Public-private partnership
geen garantie voor succes
Bij ‘public-private partnerships’, projectmatige samenwerking tussen overheidsorganen en particuliere ondernemingen, komen niet alleen de sterke
kanten van de partners naar voren,
maar ook de zwakke. Deze stelling
wordt bewezen in dit artikel, dat de lotgevallen van een public-private partnership (ppp) in de energiesector beschrijft.
Onder ‘publiek-private’
samenwerking wordt verstaan het door een of
meer overheden (of overheidsbedrijven), en een of meer particuliere partijen gezamenlijk realiseren van een onderling overeengekomen
doelstelling.
De samenwerking vindt plaats in een
door betrokken partijen opgezet organisatorisch verband, waarbij de eigen
identiteit van elk der partijen gehandhaafd blijft en elk der partijen zich met
de eigen doelstellingen blijft identificeren. De samenwerking vindt plaats met
inbreng van middelen en risicoaanvaarding door elk der partijen. Het aandeel
in de opbrengsten is in overeenstemming met de ingebrachte middelen en
het gedragen risico 1.
Waarom samenwerking?
De hier te beschrijven ppp heeft primair betrekking op de totstandkomin~
van
warmte/kracht-koppeling(wkk).
Wkk is zowel voor de collectieve als de
particuliere
sector
interessant.
De
openbare
energiedistributiebedrijven
kunnen door het zelf exploiteren van
wkk-installaties hun elektriciteitsinkoop
bij de elektriciteitsproduktiebedrijven
beter regelen en daardoor belangrijke
kostenbesparingen
realiseren. Bovendien wordt naast elektriciteit in wkk-installaties ook warmte opgewekt die ter
plaatse (bij voorbeeld bij een bejaardenoord, een zwembad, een produktiebedrijf) kan worden gebruikt voor ruimteverwarming of droogprocessen. Ten
slotte levert wkk een behoorlijke energiebesparing op.
De particuliere sector heeft eveneens voordeel bij wkk, met name vanwege de mogelijke kostenvoordelen ten
opzichte van conventionele aansluiting
op het gas- en elektriciteitsnet. Die kostenvoordelen
kunnen ook bij relatief
kleine installaties van enkele honder-
ESB 10-8-1988
den kWal in de tienduizenden guldens
per jaar lopen.
Waarom is bij wkk samenwerking nodig? Het nutsbedrijf heeft een warmteafnemer nodig en de particulier wil, om
met een (per kW-vermogen) zo goedkoop mogelijke installatie een zo hoog
mogelijk rendement te behalen, een
hoge prijs ontvangen voor elke overtollige kWh die aan het openbare net
wordt geleverd. Om die twee doelstellingen gelijktijdig te realiseren is een
goede samenwerking onontbeerlijk.
Ppp in Utrecht
De provincie Utrecht is eind 1987 gestart met een actieprogramma energiebesparing voor de onder haar financiële
verantwoordelijkheid
vallende bejaardenoorden. Utrecht is een van de provincies waar volgens de normen van de
Wet op de bejaardenoorden een overschot aan verzorgingsplaatsen bestaat.
Dit overschot vertaalt zich in een aanzienlijk lagere doeluitkering van het rijk
dan minimaal noodzakelijk was om de
bestaande bejaardenoorden
open te
houden. Ondanks het feit dat het provinciaal bestuur miljoenen guldens uit
de algemene middelen in de bejaardensector pompte kon niet worden ontkomen aan sluiting van een behoorlijk
aantal tehuizen en forse bezuinigingstaakstellingen voor de resterende tehuizen. Deze situatie vormde de aanleiding om een energiebesparingsactie
te
starten ten behoeve van de tehuizen.
Uit landelijk onderzoek was gebleken dat in bejaardentehuizen besparingen van 25-30% op de energiekosten
haalbaar zijn. Voor de Utrechtse tehuizen zou dit kunnen betekenen dat een
groot deel van de opgelegde bezuinigingen zou kunnen worden ingevuld op
een manier die niet ten koste gaat van
de kwaliteit van de bejaardenzorg.
Tevoren werd door het provinciaal
bestuur een aantal voorwaarden geformuleerd waaraan het actieprogramma
zou moeten voldoen. De belangrijkste
daarvan waren dat het programma iets
moest bieden voor alle tehuizen (groot
of klein, hoog energiegebruik of niet) en
dat de tehuizen zo min mogelijk financiële risico’s zouden lopen. Daarnaast
was voorwaarde dat de financiële mid-
delen van de provincie zo veel mogelijk
zouden worden ontzien.
Deze voorwaarden
leidden tot de
conclusie dat er een energiedienstenbed~f zou moeten worden ingeschakeld . Door het provinciaal bestuur is
een energiedienstenbedrijf
ingeschakeld, dat hier zal worden aangeduid als
Energy. Daarnaast werd door het provinciaal bestuur de hulp ingeroepen van
het
provinciale
elektriciteitsbedrijf
PUEM. De PUEM was bereid financieel
bij te dragen aan het actieprogramma
voor de bejaardenoorden
en zegde
daarnaast
inhoudelijke medewerking
toe. Aanvankelijk zou deze medewerking bestaan uit het controleren van de
besparingsberekeningen
van Energy.
Demonstratieproject
Energy toog snel aan het werk met
een inventariserend onderzoek in een
vijftal tehuizen in de regio VeenendaalRhenen. Deze regio diende als demonstratieproject voor de overige regio’s in
de provincie en kon tevens aanspraak
maken op de status van landelijk demonstratieproject voor de inschakeling
van energiedienstenbedrijven.
Van de
zijde van het Ministerie van Economische Zaken, en meer specifiek van haar
dochteronderneming
NOVEM BV, kon
hiertoe subsidie worden toegekend.
Voorwaarde voor toekenning was wel
dat het energiedienstenbedrijf
Energy
werd ingeschakeld, omdat dit – op dat
moment – als enige bedrijf door de NOVEM was gecertificeerd.
Het inventariserende onderzoek leverde niet op wat alle betrokkenen ervan hadden verwacht. In plaats van grote energieverslinders troffen de onderzoekers van Energy tehuizen waar vrijwel alle rendabele energiebesparende
maatregelen reeds waren getroffen. De
hoop werd gevestigd op warmte/krachtkoppeling ten einde het vooruitzicht op
een ook financieel geslaagd demon-
1. AKRO Consult, Eindrapportage publiekprivate samenwerkingsvormen
in de burgerlijke- en uti/iteitssector,
Zoetermeer,
juni
1987.
2. Warmte/krachtkoppeling
(wkk) is het gecombineerd opwekken van warmte, zoals in
een e.v.-ketel, en eigen elektriciteit. Er bestaan installaties voor kleine kantoorgebouwen en flats van bij voorbeeld 15 kW tot grote stadsverwarmingsinstallaties
van 200
MW.
745
stratieproject niet bij voorbaat weg te
nemen.
Om de wkk-installaties te installeren
en te exploiteren werd voorgesteld een
ppp op te richten tussen Energy en de
PUEM. Door de provincie werd dit idee
van begin af aan toegejuicht. Hierbij
speelde niet alleen het financiële belang voor de bejaardenoorden een rol,
maar tevens het belang van alle energieverbruikers in Utrecht om op korte
termijn een groot aantal wkk-installaties
operationeel te hebben. Bovendien was
het provinciaal bestuur van mening dat
het financieel sterke en degelijke elektriciteitsbedrijf en het creatieve en flexibele energiedienstenbedrijf
vanwege
de elkaar aanvullende kwaliteiten tot
een zeer vruchtbare samenwerking
zouden kunnen komen.
Wat er mis ging
In aanwezigheid van de provincie
werden er tussen Energy en de PUEM
onderhandelingen
gestart om tot een
joint-venture te komen. De gedachten
gingen uit naar de vorming van een
commanditaire vennootschap vanwege
de aantrekkelijke fiscale aspecten van
deze vorm. De commanditaire vennootschap is in beginsel zeer geschikt voor
een samenwerkingsverband
tussen
een profit- en een non-profit-organisatie met afwijkende kenmerken ten aanzien van bij voorbeeld vennootschapsbelasting en BTW. Voorbeelden van
een overeenkomstige samenwerkingsconstructie tussen een nutsbedrijf en
particulier bedrijf bestonden echter nog
niet, waardoor er vrij veel tijd moest
worden uitgetrokken om tot overeenstemming te komen over de tekst van
een contract. De lange duur van de onderhandelingen
werd mede veroorzaakt door het feit dat de twee partijen
elkaars taal nog niet spraken. Energy
werd geconfronteerd met een bedrijf
dat geen commerciële
achtergrond
had, de PUEM had te maken met een
bedrijf waarvan men nog niet geheel
kon beoordelen welke risico’s men liep.
Voor Energy was wel duidelijk dat
door de directe deelname van het e.lektriciteitsbedrijf in een behoorlijk aantal
bejaardenhuizen commercieel aantrekkelijke wkk-projecten gerealiseerd zouden kunnen worden, terwijl Energyeen
behoorlijk deel van zijn risico’s zou kunnen afwentelen op de PUEM (er was
een 50-50-verdeling van het risico afgesproken) en de PUEM bovendien de financiering van alle projecten op zich
zou nemen.
Een trits van tegenvallers doet de balans echter toch nog omslaan. De onderhandelingen tussen Energy en de
PUEM worden beëindigd als het moederbedrijf van Energy na tweeëneen-
746
half jaar pionieren door Energy besluit
haar dochter drastisch te saneren. Voor
de provincie en de PUEM kwam dit besluit tamelijk onverwacht. Een aantal
ontwikkelingen had het moederbedrijf
tot zijn besluit gebracht.
In de eerste plaats waren dat de toch
wel tegenvallende besparingen die via
de gebruikelijke
energiebesparende
maatregelen zouden kunnen worden
bereikt.
In de tweede plaats de constatering
dat er geen subsidie meer mogelijk was
krachtens de non-profit-regeling
die
speciaal bedoeld was om energiebesparing in de niet-commerciële sector,
waar de bejaardenoorden onder vielen,
te bevorderen. Bekend was dat deze regeling per 1 januari 1988 zou worden ingetrokken, maar niet dat het budget
voor deze regeling al halverwege 1987
was uitgeput.
Een derde tegenvaller was dat de
twee tehuizen van het demonstratieproject lange tijd nodig bleken te hebben
om een finale beslissing over hun deelname te nemen. Het binnenhalen van
een onbekende techniek met mogelijke
geluid- en trillinghinder en het gedeeltelijk afstaan van de zeggenschap over
het ketelhuis bleek voor de besturen
niet of niet zonder meer acceptabel.
In de vierde plaats was een waarlijk
grote tegenvaller voor Energy dat er in
februari 1988 nog geen enkele zekerheid kon worden verkregen over de
aanpak in de overige bejaardentehuizen in de provincie. Toen het provinciale sluitingsplan voor de bejaardenoorden gereed was, bleek dat er van verouderde cijfers was uitgegaan. Weliswaar zouden nieuwe cijfers tot resultaat
hebben dat nog slechts 400 in plaats
van 875 bedden zouden hoeven te verdwijnen. Voor Energy telde echter alleen dat er een nieuw plan zou moeten
worden opgesteld, hetgeen een onbekend aantal maanden vertraging op zou
leveren. Ten slotte werd plotseling de
basispremie en de energietoeslag van
de WI Rafgeschaft.
Aan een veelbelovende (aanzet tot)
publiek-private samenwerking kwam zo
een spijtig einde. De provincie en de
PUEM beraden zich thans over de
vraag op welke wijze verder zal worden
gegaan. Of er opnieuw een energiedienstenbedrijf
zal worden ingeschakeld of dat de PUEM zich ter voltooiing
van het actieprogramma
zelf op het
energiedienstenpad zal gaan begeven.
Succes- en faalfaetoren
Bij de beoordeling van de in de knop
gebroken samenwerking
tussen een
nutsbedrijf en een particulier bedrijf die
zojuist is beschreven, zal gebruik worden gemaakt van succes- en faalfacto-
ren die aan dit soort vormen van samenwerking verbonden kunnen zijn.
Kouwenhoven en Veerman onderscheiden (slechts) een drietal succesen faalfactoren4. Zij zijn van politiek-bestuurlijke en organisatorische aard. In
de eerste plaats noemen zij de betrokkenheid van derden. De auteurs meiden dat de betrokkenheid van derden in
zekere zin zowel een succes- als een
faalfactor kan zijn. Afhankelijkheid van
derden kan een vertragende of onzekerheidvergrotende
invloed hebben,
dan wel het draagvlak van de samenwerking vergroten. In de tweede plaats
noemen zij de continu.fteit in bestuurlijk
opzicht. Zij spreken van een voor het
bedrijfsleven essentiële, doch moeilijk
te garanderen voorwaarde. Ten slotte
achten zij de coördinatieproblematiek
zo belangrijk dat zij van een succes- of
faalfactor spreken. In dit verband wijzen
zij op de destructieve invloed van verkokering van ambtelijke diensten, de
betekenis van een duidelijke projectstructuur en een sterke projectleider.
Mede aan de hand van de door Kouwen hoven en Veerman onderscheiden
succes- en faalfactoren zal nu worden
onderzocht waar de schoen heeft gewrongen.
Er waren inderdaad derden betrokken bij het project: de provincie, maar
uiteraard ook de directies en besturen
van de bejaardenhuizen. Mijns inziens
kan niet worden gesteld dat louter de
betrokkenheid van deze derden een
faalfactor is geweest. Voor het actieprogramma energiebesparing
bejaardenoorden bestond en bestaat namelijk
een groot draagvlak.
Duidelijk is dat het ontbreken van
continuileit
in politiek-bestuurlijk
opzicht een belangrijke faalfactor is geweest. Hier dient evenwel aan te worden toegevoegd dat niet het gebrek aan
continu.fteit van de zijde van de overheid
uiteindelijk de doorslag heeft gegeven
voor het mislukken, maar het gebrek
daaraan aan de zijde van het particuliere bedrijf.
De coördinatieproblematiek
heeft
naar mijn mening geen overwegende
rol van betekenis gespeeld in het uiteindelijke falen van de samenwerking.
Gesteld kan worden dat de door Kouwenhoven en Veerman onderscheiden
succes- en faal factoren in het onderhavige geval onvoldoende verklaring bieden. Succesfactoren waren onmisken3. Bij energiediensten
gaat het om een uit
Amerika overgewaaide vorm van dienstverlening waarbij onderzoek wordt gedaan naar
de energiesituatie op basis van ‘no cure, no
pay’ en waarbij garanties kunnen worden
verstrekt op de berekende besparingen. Dat
houdt b.V. in dat het energiedienstenbedrijf
zich garant stelt dat de rente en aflossing
over het te investeren bedrag kan worden
bekostigd uit de besparingen op de energierekening.
4. AKRO Consult, op. cit., blz. 18.
moeilijk zijn te scheiden. Het ontbreken
baar aanwezig, maar zij zijn alleen niet
van snelheid in de besluitvorming beïnvan doorslaggevend belang gebleken.
vloedt bij voorbeeld de continu’lleit en
Uit de beschrijving kan een meer adedaarmee de slaagkans van samenwerquate reeks van faalfactoren worden afkingsverbanden.
Het ‘ontbreken van
ge leids:
een gezamenlijke taal’ hangt samen
_ onvoldoende
belangencongruentie
met het kunnen ontstaan van belangenop essentiële punten, niet alleen tusdiscongruentie enz.
sen de directe contractpartners maar
ook met en tussen de andere direct
betrokken instanties. Door een uitgekiende batenverdelingsformule
beConclusie
stond er in het beschreven geval
overigens wel voldoende congruenPubliek-private samenwerking biedt
tie op het financiële vlak tussen alle
niet alleen in de stedebouwkundige, de
direct betrokkenen.
Voor Energy
milieu- en de infrastructuursector, maar
geeft echter het financiële rendetevens in de energiesector interessanment de doorslag, voor de besturen
te perspectieven. Gaat het bij veel ppp’s
van de tehuizen spelen ook andere
vooral om het verwerven van financiële
factoren een rol van betekenis;
middelen voor overheidsprojecten,
in
_ onvoldoende evenwicht in de belandit artikel ging het over een project in de
gen van de contractpartners. Al zijn
energiesector waarbij de samenwerde belangen congruent, dan kan het
king op veel meer aspecten betrekking
toch voorkomen dat bij een tegenvalzou hebben dan enkel de financiering.
ler (zoals het onverwacht opschorten
In beginsel is het de bedoeling dat beivan de besluitvorming) een van de dide partijen door samen te werken gerect betrokkenen
veel zwaarder
makkelijker een collectief doel en tegewordt getroffen dan de andere belijkertijd hun eigen doeleinden bereiken
trokkenen;
dan zonder die samenwerking mogelijk
_ onvoldoende continuneit in de beis . Dergelijke samenwerking is successluitvorming, met name indien, zoals
vol als beide partijen hun sterke kanten
bij de provincie, ook andere belanop een doelmatige wijze bundelen.
gen een overwegende rol kunnen
Overheid en particuliere sector hebgaan spelen zonder dat de contractben echter ook zwakke kanten. Verpartners hier rechtstreeks invloed op
6
scheidene kenmerkende gedragingen
kunnen uitoefenen ;
van overheden en van particuliere on_ onvoldoende snelheid van de bedernemingen zijn bepaald niet bevorsluitvorming is een op zich zelf staande factor die, zo is gebleken uit uitlatingen van de directeur van Energy,
doorslaggevend is geweest voor de
stopzetting van de activiteiten van
Energy;
_ het ontbreken
van garanties
op
voortzetting van de activiteiten van
het particuliere bedrijf. Zeker in het
beschreven geval zou hiervoor ook
kunnen worden gelezen: het gebrek
aan vertrouwen in de continuïteit van
het particuliere bedrijf;
_ ongunstige omgevingsfactoren,
i.c ..
de markt voor het ‘produkt’ van de samenwerking, energiebesparing was
niet gunstig;
_ een complexe omgeving van wederzijds afhankelijke partijen: energiedienstenbedrijf en PUEM als directe
contractpartners, de provincie als intermediair
en voorwaardenscheppende overheidsinstantie
en de bejaardenhuizen als autonoom beslissende doelgroep;
_ het nog ontbreken van een gezamenlijke ‘taal’ bij de partners ten tijde
van het aangaan van samenwerkingsverbanden.
derlijk voor een goede samenwerking in
een ppp. Een samenloop van omstandigheden kan ervoor zorgen dat deze
kanten het uiteindelijke resultaat van de
samenwerking
bepalen.
Bovendien
wordt de samenwerking
moeilijker
naarmate factoren die de contractpartners niet kunnen beheersen, een grotere rol spelen.
Evenmin als het bundelen van sterke kenmerken van contractpartijen een
garantie voor succes is, kan echter worden gesteld dat het optreden van een of
zelfs alle onderscheiden faalfactoren
een mislukking oplevert. De werkelijkheid is – gelukkig – weerbarstig. De hier
beschreven ervaringen leren dat de
projectmatige
samenwerking
tussen
overheid en bedrijfsleven niet zo gemakkelijk is als alle optimistische geluiden over public-private partnerships
doen geloven.
Jos van der Knaap
5. In het onderstaande
wordt alleen nog
maar gesproken van faalfactoren in de wetenschap dat faalfactoren ook kunnen worden opgevat als niet vervulde succesfactoren.
6. In dit verband kan overigens ook worden
gewezen op de ontwikkelingen ten aanzien
van de rijkssubsidies. De wijze van afschaffing van de WIR ligt nog vers in het geheugen.
Voor een juist begrip van de bovenstaande, inductief afgeleide faalfactoren is het dienstig te vermelden dat
deze wel analytisch zijn te onderscheiden, doch in de taaie werkelijkheid
747
ESB 10-8-1988