Privatise ring en uitvoering
Het hernieuwde geloof in het systeem van ondernemingsgewijze produktie heeft geleid tot een golf van
verzelfstandigingen en privatiseringen van overheidsafdelingen, -diensten en -bedrijven. De betreffende
operaties lopen sterk uiteen omdat de redenen waarom de activiteiten door de overheid werden uitgevoerd, vaak heel verschillend zijn.
Een reden kan zijn gelegen in het feit dat een sector dermate grote ‘economies of scale’ heeft dat de activiteiten in een monopolie moeten worden ondergebracht om ernstige verspilling te voorkomen. Dit
doet zich onder andere voor bij de distribute van
gas, water en elektriciteit, bij telecommunicatie en
kabel-tv, en in het openbaar vervoer, vooral bij tram,
trolley, metro en trein. Steeds gaat het om situaties
waabij lets wordt getransporteerd via een specifieke
en dure infrastructuur. Geeft de overheid een licentie
voor deze activiteit, dan is concurrentie zonder meer
niet mogelijk, ofwel omdat er sprake is van een
monopolie, ofwel omdat de toetredingsdrempel te
hoog is voor een potentiele concurrent. De vraag is
hoe je in zo’n situatie concurrentie creeert1.
In de wereld van het openbaar vervoer zijn geluiden waar te nemen die duiden op een voorkeur voor
het bij de overheid laten van de infrastructuur of het
onderbrengen van die infrastructuur in een aparte
onderneming. Het probleem van deze oplossing is
dat er niemand meer verantwoordelijk is voor het
totale eindprodukt. Men krijgt dan een situatie als in
de VS waar het niet functioneren van de telefoon kan
liggen aan het netwerkbedrijf, het ‘operator’-bedrijf
of het toestel zelf. Soms moet men dus driemaal voorrijdkosten betalen voordat de fout gevonden is. Dit
gebrek aan eenheid van produkt klemt te meer daar
de verschillende ondernemingen, zeg maar het infrastructuurbedrijf en het transportbedrijf, zullen trachten elkaar de Zwarte Piet toe te spelen. Erger wordt
het als de overheid zelf blijft optreden als infrastructuurbedrijf, liefst inclusief het beleid van de
exploitatie. Het transportbedrijf wordt dan gereduceerd tot een ‘shuttelaar’ en men kan niet verwachten dat er veel kracht zit in dergelijke gecastreerde
ondernemingen, met navenante gevolgen voor de
consument.
In de genoemde situatie kan het volgende model
helpen. In het oude overheidsbedrijf worden twee
knippen gezet. Ten eerste wordt de rol van de opdrachtgever en/of regelgever gescheiden van die van
de uitvoerder. Mijn ervaring is dat dit een uitermate
lastig en gevoelig proces is omdat beide rollen in de
oude situatie volledig door elkaar liepen, een situatie
overigens die ook veel voordelen had (“zo heb ik alles in de hand”). Veryolgens worden in het uitvoerende bedrijf delen aangewezen die kunnen worden
uitbesteed. Dat kan bij voorbeeld onderhoud zijn,
schoonmaak of het openstellen van de infrastructuur
voor anderen (in de energiewereld heet dit ‘third
party access’; minister Andriessen heeft zich hier een
ESB 3-11-1993
voorstander van getoond). Hier kan
men een tweede knip zetten en de
licentiegever kan bedingen dat op
den duur een bepaald percentage
van deze activiteiten door anderen
dan wat we het kernbedrijf zullen
noemen, worden uitgevoerd. Zo
gaat het werk van de oude dienst
naar respectievelijk de opdrachtgever (onderdeel van de overheid),
het kernbedrijf en aanvullende bedrijven, met daartussen op concurrentie gebaseerde contractrelaties.
Het zich bewust zijn van het verschillende karakter van beide knippen kan veel narigheid en vertraging voorkomen.
J.G. Wissema
Is dit de scheiding van beleid en uitvoering waar
velen, ten onrechte, om roepen? Nee, zowel het kernbedrijf als de aanvullende bedrijven hebben een eigen beleid en zijn verantwoordelijk voor de uitvoering. Ook de opdrachtgever heeft een beleid en is
verantwoordelijk voor de wijze waarop wordt gelicentieerd. Het verschil tussen opdrachtgever en toeleverancier is een ander dan dat tussen beleid en uitvoering. Om dat even af te maken: we zouden in
overheidsland veel meer moeten overgaan tot Integratie van beleidsvoorbereiding en -uitvoering, zoals ondernemingen dat doen sinds de jaren zeventig. Als
de Amsterdamse politic signaleert dat er geld wordt
witgewassen in wisselkantoren en dat er onvoldoende wettelijk kader is om dat tegen te gaan, laat die
politic dan zelf het wetsontwerp schrijven waarmee
dat naar haar oordeel wel kan. Het ministerie en de
kamer kunnen dat vervolgens al dan niet (geamendeerd) overnemen, de Raad van State toetst. Zo kan
wetgeving veel sneller en effectiever tot stand komen
dan thans het geval is en daar winnen we alien bij.
1. Merk op dat nieuwe technologie, zoals de draadloze
telefoon in de telecommunicatie, de toetredingsdrempel
kan verlagen.
1003