Quo vadis, Europa?
B.H. ter Kuile*
D
e gescheiden voorbereiding van een Europese Politieke Unie en van een
Economische en Monetaire Unie kan ertoe leiden dat de Europese Gemeenschap
op papier een confederate structuur krijgt die niet in overeenstemming is met de
economische, federate werkelijkheid. Coordinatie van bet monetaire en budgettaire
beteid heeft ingrijpende gevolgen voor andere beleidsterreinen, waardoor meer
beslissingsbevoegdheden aan Brussel worden overgedragen dan de bedoeling lijkt.
Voor hierover beslissingen worden genomen moet de vraag worden gesteld of de
coherentie tussen de Europese volkeren voldoende is om een centralistisch Europa
in stand te houden en of een federaal Europa zich niet te veel afsluit voor andere
potentiete toetreders, en voor relaties met andere landen. Deze kwesties zijn te
belangrijk om alteen aan diplomaten en ambtenaren over te laten.
De publieke belangstelling voor Europa ’92 is al een
tijdje tanende. De stormachtige ontwikkelingen in
Oost-Europa en in het Midden-Oosten leiden de aandacht af van de te verwachten spectaculaire voortgang in het proces van de eenwording binnen de
Europese Gemeenschap. Begrijpelijk. Na een paar
jaar van de ‘interne markt voor en na’ is het voor velen nu wel even genoeg. Het nieuwe is er af, ofschoon nu juist het echte nieuwe nog moet komen:
de Europese Politieke Unie (EPU) en de Europese
Economische en Monetaire Unie (EMU).
Er is opvallend weinig openbare discussie over de
vorm en de mate waarin die beide nieuwe unies
zich zouden moeten ontwikkelen . Dat is minder begrijpelijk. Sedert medio december 1990 zijn twee intergouvernementele conferenties van de lidstaten
op basis van artikel 236 van het EEG-verdrag bijeen
om deze wel heel verstrekkende stappen op de weg
naar verdere Europese integratie voor te bereiden.
Het is voor buitenstaanders niet duidelijk wat er precies op de agenda van deze conferenties staat. Blijft
de Europese Gemeenschap bestaan, maar wordt zij
op bepaalde onderdelen aangepast en wezenlijk vernieuwd, of streven de onderhandelende lidstaten
naar iets nieuws, en naar wat dan eigenlijk? Naar
een allesomvattende Europese unie, die op een
gloednieuwe, institutionele leest de lidstaten van de
oude, dan obsolete Gemeenschap in een federaal
verband bindt? Of gaan de gedachten primair uit
naar twee afzonderlijke unies, een EPU en een
EMU, die bepaalde organen en instellingen gemeen
zullen hebben, zoals thans het geval is bij de drie
Europese Gemeenschappen?
Vooralsnog biedt alleen het voorstel van de Commissie enige houvast2. Het voorstel beoogt een aanpassing van het EEG-verdrag in het kader van zowel de
EPU, als de EMU. Deze nieuwe Europese Gemeenschap zal naast haar oude taken, het monetaire beleid moeten gaan bepalen en de lidstaten aanzetten
tot meer budgettaire discipline aan de hand van
communautaire normen op dat gebied. Bovendien
wil de Commissie het economische beleid van de
lidstaten meer op elkaar gaan afstemmen door middel van rechtens niet bindende meerjarenplannen.
De centrale vraag is of uit het geheel van plannen
een gemeenschap met een sterk centraal bestuur als
bij een bondsstaat zal ontstaan, of dat er slechts
sprake zal zijn van een confederale, intergouvernementele samenwerking tussen in beginsel soevereine lidstaten, wier principiele bevoegdheden maar
weinig zouden zijn aangetast.
Wat staat de nationale onderhandelingsdelegaties
op elk der intergouvernementele conferenties voor
ogen? Vallen deze basisvragen onder het geheim
van de nationale onderhandelingsstrategieen, waarover men de verantwoordelijke nationale bewindslieden niet voortijdig lastig moet vallen, willen zij
hun werk ongestoord kunnen verrichten?3
Voor dat laatste is iets te zeggen. Het is niet zo
vreemd dat elk van de nationale regeringen van de
deelnemende lidstaten het tot haar taak rekent om
te regeren en na intensief onderhandelen met de andere lidstaten bij het eigen nationale parlement met
concrete resultaten aan te komen in de vorm van
twee uitgebreide, intefnationale verdragen, waarbij
* De auteur is hoogleraar Europees Recht aan de Erasmus
Universiteit Rotterdam en advocaat te Den Haag.
1. Uitzondering met betrekking tot de EMU zijn onder andere Economische en Monetaire Unie, SER-advies nr.
90/22; De Europese monetaire integratie; vier visies, WRR,
Den Haag, 1989; C J Oort, Economische en monetaire Unie
in Europa, SEW, 1990, biz. 46-57.
2. Europe, doc. nr. 1675/1676, 20 december 1990.
3. De Nederlandse regering geeft in haar verslagen van de
EMU/EPU wel informatie over specifieke deelonderwerpen, zie onder andere Handelingen Tweede Kamer, 21501
07, nr. 32, 1990-91, biz. 1 e.v.
telkens een Europese Politieke Unie respectievelijk
een Europese Economische en Monetaire Unie
wordt opgericht. Dergelijke verdragen worden niet
van kracht dan nadat zij goedkeuring van en bekrachtiging door het vereiste en tevoren overeengekomen aantal parlementen van de onderscheiden
deelnemende staten hebben verkregen; telkens volgens de nationale constitutionele regels. Het spreekt
vanzelf dat in een dergelijke situatie de beide Unies
alleen werkelijkheid zullen kunnen worden, indien
de parlemehten van alle lidstaten hun fiat hebben
gegeven. Zo werkt de democratic binnen de Gemeenschap.
Tot het zover is, blijft het onderhandelen over de
Unies op de twee onderscheiden intergouvernementele conferenties een aangelegenheid van in de eerste plaats diplomaten, ambtenaren en deskundigen
van de lidstaten en van de Commissie van de Europese Gemeenschappen. De burger zal over het verloop daarvan maar weinig horen. Hij zal braaf en
lijkt sinds de late herfst van 1990 de politieke wil
aanwezig om bij de intergouvernementele conferentie over de EMU te komen tot een Gemeenschap,
waarbij na verloop van tijd een centraal communautair monetair stelsel wordt opgericht, dat op termijn
essentiele bevoegdheden van de nationale centrale
banken van de lidstaten zal overnemen. Daarbij zal
tevens een communautaire muntunie tot stand komen of misschien zelfs een communautaire munt,
Waarom gaat het bij de vorming van een Politieke
Unie en/of van een Economische en Monetaire Unie?
De eerste, samenhangende vragen zijn al genoemd.
Gaat het om een zekere vernieuwing en uitbreiding,
die zal uitmonden in een Gemeenschap met sterke
federate trekken, of gaat men voort op de oude, grotendeels intergouvernementele weg?
Voorop gesteld zij dat de Europese Gemeenschappen zich tot nu toe niet gemakkelijk hebben laten
definieren als een reeds bestaande staatsvorm. Het
mededingingsbeleid, de marktordeningen en de
douanepolitiek zijn federaal getint, de lidstaten heb-
de ecu, die als wettig betaalmiddel binnen die Gemeenschap zal gelden; waarschijnlijk naast de oude,
nationale betaalmiddelen. Ook het commissievoorstel gaat hiervan uit .
Deze overheveling van monetaire bevoegdheden
stuit vooral op principiele bezwaren van de zijde
van het Verenigd Koninkrijk; de overige lidstaten
verschillen naar verluidt slechts van mening over de
uiteindelijk institutionele vorm en de snelheid waarmede de overdracht zal plaatsvinden.
Naast de communautarisering van het monetaire beleid beoogt de Commissie ook tot een verdergaande
coordinate van het economische beleid van de lidstaten te komen. Dit moet straks tot uitdrukking komen in door de Raad bij gekwalificeerde meerderheid vastgestelde ‘guidelines’ of ‘richtsnoeren’ over
de ontwikkeling van de begrotingsbalansen van de
lidstaten, de kosten van produktie, het niveau en de
ontwikkeling van de besparingen en investeringen,
de economische en sociale cohesie en het structuurbeleid in elk der lidstaten5. Deze de lidstaten niet
rechtens bindende beleidsplannen kunnen uitmonden in aanbevelingen aan individuele lidstaten over
het door hun te voeren economische beleid. Indien
deze aanbevelingen niet worden opgevolgd kan de
Raad dit naar eigen inzicht, met gekwalificeerde
meerderheid van stemmen, van sancties voorzien7.
Het conjunctuurbeleid kan in het kader van de ‘guidelines’ verder worden geharmoniseerd, door middel van rechtens bindende richtlijnen voor de lidstaten. Dit is nu al het geval, maar artikel 103 EEC, dat
deze binding toestaat, is een vrijwel dode letter. Het
lijkt niet denkbeeldig dat de EMU het echter nieuw
leven zou kunnen inblazen, zodat het conjunctuurbeleid, dat iets minder omvat dan het hierboven genoemde economische beleid8, mettertijd in verdergaande mate vanuit ‘Brussel’ wordt gedirigeerd.
Tevens zullen lidstaten hun betalingsbalansen in
ben hun soevereine rechten op deze gebieden ge-
evenwicht moeten houden; excessieve begrotingste-
heel of grotendeels overgedragen. De harmonisatie
van wetgeving, de buitenlandse politick en de coordinatie van economisch beleid vertonen duidelijke
confederale, intergouvernementele kenmerken. Het
ingrijpen van de Gemeenschappen kan hier vrijwel
niet anders dan door uitdrukkelijke autorisatie van
de lidstaten geschieden. Door dit onduidelijke patroon van bevoegdheidsverdeling wordt in dit ver-
korten worden verboden. De financiering van mogelijke tekorten wordt eveneens aan banden gelegd.
Dit betekent nogal wat. Immers, wordt dit alles mettertijd in min of meer gelijke vorm goedgekeurd
zonder rnorren, passend passief, de gebeurtenissen
afwachten.
Deze situatie bevredigt toch niet. Er staat te veel op
het spel om deze historisch verklaarbare gang van
zaken zonder meer te aanvaarden. Het valt echter
op dat buiten daartoe geeigende kringen, zoals de
Europese Beweging in Nederland, de burger en zijn
politieke partijen zich weinig bemoeien met onderliggende basisvragen van de mogelijke Europese
ontwikkelingen. Ook in de universitaire wereld laait
geen discussie op over de vorm en inhoud die de
komende Unieverdragen zouden moeten krijgen.
Nationaal noch internationaal.
Bondsstaat of confederatie?
band dan ook vaak gesproken over een Gemeenschap met geheel eigen institutionele structuur, over
een Gemeenschap sui generis.
Tot welke woorden men in de onderhandelingen
dan uiteindelijk zal komen, de lidstaten en hun onderdanen dienen zich te realiseren dat de economische werkelijkheid wel eens anders kan uitpakken,
dan de verdragsbepalingen hun doen geloven.
Na het overleg tussen de presidenten van de nationale centrale banken, en later tussen de regeringsleiders en de ministers van Financien van de lidstaten
ESB 5-6-1991
4. Europe, op.cit., 20 december 1990, art. 105-109a ontwerp EG-verdrag.
5. Reeds nu kan de Raad ‘richtsnoeren’ uitvaardigen op basis van de Convergentiebeschikking ex art. 103 en 145 EEC
(PEG 1990 L78/23), zie voorstel hiertoe van de Commissie
(PEG 1991 C53/D.
6. Als we deze terminologie letterlijk moeten nemen, zal er
een opmerkelijke ontwikkeling op gang komen, indien er
sancties zullen worden gesteld op het niet naleven van aanbevelingen, waarvan het huidige artikel 189 EEG aangeeft
dat deze niet verbindend zijn.
7. Europe, op.cit., 20 december 1990, art. 102c-102d ontwerp EG-verdrag.
8. Structuurbeleid en de economische en sociale cohesie
maken geen deel uit van conjunctuurbeleid.
door de parlementen van elk der lidstaten, dan
brengt dit in de dagelijkse praktijk met zich mee dat
belangrijke bevoegdheden op het gebied van algemeen economische en monetaire politick aan de Gemeenschap zullen worden overgedragen.
Wat voor gevolgen zal dit hebben voor andere beleidsterreinen? Kan een lidstaat nog wel ‘soeverein’
zijn budgetrecht uitoefenen, nu belangrijke monetaire bevoegdheden zijn overgeheveld en hij daardoor
bij voorbeeld de controle over en zijn directe invloed op de ontwikkeling van de rentestand is kwijtgeraakt?
Wat voor gevolgen heeft de nieuwe Gemeenschap
voor het fiscaal beleid? Het ontwerpverdrag
spreekt hier om politick begrijpelijke redenen
niet over, maar kan een lidstaat het zich veroorloven om met zijn fiscale beleid uit de ‘Europese
In dat geval dreigen we een de-kip-of-het-ei-situatie te krijgen. Welk concept voor een unie is het
eerst gereed? Indien dat het min of meer gewijzigde EMU-voorstel van de Commissie zou zijn,
houdt dit vermoedelijk in dat het principiele budgetrecht van de lidstaat zal worden uitgehold en
gedeeltelijk met het algemene economische en
Gegeven het hierboven gestelde, kan dan ook het
monetaire beleid bij de Gemeenschap zal worden
gelegd. Dat resultaat lijkt een zo diep ingrijpende
(economische) integratie met zich mee te brengen, dat die maatgevend zal zijn voor de algemene institutionele verhoudingen, niet slechts binnen de EMU maar evenzeer in de EPU. Ook bij
deze laatste Unie zal dan het centraal gezag uitgebreide bevoegdheden moeten krijgen, wil deze
Unie politick doelmatig kunnen functioneren. Dat
betekent dat, wanneer straks de blauwdruk van
de EMU het eerst gereed is en zo ver zal strekken
als thans mogelijk lijkt, de EPU-conferentie zich
sociaal beleid nog wel autonoom worden vastge-
daaraan in belangrijke mate zal hebben aan te pas-
steld, of is ook dat straks een zelfde lot beschoren
als het fiscaal beleid? Een lidstaat zal aan handen en
voeten gebonden zijn wanneer het zijn inkomsten
in de vorm van belastingen niet meer geheel zelfstandig kan bepalen.
Ook op een meer indirecte wijze zal de EMU zijn in-
sen . Het ontwerp voor een EPU zal in die gedachtengang spoedig, en bijna onvermijdelijk een
pas’ te lopen?
vloed op de beleidsautonomie van de lidstaten
doen gelden. Door de voortgaande integratie neemt
de concurrentie binnen de Gemeenschap toe. Dit
geldt zowel voor de marktsector als voor de nationa-
le overheden (beleidsconcurrentie). Door de stap
naar een EMU krijgt de beleidsconcurrentie meer nadruk. De lidstaten zullen verder worden beperkt in
de mogelijkheid om nationaal macro-economisch
beleid te voeren. De aantrekkelijkheid van een lidstaat als vestigingsplaats voor bedrijven wordt een
steeds belangrijker beleidsfactor. Nationaal beleid
gericht op onder meer de werking van de arbeidsmarkt, de ontwikkeling van de loonkosten in relatie
tot de arbeidsproduktiviteit en de omvang en de samenstelling van de collectieve sector, zullen steeds
meer onderwerp van deze beleidsconcurrentie tussen lidstaten worden. Deze concurrentie behoeft
niet automatisch negatieve gevolgen te hebben, de
‘prijs-kwaliteitverhouding’ van het overheidsingrijpen zal immers van doorslaggevende betekenis zijn,
maar van een absolute beleidsautonomie kan geen
sprake meer zijn9. Nationale overheden zullen in
federatieve samenwerking met trekken van een
min of meer centraal bestuurde bondsstaat opleveren11. Krijgt daarentegen het ontwerp voor een
EPU het eerst gestalte en niet in de vorm van een
federatie, maar als lossere confederatie van een
statenbond, waarbij de soevereine rechten in be-
ginsel steeds bij de lidstaten zullen blijven liggen
tenzij uitdrukkelijk anders overeengekomen, dan
zal er geen ruimte bestaan voor een werkzame,
communautaire centrale bank noch voor een mun-
tunie of ecu, aangezien dat laatste een centraal gezag bij de Gemeenschap zou veronderstellen. De
EMU zal er in die omstandigheden totaal anders
uitzien dan in het huidige commissievoorstel.
Er dient bij zo gewichtige besprekingen over zo
gewichtige ontwikkelingen in Europa geen de-kipof-het-ei-situatie te ontstaan. Het is niet doelmatig
dat de institutionele verhoudingen in de ene Unie
zo afhankelijk zouden zijn van die in de andere,
zonder dat alle onderhandelingen en technische
discussies over de nadere eenwording van de
Twaalf vanaf het eerste begin op elkaar zijn afgestemd. Dat zal, hopelijk, ook wel zijn geschied, al
hoort men daar niet over en zijn in december
1990 twee in plaats van een intergouvernementele conferenties geopend12.
nog grotere mate dan thans rekening moeten gaan
houden met het macro-economisch beleid van de
andere lidstaten.
De papieren, confederale structuur behoeft niet al-
tijd in overeenstemming te zijn met de economische, federale werkelijkheid, en op deze laatste zal
men zich in elk geval moeten richten.
De kip of het ei?
De voorlichting over de ontwikkelingen van de beide intergouvernementele conferenties ten opzichte
van elkaar is onvoldoende. In hoeverre hebben
deze beide gespreksgroepen van de lidstaten en de
Europese Commissie reeds vanaf het begin een volledige coordinate? Of zijn de gespreksthema’s in
economisch respectievelijk politick opzicht in dit
stadium van de onderhandelingen technisch zo verschillend dat deze coordinate pas in een later stadium kan plaatsvinden?
9. Vgl. SER-advies, op.cit., 1990, biz. 46 e.v.j L.A. Geelhoed, The semi-sovereign western state, Internationale
Spectator, 1990, nr. 11, biz. 658-664.
10. Het ziet er naar uit dat de intergouvernementele conferentie over de EPU, in de wandeling IGC-II genoemd, voorlopig wordt gezien als sequeel van die over de EMU. Vgl.
Dankert, Nederland en de Europese Politieke Unie: op
weg naar een democratisch en federaal Europa, Internationale Spectator, 1991, nr. 2, biz. 78e.v.,
11. De huidige Nederlandse regering streeft daarnaar, zij
het stapsgewijs. Vgl. Dankert, op.cit., 1991, biz. 80 en biz.
85; ook de SER is hier een voorstander van, vgl. SER-advies, op.cit., 1990, biz. 55.
12. Hierbij blijft dan nog buiten de discussie in hoeverre de
tijd rijp is om tegelijkertijd de defensie- en veiligheidspolitiek van de lidstaten, zoals thans voor een aantal lidstaten
al enigszins gecoordineerd in de Westeuropese Unie (en
overigens en in de eerste plaats in de NAVO), nader te integreren. Ook daarbij bestaat de nodige onzekerheid.
Indien een vergaande EMU vandaag tenminste voor
de delegaties onderwerp van onderhandeling kan
vormen, is een eenwording in een of andere vorm
van federatie van de Twaalf kennelijk ook bespreekbaar.
Het lijkt zinvol om eerst te bezien in hoeverre de Gemeenschappen zich zouden moeten ontwikkelen in
de richting van een Europese Gemeenschap, met federale trekken alvorens te onderhandelen over een
Economische en Monetaire Unie.
Een federatief verband van staten pleegt weliswaar
niet tot stand te komen als gevolg van abstracte bespiegelingen over de politieke wenselijkheid daarvan maar als logische consequentie van bestaande
economische, politieke en/of militair-strategische
ontwikkelingen in de betrokken regio. Dat mag zo
zijn; niettemin rijst de vraag of men zo passief de nationale onderhandelaars – d.w.z. ambtenaren en andere deskundigen op bepaalde terreinen – hun
gang moet laten gaan zonder openbare discussie
over de vraag ‘quo vadis Europa?’
Fundamentele vragen
Er is een aantal factoren, dat nader bezien moet worden alvorens een besluit te nemen over de wijze
waarop, en de vorm waarin de Europese eenwording verder zal moeten geschieden.
Er zijn daarbij tenminste een interne en twee of
meer externe factoren te bespreken.
De interne factor is in hoeverre de historisch bepaalde en aanzienlijke verschillen in cultuur, in religie en
vooral in taal tussen de volkeren in de lidstaten een
gevoel van onderlinge afhankelijkheid en samenhorigheid van die volkeren in de weg staan. Dit gevoel lijkt
in hoge mate gewenst, zo niet onmisbaar om na het
jaar 2000 tot een min of meer hechte federatieve Europese Politieke Unie te komen. Daarbij zou elk van de
lidstaten op velerlei terrein soevereine rechten aan de
Unie hebben over te dragen. Dat zal niet kunnen
plaatsvinden zonder bepaalde opofferingen van volkeren in de ene, ten behoeve van volkeren in een andere regio. Die offers zullen niet eenzijdig kunnen geschieden, maar over en weer.
Zijn we al zo ver in de huidige Gemeenschap, en zo
niet, is dan te verwachten dat we zonder intensieve
‘training’ over een tiental jaren zover zijn? Meer concreet: zal de Nederlandse burger, die al weinig gemeen denkt te hebben met zijn directe zuider- of
oosterburen, enige solidariteit gevoelen voor leren,
Portugezen, Fransen of Grieken? Zijn Engelsen bereid om, zo nodig, zich opofferingen te getroosten
voor Denen, of Spanjaarden. Ligt dat bij Luxemburgers en Italianen wezenlijk anders?
In hoeverre zal het bij deze overwegingen tevens
gaan om gevoelens en belevingen van bepaalde grote
minderheidsgroeperingen, die elke lidstaat wel kent?
Dergelijke spanningen bestaan reeds in diverse nationale samenlevingen. Zij zullen in een nieuw, Europees federatief verband dan ook geen nieuw verschijnsel vormen, zo kan men opmerken. Elke
federatieve samenwerking tussen landen komt min
of meer toevallig en door factoren van buiten tot
stand. Een spontaan gevoel van samenhorigheid en
onderlinge afhankelijkheid zal zelden voor de verschillende volkeren de oorspronkelijke bouwsteen
van de federatie vormen. Die wat vage overwegingen zijn misschien juist. Er lijkt echter wel enig risi-
ESB 5-6-1991
co te bestaan dat een federatieve bondsstaat, die
zijn bestaansrecht en vorm hoofdzakelijk ontleent
aan een bepaalde economisch-financiele constellatie, wegens een te gering gevoel van onderlinge verbondenheid tussen de deelnemende volkeren, zo
weinig coherentie bezit dat succes uitblijft en de federatie weer uiteenvalt.
Een discussie over deze materie lijkt niet overbodig,
noch voor politici noch voor economen, die om op
zichzelf valide, technisch-economische redenen een
vergaande EMU nastreven.
Een van de externe factoren betreft de omvorming
van de huidige Gemeenschap tot een Europese
Unie van federatieve aard met een eigen centrale
bank en gemeenschappelijke munt, met een daarbij
passende, ge’integreerde nationale en communautaire rechterlijke organisatie en een eigen federatieve
rechtsorde; kortom met een hoog eigen “acquis communautaire’. Zodanige integratie zal kunnen leiden
tot drempelvorming. Derde Europese landen, die
thans geen deel uitmaken van de Gemeenschap en
economisch in staat zijn en politick de wil hebben
alsnog tot die Gemeenschap toe te treden, zullen
die stap in feite niet meer kunnen doen. Te denken
valt aan de EVA-landen, die wellicht op die grond
een dergelijk toetreden niet wenselijk achten, en
aan de Oosteuropese staten, waarvan men wel geluiden verneemt dat zij een lidmaatschap van de huidige Gemeenschap mettertijd ambieren, nadat in hun
dan democratisch bestuurde landen een markteconomie zal zijn gevestigd.
Leidt een centralistische EPU niet tot een elitaire Gemeenschap, waartoe sommige landen wel, andere
echter niet kunnen behoren en is een dergelijke mogelijke tweedeling van Europa een zodanig gevaar
voor een vreedzame internationale samenleving dat
die drempelvorming bij de verdere Europese integratie, waaraan nu wordt gewerkt, beslist vermeden
moet worden?
Indien de EPU wegens de thans mogelijke constellatie van de EMU, inderdaad trekken van een bondsstaat meer dan van een confederatieve statenbond
zou krijgen, zal het risico van drempelvorming met
name voor Oost-Europa aanmerkelijk zijn. Ook op
lange termijn, omdat deze laatste landen ook hun
niet-economische achterstand op die Unie de eerste
decennia in elk geval pas langzaam zullen kunnen
inlopen.
De intensivering van de bestaande Europese integratie zou die ontwikkeling voor Oosteuropese staten
frustreren.
De hiervoor bedoelde externe factor heeft niet uitsluitend betrekking op Europese verhoudingen.
Hoe moet men deze mogelijke ontwikkelingen binnen Europa beoordelen tegen de achtergrond van
hetgeen naar verwachting zal plaatsvinden in Afrika, Zuid- en Midden-Amerika en Azie? Hoe kijkt
men aan tegen een elitair Europa in het licht van de
algemene Noord-Zuid-verhoudingen? Is de mate
waarin de onderlinge Europese samenhang (federatie of confederatie van de EPU) gewenst is, verschillend al naar gelang de relatie waarin men deze samenhang beoordeelt? Wellicht zou de Europese
Unie niet een te hecht blok moeten vormen in de
Noord-Zuid-verhoudingen, maar juist wel in de relatie met geheel andere derde landen, zoals de Verenigde Staten en Japan.
Is een federatief verband wenselijk?
Waar leidt dit alles toe? Tot een discussie over de
(on)wenselijkheid van een federatief verband tussen
de lidstaten in het kader van de EPU. Wil men die
nauwe samenwerking niet, onder meer wegens de bovengenoemde interne en externe factoren, en zou
een EMU, zoals de Commissie die zich voorstelt, wel
binnen onderhandelingsbereik blijken te liggen – hetgeen allerminst vaststaat, maar vandaag niet een utopie lijkt – dan komt aan de orde of men wel die weg
op moet, ook al zou een dergelijke constellatie op
zichzelf genomen politick haalbaar blijken.
Het bewust afremmen van de ontwikkelingen naar
een intensieve EMU zou iets kunstmatigs hebben,
indien Europa rond 2000 economisch-financieel
behoefte zou hebben aan een sterke EMU.
Wellicht laten dergelijke integratie-ontwikkelingen
zich niet afremmen en is een elitair Europa met een
splitsing tussen communautairen en niet-communautairen onvermijdelijk, ondanks de mooie, maar dan
toch dode woorden van het huidige artikel 237 van
het EEG-verdrag ; een gegeven waarmee men
heeft te leven, binnen en buiten Europa.
Het lijkt de moeite waard bij deze aspecten van de
Europese eenwording nader stil te staan. Dat zou
snel kunnen gebeuren. Nederland heeft immers vanaf juli 1991 het voorzitterschap van de Raad, een
unieke positie van waaruit het onderhandelingsproces in redelijke mate kan worden gestuurd. Bovendien zullen direct na de zomer de belangrijkste knopen over de vorm en inhoud van de EMU/EPU
moeten worden doorgehakt, indien de lidstaten vasthouden aan de inwerkingtreding van deze Unies
per 1 januari 1994. De ratificering van dergelijke verdragen naar nationaal constitutionele regels zal al
gauw ruim een jaar in beslag nemen.
In zekere zin is het gespreksthema nogal beperkt:
— is, aangenomen dat een sterke EMU niet tot een
utopie behoort, het gevolg van die EMU dat ook
de EPU een federatieve in plaats van een confederatieve structuur zal krijgen;
— dreigt het gevaar dat een gecentraliseerde Europese Gemeenschap wegens een te geringe interne
coherentie van de deelnemende volkeren der lidstaten niet van de grond komt of spoedig uiteenvalt, en wat zouden de consequenties van een
dergelijke gebeurtenis voor Europa zijn;
— valt te verwachten dat een dergelijke Europese
Gemeenschap met een zo hoog ‘acquis communautaire” als het ware een onneembare horde opwerpt tegen toetreding van derde Europese landen, die toetreding tot de Gemeenschap politick
decennia niet gewenst is, houdt dat dan in dat
ook de sterke EMU niet totstand moet worden gebracht, zelfs indien dat politick op zichzelf wel
haalbaar en economisch zelfs opportuun zou zijn?
Zijn partijen het nog niet eens over de hoofdlijnen,
dan zou vandaag een openbare discussie over de
hierboven gestelde basisvragen de ‘broedende kippen’ wellicht nog storen. Het gaat echter om een zo
fundamentele problematiek, dat de onderdanen van
de lidstaten daarover nu reeds moeten meespreken.
Hoe serieus moet men het risico nemen dat straks
een Europees federatief verband wordt geschapen
en dat de Europese burgers een dergelijke forse
sprong naar een centrale Europese regering, in Brussel, niet willen meemaken? Een dergelijke negatieve
reactie zal voor een deel terug te voeren zijn op een
gebrek aan inzicht, dat weer zal voortkomen uit een
gebrek aan goede en tijdige voorlichting op dit gebied.
Ook als de nationale parlementen van de lidstaten
in de nabije toekomst de verdragen tot oprichting
van de EPU en de EMU met een zekere geestdrift
zouden goedkeuren en bekrachtigen, dan nog lijkt
de ondersteuning van het publiek belangrijk om die
nieuwe Europese structuren vervolgens van de
grond te krijgen. Daaraan zou bij het Nederlandse
voorzitterschap van de Raad van de Europese Gemeenschappen gedurende de tweede helft van 1991
meer aandacht kunnen worden besteed. Dat geldt
wanneer de antwoorden daarop reeds lang door de
verantwoordelijke overheden zijn gegeven, en men
thans onderhandelt over de vorm waarin de Unies
worden gegoten. Dat geldt, bij alle afweging die
daarbij past, ook indien die antwoorden nog niet
zijn vastgesteld. Immers, wat ook uiteindelijk de uitkomst van alle overleg zal zijn, het zal steeds moeten gaan om een ‘Europa van de burgers’. De belangstelling van die burgers moet daarvoor zo vroeg
mogelijk worden gewekt.
De voorlichting over hetgeen er thans in de Europese keuken gebeurt, kan en moet worden verbeterd.
Dat zal niet zo moeilijk zijn. Maar men moet wel willen.
B.H. ter Kuile
zouden wensen en daartoe ook economisch in
staat zouden zijn1 ;
— in hoeverre spelen de telkens sterk uiteenlopende verhoudingen tussen de Europese Gemeenschappen enerzijds en de diverse derde landen
binnen en buiten Europa anderzijds een rol bij de
huidige onderhandelingen over de Europese
Unies op de beide intergouvernementele conferenties? Hoe ‘inward looking’ zijn de lidstaten
daarbij? Beseft men dat wij alleen al wegens de
voortschrijding van de techniek ons reeds overmorgen opstellen in de rij voor de shuttle naar de
andere continenten;
— als om een of meer van deze of andere redenen
een federatieve Europese Politieke Unie de eerste
13. Tekst art. 237 EEG: “Elke Europese staat kan verzoeken
lid te worden van de Gemeenschap. Hij richt zijn verzoek
tot de Raad, die beslist met eenparigheid van stemmen na
de Commissie te hebben geraadpleegd en na instemming
van het Europees parlement dat zich uitspreekt bij absolute meerderheid van de leden waaruit het is samengesteld.
De voorwaarden voor de toelating en de daaruit voorrvloeiende aanpassingen van dit Verdrag vormen het onderwerp
van een akkoord tussen de lidstaten en de staat die het verzoek indient. Dit akkoord moet door alle contracterende
staten worden bekrachtigd, overeenkomstig nun onderscheiden grondwettelijke bepalingen.”
14. Er gaan geruchten dat Zweden deze zomer toelating tot
de Europese Gemeenschap zal vragen.