Tweesnijdend zwaard
is een ‘canard’
Een stringenter milieubeleid gaat in het algemeen met
lagere werkgelegenheid gepaard. Wie anders beweert
heeft heel wat uit te leggen.
.L. Bovenberg en S. Cnossen hebben
voor het eerst beargumenteerd dat
een verandering in de samenstelling
van de collectieve-lastendruk ten
gunste van het milieu hoogst waarschijnlijk de
werkgelegenheid niet verbetert1. Zelfs indien
de opbrengsten van heffingen op vervuilende
activiteiten teruggesluisd worden in de vorm
van een lagere belasting op arbeid, is het de
vraag of de werkgelegenheid hier inderdaad
mee geholpen is. De wig tussen de bruto
arbeidskosten van een bedrijf en de koopkracht
van een werknemer bestaat immers ook uit
indirecte belastingen zodat een verschuiving
van directe naar indirecte belastingen alleen
de samenstelling en niet de hoogte van de wig
beïnvloedt. Het positieve effect op het arbeidsaanbod en de vraag naar arbeid blijft dan uit.
Sterker, een milieuheffing is ook een impliciete heffing op arbeid en draagt daarom in
het algemeen niet bij aan het verbeteren van
de werking van de arbeidsmarkt.
In principe is het mogelijk dat een ecotax
zowel de kwaliteit van het milieu als de werkgelegenheid verbetert, maar dat vereist dat
negatieve koopkrachteffecten van milieuheffingen niet gerepareerd worden en/of dat inbreuk
gedaan wordt op de randvoorwaarde van budgettaire neutraliteit. Dit is waarom, totdat het
tegendeel bewezen wordt, het argument van
een tweesnijdend zwaard een ‘canard’ is.
gebruiken een micro-economische onderbouwing van een macro-economisch model.
Burgers en bedrijven handelen in hun eigen
belang en maximeren dus hun nut of winst
zonder rekening te houden met de kwalijke gevolgen van hun gedrag voor de kwaliteit van het
milieu. De rol van de overheid is om dit externe
effect te internaliseren door het introduceren
van heffingen op een zodanige manier dat de
prijs van vervuilende activiteiten overeenkomt
met de maatschappelijke kosten van deze activiteiten. De Pigoviaanse heffing op vervuilende
activiteiten komt overeen met de som van de
marginale schades die door de activiteiten van
burgers aan het milieu toegebracht worden.
Bovendien heeft de overheid de taak om voor
een adequate hoeveelheid publieke goederen
(ziekenhuizen, scholen, enzovoorts) te zorgen.
De vuistregel van Samuelson hier is dat de
som van de marginale substitutievoeten tussen
publieke en private goederen gelijk moet zijn
aan de relatieve prijs van deze goederen3.
Als dit alles was dan waren we snel klaar.
Echter het fundamentele probleem voor de
overheid is dat het onmogelijk is om belastinginkomsten te genereren door middel van
‘lumpsum’-heffingen. In de praktijk moet
de overheid verstorende belastingen gebruiken om publieke goederen te financieren.
Belastingen hebben dus een dubbele taak:
enerzijds moeten ze ingezet worden om externe effecten te internaliseren en anderzijds
moeten ze gebruikt worden om een omvangrijke collectieve sector te financieren. Dit drukt
ons met de neus op de ingewikkelde problematiek van ‘second-best’.
‘First-best’ versus ‘second-best’
Grenskosten van financiering
In een artikel met A.L. Bovenberg worden
deze stellingen voor het eerst in een formeel
welvaartstheoretisch kader onderzocht2. We
Een cruciale rol wordt gespeeld door de grenskosten van financiering (ofte wel de marginale
kosten van publieke middelen). Een verschui-
A
F. van der Ploeg
De auteur is verbonden aan de vakgroep
Macro-economie van de
Universiteit van Amsterdam. Ik ben dankbaar
voor het commentaar
van A.L. Bovenberg.
ESB
november 2006
59
ving van de belasting op arbeid naar milieuheffingen leidt, zolang het
substitutie-effect van een lagere belasting op arbeid het inkomenseffect overtreft, tot een daling van de grenskosten van financiering. Deze
daling is sterker indien het arbeidsaanbod elastischer is. In de marge
wordt het draagvlak van de welvaartsstaat groter en dus dalen de
grenskosten van financiering. Wat er met de feitelijke werkgelegenheid
gebeurt, hangt ook af van het negatieve effect van milieuheffingen op
de werkgelegenheid. Omdat de grenskosten van financiering dalen, is
het niet optimaal voor de overheid om alle opbrengsten van milieuheffingen terug te sluizen in de vorm van een lagere belasting op arbeid.
Een gedeelte van de opbrengsten wordt gebruikt voor additionele
overheidsuitgaven, met name schoonmaakactiviteiten (vgl. met een
bestemmingsheffing).
Dit effect is sterker naarmate de daling van de grenskosten van financiering groter is.
De daling van de grenskosten van financiering leidt tot een aanpassing
van de vuistregels van Pigou en Samuelson.
Enerzijds kan de overheid zich het minder goed veroorloven om belastingvoeten te differentiëren voor milieudoeleinden. Anderzijds worden
publieke goederen goedkoper en ligt een stijging van de collectieve sector in het verschiet. Of het optimaal is meer ruimte te maken voor traditionele collectieve uitgaven hangt ervan af of het regulerende karakter
het opbrengst-genererende karakter van milieuÂheffingen overtreft.
Vijf stellingen
Hier schets ik in het kort vijf stellingen uit de artikelen met Bovenberg:
• een grotere prioriteit voor een schoner milieu leidt tot meer en hogere
milieuheffingen en een lagere belasting op arbeid. Deze ecotax leidt
tot substitutie van schone voor vuile activiteiten door burgers, bedrijven en de overheid. Burgers gaan vaker op de fiets in plaats van met
de auto en bedrijven worden gestimuleerd schone produktietechnieken te ontwikkelen. De overheid zal tevens meer ruimte vrijmaken
voor schoonmaakÂactiviteiten (bij voorbeeld bodemsanering);
• ondanks de lagere belasting op arbeid daalt de werkgelegenheid.
Een inkrimping van de economische activiteit leidt tot minder vervuiling en bevordert de kwaliteit van het milieu. Hoge werkgelegenheid
betekent immers meer inkomen, meer produktie, en meer vervuiling.
Ondanks de substitutie van schone voor vuile activiteiten, is er dus
geen tweesnijdend zwaard;
• er is meer ruimte voor publieke goederen (een ‘rood’ of sociaal dividend) indien het opbrengstgenererende karakter het regulerende karakter van milieuheffingen overtreft, het arbeidsaanbod zeer elastisch
is, en er sprake is van snel afnemende meeropbrengsten van schoonmaakactiviteiten. Dit is het geval indien de elasticiteiten van substitutie tussen ‘vieze’ en ‘schone’ consumptiegoederen en tussen ‘vieze’
en ‘schone’ produktiefactoren klein zijn, en de substitutie-elasticititeit
voor consumptiegoederen en vrije tijd hoog is. De verbetering van de
kwaliteit van het milieu wordt in dit geval voornamelijk bewerkstelligd
door een forse daling van de werkgelegenheid en inkrimping van de
economie en veel minder door het overstappen naar een schonere
60
ESB
november 2006
samenstelling van economische activiteit.
Omdat de maatschappij verslaafd is aan
vervuilende activiteiten, zijn milieuheffingen
een zeer effectieve manier om inkomsten
voor de overheid te genereren en daarom is
er een sterke daling van de grenskosten van
financiering en is er een forse stijging van
traditionele collectieve uitgaven mogelijk;
• indien het regulerende karakter het opbrengst-genererende karakter van milieuheffingen overtreft, het arbeidsaanbod onelastisch is, en de marginale produktiviteit van
schoonmaakactiviteiten niet snel afneemt,
dan is er minder ruimte voor traditionele collectieve uitgaven. Het budget van de overheid wordt dan namelijk opgeslokt door een
grote stijging van de post schoonmaakactiviteiten. De schonere samenstelling van de
economische activiteit is dan de belangrijkste reden voor de verbetering in de kwaliteit
van het milieu. De werkÂgelegenheid hoeft in
dit geval minder sterk te dalen;
• in het algemeen leidt (indien voor het
arbeidsaanbod het substitutie-effect het
inkomenseffect overtreft) een hogere prioriteit voor het milieu tot een daling van de
koopkracht, of beter gezegd tot een daling
van dat gedeelte van de welvaart dat door
consumptieve bestedingen en vrije tijd
veroorzaakt wordt.
Kritiek van de Tilburgers
De kritiek van Aalbers, Cesar en Hoogendoorn
(ACH) berust op een verwarring van marginale en totale effecten. De derde stelling
geeft de condities waaronder groen en rood
samengaan. De tweede stelling geeft aan dat
een groener beleid altijd ten koste gaat van
de werkgelegenheid, met name indien het
opbrengst-genererende karakter belangrijker
is dan het regulerende karakter van milieuheffingen. Groen en rood gaan dus nooit samen
met paars4.
De rest van het commentaar van ACH gaat
in op de robuustheid van de resultaten en
een aantal niet genoemde aannames. Het
frappante is dat het bijzonder moeilijk is een
realistisch analytisch model te formuleren
waarin een optimaal beleid voor de overheid
resulteert in een tweesnijdend zwaard in de
zin dat zowel de kwaliteit van het milieu als
de werkgelegenheid verbetert. Zelfs indien
we rekening houden met meerdere produktiefactoren en dus met substitutie tussen de
produktiefactoren energie en arbeid, is er geen
tweesnijdend zwaard5. Dit is niet verwonderlijk
omdat in een kleine open volkshuishouding
(zoals Nederland) energie en kapitaal verhandeld worden op de wereldmarkt, terwijl
arbeid betrekkelijk immobiel is. Een belasting
op energie die hoger is dan strikt noodzakelijk is voor het internaliseren van schadelijke
milieu-effecten wordt dan volledig op arbeid
afgewenteld. Ik daag ACH uit een formele
onderbouwing te geven van hun (onbewezen)
stelling dat er sprake is van een tweesnijdend
zwaard indien er rekening gehouden wordt met
de produktiefactor kapitaal. Ik geloof er vooralsnog geen snars van. In ieder geval vereist
deze stelling van ACH dat een strenger milieubeleid geen kapitaalvlucht naar het buitenland
veroorzaakt. Dit lijkt me nogal onrealistisch.
Zolang we te maken hebben met volledige
concurrentie op alle markten is het een elementaire les in de openbare financiën dat het
niets uitmaakt of de belasting op arbeid door
werkÂgevers of werknemers betaald wordt.
eerder op de fiets stappen, terwijl men voor het werk veelal van gemotoriseerd vervoer gebruik zal maken.
Bovendien moet rekening gehouden worden met de gedachte dat als de
kwaliteit van het milieu zienderogen verbetert burgers meer behoefte
aan vrije tijd hebben. Er wordt dan nog minder gewerkt. Het tweesnijdende zwaard is dan nog meer een ‘canard’.
Wie ruimt de rommel op?
Het tweesnijdende zwaard blijft een ‘canard’
indien bedrijven in plaats van de overheid de
rommel opruimen. In dat geval stijgen particuliere (in plaats van publieke) schoonmaakactiviteiten met de hoogte van de vuiltax. Dit
is een direct gevolg van het feit dat bedrijven
hun winst maximeren. De kritiek op mijn
tweede aanname berust op louter fanÂtasie en
ik daag wederom de Tilburgers uit een formele
onderbouwing van hun kritiek te leveren.
Omdat ACH geen voorbeelden aandragen van situaties waarin een
stringenter milieubeleid leidt tot een tweesnijdend zwaard, geef ik twee
voorbeelden:
• indien het inkomenseffect in het arbeidsaanbod het substitutie-effect
overtreft (er is sprake van een negatieve loonelasticiteit), er relatief
weinig sprake is van afnemende meeropbrengsten in schoonmaakactiviteiten, en het nut van particulier inkomen een slecht substituut is voor
publieke goederen, kunnen groenere preferenties leiden tot een hogere
werkgelegenheid6. Het milieu verbetert voornamelijk vanwege het opruimen van rommel en het overstappen naar schone produktietechnieken.
De hogere belastingen financieren dit milieubeleid en leiden tot een
verbreding van de belastingbasis. Dit is geen realistisch scenario;
• indien we rekening houden met directe verdringing van particuliere
door publieke uitgaven, is het mogelijk dat een groener beleid gepaard
gaat met meer werkgelegenheid7. Hier bedoelen we mee dat indien de
overheid minder uitgeeft aan bibliotheken en de WAO, burgers meer
geld gaan uitgeven aan boeken en bijverzekeren. Omdat voor deze activiteiten betaald moet worden, gaan burgers meer uren werken. Dit is
precies wat er gebeurt indien het rendement van publieke schoonmaakactiviteiten niet snel afneemt. Traditionele collectieve uitgaven maken
dan plaats voor schoonmaakactiviteiten en burgers reageren door meer
uren te gaan werken.
Vrije tijd
De kritiek op de aanname dat vrije tijd niet
gepaard gaat met vervuilende activiteiten is
terecht vanuit een theoretisch oogpunt bezien,
maar niet bijster realistisch. In de vrije tijd zal
men ongetwijfeld wel eens op een stinkende
waterscooter stappen, maar er zal toch eerst
gewerkt moeten worden om voldoende inkomen te vergaren om zich deze vieze luxe te
kunnen veroorloven. In de vrije tijd zal men
Invloed van werkloosheid
De stellingen van Bovenberg en mijzelf berusten inderdaad op een
klassiek model van de arbeidsmarkt. Momenteel zijn we bezig ons werk
uit te breiden voor onvrijwillige werkloosheid door rekening te houden
met vakbonden en ‘efficiency wages’. Het is nog te vroeg om over deze
moeilijke materie te rapporteren. Echter, indien we veronderstellen dat
het consumptieloon te hoog en constant is, hebben we een reden voor
onvrijwillige werkloosheid. De werkgelegenheid wordt dan bepaald door
de vraag naar arbeid en het aanbod van arbeid wordt gerantsoeneerd.
De grenskosten van financiering stijgen dan vanwege het feit dat het
consumptieloon groter is dan de marginale substitutievoet tussen vrije
tijd en consumptieve bestedingen (de ‘virtual wage’). Zelfs dan gaat het
tweesnijdende zwaard niet op en prevaleren er dus geen hele andere
uitkomsten.
Sterker, een stringenter milieubeleid leidt tot een stijging van (onvrijwillige) werkloosheid. Ten slotte daag ik ACH uit ook een formele onderbouwing te geven van hun speculatieve suggestie dat er sprake zou zijn
van een tweesnijdend zwaard indien er rekening gehouden wordt met
onvrijwillige werkloosheid.
Twee voorbeelden
ESB
november 2006
61
Empirie
De Tilburgers bekritiseren de column ‘Groen boven rood?’ die ik voor de
ESB van 21 april heb geschreven.
Helaas hebben zij de artikelen die de voedingsbodem voor deze column
vormen niet goed begrepen. Het belangrijkste verwijt dat mij treft is
dat ik te stellig en zonder empirische onderbouwing een aantal boude
uitspraken over het milieubeleid poneer. De eerste taak van een columnist is te prikkelen en de knuppel in het hoenderhok te gooien, dus dit
verwijt leg ik met plezier naast me neer. Ik heb deze reactie daarom
maar gebruikt om nader op een aantal veronderstellingen die aan mijn
boude uitspraken ten grondslag liggen in te gaan.
Ik geloof dat Bovenberg en ik op overtuigende wijze hebben aangetoond
dat een stringenter milieubeleid in het algemeen met lagere werkgelegenheid gepaard gaat. Dit laat onverlet dat het in principe mogelijk is
een koerswijziging in het milieubeleid in te voeren die zowel de kwaliteit
van het milieu als de werkgelegenheid verbetert, maar dat is niet noodzakelijk goed voor de welvaart.
De bewijslast dat een terugsluizing van milieuheffingen de werkgelegenheid wel of niet verhoogt ligt niet bij ons, maar bij de voorstanders van
een tweesnijdend zwaard. Lieden die een ecotax als een tweesnijdend
zwaard zien hebben heel wat uit te leggen. Het is jammer dat ACH
geen enkel inzicht verschaffen in hoe men handen en voeten zou moeten geven aan het empirische werk dat zij zo belangrijk vinden.
Indien het regulerende karakter van de milieuheffingen het opbrengstgenererende karakter van deze heffingen overtreft, zal de werkgelegenheid minder sterk hoeven te dalen maar zullen de collectieve
uitgaven moeten dalen. De verbetering van de kwaliteit van het milieu
is dan niet zozeer het gevolg van een inkrimping van de economie,
maar meer het gevolg van een omschakeling naar schone produktietechnieken. Indien het opbrengst-genererende karakter van milieuheffingen echter belangrijker is, dan is de maatschappij ‘verslaafd’ aan
vervuilende activiteiten en is de enige manier om de kwaliteit van het
milieu te verbeteren een forse daling van de werkgelegenheid en de
economische activiteit.
Om inzichten te krijgen in hoe groot het gevaar voor de werkgelegenheid is zal men empirisch moeten vaststellen hoe groot de elasticiteiten
van substitutie tussen ‘vieze’ en ‘schone’ consumptiegoederen en tussen ‘vieze’ en ‘schone’ produktiefactoren zijn en in hoeverre er sprake
is van afnemende meeropbrengsten in schoonmaakactiviteiten. Dit lijkt
me een ideale klus voor de Tilburgse economen.
62
ESB
november 2006
1 Zie A.L. Bovenberg en S. Cnossen, Fiscaal fata morgana, ESB,
4 december 1991, blz. 1200-1204.
2 Zie A.L. Bovenberg en F. van der Ploeg, Environmental policy,
public finance and the labourmarket in a second-best world,
discussion paper TI 93-15, Tinbergen Instituut.
3 Zie P.A. Samuelson, The pure theory of public expenditure, Review of Economics and Statistics, jg. 36, 1954, blz. 387-389.
4 Het is enigszins teleurstellen dat ACH geen antwoord geven op
de vraag of Van der Ploeg kleurenblind is of niet. Volgens de
schoolarts is ‘zijn kleurenonderscheidingsvermogen normaal,
maar alleen bij zwakke groen-bruin nuances niet scherp’.
5 Zie A.L. Bovenberg en F. van der Ploeg, Green policies and
public finance in a small economy, Nordic Economic Research
Council conferentie, IJsland, 1993.
6 Zie F. van der Ploeg en A.L. Bovenberg, Environmental policy,
public goods and themarginal cost of public funds, discussion
paper TI 93-48, Tinbergen Instituut.
7 Zie F. van der Ploeg en A.L. Bovenberg, Direct crowding out,
optimal taxation and pollution abatement, Tinbergen Instituut,
1993.