orgaan van de overheidsfinanciën. Daarbij staat zij in de eerste plaats in dienst
van de volksvertegenwoordiging. De feitelijke relaties tussen de Rekenkamer en het
parlement blijven echter voornamelijk beperkt tot het jaarlijkse verslag.
In dit artikel wordt bepleit dat deze relatie in de toekomst wordt versterkt
en met nieuwe schakels aangevuld.
Inleiding
Rekenkamer en staatsbestel
Eind maart verscheen het verslag van de Algemene Rekenkamer over 1979 1). Het verslag krijgt kort nadat het is uitgebracht.doorgaans ruime aandacht in de media, maar de
belangstelling blijft meestal beperkt tot die enkele dagen
per jaar. In een tijd echter, waarin een minister van Financiën heeft gemeend te moeten aftreden, waarin de kranten
bol staan van berichten over bezuinigingsoperaties en waarin
velen hun zegje doen over de beheersing van de publieke
financiën, verdient het verslag van de Rekenkamer ruimere
aandacht.
De verleiding is groot om na lezing van het verslag de
door de Rekenkamer gegeven opsomming van feiten en feilen
nog eens dunnetjes over te doen. Daartoe is zeker aanleiding
want onder meer de problemen met betrekking tot de financieel-administratieve controle en de automaterisering bij het
Ministerie van Defensie, de achterstand in de controle en in
de goedkeuring van de jaarrekeningen van de universiteiten,
hogescholen en academische ziekenhuizen, het gebrek aan
voortvarendheid bij de afwikkeling van ambtelijke aangelegenheden en het ontbreken van-ministeriële regelingen
voor academische ziekenhuizen, duiden o p ernstige gebreken
in de organisatie van de (semi-)overheid. Ook de-door de
Rekenkamer gemaakte opmerkingen over de doelmatigheid
van de besteding van publieke geldmiddelen en over de controle bij de belastingdienst betreffen stuk voor stuk onderwerpen die een grotere belangstelling verdienen. Alhoewel
ieder zo zijn persoonlijke voorkeur laat gelden, heeft de
Rekenkamer met de uiteenzetting van ,,de effectiviteit van
het beleid inzake de kottervisserij” ons inziens de mooiste
vis gevangen 2). De Rekenkamer komt naar aanleiding van
dit onderwerp met de scherpe conclusie dat de overheid binnen een kort tijdsbestek uitgaven heeft gedaan of fiscale
faciliteiten verleend met een ,,tegenstrijdig karakter”.
Hoe interessant, belangrijk en leerzaam deze onderwerpen
op zich zelf ook zijn, toch willen wij de aandacht dit keer
richten op een algemener vraagstuk, te weten de verhouding
tussen Rekenkamer en volksvertegenwoordiging en de specifieke plaats die het verslag van de Rekenkamer daarbij inneemt. Een dergelijke beschouwing is juist nu aantrekkelijk
omdat in het ve~slagjaar
een bijzonder boek verscheen van
Stevers met de even duidelijke als sobere titel De Rekenkamer 3). Hierdoor is het in beginsel mogelijk de plaats van
de Rekenkamer in ons staatsbestel, haar activiteiten en het
jaarlijks uitgebracht verslag te toetsen aan d e in dit boek
gegeven ,,theoriev.
Uiteraard kan ook Stevers geen uitsluitsel geven over
criteria voor een beoordeling van al deze zaken, maar enige
objectivering is op grond van de in zijn boek gegeven
uiteenzettingen wel mogelijk. Stevers belicht vele aspecten
van de Rekenkamer. O p het gevaar af te kort te doen aan
de onderlinge samenhang van al die aspecten is het voor onze
beschouwing vooral relevant te refereren aan de door
Stevers gesignaleerde ontwikkeling van de plaats die de
Rekenkamer inneemt in ons staatsbestel, en daarvan vooral
de positie ten opzichte van het parlement. Het is tegen de
achtergrond van deze ontwikkeling dat het jaarverslag van
de Rekenkamer kan worden geplaatst en beoordeeld.
De gedachtengang van Stevers ten aanzien van de positie
van de Rekenkamer in ons staatsbestel is, ruw gezegd, als
volgt. De controle van de overheidsfinanciën kan plaatsvinden in een drietal ,,ideaaltypischew stelsels, te weten:
a. het autoritaire stelsel; de Rekenkamer is daarin geheel
dienstbaar,gemaakt aan een centraal autoritair gezag;
b. het democratische stelsel; de Rekenkamer staat primair
ten dienste van de volksvertegenwoordiging en vervult
een functie die in het verlengde ligt van het budgetrecht
van het parlement;
c. het rechterlijke stelsel; de Rekenkamer treedt op als een
instantie van de rechterlijke macht 4).
Stevers signaleert dan dat de plaats van de Rekenkamer
in het staatsbestel zich heeft ontwikkeld in nauwe samenhang met staatkundige verhoudingen. ,,Onder een absolutistisch regime stond ze geheel in dienst van de regering, met
name van de vorst, tijdens een meer democratisch bewind
was en is ze meer toegewend naar de volksvertegenwoordiging” 5). Tot zover – zeer in het kort – de constatering
van Stevers.
Voor ons is interessant om aan deze geconstateerde
ontwikkeling een normstelling te ontlenen ten behoeve
van een beoordeling van de positie van de Rekenkamer.
Anders gezegd, de vraag is relevant of, in een tijd waarin de
* D e auteur is directeur van het Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven.
1) Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 16 116, nrs. 1-2.
2) Tweede Kamer, zitting 1979-1980, 16 1 16, nr. 2, blz. 78 t / m 88.
3) Th. A. Stevers, De Rekenkamer, Leiden, 1979.
4 ) Idem, blz. 22.
5) Idem, blz. 18.
parlementaire democratie in bepaalde zin onder druk staat,
de werkzaamheden van de Rekenkamer, en als neerslag
daarvan het verslag, meer ten dienste zouden kunnen staan
van de volksvertegenwoordiging.
Alvorens aan de beantwoording van die vraag toe te komen
is het noodzakelijk eerst vast te stellen welke verhouding er
momenteel bestaat tussen de Rekenkamer en de volksvertegenwoordiging. Er is sprake van een zekere afstandelijkheid die historisch wel is te verklaren, maar die o p basis vande
Grondwet en de Comptabiliteitswet 1976toch mindervanzelfsprekend is. De Grondwet roept zowel de Staten-Generaal als
de Rekenkamer op tot controle op d e financiële zijde van het
bestuur 6). De Comptabiliteitswet 1976 biedt zelfs de opening
tot het direct aangaan van contacten met de volksvertegenwoordiging: ,,Zij (De Algemene Rekenkamer, VN)verstrekt
aan de betrokken ministers, aan onze minister van Financiën en aan de Staten-Generaal (curs. VN) zodanige mededelingen als zij in ‘s Rijksbelang nodig oordeelt; zij kan naar
aanleiding daarvan met hen nader overleg plegen” 7).
Met Stevers constateren wij dat de directe contacten tussen
de Rekenkamer en het parlement gering zijn. Eigenlijk blijft
die relatie beperkt tot het aanbieden door de Rekenkamer
van het verslag aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal
en tot de daaropvolgende reeks van vragen van het parlement aan de Rekenkamer om over bepaalde opmerkingen
in het verslag een nadere toelichting te geven 8). Het verslag
van de Rekenkamer vertoont van die afstandelijkheid ten
opzichte van de volksvertegenwoordiging ook de sporen.
Duidelijk blijkt uit het verslag dat de Rekenkamer weliswaar een kritische functie vervult ten aanzien van de rijksfinanciën en de organisatie en het functioneren van de overheid, maar zich daarbij vooral richt -somsjarenachtereenen
met groot geduld – tot de overheidsorganen, i.c. de bewindslieden en ambtelijke diensten. Er is bij de Rekenkamer eengrote
terughoudendheid om bij de uitoefening van haar taken
meer samenspel te zoeken met de volksvertegenwoordiging,
een terughoudendheid die vooral lijkt te zijn ingegeven door
een bepaalde interpretatie van de bij wet vastgestelde
onafhankelijkheid van de Rekenkamer 9).
De relatie tussen de Rekenkamer en de volksvertegenwoordiging dient voor een afgewogen oordeel ook van de
andere kant te worden benaderd. Met andere woorden, de
vraag wat doet de volksvertegenwoordiging in de richting
van de Rekenkamer is evenzeer van belang. Welnu, het is
zo langzamerhand een understatement om te stellen dat de
volksvertegenwoordiging, in casu het parlement, meer redekavelt dan herverkavelt, meer twist dan beslist, meer het oor
legt naar pleidooien dan de noodzaak ziet van rooien.
De controlerende taak van het parlement pleegt er, zachtjes
gezegd, nogal eens bij in te schieten. De belangstelling van
het parlement voor het werk van de Rekenkamer kan in het
algemeen niet altijd even groot worden genoemd. Veelal
wordt dat in verband gebracht met de staatsrechtelijke
verhoudingen in Nederland die worden gekenmerkt door een
vermenging van wetgevende en uitvoerende bevoegdheden en
door een zekere mate van diffusie van taken van parlement
en regering. Het parlement heeft de neiging de aandacht
meer te richten op beleidsvorming dan o p beleidscontrole.
In het verlengde daarvan kan worden geconstateerd dat
afzonderlijke ~ o ~ k s v e r t e ~ e n w o o r d iin e r s algemeen meer
~ het
aandacht hebben voor het uitoefenen van invloed binnen
bepaalde beleidssectoren dan dat zij trachten overheidsprogramma’s kritisch te beoordelen op doelmatigheid.
Overzien wij nu de hiervóór gemaakte opmerkingen over
de verhouding tussen volksvertegenwoordiging en Rekenkamer, dan zou de indruk kunnen ontstaan dat de aanduiding ,,democratisch stelsel” van Stevers wat te veel is
gezegd voor de werkelijke verhouding. Die conclusie zou
echter te ver voeren. Niet mag worden vergeten dat de
Rekenkamer zich met het verslag tot de Tweede Kamer richt
en dat is op zich zelf voldoende om het stelsel met ,,democratisch” aan te duiden. Uit het voorgaande mag ons inziens
wel worden afgeleid dat het – uitgaande van de wenselijkESB 28-5- 1980
heid het ,,democratisch stelsel” voortdurend aan inhoud te
laten winnen – aanbeveling verdient na te gaan of een grotere toenadering van volksvertegenwoordiging en Rekenkamer mogelijk is.
General Accounting Office en het Annual report
Wie zoekt naar mogelijkheden om de betrekkingen tussen
volksvertegenwoordiging en Rekenkamer te intensiveren,
kan niet voorbij gaan aan de verhouding tussen het Amerikaanse Congress en de rekenkamer aldaar: de General
Accounting Office (CAO). Uit het feit dat hier wordt verwezen naar de Amerikaanse situatie mag geenszins worden
afgeleid dat de Nederlandse Rekenkamer vergelijkbaar zou
zijn met de GAO. Alleen al uit het gegeven dat in 1979 bij de
Rekenkamer ruim 200 mensen werkzaam zijn en bij de G A 0
ruim 5.000, kan men afleiden dat een vergelijking in vele
opzichten mank gaat. Maar meer dan om een vergelijking
tussen de rekenkamers zelf gaat het ons hier om de betrekkingen tussen de rekenkamer en de volksvertegenwoordiging in beide landen.
Daarbij valt dan onmiddellijk o p dat de G A 0 in zijn
puklikaties voortdurend de verantwoording naar het Congress toe benadrukt. ,,T0 strengthen congressional control
over the public purse” is de steeds weer terugkerende stelregel van de GAO. Bij een opsomming van de belangrijkste
functies van de G A 0 in het Annual report 1979 vindt men
in de eerste plaats het terzijde staan van het Congress in de
uitoefening van zijn wetgevende en controlerende taken.
De G A 0 hanteert daarvoor een heel arsenaal van middelen.
Naast het Annual report verschijnen jaarlijks een zeer groot
aantal rapporten over grote en kleine zaken. Daarnaast
werkt de G A 0 naar het Congress toe met ,,briefingsw en
conferenties en leggen afgevaardigden van de G A 0 regelmatig verklaringen af in het Congress of in vergaderingen
van commissies. Bovendien is er dan nog de correspondentie met het Congress of met individuele leden van het
Congress, die niet als officiële rapporten wordt aangemerkt
en verschaffen CAO-medewerkers informele informatie.
Ten slotte wijst de G A 0 jaarlijks enkele tientallen stafleden
toe aan commissies van het Congress.
Nogmaals, een vergelijking van de werkzaamheden van de
G A 0 met die van de Nederlandse Rekenkamer gaat niet o p
omdat de mogelijkheden van de laatste wat betreft beschikbare mankracht beperkt zijn. Maar wel is de conclusie gerechtvaardigd dat de G A 0 meer dan de Nederlandse Rekenkamer zijn doelstellingen afstemt op de behoeften van de
volksvertegenwoordiging. Of, zoals in een recent verschenen
brochure van de G A 0 wordt opgemerkt: ,,Although much
of our work is self-initiated, we view al1 of our work as
assisting the Congress in its mission” 10).
Deze dienstbaarheid laat zich in de verslaggeving aan het
Congress vertalen. Het Annual report bevat, naast een inleidend hoofdstuk over de hoofdpunten van de activiteiten,
vooral een opsomming van werkzaamheden en uitgebrachte
rapporten in het kader van de wetgevende en controlerende
taken van het Congress. Het jaarverslag van de Nederlandse
Rekenkamer heeft daartegenover inhoudelijk meer te bieden,
6) Zie voor een korte historische schets van de controle op de financiële zijde van het bestuur vanuit staatsrechtelijk oogpunt: C. W. van
der Pot (kwekt door A. C. M. Donner), Handboek von her Nederlandse Sroarsrechr. Zwolle, 1979, blz. 4 15 t / m 4 18.
7) Comptabiliteitswet 1976, art. 75, sub. 2.
8) Zeer incidenteel biedt de Rekenkamer aan de Tweede Kamer een
afzonderlijk rapport aan.
9) Zie voor een uitgebreide uiteenzetting over de onafhankelijkheid van de Rekenkamer, Th. A. Stevers, op. cit., blz. 179-223.
10) US General Accounting Office, Answers ro frequenrly asked
quesrions, juni 1979, blz. 1. Het congres maakt overigens intensief
gebruik van de mogelijkheid om het GA0 in te schakelen bij het uitoefenen van zijn wetgevende en controlerende taken. Deels isdit wellicht te verklaren uit de grotere dualiteit tussen regering en volksvertegenwoordiging in de VS dan in Nederland.
maar dat is vooral een gevolg van het feit dat de Rekenkamer slechts zelden met afzonderlijke rapporten komt naast
het jaarlijkse verslag. Het verslag van de Rekenkamer krijgt
daardoor meer het karakter van een bloemlezingenzoalsvoor
verzamelwerken in het algemeen geldt, men leest ze zelden
in één keer uit.
Tot slot
Stevers sluit zijn eerder aangehaalde boek af met d e
opmerking dat de Rekenkamer ,,van moeilijk te overschatten betekenis” is. ,,Uiteindelijk is zij (. . . .) een onmisbare schakel in het goed functioneren van de representatieve
democratie, dit met name in een tijd waarin het overheidsbeleid zo breed en diep in de maatschappij doordringt.
Wil zij dit waarmaken, dan dient – onder andere – haar
werkwijze met visie en moed voortdurend te worden bijgesteld” l l). In dit artikel is de aandacht slechts gericht op
de onderlinge verhouding tussen volksvertegenwoordiging
en de Rekenkamer en de plaats die het verslag van de
Rekenkamer daarbij inneemt.
Een bijstelling van die verhouding verdient ons inziens te
worden overwogen, waarbij zowel het parlement als de
Rekenkamer dienen na te gaan of middelen aanwezig zijn
voor een zekere toenadering met behoud van en respect voor
ieders zelfstandige en onafhankelijke positie. Het parlement
zou in dit verband een ruimer gebruik kunnen maken van
zijn bevoegdheid de Rekenkamer te verzoeken bepaalde
onderzoeken te laten verrichten en zou de Rekenkamer
bij kunnen staan in het stellen van prioriteiten bij door de
Rekenkamer uit te voeren doelmatigheids- en effectiviteitsonderzoek. De Rekenkamer zou meer gebruik kunnen maken van haar mogelijkheid om naast haar verslag in afzonderlijke rapporten te publiceren over interessante bevindingen.
Het verdient aanbeveling dat de belangrijke verbinding
tussen parlement en Rekenkamer in de vorm van het jaarlijkse verslag in de toekomst met nieuwe schakels zal worden
aangevuld en versterkt.
N. C. M. van Niekerk
I I ) Th. A. Stevers, op. cit., blz. 275.