binnenland
Regulering van netbeheer
behoeft meer helderheid
Volgens de NMa zouden netbeheerders hoge winsten
h
 ebben behaald. Het is echter niet duidelijk hoe deze
winsten zijn ontstaan. Aanpassingen van de regulering en
bovenal transparantie in het handelen van netbeheerders
en van de NMa is nodig.
D
Jan-Peter Heida en
Samuel Smits
Senior strategists bij Gupta
Strategists
588
ESB
e directie Toezicht Energie van de
Nederlandse Mededingingsautoriteit
(hierna: NMa) houdt onder andere toezicht op de elektriciteit- en gasnetbeheerders. De netbeheerders zijn meestal onderdeel van
holdings zoals Eneco, Nuon, Essent en Delta die
vaak ook elektriciteit en gas produceren, verhandelen en leveren aan huishoudens en bedrijven. Voor
de netwerken zijn hoge investeringen nodig. Deze
activiteit is een natuurlijk monopolie. De NMa ziet er
onder andere op toe dat de netbeheerders de kwaliteit van het netwerk handhaven en hun diensten
efficiënt verlenen. Zonder regulering zouden netbedrijven zeer hoge tarieven kunnen vragen. Daarom
stelt de NMa de tarieven vast.
In mei 2007 heeft de NMa een onderzoek naar de
hoge winsten van netbedrijven in 2004 en 2005 gepubliceerd (NMa, 2007a). Naar aanleiding daarvan
wordt hieronder behandeld hoe de NMa de tarieven
vaststelt, welke problemen daaruit volgen en welke
mogelijke oplossingen daarvoor zijn. Deze discussie
is relevant voor de afsplitsing van de netbedrijven
en de toekomstige regulering daarvan. De discussie
heeft betrekking op 2004 en 2005.
De NMa stelt weliswaar de tarieven vast, maar de
gereguleerde onderneming heeft meer informatie over
de kosten en daarvan bovendien een beter begrip.
Sinds 2003 stelt de NMa daarom de tarieven van de
netbedrijven vast op basis van het gemiddelde van de
totale economische kosten per geleverde dienst over
alle netbeheerders. Dit staat bekend als maatstafconcurrentie (Shleiffer, 1985). De totale economische kosten bestaan uit de operationele kosten en
kapitaallasten. Sectorbrede kostenstijgingen worden
op deze manier automatisch in de tarieven verwerkt,
omdat de hogere kosten tot hogere tarieven leiden.
De bedrijven moeten echter wel vergelijkbaar zijn. Om
dat te bewerkstelligen hanteert de NMa een aantal
objectiveerbare regionale verschillen waarvoor enkele
bedrijven extra tariefinkomsten krijgen.
Onder maatstafconcurrentie heeft iedere netbeheerder een prikkel om de efficiëntie te verhogen.
Hoger dan gemiddelde efficiëntie leidt tot extra winst
boven p het normrendement. Doordat verbetering
o
van efficiëntie leidt tot lagere kosten, leidt het op ter-
5 oktober 2007
mijn ook tot lagere tarieven. Efficiëntieverbeteringen
worden zodoende uiteindelijk doorgegeven aan de
consument. Daarmee wordt concurrentie gesimuleerd. De kapitaallasten bestaan uit afschrijvingen
op basis van door de NMa vastgestelde afschrijftermijnen en uit een vermogenskostenvergoeding die
worden berekend uit de gereguleerde activa basis
(GAW) vermenigvuldigd met de gewogen gemiddelde vermogenskostenvoet (WACC). De WACC moet
voldoende hoog zijn, gegeven het risico dat investeerders lopen. Dit is de zogenaamde participation
constraint (Laffont en Tirole, 1993). Wanneer daar
niet aan voldaan is, wordt niet in netten geïnvesteerd
en loopt de dienstverlening en de kwaliteit gevaar.
Een eventueel tijdelijk te laag rendement kan worden
gecompenseerd door een hoger rendement in een
eerdere of latere periode. Als dat niet lukt, leidt dat
uiteindelijk tot faillissement of overname.
Wet- en regelgeving
Met maatstafconcurrentie meet de NMa de kosten
bij de netbeheerders. Om deze meting goed uit te
kunnen voeren is regulatorische infrastructuur nodig
in de vorm van gegevensverzameling, accounting
regels, rapportage- en auditstandaarden (Joskow,
2006). Zo heeft de NMa regulatorische accountingregels (hierna: RAR) vastgesteld voor de gegevens
die de netbedrijven aan de NMa moeten leveren.
Daarin zijn ook afschrijftermijnen en activeringsregels vastgelegd. In de Elektriciteitswet is vastgelegd
dat de tarieven van netbeheerders worden bepaald
met de formule: TIt = (1+ cpi-x)TIt-1
Hierin is:
• cpi de consumentenprijs index;
• TI (voor toegestane inkomsten) de som van alle
verschillende tarieven vermenigvuldigd met een
rekenvolume per tariefelement dat is gebaseerd op
het verkochte volume in een ijkjaar;
• x de jaarlijkse efficiëntieverbetering.
Volgens de wet moet de x-factor steeds voor een
periode van drie tot vijf jaar worden bepaald. In de
wet wordt ook nog een kwaliteitsterm q gehanteerd
die hier verder niet wordt besproken.
De NMa effectueert maatstafconcurrentie door de
x-factor vast te stellen op basis van de gemeten
gemiddelde efficiëntieverbetering in de sector. Dit
kan pas achteraf gedaan worden. De x-factor wordt
voor een periode geschat, en achteraf berekend.
Voor verschillen tussen schatting en meting wordt
gecorrigeerd.
Binnen een reguleringsperiode krijgen
vanwege afschaffen van het landelijke uniform  roducententarief
p
De onderneming (LUP). Die correctie valt grotendeels binnen de onderzochte
netbeheerders dus extra inkomsten
als zij meer netwerkdiensten afzetten.
periode (DTe, 2004). Met het LUP werd een deel van de netwerkdie het snelste
Hiermee kunnen zij de activabasis
kosten bij producenten in rekening gebracht. Sinds de afschaffing
haar kosten
uitbreiden om de volumegroei op te
wordt dat deel bij afnemers van elektriciteit in rekening gebracht.
vangen. Volumegroei kan ook leiden
weet te verlagen Als de correctie juist is uitgevoerd, verandert alleen de betaler,
tot betere benutting van de bestaande
niet de inkomsten. De NMa maakt niet duidelijk hoe dit een
dicteert het
activa. Deze efficiëntieverbetering zou
i pact op de winst van de netbeheerders heeft kunnen hebben.
m
met maatstafconcurrentie uiteindelijk
• Toekomstige correcties voor de onderzochte periode. De NMa
tempo
moeten leiden tot lagere tarieven. In
werkt met schattingen waarvoor later eventueel wordt gecor2003 zijn de energiebedrijven en de
rigeerd. Netbeheerders kunnen dus in een latere periode nog
NMa overeengekomen om op deze maworden gecompenseerd voor te lage of te hoge tariefopbrengsten
nier te werken (DTe, 2003). De onderzochte periode
in de onderzochte periode 2004 en 2005. Deze correcties, die onderdeel zijn
was een transitieperiode met enkele aanpassingen
van het reguleringssysteem, zijn niet meegenomen in het onderzoek. Volgens
op het systeem: De efficiëntieverbetering zou maar
een besluit van de NMa hebben de netbeheerders elektriciteit in 2004 en 2005
voor de helft meetellen bij het aanpassen van de tajaarlijks ongeveer 45 miljoen euro meer kosten gemaakt dan vooraf was verwacht
rieven. De andere helft zou worden gebaseerd op de
(NMa, 2007b).
kostenstijging. Daarenboven werd nog afgesproken
Volgens de NMa is de extra winst vanwege tariefcorrecties gewenst. Het is echter
de tarieven met 0,5 procent per jaar te laten stijgen.
niet duidelijk waar deze correcties uit bestaan. De NMa stelt dat volumegroei
181 miljoen euro ofwel 25 procent van de extra winsten verklaart. De NMa acht
Brutowinsten voor netbeheerders
dit te groot en onwenselijk. Bij maatstafconcurrentie zou hiervoor in de volgende
Elektriciteit- en gasnetbeheer is kapitaalintensief. De
periode gecorrigeerd worden. De x-factor zou immers bepaald worden op basis
totale GAW zijn door de NMa vastgesteld op 16 milvan gemeten efficiëntieverbetering. Met de netbeheerders is echter afgesproken
jard euro. Voor 2004 en 2005 was de WACC vastdat de x-factor met 0,5 procent wordt verlaagd – zij hebben dus extra omzet
gesteld op 6,6 procent. Er wordt dan een brutowinst
gekregen. Daarnaast werd voor elektriciteit overeengekomen dat het effect van
verwacht van ongeveer 0,9 miljard euro per jaar. Uit
betere benutting door volumegroei op efficiëntieverbetering maar voor de helft
de zelfevaluatie van de NMa blijkt dat de behaalde
meetelt. Uit de door NMa gepubliceerde gegevens over kosten en volumeveranbrutowinst in zowel 2004 als 2005 0,3 miljard euro
deringen (NMa, 2006; NMa, 2005) is geschat dat dit 160 miljoen euro van de
hoger was; samen 0,6 miljard euro. Hieronder worextra winst over 2004 en 2005 verklaart. Dit bedrag kan gezien worden als de
den vraagtekens geplaatst bij de verklaringen van de
prijs om het systeem van maatstafconcurrentie geaccepteerd te krijgen en om de
NMa over de winsten boven het normrendement.
vele rechtzaken die destijds door de netbeheerders tegen de NMa waren aangeVolgens de NMa is dertig procent van de extra
spannen, in te laten trekken.
winsten (209 miljoen euro, het grootste deel) toe
Toepassing van de cpi-x formule leidt er toe dat de efficiëntie die aan het einde
te schrijven aan verschil in waarderingsgrondslagen
van periode p is gemeten, pas aan het einde van de periode p+1 volledig in de
tussen de RAR en de externe verslaggeving. Wellicht
tarieven is verwerkt (de zogenaamde geleidelijke terugloop). De netbeheerder
hebben de netbeheerders de netten in het verleden
plukt dus nog de vruchten van efficiëntieverbeteringen uit de voorgaande periode
sneller dan in de RAR is vastgelegd, afgeschreven.
(volgens het onderzoek vijftien procent ofwel 122 miljoen euro van de extra
Daardoor zouden dan nu de afschrijvingen in de
winsten). De NMa stelt hierover “Beoogd is immers dat bedrijven een redelijke
commerciële jaarrekening lager zijn, wat leidt tot
termijn krijgen om hun kosten te verlagen naar het beoogde efficiënte niveau,
hogere winst. Dit heeft echter geen enkele impact op zonder dat hun rendement onder het normrendement zou zakken.†(NMa,
de cash flow uit de door gebruikers betaalde tarie2007a). Hiermee wordt op twee punten afgeweken van maatstafconcurrentie:
ven. Wel kunnen de netbeheerders hierdoor effectief
ten eerste hoeven niet alle bedrijven altijd het normrendement te behalen; ten
een lager belastingtarief hebben dan de vennoottweede is de redelijke termijn al onderdeel van maatstafconcurrentie. Net zoals
schapsbelasting die door de NMa wordt gehanteerd
de kosten gemeten worden, wordt ook het tempo waarmee die verlaagd worden,
bij het vaststellen van de WACC. Dat voordeel is dan
gemeten. De onderneming die het snelste haar kosten weet te verlagen dicteert
niet doorgegeven aan de consumenten.
het tempo. 33 miljoen euro (vijf procent van de extra winst) wordt veroorzaakt
Het verschil tussen de RAR en de commerciële jaardoordat netbeheerders hun kosten hebben weten te verlagen. Dit zou met een
rekening is zowel een probleem voor de NMa als voor correctie op de tarieven in latere periodes dus slechts tijdelijk tot hogere winst
netbedrijven zelf. Het is twijfelachtig of de stakeholmoeten leiden.
ders met de huidige verschillen tussen RAR en comBesteding van de brutowinst
merciële jaarrekeningen zich een goed beeld van de
De brutowinst wordt in volgorde verdeeld over verschaffers van vreemd veronderneming kunnen vormen. De toekomstige cash
mogen, de fiscus en de eigenaar van de netbeheerder. Volgens het onderzoek
flow van de netbeheerder volgt immers uit de RAR.
is jaarlijks ongeveer 0,4 miljard euro beschikbaar voor vreemd vermogen en
Correcties door de NMa zijn volgens het onderzoek
b
 elasting; de rest is de nettowinst. Gegeven de nettowinst van 0,8 miljard euro
goed voor 25 procent, ofwel 168 miljoen euro van
is de belasting bij de door de NMa gehanteerde belastingvoet van dertig procent,
de extra winsten. Drie soorten correcties kunnen
ongeveer 0,4 miljard euro. Er zouden dan door de netbeheerder nauwelijks renworden onderscheiden:
tebetalingen worden gedaan. Het is niet duidelijk of dit wordt veroorzaakt door
• Correcties over inkomsten van vóór de onder(een combinatie van) lager effectief belastingtarief, te hoog vastgestelde GAW,
zochte periode. Deze zijn niet gespecificeerd.
reeds afgeloste leningen, lagere vermogenskosten dan de WACC, of financiering
• Correcties over inkomsten binnen de periode. De
via de holding met aangegane verplichtingen op de dividendstromen.
belangrijkste correctie is volgens de NMa gemaakt
ESB
5 oktober 2007
589
Bijna honderd procent van de nettowinst is als dividend uitgekeerd aan de
holdings waar de netbeheerders onder vallen. Op zich hoeft het uitkeren van het
volledige dividend in een bepaald jaar geen probleem te zijn. Er moet echter wel
voldoende eigen vermogen (eventueel als reservering op holdingniveau) beschikbaar zijn voor het netbeheer. Dit is nu niet duidelijk.
Conclusies en suggesties voor verbetering
Maatstafconcurrentie kan eenvoudiger worden geïmplementeerd door het tarief
jaarlijks gelijk te stellen aan de gemiddelde kosten van alle netbeheerders over
bijvoorbeeld de afgelopen drie jaar. Er zijn dan minder problemen met de geleidelijke terugloop, correcties en volumegroei. Dit schept helderheid en stabiliteit voor netbeheerders en gebruikers. Hiervoor moet de cpi-x regulering in de
Elektriciteitswet worden vervangen. De prikkel tot efficiëntieverbetering wordt
dan niet meer via de omweg van de x-factor gegeven. Helderheid is ook nodig bij
onderzoek naar de winsten van de netbeheerders. Nu is niet helder of de gemelde extra winst boven het normrendement (31 euro per jaar per afnemer) ook
daadwerkelijk een via tarieven betaalde kasstroom vertegenwoordigt. Dergelijk
onderzoek dient te zijn gebaseerd op de impact op door de gebruikers betaalde
tarieven met de nodige correcties; niet op boekhoudkundige winsten van netbeheerders. Ook hier geldt: profit is an opinion, cash is a fact. Een deel van de
extra winsten vloeit voort uit de Overeenkomst tussen netbeheerders en de NMa.
Dat kan wellicht gezien worden als de kosten om maatstafconcurrentie geaccepteerd te krijgen en om de destijds lopende rechtzaken door netbeheerders in te
laten trekken. Ook bij de verslaglegging is helderheid nodig. Het bleek “Ondanks
de medewerking van de bedrijven … gedurende het gehele traject moeilijk te zijn
en veel tijd te kosten om de benodigde informatie te verkrijgen.†(NMa, 2007a).
Ook voor de netbeheerders is hun eigen financiële positie kennelijk moeilijk in
te schatten. Ondanks de hoge winsten gaven “Gaandeweg de reguleringsperiode
… netbeheerders signalen dat de tariefregulering door de NMa te weinig financiële armslag biedt voor toekomstige investeringen.†(NMa, 2007a). Juist voor
de afsplitsing van het netbeheer is duidelijkheid omtrent de financiering van het
netbeheer nodig. De financiering van de netwerken kan misschien verhelderd
worden door de kosten voor vreemd vermogen onderdeel te maken van maatstafconcurrentie. Zij worden dan gemeten in plaats van normatief bepaald als onderdeel van de WACC. Door netbeheerders dan te verplichten een bepaalde rating te
behalen wordt de financiële gezondheid geborgd. Alleen het rendement op eigen
vermogen zou dan nog normatief worden bepaald.
De afsplitsing van de netwerken biedt een goede kans om betere informatie over
netbeheer te krijgen en zodoende beter te kunnen reguleren. Het is cruciaal dat
er al voor de splitsing betere inzichten zijn, zodat het netbeheer zorgvuldig wordt
afgesplitst met een gezonde financiering en redelijke winsten. Het jaarverslag dat
netbeheerders jaarlijks aan de NMa moeten leveren zou daartoe publiek beschikbaar moeten zijn, zodat gebruikers, belangenorganisaties en netbeheerders niet
afhankelijk zijn van een onderzoek van de NMa zelf naar haar eigen effectiviteit.
LITERATUUR
DTe (2003) Overeenkomst regulering nettarieven elektriciteit
(2001–2006). Den Haag: DTe.
DTe (2004) Besluit tot vaststelling van de maximum nettarieven
elektriciteit voor het jaar 2005 … -101750 en bijlages. Den Haag: DTe.
Joskow, P. L. (2006) Incentive regulation in theory and practice:
electricity distribution and transmission networks, http://www.ksg.
harvard.edu/hepg/Papers/Joskow_Incentive_2006.pdf
Laffont, J-J en J. Tirole (1993) A theory of incentives in regulation
and procurement. Cambridge, MA: MIT Press.
NMa (2005) Besluit … tot vaststelling van de methode van de
korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering … Gaswet
-101858/67. Den Haag: NMa.
NMa (2006) Methodebesluit X-factor en rekenvolumina regionale
netbeheerders derde Periode – 102106-89. Den Haag: NMa.
NMa (2007a) Onderzoeksrapport inzake de winsten van energiebedrijven – 102362/93. Den Haag: NMa.
NMa (2007b) Besluit tot correctie van de tarieven van regionale
netbeheerders elektriciteit in de jaren 2007 tot en met 2009 vanwege
schattingsfouten in de jaren 2004 tot en met 2006 … -102360-12. Den
Haag: NMa.
Shleiffer, A. (1985) A theory of yardstick competition. RAND
Journal of Economics, 16(3), 319–327.
590
ESB
5 oktober 2007