I
Privatisering van de
woningbouwfinanciering
De rijksoverheid zal zich met ingang van het volgend jaar niet meer garant stellen voor
nieuwe leningen ten behoeve van sociale woningbouw. Hoe de woningbouwcorporaties
en de gemeenten dan de bouw en renovatie van goedkope huurwoningen kunnen
financieren, wordt in dit artikel besproken. Twee punten vragen de aandacht: het geringe
eigen vermogen van de corporaties en de blijvende behoefte aan lang vreemd vermogen
terwijl de kapitaalmarkt tendeert naar kortere looptijden. Met een onderling
garantiefonds voor rente en aflossing zouden de corporaties de kapitaalverschaffers
voldoende zekerheid kunnen bieden. De overschakeling van projectfinanciering op
ondernemingsfinanciering zou het ‘mismatch’-probleem kunnen verminderen. Een en
ander zal echter onvermijdelijk tot hogere kosten leiden.
DRS. A.A.J. KLUYTMANS*
Inleiding
Sinds 1945 zijn er circa twee miljoen sociale huurwoningen gebouwd in opdracht van gemeenten en woningbouwverenigingen. Deze woningen zijn in hoofdzaak gefinancierd met overheidsleningen of met particuliere leningen
onder garantie van de overheid. Aan deze ‘traditie’ van interventie wil de regering evenwel een einde maken, zo
bleek uit de VROM-begroting 1988.
Vanaf 1 januari 1988 moeten woningcorporaties en gemeentelijke woningbedrijven direct op de kapitaalmarkt lenen voor al hun nieuwbouw- en verbeteringsinvesteringen.
Tot en met 1987 werd een deel nog met rijksleningen gefinancierd. Tevens heeft de regering besloten met ingang
van 1989 voor 7.500 sociale huurwoningen geen rijkscontragarantie meer te verstrekken op daarvoor aan te trekken
particuliere leningen1. Thans is het zo dat, voor zover op
de kapitaalmarkt moet worden geleend voor nieuwbouw,
de gemeente zich garant stelt voor de woningcorporatie,
een garantie die voor 100% wordt overgenomen door de
rijksoverheid (de z.g. contragarantie). Dit artikel gaat over
de voorgestelde wijzigingen en de betekenis ervan voor de
toekomst van de sociale woningbouw.
Kernvraag is hoe in de toekomst nieuwbouw en renovatie tegen zo laag mogelijke kosten en acceptabele overige
voorwaarden kunnen worden gefinancierd. Na een korte
terugblik wordt nagegaan hoe de onderhandelingspositie
van corporaties zonder overheidsinterventie zou zijn op de
kapitaalmarkt. Duidelijk zal worden dat volledig op eigen
benen staan als regel niet haalbaar en wellicht ook niet
wenselijk is, gelet op de grate overheidsinvloed op resultatenrekening en balans van woningcorporaties. De overheidsinvloed wordt de eerstkomende decennia nog grotendeels bepaald door in het verleden afgesloten contracten.
Gelet op de doelstelling van corporaties – kwalitatief goe-
738
de huurwoningen bouwen tegen een voor lagere inkomensgroepen acceptabel huurniveau – is die invloed bovendien onmisbaar.
Vervolgens wordt ingegaan op mogelijke fricties tussen
het aanbod op de (onderhandse) kapitaalmarkt en de f inancieringsbehoefte van corporaties. Ten slotte zal, rekening
houdend met de geheel eigen positie van woningcorporaties, het toekomstperspectief worden behandeld.
Huidige situatie_________________
Ultimo 1987 hadden woningcorporaties en gemeentelijke woningbedrijven gezamenlijk een lange-termijnschuld
van circa / 110 miljard. Was in 1984 nog 76% daarvan gefinancierd door gemeenten en vooral de rijksoverheid, in
1987 is hun aandeel teruggezakt naar 46%. Het restant is
via onderhandse (garantie)leningen direct op de kapitaalmarkt aangetrokken. Deze ingrijpende verschuiving van
overheids- naar particuliere financiering is met name veroorzaakt door vervroegde aflossing van rijksleningen in de
periode 1984-1987.
Ofschoon het accent is verschoven naar particuliere financiering, ligt het uiteindelijke risico nog steeds vrijwel geheel bij de overheid, hetzij vanwege overheidsleningen
(46%), hetzij door gemeentegarantie alleen (29%) en in
* Stafmedewerker van de Nationale Woningraad (NWR). De NWR
is een overkoepelende organisatie waarbij circa 700 woningcorporaties en gemeentelijke woningbedrijven zijn aangesloten, die
gezamenlijk rond 1,3 miljoen woningen beheren.
1. Zie voor toelichting onder andere J.B.S. Conijn, Begrotingsbeleid en normering bij VROM, ESB, 10 december 1986; M. Vergeer,
De overheid probeert een stap terug te doen, Stedebouwen volkshuisvesting, december 1987; R. Klunder, Particuliere financiering
in de sociale huursector, Openbare uitgaven, nr. 1,1988.
combinatie met rijkscontragarantie (25%) op leningen van
institutionele beleggers en banken2.
Eind 1984 leenden institutionele beleggers direct (dus
exclusief hun aandeel in de overheidsfinanciering, voor zoverbestemd voor volkshuisvestingsleningen) / 23.852 miljoen aan corporaties en andere niet-winstbeogende instellingen, ruim tweee’nhalf maal het bedrag in 1980. In procenten van het balanstotaal komt dat neer op een stijging
van 3,5 tot 6,0%. Het aandeel in het totaal van beleggingen in de bouwnijverheid verdubbelde bijna van 11,6% tot
22,0%3. Deze bepaald stormachtige ontwikkeling heeft te
maken met de verschuiving van rijksfinanciering naar kapitaalmarktfinanciering en het hoge bouwprogramma in de
sociale huursector in het begin van de jaren tachtig, om de
terugval in de koopsector op te vangen.
Met een aandeel van 52% zijn pensioenfondsen verreweg de belangrijkste (directe) financiers van woningcorporaties. Van dat aandeel neemt het ABP circa 75% (39%
van het totaal) voor zijn rekening. Deze cijfers zijn exclusief herfinanciering van vervroegd afgeloste rijksleningen.
Pensioenfondsen en levensverzekeraars hebben samen
ruim 70% van de rechtstreeks door corporaties op de kapitaalmarkt aangetrokken leningen verzorgd; de tien grootste financiers gezamenlijk meer dan 80% daarvan4.
Onderscheiden naar leningtype blijkt dat voornamelijk
pensioenfondsen en levensverzekeraars alsmede de Waterschapsbankdeklimleningen hebben gefinancierd. Klimleningen worden gekenmerkt door een toenemend schuldrestant in het begin van de looptijd en zijn afgestemd op
het subsidiesysteem van de dynamische-kostprijshuur, zoals dat in de jaren 1975-1986 heeft gewerkt. Banken houden het meestal bij annui’taire of lineaire leningen.
Ten slotte is het opvallend dat 60% gefinancierd is met
leningen met een looptijd van tien tot en met twintig jaar.
Voor zover langere looptijden gelden, zijn de leningen afkomstig van pensioenfondsen. Dit is een duidelijk verschil
met overheidsleningen die een veel langere looptijd hebben van doorgaans 50 jaar (en maximaal zelfs 75 jaar).
Naarmate het aandeel van particuliere financiering toeneemt, zal de volkshuisvesting meer met herfinanciering te
maken krijgen. Speciaal is dat het geval met leningen die
ter herfinanciering van vervroegd afgeloste rijksleningen
zijn afgesloten, veelal een korte looptijd hebben (rond vijf
jaar) en vanaf omstreeks 1992 geherfinancierd moeten
worden.
Positie van corporaties op de kapitaalmarkt
Een belangrijke vraag voor de toekomst is of (individuele) woningcorporaties op eigen kracht voldoende leningen
tegen aanvaardbare kosten zouden kunnen aantrekken.
Voor het antwoord op die vraag moeten wij in feite terug
naarde oorzaken voor het overheidsingrijpen in de afgelopen decennia. Twee factoren lijken van cruciaal belang: het
beperkte eigen vermogen van woningcorporaties en de
‘moeilijk’ in de markt liggende, door het rijk opgelegde leningsvoorwaarden.
De slechte vermogensverhoudingen zijn voor een belangrijk deel een gevolg van het naoorlogse huur- en subsidiebeleid. Het huurniveau in Nederland is in het algemeen lager dan nodig is voor een rendabele exploitatie.
Daarom subsidieert de overheid de nieuwbouw van woningen, uitgaande van een door het rijk gedefinieerde kostprijs. Het doel is een kostendekkende exploitatie zonder
winst.
Probleem is vanzelfsprekend het vaststellen van dit
kostprijsniveau: een hoog kostprijsniveau leidt, gegeven
een politiek bepaald huurniveau, tot hoge subsidies en dus
tot een zware last op de rijksbegroting. In de praktijk heeft
ESB 10-8-1988
het kostprijsniveau daarom steeds onder druk gestaan, onder meer tot uitdrukking komend in:
– een beperkte financiele ruimte om ten laste van de exploitatie een eigen vermogen te vormen;
– een lange levensduur van 50 jaar voor de gehele woning
(zoveel mogelijk uitsmeren en vooruitschuiven van de
kosten in detijd);
– het slechts ten dele meenemen van voorzienbare onderhoudskosten, zodat aanvullende subsidies voor groot
onderhoud en verbetering noodzakelijk blijken.
Als gevolg hiervan is lange tijd nauwelijks eigen vermogen gevormd, waardoor de basis ontbrak om zelfstandig financieringsmiddelen aan te trekken. Pas vanaf omstreeks
1975 is de eigen vermogensgroei van betekenis, zij het niet
voor alle sociale verhuurders. Deze periode kende gunstige omstandigheden voor vermogensvorming: veel nieuwbouwwoningen met in het begin nog lage exploitatiekosten
werden aan het bezit toegevoegd, terwijl relatief weinig woningen hoefden te worden verbeterd. In de komende jaren
daalt de nieuwbouw daarentegen en zijn, gezien de leeftijdsopbouw van het woningbestand, juist veel woningen
toe aan groot onderhoud en/of verbetering. Deze investeringen zijn slechts ten dele gedekt door subsidies en extra
huuropbrengsten, de rest putten corporaties uit eigen reserves.
Het overheidsbeleid ten aanzien van de financiering
steunt in zekere zin op een verwachte positieve ontwikkeling van het eigen vermogen van woningcorporaties en woningbedrijven. Rekening houdend met de rentevoordelen
herfinanciering stijgt het eigen vermogen van / 4.400 per
woning in 1984 inderdaad tot / 5.500 a / 6.000 in 19901992, of wel 10% van het vreemd vermogen. Na 1992 moet
evenwel rekening worden gehouden met rentenadelen
vanwege de herfinanciering en met stijgende onderhoudsuitgaven door veroudering van het woningbestand van corporaties. Bovendien gaan achter het gemiddelde steeds
grotere verschillen tussen corporaties en woningbedrijven
onderling schuil. Gemiddeld is waarschijnlijk een stabilisatie van het eigen vermogen tot 2000 te verwachten.
Behalve de vermogenspositie zijn ook omvang en samenstelling van de financieringsbehoefte relevant. Ondanks teruglopende bouwprogramma’s is de financieringsbehoefte van de sociale huursector altijd nog / 4,5 miljard
per jaar, waarvan corporaties / 2,8 miljard ten behoeve van
nieuwbouw nodig hebben en / 0,9 miljard voor verbetering
(woningbedrijven respectievelijk / 0,3 en / 0,5 miljard).
Naast het niveau is de samenstelling van de financieringsvraag (looptijd, aflossingsschema, rentevastperiode) bepalend voor de mate waarin gemeenten en woningcorporaties erin zullen slagen deze behoefte te dekken op de kapitaalmarkt alsmede de prijs die daarvoor zal moeten worden betaald.
Uitgaande van een perfecte aansluiting tussen de genormeerde exploitatie volgens de vigerende subsidieregeling en de financiering zullen ten behoeve van nieuwbouw
annuTteitenleningen worden aangetrokken met een looptijd
van ten minste twintig jaar, gebaseerd op een aflossingsschema van vijftig jaar en met renteherziening na elke tien
jaar. Bij woningverbetering is de looptijd doorgaans korter,
namelijk vijftien tot vijfentwintig jaar, gemiddelde looptijd
acht a vijftien jaar. Het aflossingsschema is meestal annuTtair of lineair, de rentefixatieperiode varieert sterk tussen
vijf en vijfentwintig jaar.__________________
2. NWR/NCIV, Nota inzake financieringsinstituut woningcorporaties, Almere, 29 oktober 1987.
3. Economische betekenis en financiering van de bouwin Nederland, Rapport ten behoeve van de Parlementaire Enquete-commissie Bouwsubsidies door de Studiedienst van De Nederlandsche Bank, Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988,19 623, nr.
32.
4. Zie voetnoot 2.
739
Momenteel is het niet mogelijk voor corporaties om behalve met annui’teitenleningen bij voorbeeld ook met fixeleningen of lineaire leningen nieuwbouw te financieren. De
regeling voor rijksdeelneming in gemeentegaranties laat
geen afwijkingen toe van het aflossingsschema, zoals in
de subsidieregeling is aangenomen. Ten aanzien van leningen voor verbetering is een grotere verscheidenheid
aan aflossingsschema’s nu al wel mogelijk en gebruikelijk.
Door de eenmalige subsidie (in plaats van meerjarige subsidies bij nieuwbouw) is de band tussen exploitatie en financiering losser. Het renterisico komt hier voor rekening
van de corporatie die zelf de lengte van de rentefixatiepe- <
riode kan bepalen en afstemmen op de aangeboden leningen, alsmede op het eigen totale financierings- en beleggingsbeleid (interne financiering).
Verwachte aanbod van leningen
Voor zover woningcorporaties tot nu toe direct op de kapitaalmarkt leenden, was dat met name op de onderhandse kapitaalmarkt. Als de toekomstige financieringsbehoefte eveneens geheel met onderhandse leningen moet worden gedekt, impliceert dat een beslag van 20 a 25% op het
totale netto aanbod. Dat is uiteraard slechts realiseerbaar
als vraag en aanbod soepel op elkaar kunnen worden afgestemd.
Een onderhandse lening is een rentedragende schuldvordering op naam, waarvan de plaatsing tussen geldgever en geldnemer ‘onderhands’ wordt geregeld. Onderhands duidt op verschillende kenmerken:
– handel en prijsvorming zijn niet openbaar, in tegenstelling tot een obligatielening die een schuldvordering aan
loonder is. Dit bemoeilijkt de verhandeling;
– in tegenstelling tot een hypothecaire lening wordt geen
officiele authentieke leningsakte ten overstaan van een
notaris door partijen getekend;
– de belangrijkste geldnemers zijn de centrale en lagere
overheid, de semi-overheid (openbare nutsbedrijven), financiele instellingen en instellingen die lenen onder
overheidsgarantie (de ‘garantiesector’)5;
– de belangrijkste aanbieders van dit risicomijdende lan. ge vermogen zijn institutionele beleggers.
Prof. dr. C.J. Rijnvos heeft de onderhandse kapitaalmarkt beschreven als een typisch Nederlands verschijnsel
met oligopolistische trekjes: een beperkt aantal marktpartijen en een centrale prijszetting6. Het is een gesloten circuit waar de prijs tot stand komt door uitgebreide orientatie voorafgaande aan transacties. Er is geen richtsnoer
voor de rente, zoals het promessedisconto voor de geldmarkt. Hij constateert voorts een merkwaardige tegenstelling: enerzijds heeft de onderhandse markt de pretentie ‘op
maat’ te werken, anderzijds is sprake van starheid.
Dat laatste zou onder andere komen door de garantieleningen in de woningbouw en gezondheidszorg, aldus dr.
J.Th. Adolfse van de Rabobank7. Aangezien het renteniveau wordt verrekend in te subsidieren exploitatietekorten
zouden deze geldnemers minder gemteresseerd zijn in de
vraag of zij wel tegen de juiste tarieven lenen.
Wat betreft de volkshuisvesting is de starheid echter
veeleer te wijten aan het feit dat subsidieregelingen voor
de nieuwbouw van huurwoningen tot een bepaald aflossingsschema en minimale looptijd verplichten. Het pluspunt van onderhandse leningen, de fijnregeling of wel het
afstemmen van de voorwaarden op specifieke wensen en
mogelijkheden van geldgever en geldnemer kan daardoor
nauwelijks worden benut. Het relatieve gemak waarmee
vervroegd afgeloste rijksleningen zijn geherfinancierd is
ten dele verklaarbaar uit het feit dat gemeenten en corpo740
raties daarbij juist niet gebonden waren aan dit door het rijk
opgelegde keurslijf van leningsvoorwaarden. Zodoende
zijn goed in de markt liggende leningstypen gebruikt, zoals
fixe-leningen met een korte looptijd.
Daarnaast stelt de beperkte verhandelbaarheid van onderhandse leningen grenzen aan de (maximale) omvang
van het vermogen dat beleggers in onderhandse leningen,
en meer speciaal in een bepaalde sector, zullen steken.
Door kapitaalmarktfinanciering van nieuwbouw en verbetering, alsmede herfinanciering van rijksleningen is het
aandeel van leningen aan woningcorporaties in beleggingsportefeuilles en kredietuitzettingen van banken de
laatste jaren toch al scherp toegenomen.
Daar komt bij dat de intermediaire functie van het rijk
(rijksleningen verstrekken aan corporaties, de middelen
daarvoor aantrekken via openbare staatsleningen en onderhandse leningen) wegvalt. Daarvoor in de plaats komt
een ‘eenheidsvraag’ direct op de kapitaalmarkt van corporaties. De vraag is of beleggers in dezelfde mate mee willen en kunnen veranderen in de te accepteren voorwaarden.
Enkele structurele veranderingen in het aanbod op de
kapitaalmarkt8, die in dit artikel slechts kunnen worden
aangestipt, zullen onmiskenbaar effect hebben op de woningbouwfinanciering, namelijk:
– liberalisatie en internationalisatie op de kapitaalmarkt;
– overgang van groeiende (pensioenfondsen) naar rijpende of afbouwende fondsen in verband met vergrijzing.
Meer nog dan voorheen zullen de rente en overige leningsvoorwaarden worden bepaald door het buitenland.
Omdat daar variabele rentetarieven meer gebruikelijk zijn
is er, afgezien van renteverwachtingen, een tendens naar
kortere rentefixatietermijnen. Tevens is sprake van een
streven naar kortere looptijden, omdat fondsen een groter
belang hechten aan de liquiditeit van hun beleggingen, gelet op de verplichtingen die zij moeten nakomen. Hoewel
het effect daarvan op de financiering van een bepaalde
sector moeilijk te bepalen is, zijn dit niettemin zeer relevante ontwikkelingen, gezien de zeer lange looptijd (50 jaar)
van financieringen in de volkshuisvesting. Ook de brede
herwaardering en wijzigingen in de fiscale behandeling van
lijfrenten zouden de woningbouwfinanciering kunnen bemoeilijken.
Samen met onzekerheid over het renteverloop werken
genoemde factoren een steiler verloop van de rentestructuur in de hand. Leningen met een lange looptijd in combinatie met lange rentefixatieperiodes worden relatief duurder. Geconfronteerd met de vraag van woningcorporaties
naar lang vreemd vermogen is het perspectief minder rooskleurig dan de vlotte herfinanciering van rijksleningen in de
afgelopen jaren doet vermoeden:
– de vraag van corporaties voor nieuwe investeringen is
tamelijk eenvormig, het aanbod juist gedifferentieerd;
– terwijl de volkshuisvesting lang vermogen nodig heeft,
is er in het aanbod een tendens naar kortere looptijden
en/of rentefixatieperiodes.
Dit, gevoegd bij de grote (her)financieringsbehoefte van
corporaties en rijksoverheid begin jaren negentig, duidt
erop dat vragers zich de nodige inspanningen zullen moe5. P. Kuyper en J.F. van de Veer, De onderhandse lening, Euroforum, Eindhoven, 1985.
6. C.J. Rijnvos, Structuur, werking en concurrentieverhoudingen
van de onderhandse kapitaalmarkt, inleiding op symposium ‘Financiering volkshuisvesting’, Utrecht, 25 februari 1988.
7. J.Th. Adolfse, Naar een dynamische kapitaalmarkt, Tijdschrift
Financieel Management, 1987, nr. 2.
8. Inleiding van H.H. Faber, NWR-symposium financiering bouwprogramma, 17 September 1987; K.P. Goudszwaard en H.M. van
de Kar, Institutionele beleggers en overheidsschuld, ESB, 26
maart/2 april 1986.
ten getroosten om ook de toekomstige woningbouwfinanciering te verzekeren. Aannemende dat corporaties als vragers in staat worden gesteld een grotere variatie aan leningsvormen te accepteren, hebben aanbieders en bemiddelaars op de onderhandse kapitaalmarkt vervolgens alle
gelegenheid het imago van Yigiditeit’ van zich af te schudden. Concreet zou bij voorbeeld aansluiting kunnen worden gezocht bij de aanbevelingen van Adolfse9. Deze hebben betrekking op het bepalen van de goedkeuringsrente,
innoverende nieuwe financieringsformules, bevorderen
van de verhandelbaarheid, standaardisering van contracten voor gelijksoortige leningen enz.
Perspectief vanuit woningcorporaties
Zowel de vermogenspositie als de ‘moeilijke’ leningsvoorwaarden belemmeren woningcorporaties in het aantrekken van leningen op de kapitaalmarkt. Daarom is het
van rijkswege voorgestelde financieringsbeleid, waarin
corporaties meer op eigen benen moeten staan, niet realiseerbaar zonder ondersteunende instrumenten. In algemene zin dient een beleid gericht op een versteviging van
het financiele draagvlak te worden gevoerd, met als belangrijkeelementen:
– een consistente koers, zowel bestuurlijk-procedureel als
financieel, van de overheid;
– afstemmen van de woonlasten op de economische groei
en inkomensontwikkeling;
– evenwicht in de verhouding huren-kopen om de afzet in
de huursector zoveel mogelijk te verzekeren;
– gestaag doorgaan met de opbouw van een solide vermogenspositie van woningcorporaties.
Op die wijze kan langzaam maar zeker het beeld dat beleggers hebben van de volkshuisvesting, namelijk dat van
een sector waar de financiele resultaten al te sterk worden
bemvloed door onvoorspelbaar overheidsbeleid, worden
weggepoetst.
Andere instrumenten zijn evenwel noodzakelijk om op
korte termijn de onderhandelingspositie van woningcorporaties en woningbedrijven als vragers op de kapitaalmarkt
te verbeteren. Ten eerste kan die vraag anders worden gestructureerd door een grotere flexibiliteit in de leningsvoorwaarden. Aldus worden de voorwaarden gecreeerd waaronder corporaties kunnen gaan bouwen aan een ‘ideaalcomplex’ van leningen naar looptijd, aflossingsschema,
renteniveau en rentevastperiode zodanig gedifferentieerd
dat de rentegevoeligheid minimaal is. Dat is van wezenlijk
belang omdat er immers voor steeds meer investeringen
geen direct (100%) verband is tussen renteniveau en overheidssubsidie. Deze flexibiliteit zou corporaties in staat
stellen adequaterte reageren op ontwikkelingen in het kapitaalmarktaanbod. De huidige ‘eenheidsvraag’ naar leningen met dezelfde looptijd en rentevastperiode gaat juist in
tegen de toenemende verscheidenheid in het aanbod.
De rijksoverheid zou wat betreft de leningsvoorwaarden
de teugels in de regelgeving ten aanzien van nieuwbouw
iets kunnen laten vieren, bij voorbeeld:
– niet alleen leningen met een aflossingsschema op annui’taire basis conform de subsidieregeling, maar ook
met een daarbij in de buurt liggend patroon (lineair, fixe);
– niet alleen looptijden van twintig jaar of meer, maar ook
korter (tien jaar), met als schaduwzijde overigens dat de
herfinancieringsbehoefte stijgt.
ciering te bevorderen. Dit is de logische tegenhanger van
het volledig verdwijnen van rijksleningen die als het ware
de vraag naar woningbouwleningen qua condities transformeerden naar het kapitaalmarktaanbod.
Een betere onderlinge afstemming tussen vraag en aanbod is weliswaar noodzakelijk maar niet voldoende. Het
ontbreken van voldoende zekerheden blijft in de beoordeling van institutionele beleggers een probleem. Bij het wegvallen van de rijksoverheid is dat alleen op te lessen met
een andere derde partij die zich ten opzichte van financiers
garant stelt voor het nakomen van de verplichtingen die
voortvloeien uit een leningsovereenkomst door een corporatie. Praktisch gezien komen als zodanig in aanmerking:
– de gemeente met gemeenteleningen en -garanties
waarmee de overheidsbemoeienis dus wordt gecontinueerd, zij het in een andere vorm;
– een door de sector zelf opgericht fonds waarin de financiele kracht gebundeld wordt ingezet voor het afdekken
van de risico’s.
Ook een combinatie is mogelijk (en sedert 1984 al in de
praktijk werkzaam), namelijk een sectoraal fonds met daarachter een garantie van de overheid. Dat is een voor de
hand liggende keuze vanwege de voorlopig nog altijd grote invloed van de (rijks)overheid op de exploitatie en daarmee op de financiele risico’s.
A.P. Ranner gaf onlangs inzicht in de (ambtelijke) visie
van het Ministerie van Financien op de samenhang tussen
deze alternatieven10. Hij zet allereerst vraagtekens bij gemeentelijke financiering: “Of het in economisch, allocatief
opzicht een goede oplossing is deze financiering van de
rijksbegroting naar gemeentelijke begrotingen te verschuiven kan worden betwijfeld”. Ranner beschouwt een waarborgfonds “als een middel om geleidelijk de overheidsbemoeienis met deze sectoren te verminderen en daarbij zowel bij te dragen aan de genoemde doelstellingen als aan
het beperken van de door de geldnemers te betalen risicopremie”. Kennelijk ziet Financien mogelijkheden in een
waarborgfonds, zowel in de woningbouw als in de gezondheidszorg, waar een vergelijkbaar probleem speelt11.
Daargelaten of overnemen van de rijkstaak door gemeenten niet ‘meer van hetzelfde’ is, kent de optie gemeenteleningen of -garanties enkele voor- en nadelen.
Voordelen zijn gelegen in de continuTteit en de prijs, omdat
gemeenten ervaring hebben op dit terrein en voorts goedkoop kunnen lenen. Maar het is de vraag of (kleinere) gemeenten steeds in staat en/of bereid zullen zijn de risico’s
te beoordelen en te beheren. Bovendien, en vanuit corporatie-oogpunt doorslaggevend, zouden gemeenten een
ongewenst monopolie verkrijgen bij de financiering. Zonder hun medewerking zouden corporaties in het algemeen
geen leningen kunnen aantrekken. Die monopoliepositie
zou zich kunnen uiten in ongunstige leningvoorwaarden,
maar ook in onderhandelingen tussen beide partijen over
allerlei andere onderwerpen.
Waarborgfonds
Het is daarom niet alleen vanuit concurrentieoogpunt
nuttig, maar vanuit het corporatiestandpunt tevens principieel wenselijk dat naast gemeenteleningen en -garanties
een alternatief wordt gecreeerd in de vorm van een waar9. Zie voetnoot 6.
10. A.P. Ranner, Het rijksgarantiebeleid in beweging, B&G, maart
Voorts is verkorting van de gebruikelijke vijftigjarige exploitatie- en financieringsperiode naar dertig jaar, zoals in
de koopsector gebruikelijk, aan te bevelen. Ten slotte lijkt
het zinvol naast projectfinanciering, ondernemingsfinan-
ESB 10-8-1988
1988.
11. Zie bij voorbeeld: Ziekenhuisfinanciering, speciale bijlage van
Het financieele Dagblad, 13 maart 1987; G.L. Zeilmaker, De te-
rugtredende overheid bij financieringen van de gezondheidszorg
en de sociale woningbouw, B&G, april 1988.
741
borgfonds. Daarover zijn inmiddels afspraken op hoofdlijnen gemaakt tussen de Ministeries van VROM en Financien, de Vereniging Nederlandse Gemeenten en de organisaties van woningcorporaties, de Nationale Woningraad
en het Nederlands Christelijk Instituut voor de Volkshuisvesting. Een dergelijk fonds zal betalingen van rente, aflossing en hoofdschuld garanderen ten behoeve van de financier. Woningcorporaties betalen daarvoor een bepaald
percentage van de lening als disagio en verplichten zich
bovendien het fondsvermogen in noodgevallen aan te vullen met eveneens een bepaald percentage van het leningsbedrag, het zogenaamde obligo.
Spreiding, selectie en beheersen van risico’s en bundeling van kennis en activiteiten leveren schaalvoordelen op
zodat met een relatief beperkt eigen vermogen een aanzienlijk leningbedrag kan worden gegarandeerd. Aangezien het fondsvermogen ‘mager’ is, uitgaande van normale omstandigheden en risico’s, zal voor calamiteiten een
veiligheidsnet moeten worden gespannen. Daartoe zal de
overheid op haar beurt garant staan voor het nakomen van
verplichtingen door het waarborgfonds. In de thans in discussie zijnde constructie zouden rijk en gemeenten elk
50% garanderen.
Het primaire risico bij overheidsgaranties wordt vervangen door een secundair risico, omdat er een fonds wordt
tussengeschoven. Dat lijkt een kleine stap maar het is een
bijzonder ambitieuze en zeker de grootst haalbare. Volledige privatisering van de ene op de andere dag zou waarschijnlijk niet door de financiele markten worden geaccepteerd, met alle negatieve gevolgen van dien voor woningzoekenden, corporaties en in het bijzonder ook de overheid
als grote schuldeiser zelf. Het politieke uitgangspunt dat
overheidsbemoeienis moet worden teruggedraaid zal alleen langs de weg der geleidelijkheid kunnen worden gerealiseerd. Daarom is het weinig vruchtbaardeze constructie af te doen met de opmerking dat de overheid uiteindelijk ‘toch weer’ garant staat. In economisch opzicht zijn er
immers wel degelijk verschillen: woningcorporaties betalen
een premie voor een garantie van het fonds en verklaren
het fondsvermogen zo nodig tot bepaalde bedragen aan te
vullen. Bovendien wordt feitelijk een vermogen opgebouwd
om risico’s af te dekken, in tegenstelling tot de huidige praktijk: garanties zijn weliswaar Van belang’ voor de rijksbegroting, maar er is geen budget voor eventuele aanspraken op garanties. Ten slotte heeft een landelijk werkend
fonds betere mogelijkheden (dan bij voorbeeld een per gemeente te vormen fonds) tot risicobeheer en -spreiding.
Er is een precedent in de vorm van het Waarborgfonds
Sociale Woningbouw(WSW), dat sinds 1984 garanties afgeeft op leningen ten behoeve van woningverbetering. De
ervaringen daarmee mogen positief worden genoemd. In
de periode 1984-1987 was het aandeel van het WSW in de
totale externe verbeteringsfinanciering door corporaties
ongeveer gelijk aan dat van gemeentegaranties. Het rentepercentage op door het WSW gegarandeerde leningen
is, na een aanloopperiode, nauwelijks hoger dan dat van
leningen met gemeentegarantie. Een vergelijkbaar fonds
zou ten behoeve van nieuwbouw kunnen worden opgericht
of het bestaande fonds zou kunnen worden uitgebreid met
nieuwbouw. Dit laatste heeft de voorkeur.
In dit verband verdient tevens het Centraal Fonds voor
de Volkshuisvesting (CFV) vermelding. Dit nog op te richten fonds heeft een geheel ander karakter dan het hiervoor
genoemde waarborgfonds. Het is de bedoeling dat alle woningcorporaties via een bijdrage aan het CFV een vermogen bijeenbrengen dat gebruikt wordt om woningcorporaties met financiele problemen te saneren. Vanuit de financiers beschouwd is het CFV een eerste zekerheid (ofschoon geen 100% waterdichte) dat corporaties rente en
aflossing op leningen zullen kunnen blijven voldoen. In
deze visie vormt het waarborgfonds vervolgens de tweede
742
lijn en de overheidsgarantie ten opzichte van het waarborgfonds de derde. Bijeengenomen spreekt zowel uit het
waarborgfonds als uit het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting een toezegging van woningcorporaties om,
binnen zekere grenzen, risico’s onderling in de sector op
te vangen.
Slot
In het debat over de Enquete Bouwsubsidies in de
Tweede Kamer is de discussie over het afschaffen van
rijksleningen min of meer heropend. Uit een analyse van
voor- en nadelen kan niet anders blijken dan dat rijksleningen de goedkoopste en meest solide financiering zijn voor
sociale huurwoningen, gelet ook op de kosten/opbrengstenstructuur in de volkshuisvesting. De kans lijkt echter
niet groot dat de ideologisch-economisch onderbouwde,
maar primair toch politieke beslissing tot afschaffing van
rijksleningen nog wordt teruggedraaid. Daarom zijn inmiddels gesprekken op gang gekomen tussen de betrokken
partijen om de kostenverhoging, die zonder twijfel zal optreden, zoveel mogelijk te beperken. Het beperkte eigen
vermogen en de verwachte vraag- en aanbodverhouding
op de (onderhandse) kapitaalmarkt zorgen voor een klein
speelveld.
Als de zeer intensieve overheidsbemoeienis met de financiering van de volkshuisvesting in de komende jaren
wordt gereduceerd, zijn nieuwe instrumenten en randvoorwaarden nodig om corporaties reele mogelijkheden op de
kapitaalmarkt te bieden. Via versterking van het eigen vermogen, waarbij een consistent huur- en subsidiebeleid een
essentiele voorwaarde is, kunnen zij hun positie op de kapitaalmarkt structureel verbeteren. Hoezeer dit ook gewenst en noodzakelijk is, het effect hiervan zal toch pas op
lange termijn zichtbaar worden en waarschijnlijk zelfs dan
nog onvoldoende zijn. Met een grotere flexibiliteit in leningvoorwaarden zijn corporaties in staat beter te anticiperen
op ontwikkelingen in het aanbod op de kapitaalmarkt. Passend in een verzelfstandigingsbeleid wordt momenteel een
waarborgfonds nieuwbouw, een ‘publiek-private’ samenwerking tussen overheid en woningcorporaties, ontwikkeld. Gelet op de vermogenspositie van woningcorporaties, zal dit fonds zich ten opzichte van financiers garant
stellen voor het nakomen van rente- en aflossingsverplichtingen door woningcorporaties. Daarnaast zullen er gemeenten zijn die, de werkwijze in het verleden min of meer
continuerend, gemeenteleningen en -garanties aan de in
hun gebied werkzame corporaties zullen aanbieden.
A.A. J. Kluytmans