internationaal
China’s aanwezigheid in Afrika
De aanwezigheid van China in Afrika wordt steeds groter.
China geeft leningen en hulp, bevordert er de investeringen
en scheldt hoge leningen kwijt, maar stelt er ook de toevoer
van grondstoffen naar China veilig en creëert er afzetmarkten voor Chinese goederen. Dit leidt tot spanningen met
andere landen en donororganisaties.
R
ecentelijk trekt het actieve optreden van
China in Afrika de aandacht. Afrika is nu
de topprioriteit van het Portugese voorzitterschap van de Europese Unie (EU)
geworden. In december 2007 wordt er een topconferentie in Lissabon gehouden, want de EU hoopt dat
de voormalige koloniën (de zogenaamde ACP landen,
waaronder veel Afrikaanse landen) voor 31 december
dit jaar een serie Economic Partnership Agreements
(EPA’s) zullen tekenen die het Cotonou (voorheen
Lomé) verdrag moeten vervangen, omdat dat niet
in overeenstemming is met de regels van de Wereld
handelsorganisatie (WTO; Van Hoestenberghe en
Van Dijk, 2005). Er zijn nog twee andere redenen
om met de Afrikaanse staten te willen praten. Ten
eerste omdat de stroom Afrikanen die proberen
illegaal Europa te bereiken, blijft aanhouden. Ten
tweede maakt Brussel zich zorgen over wat China
in Afrika doet. In dit artikel zal ingegaan worden
op de strategie van de Chinezen in Afrika en wordt
als voorbeeld Zambia genomen, een land dat allang
banden heeft met China.
Chinese activiteiten in Afrika
MEINE PIETER VAN DIJK
Hoogleraar Water services
management UNESCO-IHE
in Delft en hoogleraar
Urban management aan
het ISS in Den Haag
584
ESB
China voert een zeer actief beleid met betrekking
tot Afrika en heeft er al veel geïnvesteerd. Vooral in
landen waar het Westen niet klaar stond om geld in
te pompen. Bijvoorbeeld in Soedan (dat in permanente burgeroorlogen verwikkeld lijkt), Angola (dat
als zeer corrupt geldt en opkrabbelt na een dertigjarige burgeroorlog), of Zambia (een land waar
structurele aanpassingsprogramma’s in de jaren
tachtig maar niet lukken wilden). De Chinese investeringen en ontwikkelingshulp in Afrika stijgen snel,
terwijl het land zelf nog aanzienlijke hulp en veel
buitenlandse investeringen ontvangt. Er zijn ook
landen waar China nog niet zo prominent aanwezig
is, maar wel charmeoffensieven geopend heeft,
bijvoorbeeld in Ethiopië en Tanzania. Tanzania
probeert Chinese investeerders aan te trekken en
wil meer joint ventures met Chinese bedrijven.
Hoewel de Chinezen vooral geïnteresseerd zijn om
Tanzaniaanse grondstoffen te kopen en Chinese
producten in Tanzania te verkopen kwam er augus-
5 oktober 2007
tus 2006 een Chinese missie op bezoek die enige
beloften deed dat er geïnvesteerd zou worden.
Volgens The Guardian (24 augustus 2006) heeft de
Tanzaniaanse vice-president overheidssteun toegezegd voor investeringen die binnen de Tanzaniaanse
prioriteiten liggen. De Chinezen antwoordden dat
zij vooral wilden investeren in de industriële sector,
in de mijnbouw, landbouw en irrigatie en dat China
Tanzania zal helpen met de ontwikkeling van een
Export Processing Zone.
De Chinezen waren al in de jaren vijftig in Afrika
toen voorzitter Mao Zedong steun gaf aan socialistische regimes in hun onafhankelijkheidsstrijd. De
bouw van de spoorlijn van Zambia naar Tanzania
door de Chinezen en hun steun bij de onafhankelijkheidsstrijd in Angola zijn daar twee voorbeelden
van. China legt zich nu toe op handel en investeringen. Voorbeelden zijn China’s rol in de oliesector in
Angola, Nigeria en Soedan en de Chinese activiteiten
in de mijnbouwsector in Kongo en Zimbabwe (koper,
kobalt, platina, etc.). China koopt hardhout in Kongo
Brazzaville en ijzererts in Zuid-Afrika. Chinese bouwbedrijven zijn ook zeer actief in Afrika. Zij hebben nu
een marktaandeel van meer dan vijftig procent van
de in Afrika aanbestede werken volgens de OESO
(Financial Times, 17 mei 2007).
Op de topconferentie in Beijing, tijdens het Forum
over samenwerking tussen Afrika en China in november 2006, waren 48 Afrikaanse staatshoofden
aanwezig (van de 53 Afrikaanse landen die diplomatieke relaties met China onderhouden). Daar
werd duidelijk dat China relaties met Afrika wil. Het
resultaat was een plan waarin China toe zei dat het
de hulp aan Afrika zal verdubbelen en beloofde een
China-Afrika ontwikkelingsfonds op te zullen zetten
om Chinese bedrijven te stimuleren om in Afrika te
investeren.
Men zou vier niveaus van Chinese interventies kunnen onderscheiden: landen waar China diep in de
energiesector zit en waar die hulp een overeenkomst
met de Wereldbank en het Internationale Monetaire
Fonds (IMF) overbodig maakt doordat China meer
krediet zonder voorwaarden aanbiedt (Angola en
Soedan), landen die wel onder het dominante westerse ontwikkelingsmodel, de zogeheten Washingtonconsensus, vallen maar die om historische redenen
veel Chinese investeringen hebben (Zambia en ZuidAfrika), landen waar China politiek krediet aan het
opbouwen is om er actiever te worden (Ethiopië en
Tanzania) en landen waar de Chinezen nog nauwelijks een rol spelen (kleinere West-Afrikaanse landen
bijvoorbeeld).
China heeft een strategie
en voert die uit
China’s handel
met Afrika
gaat over
meer dan
grondstoffen
Het is opvallend hoe strategisch
China in Afrika opereert. Het land
wil in de keten van grondstof tot
eindproduct steeds meer fasen
controleren. China heeft begin
2006 een African policy paper
gepubli eerd. Dat paper is gebruikt
c
tijdens de discussie over economische samenwerking met Afrika gedurende het Afrika-China Forum.
Dat leidde tot andere uitgangspunten voor de
samenwerking met Afrika, de zogenaamde Beijingconsensus. Het blijkt dat China bij de samenwerking met Afrikaanse landen een aantal principes
hanteert. Daarbij wordt de rol van instellingen als
de African Union (de voormalige Organisatie voor
de Afrikaanse Eenheid), NEPAD (een organisatie
om Afrika sneller te ontwikkelen) en regionale
(handels) organisaties erkent. Het accent ligt op
vreedzame samenwerking met een wederzijds
belang. Het paper legt een samenhangende visie
op tafel en ontwikkelt een strategie om de gestelde
doelen te bereiken. Die betreffen het zeker stellen
van de toevoer van grondstoffen naar China, het
creëren van een afzetmarkt voor Chinese producten
en diensten en een alternatief model bieden voor
het Westerse ontwikkelingsmodel.
Zes elementen van China’s strategie zijn belangrijk. Ten eerste, meer hulp en leningen voor Afrika.
Behalve dat China de hulp aan Afrika in drie jaar zal
verdubbelen, waardoor China in 2010 de belangrijkste donor in Afrika zal zijn, werd gedurende het
Afrika-China Forum ook toegezegd dat er in drie jaar
vijf miljard US dollars extra aan zachte leningen zal
worden verstrekt (in totaal tien miljard US dollar per
jaar; Financial Times, 6 februari 2007). Ten tweede
bevordert China de handel met en investeringen in
Afrika. Daarvoor zullen nog vijf economic and trade
cooperation zones in Afrika worden gebouwd, vergelijkbaar met de twee die in Zambia al bestaan. Het
derde element is schulden kwijt schelden. China zal
de schulden van de armste en zogenaamde minst
ontwikkelde landen in Afrika, voor zover die geen
diplomatieke relaties met Taiwan onderhouden,
kwijtschelden. Vervolgens zal het de invoertarieven
voor Afrikaanse producten in China verlagen. Het
aantal producten waarvoor een nultarief geldt zal
van 190 naar 440 gebracht worden, wat het voor
Afrika gemakkelijker zal maken om naar China te
exporteren. Het land wil ook betere toegang tot de
markten van deze Afrikaanse landen krijgen. China
wil de reciprociteit, die de WTO vereist en die ook in
de EPA verdragen zit. Tenslotte, werkt China in de
richting van vrijhandelszones waar geen of hele lage
invoertarieven gelden. Die vrijhandelszones zijn ook
gemodelleerd op het Europese EPA beleid.
China beschikt over meer dan duizend miljard dollar door systematisch meer te exporteren dan te
importeren. Dat geld moet gebruikt worden, ook in
Afrika, om banen in China te creëren en te zorgen
dat de Chinese economie niet gaat haperen door een tekort aan
grondstoffen of aan afzetmarkten. China afficheert zichzelf ook als
een ontwikkelingsland, dat er niet op uit is om Afrika uit te buiten, maar dat naar win win situaties zoekt en daarbij een andere
benadering volgt dan Europa.
China in Zambia
China is al sinds de onafhankelijkheid in 1964 aanwezig en
zeer actief in Zambia. Er woonden in 1992 maar driehonderd
Chinezen in het land. Dat aantal is gestegen tot tachtigduizend Chinezen in
2006 (Internationale Samenwerking, september 2006). In Zuid Afrika zouden
zelfs tweehonderdduizend Chinezen wonen, waarvan een groot aantal illegalen
(Pretoria News, 24 augustus 2007). Er zijn momenteel tweehonderd Chinese
bedrijven actief in Zambia, waarvan een groot deel op twee exclusief voor de
Chinezen aangelegde industrieterreinen.
Zambia is het derde land wat betreft de omvang van Chinese investeringen in
Afrika. Er wordt alleen meer geïnvesteerd in de olielanden Soedan en Angola. De
Chinese investeringen bedragen ongeveer tien procent van de totale buitenlandse
investeringen in Zambia in 2006, die hoog zijn door de kopermijnen (UNCTAD,
2006). President Hu Jintao bezocht Zambia in februari 2007 om de eerste
Africa economic and trade co-operation zone te openen. De Chinese investeringen in Zambia in de volgende drie jaar kunnen volgens de China Daily (2007)
oplopen tot achthonderd miljoen dollar.
Zelfs de landbouw is interessant. De Chinezen proberen de kwaliteit van de
katoen die naar China wordt geexporteerd op te krikken. Verder zijn de Chinezen
in Zambia actief in de bouwsector (aanleg van wegen), in textiel en kleding,
maar ook in de financiële dienstverlening en gezondheidszorg. Deze investeringen leiden tot export naar China (grondstoffen), werk voor Chinese bedrijven
(de bouwsector), exportmogelijkheden (de textiel- en kledingsector), maar ook
tot afzetmogelijkheden voor Chinese consumptieproducten (schoeisel, kleding,
elektronica, etc.).
Kragelund (2007) onderscheidt Chinese bedrijven in Zambia die lokale productiecapaciteit opbouwen, bedrijven die concurreren met lokale bedrijven en
bedrijven die een katalyserende rol spelen. In zijn ogen zijn de investeringen in
de bouwsector concurrerend. Immers dat hadden lokale bedrijven ook kunnen
doen, of internationale bedrijven die veel meer met lokale bedrijven en arbeiders samenwerken. Katalyserend is de rol van de Chinezen in de kopersector in
Zambia. Die sector is in de jaren tachtig geprivatiseerd en draaide daarna steeds
slechter. Nu zit er weer groei in. Tenslotte is Kragelund van mening dat er in de
textiel- en kledingindustrie sprake is van lokale capaciteitsopbouw. Deze industrie is belangrijk voor Zambia omdat er zo’n achttienprocent van het nationale
inkomen gegenereerd wordt en ongeveer honderdveertigduizend boeren katoen
(zij het van lage kwaliteit) produceren. De Chinezen zijn goed voor tweederde van
de textiel- en kledingsector, maar er is sprake van positieve effecten, voor de verbouw van katoen en voor Zambiaanse textiel- en kledingbedrijven. Na het einde
van het multivezelakkoord van 1Â januari 2005 ging China echter rechtstreeks uit
China exporteren en de grootste textielfabriek in Zambia is momenteel gesloten
wegens een reorganisatie.
Broadman (2006) beargumenteert dat China’s handel met Afrika over meer dan
grondstoffen gaat. Hij is optimistisch dat deze handel Afrika de mogelijkheid
biedt om een verwerker van grondstoffen te worden en een concurrerende aanbieder van andere goederen en diensten. Dat zou een grote verandering betekenen ten aanzien van het verleden, maar de vraag is hoeveel evidentie Broadman
heeft voor deze voorspelling. Recentelijk klaagde een aantal Afrikaanse economen dat China grondstoffen uit Afrika wil halen om geïndustrialiseerde producten
terug te verkopen (International Herald Tribune (IHT ), 3 november 2006).
Twee modellen voor Afrika
China’s hoge groeicijfers dragen bij aan een grotere vraag naar grondstoffen en
dus hogere grondstofprijzen en die hebben menig Afrikaans land geholpen aan
hogere economische groeicijfers in 2006. Bovendien biedt China een alter-
ESB
5 oktober 2007
585
tabel 1
Verschillen tussen de Washington en Beijing consensus
Washington-consensus
Beijing-consensus
Op economisch gebied
1.
Vrije markten, belangrijke rol voor de particuliere sector
2.
Leningen, maar onder strikte voorwaarden
3.
Projecten worden uitgevoerd met lokale bedrijven en creëren ter plaatse werkgelegenheid
4.
Het gaat om de transfer van kennis technologie
en ervaring
1.
Belangrijke rol voor de overheid in de economie, maar de markt gebruiken
2. worden geen voorwaarden aan hulp, zachte
Er
leningen en het kwijt schelden van schulden
gesteld
3.
Het gaat vooral om het inzetten van Chinese
arbeiders, bedrijven en technologie
Op politiek gebied
1.
Democratie en good governance
2.
Liberalisering
3.
Deregulering
4.
Gelimiteerde tijd voor een politiek ambt (2 maal
vijf jaar bijvoorbeeld)
1.
Geen erkenning van Taiwan
2.
Politieke steun voor China in de VN en andere
gremia
3.
Stabiliteit is belangrijker dan regelmatige
verkiezing
natief voor het westerse ontwikkelingsmodel, of de zogenaamde Washingtondiensten geworden. Men kan daar de kritische vraag
consensus. De belangrijkste politieke dimensies daarvan zijn het benadrukken
bij stellen of dit gemakkelijke geld niet de door het
van democratie en goed bestuur (good governance, soms geïnterpreteerd als
westen opgedrongen good governance benadering
geen corruptie). De Washington-consensus belichaamt het neoliberale denken:
ondermijnt. Het helpt in ieder geval om de noodliberalisering en deregulering van de economie. In dit model wordt veel waarde
zakelijke infrastructuur op te bouwen, hoewel de
gehecht aan de rol van de particuliere sector en het streven naar vrijere markkwaliteit daarvan laag is en het onderhoud vaak niet
ten. Dat impliceert dat er leningen en hulp worden geboden, maar onder strikte
geregeld is. Infrastructuur is echter wel een van de
voorwaarden.
voorwaarden voor succesvolle ontwikkeling.
Moeletsi Mbeki, de broer van de Zuid-Afrikaanse president, formuleerde het
Een nadeel voor de Afrikaanse landen is dat de
Chinese alternatief als: “China has offered Africa a new model that focuses
Chinezen veel Chinese arbeiders gebruiken. Dat
on straight commercial relations and fair market prices without the ideological
betekent dat er lokaal geen werkgelegenheid wordt
agenda†(IHT, 3 november 2006). In tabel 1 wordt de Washington-consensus
gecreëerd en dus ook dat er geen kennis wordt
t
Âegenover de in 2006 tijdens het genoemde Forum ontwikkelde Beijingovergedragen. Bovendien geeft China steun en
consensus geplaatst. Het kleine naamsverschil heeft enorme consequenties. Zo
soms legitimiteit aan Afrikaanse regimes die door
gaat het de Chinezen in de samenwerking niet om de transfer van kennistechhet westen niet gesteund worden, zoals Zimbabwe.
nologie en ervaring, maar veeleer om het stimuleren van de Chinese economie.
De Wereldbank en het IMF zijn ook niet gelukkig
Blijkens de tabel wil China een belangrijker rol voor de overheid in de economie,
met de Beijing consensus en geven aan dat dit hun
maar door het communistische China wordt ook het gebruiken van de markt
beleid ondermijnt. De Europese Investeringsbank
aangeprezen en de particuliere sector gestimuleerd. Aan de ene kant laat China
(EIB) klaagt dat de bank het aflegt tegen Chinese
de Afrikanen zien hoe een ontwikkelingsland kan profiteren
staatsbanken (Financial Times,
van het globaliseringsproces. Aan de andere kant investeren
28 juni 2007). Evenals de
China laat
Chinese bedrijven wel, maar houden ze controle over hun kenWereldbank en het IMF klaagt de
nis en technologie. Er worden weliswaar geen voorwaarden aan
EIB dat de Chinezen lagere morele
de Afrikanen
leningen gesteld, maar het geld moet wel aan Chinese bedrijven
en milieu ormen hanteren en dat dit
n
zien hoe een
ten goede komen (gebonden hulp).
kan leiden tot lagere kredietstandaarHet economisch succes van China biedt de Afrikanen niet
den. Ook van anderen wordt kritiek
ontwikkelingsland
alleen een alternatief voor het westerse ontwikkelingsmodel,
vernomen. President Thabo Mbeki
kan profiteren
ook kunnen de Afrikanen zich een beeld vormen van hoe hard
van Zuid-Afrika vroeg zich af geduChinese arbeiders werken, omdat ze in veel Afrikaanse landen
rende president Hu Jiantao’s bezoek
van het
in de bouw actief zijn. Ten slotte is China natuurlijk een belangaan Afrika in 2006, of China een
globaliseringsproces neokoloniale relatie met Afrika zou
rijke bron van hulp, zachte leningen en goedkope goederen en
586
ESB
5 oktober 2007
De EU loopt ten slotte belangrijke risico’s in de relatie met Afrika.
ontwikkelen. Deze opmerking heeft
De EU loopt
Ten eerste wanneer de EPA’s er niet in slagen om de handel en
veel te maken met de neergang van
investeringen op te voeren, of indien deze verdragen weerstand
de Zuid-Afrikaanse textielindustrie na
balangrijke
blijven oproepen bij Afrikaanse intellectuelen en niet-gouvernehet einde van het multivezelakkoord,
risico’s in de
mentele organisaties. Als de EPA’s niet tot meer investeringen
toen China Europa direct vanuit
China ging voorzien en veel bedrijven
relatie met Afrika in Afrika leiden kunnen het vooral Chinese bedrijven zijn die in
Afrika geïnvesteerd hebben, die de export uit Afrika naar de EU
in Zuid-Afrika moesten sluiten (Van
gaan vergroten. Ten slotte zou de Europese markt echt overspoeld
Dijk, 2005).
worden indien de export uit China zelf via Afrika wordt gekanaVan Pinxteren (2007) beschrijft
liseerd naar Europa, gebruikmakend van de lage of nultarieven die gelden voor
uitgebreid de anti-Chinese stemming die in Zambia
Afrikaanse producten die naar Europa geëxporteerd worden.
is ontstaan. De reden is dat “China mistreats and
Sinds de val van de muur tussen Oost- en West-Europa in 1989 is een oude
exploits local workers in Zambia†(Financial Times,
8 februari 2007). Toen een oppositieleider dit thema scheidslijn in Afrika tussen westerse hulp en hulp uit socialistische landen verdwenen. Er is nu het risico dat er een nieuwe kloof gaat ontstaan tussen landen
deel van zijn campagne maakte, waarschuwden de
Chinezen dat zij uit Zambia zouden vertrekken indien die gebruik maken van westerse steun tegenover landen die de voorkeur geven
aan het Chinese ontwikkelingsmodel, een model dat gekarakteriseerd wordt door
deze man tot president zou worden gekozen. Dit
minder aandacht voor democratie en meer steun aan autoritair leiderschap zoals
werd door velen als interventie in de lokale politiek
men dat bijvoorbeeld in Ethiopië en Zimbabwe vindt. China insisteert dat het
gezien. Het debat gaat er vooral over of China de
niet zal interveniëren in de binnenlandse aangelegenheden van andere landen,
laatste is in een rij uitbuiters van de grondstoffen
maar we weten dat China in de twintigste eeuw andere landen is binnengevallen,
van Afrika, of dat het land de Afrikanen helpt “to
bijvoorbeeld India en Vietnam en er niet voor terugschrok de Zambiaanse kiezers
free themselves from the tyranny of the neo-liberal
tot de orde te roepen. Voor Afrika is uiteindelijk de belangrijkste uitdaging het
policies†(Manji en Marks, 2007). Maar China
concurreren met Chinese producten op de eigen markt, op andere Afrikaanse
beschikt over veel goodwill in Afrika. Die goodwill is
markten en op westerse markten.
gebaseerd op het feit dat China zelf ook een ontwikkelingsland is, op in het verleden verleende hulp en
op het feit dat de Chinezen als niet belerend over
komen.
Conclusies
De Chinezen zijn vooral in Afrika voor het verwerven
van grondstoffen en het verkopen van hun eigen producten. China heeft succes in Afrika door productdifferentiatie (producten toegesneden op arme consumenten), maar ook door een netwerk van kleine
handelaren in het Afrikaanse binnenland te ontwikkelen. Verder proberen ze politieke steun voor China
te mobiliseren, wat goed uit komt bij allerlei stemmingen in internationale organisaties, bijvoorbeeld
toen er gestemd moest worden over de Olympische
spelen in Beijing. In veel fora vormen de Afrikaanse
landen namelijk een belangrijk stemblok, bijna een
derde van de stemmen in de VN. Ten slotte heeft
China een aantal keuzen gemaakt die het westen
niet welgevallig zijn, zoals de steun aan Soedan en
Zimbabwe. Mensenrechtenorganisaties klagen er
over dat de Chinese wapenexporten naar Soedan het
conflict in Darfur slechts aanwakkeren (IHT, 3 november 2006). Ogenschijnlijk is China’s politieke
belang beperkt tot het overtuigen van Afrikaanse
overheden dat ze Taiwan niet mogen erkennen, maar
hun optreden in Zambia heeft bewezen dat ze ook
weleens verder willen gaan.
De grootmachten concurreren met elkaar in Afrika
om grondstoffen en politieke steun. De Verenigde
Staten (VS) hebben zich altijd in moeten vechten
in Afrika. Behalve middels de African Growth and
Opportunties Act (AGOA), die uitvoeren naar de VS
aantrekkelijk moet maken, geven de Amerikanen bij
lange na niet zo veel hulp aan Afrika als bijvoorbeeld
aan Azië of Latijns-Amerika. Nu worden ze ook nog
door de Chinezen ingehaald.
LITERATUUR
Broadman, H.G. (2006) Africa’s silk road, China and India’s new
economic frontier. Washington: World Bank.
Dijk, M.P. van (2005) Einde van Multi-vezel-akkoord: Chinese
textiel zondvloed. Internationale Spectator, 59(10), 517-520.
Hoestenberghe, K. van en M.P. van Dijk (2005) Europese
economische partnerschappen met ASC-landen: goede zaken?
Internationale Spectator, 59(9), 471-475.
Kragelund, P. (2007) Chinese investments in Africa: catalyst, competitor, or capacity builder. Leiden: Aegis conferentie.
Pinxteren, G. van (2007) China, het centrum van de wereld.
Amsterdam: Balans.
Manji, F. en S. Marks (2007) African perspectives on China in
Africa. Londen: Pambazuka.
UNCTAD (2006) World Investment Report. Genève: UNCTAD.
ESB
5 oktober 2007
587