ECONOMIE
Europa
Portugal
na de
verkiezingen
Afgelopen zondag zijn de Portugezen naar de stembus geweest voor
nationale verkiezingen. De twee belangrijkste kandidaten waren Cavaco
Silva van de Partido Social Democrata (PSD) en Jorge Sampaio van de
Partido Socialista (PS).
Voor Cavaco Silva waren de verkiezingen een beoordeling van zijn beleid. Hij heeft de afgelopen zes jaar
leiding gegeven aan een voornamelijk sociaal-democratisch kabinet.
Een van de belangrijkste doelstellingen van het sociaal-economische beleid was het klaarstomen van Portugal voor de Europese Gemeenschap
door middel van verregaande privatisering en modernisering van de Portugese economic.
Hoe staat de Portugese economic
er nu voor na zes jaar economisch
beleid van de PSD? In dit artikel
wordt een korte terugblik op de jaren direct na de revolutie van 1974
gegeven. Vervolgens een korte
schets van de overheidsfinancien,
de inflatoire ontwikkelingen, de
privatisering en ten slotte de industriepolitiek. Het artikel wordt afgesloten met conclusies en vooruitzichten.
Korte terugblik
Op 25 april 1974 vond in Portugal de
z.g. Anjerrevolutie plaats. De autocratische machthebbers moesten na
42 jaar plaatsmaken voor de weg
naar vrijheid en democratie. Het
land werd daardoor geconfronteerd
met omvangrijke veranderingen in
politieke en economische structuren. Daarbij werden praktisch de gehele financiele sector en bijna alle
grote bedrijven genationaliseerd. Gelijktijdig werd de landbouwsector
grondig aangepakt door de grote
landbouwbedrijven om te vormen
tot landbouwcollectiviteiten.
Economisch bezien waren deze veranderingen weinig succesvol. De export/importratio daalde van 79% in
1973 naar 56% in 1982. De inflatie
bleef, in tegenstelling tot andere
1020
OESO-landen, hoog; gemiddeld 22%
in de periode 1976-1983. Verder
steeg de werkloosheid van circa 3%
in de periode 1970-1974 naar bijna
8% in de periode 1975-1980. Slechts
de gemiddelde jaarlijkse groei van
het ree’le bbp was behoorlijk; 3,9%
tegen een OESO-gemiddelde van
2,1%1.
Deze matige economische prestaties kunnen overigens niet volledig
op het conto van de revolutie worden geschreven. Portugal is voor
zijn energiebehoefte sterk afhankelijk van de olie-import. Hierdoor
werd Portugal flink getroffen door
de twee oliecrisissen. Voorts hadden de dekolonisaties, gezien de
internationale ontwikkelingen,
toch moeten plaats vinden. Portugal zou dus ook zonder revolutie
zijn geconfronteerd met een enorme stroom migranten en een (tijdelijk) verlies van exportmarkten
(met name Mozambique en Angola, twee voormalige kolonies).
Nadat Portugal in de periode 19741976 was geregeerd door de militaire junta, keerden in 1976 de politieke partijen terug in de regering. De
eerste gekozen regering stond onder
leiding van de socialist Mario Scares.
In de daarop volgende jaren kende
Portugal een periode van snel wisselende kabinetten van verschillende
politieke kleur: in totaal 11 verschillende kabinetten in 15 jaar (19761991).
Begin jaren tachtig begon Portugal,
vooral op aandringen van de socialistische voorman Mario Scares, zich
voor te bereiden op het lidmaatschap van de Europese Gemeenschap (EG). Op 1 januari 1986 werd
Portugal, samen met Spanje, lid van
de EG. Een lidmaatschap dat overigens nog geen integratie betekende
met de EG. Zowel Portugal als Spanje werden enige jaren gegund om
met behulp van EG-fondsen het land
voor te bereiden op volledige integratie.
In 1985 werd Cavaco Silva premier.
Hij volgde Mario Scares op die in
dat jaar de presidentsverkiezingen
had gewonnen. Twee jaar later
brachten verkiezingen Cavaco Silva
de absolute meerderheid, zodat hij,
gesteund door een meerderheid in
het parlement, zijn hervormingsplannen kon uitvoeren.
tingstekort inderdaad afgenomen.
De belangrijkste reden daarvoor was
echter dat vanwege de hoge groei in
het bbp er behoorlijke belastingmeevallers konden worden geboekt. Tegelijkertijd viel de inflatie (achteraf)
hoger uit dan de inflatiecijfers waarop de overheidsuitgaven waren begroot, zodat de overheidsuitgaven
uitgedrukt in procenten van het bbp
daalden.
Naast de modernisering van de Portugese industrie waren er binnen de
overheid drie prioriteitsgebieden
aangewezen: gezondheid, onderwijs
en infrastructuur. De keuze van deze
gebieden is logisch. Een goede fysieke infrastructuur en een gezonde en
goed onderwezen beroepsbevolking
zijn immers noodzakelijke voorwaarden voor een land om een goede sociaal-economische positie op te bouwen . Met name op het gebied van
onderwijs heeft Portugal nog een forse achterstand ten opzichte van andere EG-landen. Zo heeft een zeer
groot deel van de Portugese bevolking slechts het wettelijk verplichte
onderwijstraject doorlopen (bijna
90% tegen bij voorbeeld Nederland
ruim 50% en Italic ruim 70%)3.
Inflatie
Een echt zorgenkind voor de Portugese beleidsmakers is de inflatie.
Halverwege de jaren tachtig leek het
of Portugal de inflatie onder controle begon te krijgen. De inflatie nam
af van 28% in 1984 naar 10% in 1987.
Daarna begon de inflatie echter
weer toe te nemen tot ruim 13% in
1990. Daarvoor kunnen twee oorzaken worden genoemd.
Ten eerste de ontwikkelingen op de
arbeidsmarkt. Door de sterke groei
in met name de dienstensector
(bankwezen en verzekering), de gezondheid en het onderwijs was er
een sterke toename in de vraag naar
arbeid. Ondanks de lichte uitstoot
van arbeid in de landbouw en de industrie (door moderniseringen)
werd de arbeidsmarkt krapper, met
name in bepaalde sectoren omdat
vraag en aanbod (in termen van opleiding) niet altijd even goed op elkaar aansloten. Dit leidde tot forse
1. Cijfers zijn ontleend aan OESO, Econo-
mic Surveys, Portugal, 1991.
Overheidsfinancien
Het terugdringen van het begrotingstekort van de overheid had Cavaco
Silva hoog op de poltieke agenda gezet. De afgelopen jaren is het begro-
2. Dit wordt nog eens bevestigd in het re-
cent verschenen rapport van de Wereldbank, World Development Report 1991,
The challenge of development.
3. OESO, Employment Outlook, juli 1989.
Cijfers hebben betrekking op 1988.
DE2E WEEK
verloren koopkracht in de vorm ex-
Privatisering die de eerste stappen
zette naar de privatisering van de
meeste overheidsbedrijven. Deze
wet maakte de verkoop mogelijk
van delen van grote staatsbedrijven.
Bedrijven die het eerste (gedeeltelijk) werden geprivatiseerd waren de
bedrijven die winst maakten. De rij
tra loonstijgingen.
Ten tweede werd de inflatie ook ver-
werd geopend door in april 1989
een gedeelte van de aandelen van
oorzaakt door een omvangrijke bestedingsimpuls. Dit was vooral het
gevolg van een enorme stroom buitenlands kapitaal. Behalve forse subsidiestromen uit EG-potten (Portugal
den de meeste investeringen gedaan
de bierbrouwerij Unicer te verkopen. In dat zelfde jaar volgde gedeeltelijke (49%) privatisering van Alianca Seguradora (verzekeringen),
Banco Totta & Acores (bank) en
Tranquilidade (verzekeringen).
Voorts maakte deze wet ook privatisering mogelijk van landbouwcollectiviteiten. In 1990 verscheen er een
nieuwe wet met betrekking tot de
privatisering. Doel van deze wet was
de algehele privatisering (voor de
voile 100%) van alle bedrijven die na
de revolutie waren genationaliseerd.
in de industrie, de toeristensector en
Dit deel van de privatisering ver-
de financiele sector.
Om de inflatie aan te pakken voerde
de Portugese overheid een strak mo-
loopt echter minder voorspoedig.
Enerzijds door politieke ontwikkelingen (onder andere de Golfcrisis)
waardoor de interesse in het beleggen is afgenomen. Anderzijds doordat de waarde van de aandelen die
in 1989 werden verkocht, thans over
het algemeen beneden de indertijd
vastgestelde verkoopprijs ligt.
looneisen, die voor een belangrijk
deel werden gehonoreerd, en die de
inflatiecijfers overtroffen. Voorts wa-
ren loonafspraken in het verleden
nogal eens gebaseerd op te laag ingeschatte inflatiecijfers. Werknemers
eisten daardoor herstel van eerder
ontving in de periode 1981-1986 ge-
middeld 444,9 miljoen ecu per jaar
van de EG), verdubbelden de buiten-
landse investeringen in Portugal in
1989 ten opzichte van 1988. Met
name de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk investeerden fors in Portugal. Daarbij wer-
netair beleid waarbij de ree’le rente-
standen werden verhoogd. Deze
hoge rentestanden maakten het echter aantrekkelijk voor buitenlanders
om hun geld in Portugal te beleggen. Om deze toestroom van buitenlands kapitaal af te remmen besloot
de Portugese regering de escudo te
Industriepolitiek
devalueren. Dit leidde tot een stij-
Centrale doelstelling in het industrie –
ging van de invoerprijzen en gaf
beleid is de modernisering van de
weer een opwaartse druk op de inflatiecijfers. Het aanpakken van de inflatie blijft dus vooralsnog weinig
Portugese industrie, ook als dat op
korte termijn ten koste gaat van de
werkgelegenheid. Portugal kent
daarvoor een omvangrijk program-
succesvol.
ma: Programa Especifico de Desen-
Privatisering en deregulering
Het beleid van de afgelopen jaren
met betrekking tot de bedrijvensector was sterk gericht op deregulering en privatisering. Na de revolu-
tie in 1974 waren immers belangrijke onderdelen van de economie
genationaliseerd en waren veel
markten sterk gereguleerd. De nationalisaties hadden vooral betrekking op bedrijven in de financiele
sector, de transportsector en enke-
le grote industriele bedrijven als
Quimigal (chemie), Lisnave en Setenave (beide scheepsbouw), Side-
rurgia Nacional (staal) Companhia
Nacional de Petroquimica (petrochemie) en Petrogal (olie) .
Het dereguleringsproces begon in
1984, toen, met name in de financiele sector, aan buitenlandse ondernemingen werd toegestaan activiteiten
te ontplooien op de Portugese
markt. In 1988 verscheen er een wet
ESB 9-10-1991
volvimento da Industria Portuguesa
(PEDIP)3. Dit programma, dat loopt
van 1988 tot 1992, is sterk gericht op
innovatie, met de voor Nederland bekende thema’s als R&D-stimulering,
stimulering van kwaliteit, maatrege-
ondanks hogere prijzen, vanaf 1985
jaarlijks sterk toenam7.
Met grote stappen bereidt Portugal
zich voor op de integratie van de
Europese markt. De internationale
concurrentiepositie van het Portugese bedrijfsleven is, ondanks de
goede resultaten van de afgelopen
jaren, echter nog zwak. Zoals uit
het rapport Europe in 199f blijkt,
is Portugal op de wereldmarkt
maar in een sector behoorlijk vertegenwoordigd. In de kledingindustrie neemt Portugal, na Turkije,
een tiende plaats in met 2,5% van
de totale wereldexport. Voorts behoort ook geen enkele Portugese
onderneming binnen haar sector
tot de leidende ondernemingen in
Europa, laat staan in de wereld.
Zelfs grote Portugese exporteurs
als Petrogal (olie), Portucel en Somincor (beide papier) behoren niet
tot leidende ondernemingen binnen hun sector in de wereldmarkt.
Vooruitzichten
Portugal heeft zich de laatste jaren
onder de koplopers van de OESOlanden genesteld: een gemiddelde
groei in het bbp van 4,3% in de periode 1985-1989 tegen een OESO-ge-
middelde van 3,5%. Ook de werkloosheid ligt op dit moment op een
redelijk niveau (5% in 1990)9, terwijl
de export de laatste jaren enorm is
gestegen. Zo bedroeg de volumegroei van de export in 1989 17,2%
en in 1990 12%. Slechts de ontwikkeling op de lopende rekening van de
betalingsbalans stemt tot ontevredenheid: hoewel de positie in vergelijking met 1982 is verbeterd, geven de
laatste OESO-cijfers aan dat het tekort de laatste jaren weer toeneemt,
als gevolg van een sterke groei van
len ter bevordering van samenwer-
king tussen bedrijven en universiteiten, maatregelen om afgestudeerde
technici in kleinere bedrijven te laten werken, onderwijs en scholing
en kennisverspreiding via technologische centra waar bedrijven informatie en advies kunnen krijgen over
innovatie . Omvangrijke geldstromen worden zo naar de industrie gesluisd. Met name de machinebouw,
de transportsector en de textielindustrie ontvangen veel steun. De modernisering van de Portugese industrie
lijkt redelijk succesvol te zijn. De industriele produktie kende een be-
hoorlijke groei (1989: 5,2%; 1990:
8,2% volumegroei) terwijl de export,
4. Zie voor een kort overzicht van de privatisering onder andere OESO, Economic
Surveys, Portugal, 1991.
5. Zie onder meer HIM, Het MKB-beleid
in de landen van de EG, EIM-onderzoek
Internationaal, Zoetermeer, juli 1990.
6. Gezien het succes van dit programma
is door het Ministerie van Industrie en
Energie voorgesteld het programma te
verlengen (PEDIP2).
7. OESO, Economic Outlook, juli 1991.
8. IFO-Instituut/Munchen, BIPE/Parijs,
PROMETEIA/Bologna, NEI/Rotterdam en
Cambridge Econometrics/Cambridge, Eu-
rope in 1995, Economic outlook by sector, april 1991.
9. Cijfers zijn gebaseerd op OESO, Economic Surveys, Portugal 1990/1991 en
OESO, Economic Outlook, december
1990.
1021
ECONOMIE
Tabel 1. Enkele indicatoren voor 1991 en 1992 (procentuele veranderingen;
prijzen 1985)
1991
1992
4,7
7,6
4,0
Private consumptie
Export
Import
Bbp (marktprijzen)
9,3
3,4
8,4
8,7
3,4
Bron: OESO, juli 1991.
milieuvraagstukken steeds hoger op
de politieke agenda worden ge-
plaatst. Een efficienter energiegebruik zal dan ook vanuit milieu-oogpunt noodzakelijk worden. Ten
slotte zal Portugal niet voor eeuwig
kunnen steunen op omvangrijke EGsubsidies. Dit betekent een afzwakking van de bestedingsimpuls die
mede werd veroorzaakt door een for-
se stroom financiele middelen uit
de import . De regering van Cavaco
Silva is derhalve de afgelopen jaren
succesvol geweest. Het succes is echter wel mede te danken aan de omvangrijke subsidies uit EG-fondsen,
die voor een stevige bestedingsim-
puls hebben gezorgd.
Tabel 1 geeft de voorspellingen
over enkele indicatoren van de Portugese economie. Hieruit kan de
conclusie worden getrokken dat
ook de nabije toekomst er rooskleurig uitziet.
Tijdens de verkiezingen van afgelo-
pen zondag heeft het Portugese volk
zich achter de hervormingen van Cavaco Silva geschaard: meer dan 50%
heeft op hem gestemd. De socialisten die volgens de prognoses nog
op 35% zouden uitkomen zijn daar
ver onder gebleven (minder dan
30%). Vanwege het districtenstelsel
in Portugal zou Cavaco Silva al bij
circa 44% van de stemmen een absolute meerderheid hebben gekregen
in het parlement. Nu kan hij de komende jaren zelfs met een zeer ruime meerderheid in het parlement
zijn huidige beleid voortzetten.
Daarin zal de liberalisering van de
Portugese economie een belangrijk
punt blijven. Daarnaast zal veel aan-
dacht uitgaan naar het onderwijs en
de fysieke infrastructuur (hoge-snelheidstreinen en een nieuw vliegveld
bij Lissabon). Cavaco Silva zal echter
de komende tijd ook met enkele forse economische problemen worden
geconfronteerd.
Voor de volledige integratie van Portugal in de EG zal de escudo opgenomen moeten worden in het EMS. Dit
betekent dat de inflatie fors naar beneden moet. Huidige voorspellingen
van de OESO wijzen daar echter niet
op . De hoge looneisen en de forse
inflatiecijfers kunnen makkelijk leiden tot de gevreesde loon-prijsspiraal, waarbij de lonen de prijzen opdrijven en de hoge inflatie weer
aanleiding geeft tot forse looneisen.
Omdat veel inkomsten komen uit ar-
beidsintensieve sectoren als de textiel en het toerisme, zal deze loonprijsspiraal het exportpakket
1022
duurder maken en de Portugese concurrentiepositie op de wereldmarkt
verzwakken. Daarbij zal Portugal
binnen Europa in toenemende mate
concurrentie krijgen uit de goedkope, Oosteuropese landen.
Een ander probleem dat de aandacht
EG-fondsen. Deze aspecten zullen in
de toekomst om meer aandacht vra-
gen en de komende jaren in economisch opzicht moeilijker maken
voor Cavaco Silva.
M.C. van den Berg
vraagt is de hoge energie-intensiteit.
De auteur is werkzaam bij de directie Al-
Dit maakt de Portugese economie
erg gevoelig voor olieprijsstijgingen.
Daarnaast zal de hoge energie-intensiteit ook in de milieudiscussie aan
de orde moeten komen. Op dit moment is de milieudiscussie in Portugal nog een betrekkelijk luxe discussie. Echter ook in Portugal zullen
gemeen Technologicbclcid van het Ministerie van Economische Zaken. Het artikel
is op persoonlijke titel geschreven.
10. OESO. Economic Outlook, juli 1991.
11. In de Economic Outlook voorspelt de
OESO voor Portugal een inflatie van
12,8% in 1991 en 11,5% in 1992.