De overheid als concurrerende
werkgever
K.M. Becking en W.S.P. Fortuyn*
V:
‘anouds is bet de minister van Binnenlandse Zaken die onderhandelt over de
arbeidsvoorwaarden voor de ambtenaren. Binds kort wordt een deel van de
besprekingen op lager, sectoraal niveau gevoerd, maar deze decentralisatie is
niet voldoende om de overheid flexibel en slagvaardig te laten opereren op de
arbeidsmarkt. Verdergaande decentralisatie, ‘lokalisatie’, van bet
arbeidsvoorwaardenoverleg is nodig, en mogelijk.
De arbeidsvoorwaarden van ambtenaren zijn van
oudsher centraal geregeld. Tot voor kort waren de
arbeidsvoorwaarden van alle ambtenaren het vrijwel
exclusieve domein van de minister van Binnenlandse
Zaken. Op enkele ondergeschikte punten na hadden
de feitelijke overheidswerkgevers op het terrain van
de arbeidsvoorwaarden niets in de melk te brokkelen. Het niet kunnen manipuleren van de arbeidsvoorwaarden stelde deze werkgevers op een aanzienlijke achterstand ten opzichte van de werkgevers in
de partic’uliere sector.
Dat is geen probleem, zolang de markten van produkten, diensten en arbeid van particuliere en overheidssector strikt gescheiden zijn. Dan is er geen concurrentie en hebben overheid en particulier bedrijf
geen ‘last’ van elkaar. In deze situatie is geleidelijk
aan in de loop van de jaren tachtig verandering gekomen. In toenemende mate is op alle drie de markten
sprake van diffusie tussen de overheidssector en de
particuliere sector . De particuliere sector zoekt naar
expansiemogelijkheden en laat daarbij het oog vallen
op de traditionele dienstenmarkten van de collectieve sector, waaronder die van de overheid. Zij doet
dat door produktontwikkeling op gang te brengen
die deels concurrerend, maar deels ook vernieuwend
is. De overheden zelf zijn in het kader van klant- en
produktgericht werken, het verbeteren van de efficiency en de effectiviteit bezig met het moderniseren
van hun diensten. Ook worden overheidsdiensten geprivatiseerd en verzelfstandigd, en worden taken aan
de particuliere sector uitbesteed2.
Ook op de arbeidsmarkt vervagen de grenzen
tussen overheid en particulier bedrijf. Tot voor kort
koos men aan het begin van de loopbaan voor een
leven in de collectieve of in de particuliere sector.
Een overstap naar het bedrijfsleven komt nu steeds
veelvuldiger voor, een overstap in omgekeerde richting zien we nog veel te weinig. Kan het zijn, dat dit
ligt aan de aard en de hoogte van de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden, aan een tekort aan
H^JBHJ
flexibiliteit in de arbeidsvoorwaarden in de overheidssector? De feitelijke overheidswerkgevers ontberen
nog steeds de instrumenten om naar eigen inzicht de
factor arbeid te belonen, en zo te concurreren met andere vragers van arbeid.
Het huidige model van arbeidsvoorwaardenoverleg bij de overheid, het sectorenmodel, is een eerste
stap in de geschetste richting. Een belangrijke stap,
niet meer en niet minder. Het creeren van voldoende
flexibiliteit betekent onvermijdelijk dat het arbeidsvoorwaardenbeleid verder gedecentraliseerd moet
worden. Het doel van dit artikel is dan ook om de
mogelijkheden voor meer flexibiliteit en maatwerk te
onderzoeken.
Huidige vorm: het sectorenmodel
Begin 1990 stelde het Ministerie van Binnenlandse Zaken voor om te komen tot een meer op de marktsector gelijkend overlegstelsel bij de overheid3. Volgens
het regeerakkoord van november 1989 moet het dan
bestaande ‘experimentele’ overlegstelsel verder uitgewerkt worden. Bij de invoering van een nieuw stelsel
wordt een korte- en een lange-termijntraject onderscheiden. Op de korte termijn kan decentraal worden onderhandeld over de primaire arbeidsvoorwaarden die geen algemeen karakter hebben, en over de
* W.S.P. Fortuyn is hoogleraar Arbeidsvoorwaardenvorming
aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam, K.M. Becking is
verbonden aan het Centrum voor Arbeidsverhoudingen
Overheidspersoneel, te ‘s Gravenhage.
1. Zie W.S.P. Fortuyn, Een toekomst zander ambtenaren,
oratie, Den Haag, 1991.
2. Zie voor een uitvoeriger betoog over privatisering, verzelfstandiging en uitbesteding, alsmede derzelve voetangels
en klemmen, W.S.P. Fortuyn, De collectieve sector gaat in
zaken, Openbaar Bestuur, September 1994.
3. Ministerie van Binnenlandse Zaken, Voorstel inzake Normalisering Overlegstelsel, 15 mei 1990.
secundaire arbeidsvoorwaarden. Op de lange termijn
komen de overige zaken mogelijk ook voor decentrale onderhandelingen in aanmerking.
In een notitie van 12 oktober 1990 schetst de
minister van Binnenlandse Zaken hoe stap voor stap
kan worden gewerkt aan een verdere normalisering
van het overlegstelsel, dat er toe moet leiden dat er
volledig zelfstandige arbeidsvoorwaardenonderhandelingen op sectoraal niveau worden gevoerd . De
minister denkt daarbij aan de volgende acht sectoren:
Lokalisatie van arbeidsvoorwaardenoverleg
burgerlijk rijkspersoneel, defensie, onderwijs, ge-
terschap. Fysieke lokalisatie heeft betrekking op een organisatiekundig begrip van
meenten, provincies, waterschappen, rechterlijke
macht en politic. Het voorstel van de minister houdt
in dat de sectoren ieder een gei’ntegreerd totaalbudget voor programma- en apparaatskosten krijgen. In
1993 werd het sectorenmodel ingevoerd. Het protocol sectoralisatie van het overleg 1993 en 1994, waarin het model gestalte wordt gegeven is inmiddels
verlengd voor 19955. Op het sectorale niveau wordt
onderhandeld over de algemene salarisontwikkeling,
de algemene arbeidsduur en de aanvullende aanspraken met betrekking tot ziekte en werkloosheid. De afspraken die hierover per sector worden gemaakt zijn
bindend voor de hele betreffende sector.
Aan het centrale niveau zijn voorbehouden de
aanspraken met betrekking tot pensioenen, arbeidsongeschiktheid, de VUT en de aanspraken met betrekking tot ziekte en werkloosheid voor zover die
overeenkomen met de wettelijke aanspraken voor
werknemers in de marktsector. Overigens wordt er
op dit moment onderhandeld over een mogelijke sectoralisatie van de VUT-voorziening. Het ligt in de bedoeling de overige onderwerpen waarover centraal
wordt onderhandeld ook te sectoraliseren. Deze ontwikkeling is nauw gerelateerd aan de privatisering
van het ABP en het onder de werknemersverzekeringen brengen van ambtenaren.
Het huidige model van arbeidsvoorwaardenvorming in de overheidssector wordt wel getypeerd als
Wat houdt het door ons gei’ntroduceerde begrip ‘lokalisatie’ nu in ? Lokalisatie is het proces van decentralisatie, dat leidt tot arbeidsvoorwaardenoverleg op lokaal niveau9. Daarbij kan een onderscheid worden
gemaakt naar geografische lokalisatie en fysieke lokalisatie. Geografische lokalisatie heeft betrekking op
decentralisatie van de rijksoverheid naar het
niveau van een provincie, gemeente of wa- Figuur 1. De niveaus
waarop arbeidsvoorwaardenoverleg kan
plaatsvinden. Het omkaderde gebied geeft
de ‘lokalisatie’ weer
decentralisatie. Het betreft hier een deconcentratie van taken en bevoegdheden, zoals
het onderhandelen per bedrijfstak of per onderneming en tevens de verzelfstandiging
van overheidsdiensten.
Centraal
De veronderstelling dat decentralisatie
meer mogelijkheden biedt tot differentiatie
en maatwerk voor specifieke groepen werknemers ligt ten grondslag aan de invoering
van het sectorenmodel. Maar ook voor lokaDecentraal
lisatie geldt deze veronderstelling. Immers,
(sectoraal)
hoe lager het niveau waarop onderhandeld
wordt, hoe groter de mogelijkheden worden om maatwerk te bieden. Daarbij kan gedacht worden aan overleg over arbeidsvoorwaarden voor afzonderlijke gemeenten of
Lokaal
een aantal gemeenten bijeen. Ook onderhandelingen per school of per schoolbestuur behoren tot de mogelijkheden. Voor
elke overheidssector kan in meer of mindere mate
wel een dergelijk voorbeeld gegeven worden.
Tussen overleg op centraal niveau en overleg op
decentraal niveau, of dat nu sectoraal of lokaal is, is
zeker een spanningsveld aanwezig. Enerzijds werkt
de overheid mee aan de bevordering van overleg op
decentraal niveau, getuige de inspanning van onder
meer de ministers van Dijk en Dales van Binnenland-
het ‘consensusmodel’ of ‘een systeem dat zich ont-
se Zaken. Anderzijds wenst de overheid haar greep
wikkelt naar meer gelijkwaardigheid’ . Het systeem
in de overheidssector gaat meer en meer de kenmerken vertonen van het onderhandelingsmodel zoals
dat in de private sector bekend is. Dit wil, zoals eerder aangegeven, zeggen dat een gesloten overeenkomst bindend is voor de betrokken vakbonden en
nun leden, dat de overheid hier eveneens aan is gebonden en zij dus niet meer eenzijdig haar wil op
kan leggen ten opzichte van de inhoud van de arbeidsvoorwaarden .
Hoewel het sectorenmodel bij de overheid een
duidelijke verbetering is, beschouwen wij het slechts
als een eerste stap in de richting van verdergaande
flexibilisering. Het model lijkt nog niet voldoende
toegerust om aan de eisen van werkgevers en werknemers in de overheidssector te voldoen . Een van
de mogelijkheden voor optimalisatie van de arbeids-
op de loonontwikkeling te behouden. Hierbij komt
4. Ministerie van Binnenlandse Zaken, Notitie inzake de toekomst van het arbeidsvoorwaardenoverleg in de overheidssector, 12 oktober 1990.
5. Protocol sectoralisatie van het overleg 1993 en 1994, Den
Haag, 10 februari 1993.
6. Zie Rood in W.J. Dercksen (red.), The future of industrial
relations in Europe, proceedings in the honour of prof. W.
Albeda, WRR, V71, 1990.
7. RJ. Berndsen heeft eerder aangegeven dat onderhandelingen op bedrijfstakniveau (sectoren) de minst optimale
macro-economische resultaten laat zien en dat verdergaande decentralisatie beter kan voldoen aan de eisen die maatwerk stelt, zie RJ. Berndsen, Loonvorming en prijsstabiliteit, ESB, 27 oktober 1993, biz. 980-984.
8. In de diverse overleggremia en in het protocol sectoralisatie van het overleg 1993 en 1994 wordt ook wel de term
‘doordecentralisatie’ gebruikt. Los van het feit of deze term
voorwaardenvorming bij de overheid lijkt ons lokali-
taalkundig correct is, lijkt de term lokalisatie het proces
satie, dat wil zeggen verdergaande decentralisatie
van het arbeidsvoorwaardenoverleg van sectoraal
naar lokaal niveau.
beter te definieren.
ESB 15-2-1995
9. Hierbij wordt de recente discussie over de mogelijkhe-
den die de ondernemingsraad zou kunnen hebben bij het
sluiten van contracten of overeenkomsten over de arbeidsvoorwaarden, buiten beschouwing gelaten. Zie hiervoor
onder meer: P.P. van der Heyden, De ondernemingsovereenkomst, NfB, juni 1994.
nog dat, parallel aan sectoralisatie en lokalisatie van
het overleg, arbeidsovereenkomsten een steeds
individueler karakter krijgen en meer maatwerk het
gevolg is. De centrale overheid heeft op deze arbeidsvoorwaardenovereenkomsten nog maar weinig
greep. Dit laat zich overigens het sterkste gelden in
de particuliere sector, waar sinds het totstandkomen
van het Stichtingsakkoord in 1982 het arbeidsvoorwaardenbeleid duidelijk tot de verantwoordelijkheid
van partijen op decentraal danwel lokaal niveau
wordt gerekend. Het SER-advies Convergence en
overiegeconomie van 1992 geeft aan dat het proces
van decentralisatie en differentiatie onomkeerbaar is.
Het Stichtingsakkoord van 1993 benadrukt deze visie
nog eens.
Over de wenselijkheid van decentralisatie naar
een lager niveau dan de acht overheidssectoren, de
lokalisatie, is in eerder onderzoek aandacht besteed . Het voeren van overleg op lokaal niveau
was voor 67% van de respondenten gewenst. Dat er
meer differentiatie op zal treden bij lokalisatie was
voor 60% van de respondenten duidelijk.
Problemen bij (verdergaande)
decentralisatie
Er is een aantal belemmeringen die ofwel de lokalisatie zelf, ofwel het resultaat daarvan (verdere differentiatie) in de weg kunnen staan. Deze beperkingen
zijn van politieke, culturele of grondwettelijke aard,
of hebben te maken met de werking van de arbeidsmarkt.
De belangrijkste beperkingen zijn van politieke
aard. Het kabinet stelt het budget vast, en het overheidspersoneel wordt als sluitstuk op de begroting
gebruikt. Politieke beperkingen kunnen verder bestaan uit de vrees dat de vrije, zelfstandige onderhandelingen tussen werkgevers en werknemers bij de
overheid een inbreuk op het budgetrecht van de
Tweede Kamer vormen. Hier speelt ook de politieke
overtuiging een rol, want in hoeverre kunnen publieke voorzieningen wel of niet door private bedrijven
worden uitgevoerd? Voor de financiele ruimte voor
het sectorenmodel is afgesproken dat niet van te voren een bepaald budget beschikbaar zal zijn, maar
dat de aanwending van de middelen het resultaat
dient te zijn van de onderhandelingen.
Bij de culturele beperkingen kan gedacht worden
aan het waarden- en normensysteem van partijen
in het overleg en de tradities bij de verschillende
partijen. Het centralistische denken van delen van de
vakbeweging is hier een voorbeeld van. Bestaande
formele en informele instituties worden niet gemakkelijk verruild voor nieuwe werkwijzen en organisatievormen. Deze cultuurgebonden eigenschappen
van overleg en onderhandeling zijn bij alle partijen
te vinden, zowel in de particuliere als in de private
sector.
De beperkingen die voortvloeien uit de wisselwerking tussen de arbeidsmarkt in de particuliere en
de overheidssector, zijn soms terug te voeren op het
feit dat de overheid onvoldoende concurrentiemogelijkheden tot zijn beschikking heeft. Hiermee lijkt een
meer decentraal model enigszins onder druk te staan
omdat de overheid moeilijk tegemoet kan komen aan
de eisen die een flexibele arbeidsmarkt nu eenmaal
stelt.
Bij de constitutionele beperkingen kan gedacht
worden aan het feit dat iedere burger recht heeft op
een aantal basisvoorzieningen en dat het parlement
een verantwoordelijkheid heeft voor publieke taken
als defensie, infrastructuur en onderwijs. Deze verantwoordelijkheid wordt in de discussie over taken van
de overheid veelal aangeduid als het politieke primaat. Partijen kunnen, indien op lokaal niveau wordt
onderhandeld, op een zeker moment een afweging
maken tussen het beperken van bepaalde publieke
voorzieningen en de aanwending van deze middelen
voor arbeidsvoorwaardelijke doeleinden. Hierbij zal
center altijd een minimumniveau aan publieke voorzieningen gegarandeerd dienen te worden. Het vaststellen van de hoogte van dit minimumniveau is aan
de politick.
Succes- en faalfactoren van lokalisatie
Hoewel nog veel ongewis is, is het toch zinnig enige
succes- en faalfactoren op een rijtje te zetten en te
verbinden aan onze verhandeling over de mogelijke
toekomst van het arbeidsvoorwaardenoverleg van
ambtenaren. Een deel van de genoemde problemen
van het huidige arbeidsvoorwaardenoverleg kan in
een lokalisatiemodel worden opgevangen.
• Op grond van de diffusie tussen particuliere en
collectieve sector, voor wat betreft de markten van
produkten en diensten, alsmede voor de arbeidsmarkt, valt te verwachten dat in de naaste toekomst de totstandkoming van arbeidsvoorwaarden
in de collectieve sector grotere gelijkenis zal vertonen met die in de particuliere sector dan nu reeds
het geval is. De voortschrijdende diffusie zal deze
grotere eenvormigheid als het ware afdwingen. Gebeurt dat niet, dan zal de overheid in toenemende
mate worden geconfronteerd met een steeds slechtere concurrentiepositie op alle drie de genoemde
markten, waarbij die op de arbeidsmarkt niet de
minste is. Dat op zijn beurt zal erin resulteren dat
de overheidsprodukten aan kwaliteit ernstig zullen
inboeten en dat de vraag daarnaar sterk zal teruglopen. Het is niet onze verwachting dat de politick
het zover zal laten komen. Indien deze veronderstelling juist is, ligt verdere decentralisatie van het
arbeidsvoorwaardenoverleg voor de hand.
• In dit artikel zijn we niet nader ingegaan op de
alom gevoelde noodzaak tot ingrijpende hervorming van de Nederlandse verzorgingsstaat. Het zojuist aangetreden paarse kabinet-Kok heeft inmiddels aangegeven de verzorgingsstaat te willen
herijken door opnieuw te kijken naar de toedeling
van collectieve en individuele verantwoordelijk10. K.M. Becking, Het sectorenmodel, tussen theorie en
praktijk, Den Haag, 1993. De respondenten bestonden uit
vertegenwoordigers uit de politick, de wetenschap, van
werkgevers en werknemers. De gehanteerde onderzoekstechniek is voor 1993 het kwalitatieve diepte-interview. De
resultaten van het in 1994 gehouden onderzoek (enquete
en interviews) zijn deels in het artikel verwerkt.
heid. Deze herijking zal ongetwijfeld leiden tot
een versobering en, waar nodig en mogelijk, tot
parlementaire democratie een volstrekt terechte
eis dat de politick een doorslaggevende invloed
privatisering van bestaande collectieve voorzienin-
behoudt op de omvang, kwaliteit en aard van de
gen. Dit laatste zal er voor zorgen dat de druk op
gelijkschakeling van het arbeidsvoorwaardenoverleg in de collectieve sector aan dat van de particuliere sector zal worden verhoogd. Immers, ambtenaren zullen onder een dergelijk regime verhuizen
van de collectieve naar de particuliere sector en
daarmee onder het regime komen van de daar
heersende mores omtrent arbeidsvoorwaardenbeleid. Gezien de beperkte financiele middelen zal
dat heel snel zijn beslag krijgen en zullen overgangsperioden betrekkelijk kort zijn en zeker niet
zo lang en met zoveel garanties omringd zijn als
bij voorbeeld bij de privatisering van de PTT het
geval was. Dat nu zal de druk op gelijkschakeling
van de achterblijvers slechts doen toenemen.
Het veel gehoorde argument dat lokalisatie van
het arbeidsvoorwaardenoverleg het budgetrecht
van de begrotingswetgever zou aantasten gaat
naar onze mening niet op. Indien het wel op zou
gaan geldt dit argument evenzeer voor de sectoralisatie van het arbeidsvoorwaardenoverleg . Dit
recht hoeft niet aangetast te worden, indien twee
zaken goed in de gaten worden gehouden. Ten
eerste is het eindresultaat van de onderhandelingen altijd op termijn beinvloedbaar door de politiek. Staat het behaalde resultaat de begrotingswetgever niet aan dan kan de verantwoordelijke
werkgever altijd nog rechtstreeks of door middel
van de verantwoordelijke politicus op het matje
worden geroepen. Daarnaast blijft er het middel
van budgetsturing. Immers, de hoogte van het budget blijft een substantieel bestanddeel van de besluitvorming door de begrotingswetgever. Wel
doet deze er verstandig aan dat budget niet te gedetailleerd in te richten, opdat de overheidswerkgever voldoende manoeuvreerruimte behoudt om
in een redelijke mate van vrijheid tot overeenstemming te komen over de opbouw en omvang
van zijn arbeidsorganisatie, alsmede de daarin te
realiseren arbeidsvoorwaarden. Wordt een lumpsum afgesproken met de begrotingswetgever dan
is die vrijheid in voldoende mate gegarandeerd.
Met name de vakbonden zien weinig in lokalisatie
van het arbeidsvoorwaardenbeleid. Naast weerstand tegen verandering en vernieuwing speelt zeker ook de organisatie van de bonden een rol, die
immers nog grotendeels gebaseerd is op het centralistische model. Verandering van hun organisatiestructuur naar meer op decentrale onderhandelingen toegesneden organisaties betekent niet
alleen een formidabele cultuuromslag, maar
brengt ook kosten met zich mee. Er is echter geen
reden om aan te nemen dat die aanpassing niet zal
plaatsvinden. De ontwikkelingen in de particuliere
sector na 1982 laten immers zien dat de vakbeweging na enige tijd wel degelijk in staat is om adequaat te reageren op het onvermijdelijke.
Ten slotte zij opgemerkt dat lokalisatie van het arbeidsvoorwaardenbeleid een andere omgang vereist tussen de politick enerzijds en de decentrale
overheidswerkgevers anderzijds. Het is in onze
ESB 15-2-1995
overheidsdienstverlening of door de overheid gewenste danwel geentameerde dienstverlening. Dat
geheel dient te worden gegarandeerd door het op
grote schaal afsluiten van contracten tussen politick verantwoordelijken – ministers, staatssecretarissen, gedeputeerden, wethouders en dergelijke enerzijds en decentrale overheidswerkgevers danwel particuliere ondernemers anderzijds. In die
contracten dienen de aard en de kwaliteit van de
produkten, alsmede de prijs geregeld te zijn. Daarnaast dienen duidelijke toetsingspunten en toetsingsmomenten te worden ingebouwd. De vaststelling van de contracten, de evaluatie en de
eventuele verlenging of verbreking van de contracten zijn de bij uitstek politieke momenten waarop
de volksvertegenwoordiging in kan grijpen en de
politieke bestuurder verantwoording aan hen aflegt of ter verantwoording wordt geroepen.
Deze nieuwe benaderingswijze biedt mogelijk een
oplossing voor de geschetste politieke, economische
en culturele belemmeringen van verdere decentralisatie. Het vergt scholing en het opdoen van ervaring
van het politieke bestuur met contractmanagement.
Conclusie
Decentralisatie vergroot de mogelijkheid om de factor arbeid en de daarmee verbonden arbeidsvoorwaarden te flexibiliseren en daarmee de mogelijkheid om het zo noodzakelijke maatwerk te leveren.
De diffusie tussen de particuliere en de collectieve
sector maakt dat de arbeidsvoorwaardenvorming in
de collectieve sector meer gelijkenis zal gaan vertonen met de particuliere sector. De druk om tot meer
gelijkschakeling te komen zal mede worden vergroot
door de algemeen gevoelde noodzaak de verzorgingsstaat te herijken. Een nieuw systeem van arbeidsvoorwaardenvorming in de overheidssector, de
lokalisatie, kent op het eerste gezicht geen budgettaire belemmeringen. Het argument dat lokalisatie het
budgetrecht van de begrotingswetgever zou aantasten gaat naar ons idee niet op. Een niet te onderschatten probleem bij verdergaande flexibilisering en lokalisatie blijken de bestaande organisatiestructuren en
de overlegcultuur bij overheid en vakbeweging te
kunnen zijn. Om aan de democratische eisen te kunnen blijven voldoen en de politick voldoende invloed te laten houden op de kwaliteit en de aard van
de dienstverlening, kan het afsluiten van contracten
een oplossing bieden.
W.S.P. Fortuyn
K.M. Becking
11. Overigens werd hetzelfde argument aangevoerd tegen
het verlenen van stakingsrecht aan ambtenaren. Na tien jaar
lijkt de angst dat dit recht het budgetrecht van de politick
aantast, verdwenen.