Politieke verklaringen van
het begrotingstekort
Heeft de stabiliteit en de politieke kleur van een regering invloed op het
saldo van de overheidsbegroting van een land?
In de tweede helft van de jaren tachtig was het beleid van de meeste
OESO-landen gericht op vermindering van het overheidstekort. Dit
beleid was redelijk succesvol. Begin
jaren negentig liepen de tekorten echter weer op, waarbij het opvallend is
dat er tussen de OESO-landen grote
verschillen bestaan. De meeste OESOlanden, met uitzondering van Finland
Tabel 1. Begrotingstekort en politiek-institutionele variabelen, OESOlanden, 1980-1992
Land
Noorwegen
Finland
Zwitserland
Japan
Australie
Zweden
Duitsland
Frankrijk
IJsland
VK
Denemarken
vs
Begr.- RS- muta- links
tekort* indexb ties0 d
3,9
0,1
-0,1
-0,6
-1,4
-1,6
-2,2
6
5
2
3
0,4 11
0,2 6
-2,2
1,5
-2,4
-2,4
-2,5
1,2
0
-2,7
-2,8
Oostenrijk
Nieuw-Zeeland -3,4
-4,4
Spanje
Nederland
-4,6
Canada
-4,8
-5,8
Portugal
-7,2
leriand
-8,6
Belgie
-10,8
Italic
Griekenland
-11,7
2
0,6
0,4
0,3
2,7
1
0,8
0,7
0,2
0,7
2,5
3
0,9
0,8
0
1,5
1,2
0
6
5
8
6
4
5
3
3
6
4
5
3
7
0,9
1,5 6
2
9
2
13
0,1 7
0
0,3
0
0,2
0
0,7
0,5
0,8
0,1
0
0,1
0,1
0,2
0,3
0,6
a. Het gemiddelde begrotingssaldo in de
periode 1980-1992. De landen zijn gerangschikt naar oplopend tekort.
b. Index voor het aantal partijen waaruit
een regeringscoalitie bestaat. >
c. Geeft het aantal regeringswiSselingen
weer.
d. De politieke kleur vande regering.
Bron: Samengesteld op basis van Keesing’s Historisch Archief en OECD Economic Outlook
ESB 15-2-1995
en Noorwegen, kennen over de periode 1980-1992 gemiddeld genomen
een begrotingstekort (label 1). De omvang van het begrotingssaldo loopt
echter sterk uiteen. Terwijl het gemiddelde begrotingsoverschot over de
periode 1980-1992 in Noorwegen bij
voorbeeld 3,9% van het bruto binnenlands produkt (bbp) bedroeg, had
Griekenland in dezelfde periode een
tekort van 11,7% bbp.
Deze verschillen kunnen het gevolg zijn van verschillen in de economische structuur, in de conjunctuur
of in de bevolkingssamenstelling,
maar ook van de wijze waarop een
regering deze problemen aanpakt.
Het regeringsbeleid wordt (mede) bepaald door politieke factoren. Recente theoretische en empirische studies
proberen verschillen in het begrotingstekort tussen landen te verklaren
op basis van politiek-institutionele
verschillen. In dit artikel wordt onderzocht of de verschillen in begrotingssaldi van de OESO-landen voor de
periode 1980-1992 mede verklaard
kunnen worden op basis van politiekinstitutionele verschillen. Hiertoe
worden de volgende variabelen
onderscheiden:
• de Roubini en Sachs ‘political power dispersion’-index (RS-index);
• het aantal regeringswisselingen
(mutaties);
• het aandeel van sociaal-democratische en andere links georienteerde
partijen in de verdeling van de verschillende kabinetszetels (links).
De Roubini-Sachs-index
In navolging van Roubini en Sachs
worden de eventuele effecten van
een verdeelde regering versus een
een-partijregering gemeten aan de
hand van de zogenoemde ‘political
power dispersion’-index . Deze index meet de omvang van de coalitie,
varierend van nul (de kleinste coali-
tie) tot drie (de grootste coalitie),
als volgt:
0. een-partij-meerderheidsregering;
1. regering met twee tot drie coalitiepartners;
2. regering met vier of meer coalitiepartners;
3. minderheidsregering.
Tabel 1 toont de gemiddelde waarde
van de RS-index over de periode
1980-1992. Volgens diverse auteurs
is het soort regering dat aan de macht
is sterk van invloed op het gevoerde
beleid. In het algemeen geldt dat
naarmate er meer beleidsconflicten
zijn, het moeilijker wordt om het begrotingstekort te reduceren. Uit de
speltheorie is bekend, dat samenwerking moeizamer verloopt, naarmate
het aantal spelers toeneemt. Uit deze
redenering volgt dat beleidsconflicten
zich waarschijnlijk het meeste voordoen in landen met een coalitieregering. Voor hun onderzoek naar het
begrotingsbeleid in veertien OESOlanden over de periode 1960-1985
vinden Roubini en Sachs dat landen
met brede-coalitie en/of minderheidsregeringen inderdaad een hoger begrotingstekort vertonen dan landen
met een regering die is samengesteld
uit een beperkt aantal politieke
partijen. Edin en Ohlsson zijn daarentegen van oordeel dat de significantie
van de index van Roubini en Sachs
slechts het gevolg is van het effect
van minderheidsregeringen, die naar
het oordeel van deze auteurs grotere
moeite hebben om de overheidsfinancien op orde te houden dan andere
typen van regeringen2. In hun onderzoek naar het gevoerde begrotingsbeleid in de lidstaten van de Europese Unie in de jaren tachtig, vinden De
Haan en Sturm geen ondersteuning
voor de visie van Roubini en Sachs,
noch voor die van Edin en Ohlsson .
In figuur 1 wordt het gemiddelde
begrotingstekort over de periode
1980-1992 op de vertiale as afgezet
tegen de RS-index. De schatting voor
1. N. Roubini en J. Sachs, Political and
economic determinants of budget deficits
in the industrial democracies, European
Economic Review, 1989, biz. 903-938.
2. P. Edin en H. Ohlsson, Political determinants of budget deficits: coalition effects
versus minority effects, European Economic Review, 1991, biz. 1597-1603.
3. J- de Haan en J.E. Sturm, Political and
institutional determinants of fiscal policy
in the European Community, Public Choice, 1994, biz. 157-172.
Figuur 1. Begrotingstekort en RS-
met de tijd die verstrijkt tussen rege-
Figuur 3- Begrotingstekort en links-
index, 1980-1992
ringswisselingen en met de kans dat
een regering niet wordt herkozen .
Dit soort modellen leidt dus tot de
conclusie dat meer instabiele politieke systemen hogere uitgavenquotes
en omvangrijkere begrotingstekorten
hebben. Grilli, Masciandaro en
Tabellini vinden inderdaad een sterke
negatieve correlatie tussen het overheidstekort en het aantal regeringswisselingen in hun onderzoek, dat
betrekking heeft op achttien OESOlanden . Ook De Haan en Sturm vinden dat lidstaten van de Europese
Unie met een instabiel politick systeem hogere tekorten kennen dan lidstaten waar zich weinig regeringswisselingen voordoen. De hoogte van de
overheidsuitgaven blijkt echter niet
georienteerde kabinetten, 1980-1992
Saldo
-10
-15
RS-index
de in de figuur getoonde regressielijn
staat vermeld in tabel 3. In tegenstelling tot eerdere bevindingen van Roubini en Sachs suggereert figuur 1 dat
het begrotingstekort nauwelijks gecorreleerd is met de gemiddelde RS-index. Uit de eerste rij van tabel 3 blijkt
dat de coefficient van de Roubini en
Sachs-index inderdaad niet significant
van nul verschilt. De tweede rij van
tabel 3 geeft de schattingsresultaten
weer wanneer voor Italie en Noorwegen, die de grootste ‘uitbijters’ zijn,
dummy-variabelen worden opgenomen. Ook hier heeft de coefficient
van de gemiddelde RS-index een
positief teken, maar is zij evenmin
significant. In tegenstelling tot wat
Roubini en Sachs concluderen, blijkt
er van de coalitie-omvang dus geen
significante invloed op het gemiddelde begrotingssaldo uit te gaan.
Aantal regeringswisselingen
De tweede variabele (‘mutaties’)
meet de frequentie van regeringswisselingen. Er vindt een regeringswisseling plaats wanneer een nieuwe regering wordt benoemd en wanneer de
samenstelling van de coalitie verandert. Toen bij voorbeeld de PvdA in
1982 uit de CDA-PvdA-D66- coalitie
staple, waarna het CDA met D66
verder regeerde, vond een regeringswisseling plaats. Na de verkiezingen
werd een CDA-WD-coalitie gevormd, wat opnieuw als een regeringswisseling telt.
Volgens diverse auleurs is de polilieke stabiliteit (de kans dai een
kabinel vail) in een land sterk van
invloed op het gevoerde beleid.
Alesina en Tabellini laten bij voorbeeld zien dat in een tweepartijensysteem de overheidsschuld positief
gecorreleerd is met de mate van polarisatie tussen wisselende regeringen,
samen te hangen met politieke instabiliteit.
Figuur 2 toont het verband tussen
het gemiddelde begrotingssaldo en
het totaal aantal regeringswisselingen
(‘mutaties’) in de periode 1980-1992.
Het verband tussen het gemiddelde
begrotingssaldo en het totaal aantal
regeringswisselingen blijkt negatief te
zijn. Dit wordt bevestigd door de regressie (derde rij van label 3). Verder
blijkt uit de vierde rij van tabel 3 dat
wanneer voor Griekenland en Noorwegen dummy-variabelen worden
opgenomen, de conclusie blijft gelden. De frequentie van regeringswisselingen is dus van belang. Dit stemt
overeen met de eerder getrokken
conclusies van Grilli, Masciandaro en
Tabellini en van De Haan en Sturm.
Saldo
-10
Links
0.00
0.25
0.50
0.75
1.00
rienteerde partijen Clinks’). In navolging van Cameron wordt deze variabele als volgt gekwantificeerd: het
totaal aantal maanden dat kabinetsportefeuilles in ‘linkse’ handen zijn
wordt gedeeld door het totaal aantal
portefeuilles en vervolgens vermenigvuldigd met twaalr.
Volgens diverse auteurs zijn ideologische verschillen mogelijk van belang ter verklaring van verschillen in
het gevoerde beleid tussen landen .
Vaak wordt verondersteld dat links
georienteerde kabinetten hogere overheidsuitgaven nastreven dan rechts
georienteerde kabinetten. Volgens
sommigen zijn ‘linkse’ politici ook
sneller bereid om hogere begrotingstekorten te accepteren dan ‘rechtse’
politici. Het onderzoek van Roubini
en Sachs en De Haan en Sturm ondersteunt deze hypothese voor wat betreft de overheidsuitgaven8. In hun
onderzoek naar het Duitse begrotingsbeleid vinden De Haan en Zelhorst
Politieke kleur van regering
De derde variabele bestaat uit het
deel van de verschillende kabinetsportefeuilles in handen van sociaaldemocratische een andere links geoFiguur 2. Begrotingstekort en
ringswisselingen, 198O-1992
Saldo
4. A. Alesina, en G. Tabellini, A positive
theory of fiscal deficits and government
debt, Review of Economic Studies, 1990,
biz. 403-414.
5. V. Grilli, D. Masciandaro en G. Tabellini, Political and monetary institutions and
public financial policies in the industrial
countries, Economic Policy, nr. 13, 1991,
biz. 341-392.
6. D.R. Cameron, Does government cause
inflation? Taxes, spending and deficits, in:
L. Lindberg and C. Maier (red.), The poli-
tics of inflation and economic stagnation,
Brookings Institution, Washington, 1985.
7. Zie bij voorbeeld D.A. Hibbs, Political
parties and macroeconomic policy, Ameri-
can Political Science Review, 1977, biz.
-10
-15
Mutaties
2.5
5.0
75
10.0
125
15.0
1467-1488; en B.S. Frey en F. Schneider,
An empirical study of politico-economic
interaction in the US, Review of Economics and Statistics, 1978, biz. 174-183.
8. N. Roubini en J. Sachs, Government
spending and budget deficits in the industrial countries, Economic Policy, nr. 8,
1989, biz. 99-132.
echter geen aanwijzingen dat sociaaldemocratische regeringen de over-
kunnen worden gebracht met ‘linkse’
regeringen. Kennelijk gaat het belang
heidsfinancien minder goed op orde
dat men aan collectieve uitgaven
hidden dan CDU/CSU-regeringen9.
Ook De Haan en Sturm concluderen
dat ‘linkse’ regeringen in de Europese
Unie him financien niet minder goed
op orde houden dan ‘rechtse’ regeringen.
Figuur 3 toont het verband tussen
het begrotingssaldo en de variabele
‘links’. De figuur suggereert dat er
geen verband bestaat tussen beide variabelen. Dit wordt bevestigd door de
regressie op de vijfde rij van tabel 3.
Hieruit blijkt dat de coefficient van
de links-index niet significant van nul
verschilt. Deze conclusie verandert
niet, wanneer dummies worden opgenomen voor de twee grootste uitbijters (rij 6 van tabel 3).
hecht samen met aandacht voor de
inkomsten van de overheid, zodat
het begrotingssaldo geen verband
Ten slotte
In dit artikel hebben wij recent theoretisch en empirisch onderzoek besproken naar de relatie tussen politiek-institutionele variabelen en het
in verschillende landen gevoerde begrotingsbeleid. Omdat economische
variabelen onvoldoende de soms sterke verschillen in het gevoerde economische beleid tussen landen kunnen
verklaren, is het zinvol om na te gaan
in hoeverre politiek-institutionele factoren een (additionele) verklaring vormen.
Van drie in de literatuur gesuggereerde hypothesen heeft ons onderzoek er een bevestigd: het begrotingsbeleid van landen met een geringe
mate van politieke stabiliteit is minder solide dan dat in landen met weinig regeringswisselingen. Twee andere hypothesen vinden bij ons geen
ondersteuning. De index van Roubini
en Sachs, die onderscheid maakt naar
het aantal coalitiepartners, draagt niet
significant bij aan de verklaring van
niveauverschillen van het begrotingstekort in de OESO-landen in de periode 1980-1992. Ook de politieke kleur
van de regering blijkt hierop niet van
invloed.
Vrijwel alle onderzoeken bieden
geen ondersteuning van de visie dat
linkse regeringen sneller geneigd zijn
om het begrotingstekort op te laten
lopen dan rechtse regeringen. Dat
neemt niet weg dat de kleur van de
regering van invloed kan zijn op de
omvang van de publieke sector. Uit
eerder onderzoek is gebleken dat de
collectieve uitgaven wel in verband
ESB 15-2-1995
Tabel 3- Regressies van begrotingstekort en
politiek-institutionele variabelen, 1980-1992
Constante
1)
houdt met de politieke kleur.
Ook de hypothese dat er een (positief) verband is tussen het begrotingstekort en het aantal coalitiepartners,
wordt in ons onderzoek verworpen.
Vermoedelijk is de betekenis die aan
de RS-index moet worden gehecht,
per land sterk verschillend. Coalitieregeringen zijn er immers in soorten
en maten. Soms zullen de partijen
sterk met elkaar van mening verschillen over het economische beleid, en
dreigt het gevaar dat het begrotingstekort het kind van de rekening
wordt. Echter, wanneer de verschillen tussen coalitiepartners zich met
name op niet-economische beleidsterreinen voordoen, kan zo’n regering een economisch beleid voeren
alsof deze uit een partij bestaat. Het
verschil tussen de resultaten van Roubini en Sachs en onze bevindingen, is
dan ook te wijten aan verschillen in
de wijze van codering, en aan de
keuze van landen. De theorie van
Roubini en Sachs biedt dus geen
algemeen geldige verklaring van
begrotingstekorten.
Ons onderzoek bevestigt dat een
regering, naarmate ze langer aan de
macht is, eerder geneigd is om aan tekortreductie te doen. Deze bevinding
is niet alleen overeenkomstig ander
onderzoek naar de invloed van regeringswisselingen op het saldo van de
overheidsbegroting, maar past ook in
een traditie van onderzoek naar de invloed van democratic op het economische beleid. In de ‘public choice’
wordt het handelen van politici verklaard vanuit hun eigen belang. Hierin speelt zowel het realiseren van (politieke) doelstellingen een rol, als het
behouden van macht. Een regering
die slechts korte tijd aan de macht is,
zal om deze reden minder geneigd
zijn om aan tekortreductie te doen,
dan een regering die zelf de vruchten
kan plukken van een ingezette sanering van de overheidsfinancien.
Het onderzoek naar de invloed van
politiek-institutionele factoren op het
gevoerde beleid staat nog in zijn kinderschoenen. De conclusies van de
diverse onderzoeken lopen soms tamelijk sterk uiteen. Niettemin is inmiddels wel duidelijk dat politiek-institutionele variabelen van belang
2)
RS
mutaties
Links
0,79
-4,53
(3,43)
(0,92)
-4,29
(3,92)
R2(adj.)
(0,84)
0,00
0,64
0,32
3)
-0,25
(0,13)
-0,55
(1,91)
0,11
4)
-0,58
(0,41)
-0,5
(2,28)
0,50
5)
-4,03
(3,18)
(0,48)
-4,08
(4,13)
1,74
(0,74)
6)
1,41
-0,04
0,37
kunnen zijn. Meer inzicht kan worden verkregen door meer in detail onderzoek te doen, bij voorbeeld naar
de samenhang tussen diverse categorieen overheidsuitgaven (overdrachten, overheidsinvesteringen) met politiek-institutionele factoren. Ook de
mogelijke samenhang en interactie
van de verschillende factoren zou nader onderzocht kunnen worden.
Jakob de Haan
Bernd Jan Sikken
Jan Egbert Sturm
De auteurs zijn verbonden aan de vakgroep Algemene Economic van de Economische Faculteit van de Rijksuniversiteit
Groningen. Zij danken C.A. de Kam voor
zijn commentaar.
9. J. de Haan en D. Zelhorst, Positive theories of public debt; some evidence for Germany, in: H. Verbon and F. van Winden
(red.), The political economy of government debt, North-Holland, Amsterdam,
1993.
| L
B