.
ESB Ruimtelijk
Ruimtelijk
De effectiviteit
van het recyclingbeleid
Niet-financiële instrumenten voor het gemeentelijke afvalbeleid
beïnvloeden de restafvalquote nauwelijks. Financiële instrumenten zoals een zak voor restafval met een prijskaartje zijn effectiever,
maar kennen belangrijke nadelen. In Europa wordt voorgesteld dat
gemeenten voortaan zeventig procent van hun huishoudelijk afval
recyclen. Op basis van een effectiviteitsanalyse van de beschikbare
instrumenten blijkt deze ambitie praktisch onhaalbaar te zijn.
Elbert
Dijkgraaf
Hoogleraar aan de
Erasmus Universiteit Rotterdam en
Tweede Kamerlid
voor de SGP
Raymond
Gradus
Hoogleraar aan de
Vrije Universiteit
Amsterdam en
directeur van het
Wetenschappelijk
Instituut voor het
CDA
56
I
n de zomer van 2014 stelde de Europese Commissie voor dat Europeanen, die nu 32 procent van hun
huishoudelijk afval recyclen, dat meer dan verdubbelen naar 70 procent in 2030 (EC, 2014). Recent
heeft commissaris Timmermans in zijn dereguleringsplan echter aangegeven dit voorstel te willen schrappen
omdat afvalbeleid meer een bevoegdheid van de lidstaten zou
moeten blijven. De vraag is of een dergelijke ambitieuze doelstelling sowieso haalbaar is. Ook voor Nederland ligt er dan
immers nog een flinke opgave, terwijl al jarenlang expliciet
beleid is gevoerd om het percentage te verhogen. In 2012, het
laatste jaar waarvoor definitieve en complete cijfers beschikbaar zijn, werd 48 procent van het totale huishoudelijk afval
gerecycled, net iets minder dan in 1998 met 50 procent. Het
gaat dan om papier, glas, textiel, plastic en composteerbaar afval. Om te bezien welke beleidsinstrumenten effectief zijn in
het verhogen van het recyclingpercentage en in hoeverre de
ambitieuze recyclingdoelstelling haalbaar is, worden gegevens
van Nederlandse gemeenten – die recent beschikbaar zijn gekomen voor een breed spectrum aan beleidsinstrumenten –
geanalyseerd over een lange periode.
Gegevens
In aanvulling op gegevens uit eerder onderzoek (Gradus en
Dijkgraaf, 2014) heeft het CBS nu gegevens over niet-financiële
instrumenten zoals de frequentie van inzameling van verschillende afvalstromen, de aanwezigheid van wegbrenglocaties en
het type inzamelmiddel – type container. Bovendien zijn nu
gegevens voor plastic beschikbaar. Vanaf 2009 zijn Nederlandse gemeenten verplicht om plastic verpakkingen gescheiden in te zamelen. Deze additionele gegevens voor bijna alle
Nederlandse gemeenten zijn van groot belang omdat beleidsmakers zoals Reus en Jonkergouw (2013) en Welink en Reus
(2013) stellen dat ‘omgekeerd inzamelen’, waarbij alle herbruikbare materialen aan de deur worden opgehaald en de
frequentie voor het ophalen van resterende restafval wordt
teruggebracht, een effectieve maatregel is om de hoeveelheid restafval terug te brengen. Zij komen tot deze conclusie
op basis van een beperkt aantal casussen, vooral in de regio
Eindhoven zoals Soerendonk afvalloos, zonder dat daar een
systematische analyse, bijvoorbeeld op basis van gegevens, aan
ten grondslag ligt. Voorts is uit eerder onderzoek bekend hoe
betaald wordt voor de inzameling van afval. Voor de meeste
variabelen zijn jaarlijkse gegevens voor de periode 1998–2012
voorhanden. Voor de hoeveelheid plastic, de inzamelfrequentie van plastic en van restafval, en het type inzamelmiddel zijn
de gegevens beschikbaar vanaf 2007.
Gemiddeld werd in 1998 afval voor 50 procent gerecycled en in 2012 voor 48 procent. Wel zijn er grote verschillen tussen gemeenten. In figuur 1 is per gemeente het aandeel
recycling weergegeven voor twee jaren. Zo blijkt uit deze
figuur dat in 1998 acht gemeenten de EU-recylingsdoelstelling haalden. In 2012 is dit weliswaar verdubbeld maar nog
steeds haalt 95 procent van de gemeenten minder dan 70 procent. Ook zijn er een beperkt aantal gemeenten, meestal grote
steden, die nog geen 30 procent recycling halen. In 1998 en
2012 betrof dit respectievelijk dertien en elf gemeenten.
Voor informatie over de aanwezigheid van systemen van
tariefdifferentiatie wordt verwezen naar Gradus en Dijkgraaf
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 100 (4702) 29 januari 2015
Ruimtelijk ESB
(2014). Het beprijzen van restafval middels tariefdifferentiatie geeft een prikkel om afval beter te sorteren, waardoor het
recyclingpercentage omhoog zou moeten gaan. De meeste
Nederlandse gemeenten doen dit niet, maar brengen een
vast bedrag per jaar in rekening. Een deel van de gemeenten
rekent echter af afhankelijk van de omvang van de container
(volume), het aantal malen dat afval ingezameld wordt (frequentie), het aantal kilo’s dat ingezameld wordt (gewicht) of
rekent af via een dure-zaksysteem.
In figuur 2 is de frequentie van de inzameling van afvalstromen nader in kaart gebracht. Voor restafval en composteerbaar afval zijn Nederlandse gemeenten verplicht dit aan
de voordeur op te halen – een beperkt aantal uitzonderingen
daargelaten. Gemeenten kunnen wel de inzamelfrequentie zelf
bepalen. Voor restafval kiest 80 procent voor tweewekelijks en
18 procent voor een keer per week. Voor composteerbaar afval
is dit respectievelijk 74 procent en 15 procent. Bij herwinbare
materialen als papier, glas, textiel en plastic mogen gemeenten
kiezen tussen het bij de voordeur ophalen of een netwerk van
wegbrengplekken – of een combinatie daarvan. Voor papier
haalt 89 procent van de Nederlandse gemeenten dit aan de
voordeur op, met als frequentie één keer per maand (63 procent met 11–14 keer per jaar), twee keer per maand (14 procent met 24–27 keer per jaar) en 5 procent haalt het iedere
week op. Voor textiel, plastic en glas wordt respectievelijk in
77 procent, 40 procent en 7 procent van de gemeenten aan de
voordeur opgehaald, met meestal een lage inzamelfrequentie
(figuur 2). Van alle gemeenten heeft 41 procent een locatie
waar papier afgeleverd kan worden (brengpunt) terwijl ze ook
aan de deur inzamelen. Voor textiel is dit 67 procent en voor
glas 7 procent.
Ook bij het type container blijkt de nodige variatie. Voor
restafval wordt in de regel (85 procent) een grijze mini-container van 120 of 240 liter gekozen. Andere gemeenten kiezen
voor een duo-container, in de regel met composteerbaar afval
(9 procent) of een zak (12 procent). Voor composteerbaar afval is ook een mini-container dominant met 90 procent. Omdat dit snel tot overlast leidt, wordt hier zelden voor een zak (2
procent) gekozen. Voor papier, daarentegen, is een krat of doos
dominant met 59 procent. Andere inzamelmiddelen voor papier zijn een mini-container (35 procent), een duo-container
(1 procent) of een zak (3 procent). Voor glas wordt een minicontainer (1 procent) of een krat (4 procent) gebruikt. Voor
textiel wordt vaak (56 procent) een zak met een speciaal opschrift gebruikt. Voor plastic is een zak het belangrijkste inzamelmiddel met 30 procent. Ook worden hier mini-containers
(5 procent) of een krat (3 procent) gebruikt.
In tabel 1 zijn de schattingsresultaten voor de periodes
1998–2012 en 2007–2012 weergegeven. Voor de periode
2007–2012 kan het volledige model geschat worden. Van
de sociaal-economische variabelen is alleen het aandeel nietwesterse allochtonen significant. Zoals ook door Abbott et al.
(2013) benadrukt, geeft dit aan dat ook culturele aspecten van
belang zijn voor de verklaring van de recyclingquote.
Uit de tabel blijkt eveneens dat diftarsystemen die gebruikmaken van een dure zak het meest effectief zijn in het
verlagen van de restafvalquote, oplopend tot 24 procent. Een
verklaring daarvoor is dat een zak met een prijskaartje vooral
in recente jaren alleen gebruikt wordt voor restafval en niet
voor compost, terwijl de andere diftarsystemen over het algemeen ook gelden voor compost (Allers en Hoeben, 2010).
In gemeenten met een dure zak wordt gemiddeld veel composteerbaar afval opgehaald, wat haaks staat op het beleid
dat in een aantal gemeenten gekozen wordt om thuis com-
Aandeel recycling in totale hoeveelheid
ingezameld afval
100
figuur 1
In procenten
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
0
50
100
150
200
250
300
2012
1998
350
400
In aantallen gemeenten
Bron: eigen berekeningen op basis van gegevens CBS
Ophaalfrequentie afval per jaar, 1998–2012
100
figuur 2
In procenten
90
Verklaring van de restafvalquote
In de literatuur wordt de totale restafvalquote (1 – recyclingquote) met behulp van statistische methoden verklaard
uit een aantal sociaal-economische variabelen, waaronder
de huishoudgrootte, de bevolkingsdichtheid, het aandeel
van niet-westerse migranten, een dummy voor de diftarsystemen, de inzamelfrequentie van de afvalstoffen, dummy’s
voor de aanwezigheid van wegbrengplekken en dummy’s voor
het type container (Abbott et al., 2011). Tevens wordt een
gemeentedummy opgenomen, die controleert voor specifieke
niet waargenomen verschillen tussen gemeenten (Gradus en
Dijkgraaf, 2014).
Jaargang 100 (4702) 29 januari 2015
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Rest
Compost
0
Papier
1-6
Glas
11-14
24-27
Textiel
Plastic
>=52
Bron: eigen berekeningen op basis van gegevens CBS
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
57
ESB Ruimtelijk
posteren te stimuleren via het verstrekken van compostvaten
of de beprijzing van compost. Voorts blijkt dat het gebruik
van een zak vooral in kustgebieden tot de nodige overlast kan
leiden door pikkende meeuwen. Bovendien bestaan er prikkels om zakken zo vol mogelijk te stoppen en zijn er mede
daardoor problemen rond Arbo-normen die het te lang tillen
van zware zakken verbieden. In dit verband behoeft het geen
verbazing dat het aantal gemeenten (4 procent) met een dure
zak beperkt is. Systemen waarbij de prikkel gebaseerd is op
volume, inzamelfrequentie of gewicht hebben de genoemde
nadelen niet, maar zijn minder effectief in het terugbrengen
van restafvalquote – omdat zij in de regel gebruikt worden
voor zowel rest- als composteerbaar afval. Het gewichtssysteem scoort nog het beste met ten hoogste 8 procent. Bovendien kunnen diftarsystemen tot hogere administratieve lasten
(met name gewicht) en meer risico op illegale dumping leiden
(Gradus en Dijkgraaf, 2014).
De gevonden resultaten betekenen dat diftarsystemen
Schattingsresultaten
tabel 1
Restafvalquote
Kosten
19982012
20072012
19982012
20072012
–
–
0,9923***
1,0757***
Grootte huishouden
–0,0152
–0,1011
0,4275**
1,2775***
Bevolkingsdichtheid
–0,0149
–0,0060
–0,0352
–0,1264
per inwoner
0,0134**
0,0190*
–0,0078
–0,0045
Inkomen per inwoner
–0,0172
–0,0264
0,1937**
–0,0999
Huishoudens
Aandeel allochtonen
Diftar: volume
–0,0223*** –0,0331*** –0,0445***
0,0183
Diftar: frequentie
–0,0242*** –0,0383*** –0,1010***
–0,0381
Diftar: zak
–0,1431*** –0,2398** –0,1380**
0,0697**
Diftar: gewicht
–0,0501*** –0,0783*** –0,0812** –0,0506
Frequentie: rest
0,0004**
–
0,0010***
Frequentie: papier
–0,0002*
–0,0001
–0,0001
–0,0003
Frequentie: compost
0,0004*** 0,0002**
0,0000
–0,0002
Frequentie: glas
–0,0005***
0,0000
–0,0002
–0,0003
Frequentie: textiel
–0,0001*
0,0000
–0,0002
0,0001
Frequentie: plastic
–
0,0000
–
–0,0002
Brengpunt: papier
–0,0026*
–0,0010
0,0015
0,0007
Brengpunt: glas
0,0116*
–0,0017
0,0027
0,0062
Brengpunt: textiel
–0,0019
0,0024
–0,0041
0,0019
duocontainer
–
–0,0847**
–
0,0548
Restafval: zak
In gemeenten met een dure zak wordt
gemiddeld veel composteerbaar afval opgehaald,
wat haaks staat op het beleid om thuis
composteren te stimuleren
–
–
–0,0079
–
–0,0129
duocontainer
–
0,1184***
–
–0,0685
Compost: zak
–
–0,0117
–
–0,0314
Compost: krat
–
0,0073
–
0,0101
Papier: duocontainer
–
–0,0139
–
–0,0386
Papier: zak
–
–0,0007
–
–0,0052
Papier: krat
–
0,0064**
–
0,0097
Glas: duocontainer
–
–0,0008
–
0,0019
Glas: krat
–
0,0144
–
–0,0397
Textiel: duocontainer
–
–0,0057
–
–0,0072
Textiel: zak
–
–0,0026
–
–0,0096
Textiel: krat
–
–0,0008
–
0,0099
Plastic: duocontainer
–
0,0224
–
–0,0257
Plastic: zak
–
–0,0071***
–
0,0049
Plastic: krat
–
–0,0006
–
–0,0018
0,54
0,52
0,97
0,95
5321
1972
6300
2362
Restafval:
wel kunnen helpen om de recyclingdoelstelling te behalen,
maar dat dit meestal niet voldoende is om de 70-procentdoelstelling te halen en er tevens andere nadelen zijn. Het
is dus van belang of ook andere beleidsmaatregelen effectief
zijn in het terugdringen van de restafvalquote. Volgens het
volledige panel zal een verhoging van de frequentie van het
ophalen van herwinbare materialen leiden tot een iets lagere
restafvalquote. Over de periode 2007–2012 is dit effect niet
meer traceerbaar. Wel blijkt in beide schattingen een verlaging van de frequentie van composteerbaar afval te leiden tot
een (iets) lagere restafvalquote. Ook blijkt uit de schatting
van 2007–2012 dat het terugbrengen van de frequentie van
het ophalen van restafval leidt tot een iets lagere restafvalquote. Omgekeerd inzamelen, waarbij de frequentie van restafval wordt verlaagd en die van recyclebare materialen – met
uitzondering van composteerbaar afval – wordt verhoogd, is
echter niet bijzonder effectief. Stel dat de frequentie van restafval teruggebracht wordt van eenwekelijks naar tweewekelijks, dan zal dit op basis van de gepresenteerde resultaten in
tabel 1 leiden tot een lagere restafvalquote van één procent.
Tot slot is bij containers alleen een significant resultaat
bij een duo-container voor rest- en composteerbaar afval en
een zak voor plastic. Als gerealiseerd wordt dat de variabelen voor de duo-container bij rest- en composteerbaar afval
bijna perfect gecorreleerd zijn, dan betekent het vermijden
58
Compost:
R
2
Observaties
*/**/*** Significant op respectievelijk tien-, vijf en eenprocentsniveau
Bron: eigen berekeningen op basis van gegevens CBS
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 100 (4702) 29 januari 2015
Ruimtelijk ESB
van een dergelijke duo-container dus een lagere restafvalquote van 3,4 procentpunt – dit is 11,8 procent minus 8,4
procent. Hier vormen waarschijnlijk gemakskenmerken een
verklaring, omdat een duo-container als onhandig wordt ervaren en daarmee niet uitnodigt om rest- en composteerbaar
afval te scheiden. Het effect van een zak voor plastics is nog
beperkter en leidt tot een daling van de restafvalquote met
0,7 procentpunt.
Verklaring van de kosten
zak bij het inzamelen van plastic, geven weliswaar significant
positieve effecten op de recyclingquote, maar de effecten zijn
zeer beperkt.
Behoudens een dure zak voor alleen restafval, die belangrijke nadelen kent, zal bij toepassing van de andere beleidsinstrumenten de doelstelling van zeventig procent niet bereikt
worden. Deze doelstelling is voor veel gemeenten dan ook
onhaalbaar. Dit laat onverlet de zeer beperkte milieuwinst
die met een dergelijke doelstelling is te behalen (Dijkgraaf en
Gradus, 2014).
Om te toetsen wat de kosteneffecten van beleid zijn, worden
vergelijkbaar met Gradus en Dijkgraaf (2014) de totale gemeentelijke kosten voor het ophalen van huisvuil verklaard uit
de eerder genoemde variabelen plus een schaalvariabele – het
aantal ophaalpunten, gemeten als het aantal inwoners. In de
vierde en vijfde kolom van tabel 1 zijn de schattingsresultaten
voor de periodes 1998–2012 en 2007–2012 weergegeven.
De resultaten van de beprijzingsvariabelen zijn in lijn
met Gradus en Dijkgraaf (2014), waar een kostenfunctie zonder niet-financiële variabelen is geschat. Het beprijzen van
een zak of het afrekenen via de ophaalfrequentie van een container is kosteneffectiever dan het beprijzen via het gewicht
of het volume van de container. Dit is niet zo vreemd, gezien
de relatief hoge administratieve lasten van een gewichtssysteem en het geringe effect op de hoeveelheid ingezameld
afval van het volumesysteem, zoals blijkt uit een splitsing in
hoeveelheids- en prijseffecten in Gradus en Dijkgraaf (2014).
In 2007–2012 slaat het kostenvoordeel van een zakkensysteem volgens de schattingen om in een significant kostennadeel (tabel 1), maar een gevoeligheidsanalyse leert dat dit
komt door te weinig observaties waardoor de correctie van
niet geobserveerde verschillen tussen gemeenten te veel spreiding wegneemt. Bij de containersoorten zijn geen significante
resultaten op de kosten. Wel leidt een hogere frequentie voor
het ophalen van restafval tot significant iets hogere kosten.
Conclusies
Volgens de Europese Unie moet straks 70 procent van het
huishoudelijk afval gerecycled worden – tenzij Timmermans
daar een stokje voor steekt. Omdat het huidige niveau in de
EU grosso modo de helft is, vergt dit een forse inspanning.
Nederland scoort met 48 procent al een stuk hoger, maar
loopt dan ook voorop met zijn afvalbeleid. Toch blijkt beleid
te weinig effectief of is effectief beleid problematisch vanwege
andere effecten.
Uit de gepresenteerde resultaten blijkt dat een dure zak
voor restafval tot een forse verbetering van recycling kan leiden, maar dat deze maatregel wel belangrijke averechtse effecten kent. Zo staat het niet-beprijzen van composteerbaar afval
in het zakkensysteem haaks op ander overheidsbeleid om juist
thuis composteren te bevorderen. Bovendien geeft beprijzing
een prikkel om de zak zo vol mogelijk te proppen, wat deze
moeilijk te hanteren maakt. Deze nadelen gelden niet voor
beprijzing via gewicht of inzamelfrequentie, maar die leiden
slechts tot enkele procenten meer recycling, waarbij alleen
een lagere frequentie tot lagere kosten leidt. Daarnaast kunnen diftarsystemen tot hogere administratieve lasten – met
name gewicht – en meer risico op illegale dumping leiden.
Andere beleidsmaatregelen, zoals het omgekeerd inzamelen,
het vermijden van een duocontainer of het gebruik van een
Jaargang 100 (4702) 29 januari 2015
LiteratuurKop
Abbott, A., S. Nandeibam en L. O’Shea (2011) Explaining the variation in household recycling rates across the UK. Ecological Economics, 70(11), 2214–2223.
Abbott, A., S. Nandeibam en L. O’Shea (2013) Recycling: Social norms and warm-glow revisited. Ecological Economics, 90(C), 10–18.
Allers, M. en C. Hoeben (2010) Effects of unit-based garbage pricing: a differences-in-differences approach. Environmental and Resource Economics, 45(3), 405–428.
Dijkgraaf, E. en R.H.J.M. Gradus (2014) Europese recyclingdoelstelling: kleine milieuwinst tegen
hoge kosten. Bericht op www.mejudice.nl.
Europese Commissie (2014) Towards a circular economy: a zero waste programme for Europe.
Brussel: Europese Commissie.
Gradus, R.H.J.M. en E. Dijkgraaf (2014) Kostenbesparingen door tariefsystemen voor huisafval. ESB, 99(4686), 333–335.
Reus, P. en N. Jonkergouw (2013) Verkenning inzamelsystemen en inzamelpilots. Eindhoven:
SRE Milieudienst.
Welink, J.H. en P. Reus (2013) Revolutie in de vuilniszak. Bericht op www.binnenlandsbestuur.nl.
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
59