Pakketvergelijking
Op 9 april maakten de ministers van
Binnenlandse Zaken en Sociale Zaken
de resultaten bekend van het onder
hun rechtstreekse verantwoordelijkheid ondernomen vergelijkend onderzoek naar arbeidsvoorwaarden van
werknemers bij de overheid en het particulier bedrijfsleven 1). Ze trokken
daaruit in hun persbericht de conclusie: ,,De inkomens van de meeste
ambtenaren lopen fors achter bij die
van werknemers in gelijkwaardige
functies in het bedrijfsleven”.
Wanneer een werkgever de publiciteit zoekt met de mededeling dat hij op
grond van een pakketvergelijkend onderzoek concludeert dat hij de meeste
van zijn werknemers aanzienlijk minder betaalt dan voor overeenkomstige
functies elders wordt gegeven, dan
mag men toch wel spreken van een bijzondere situatie. Als degene die het
meest belang lijkt te hebben bij het
bestrijden van de conclusies zulks achterwege laat, gaat het kennelijk om een
acceptabel rapport. Men mag daarom
verwachten dat de discussie verder
voornamelijk zal gaan over de vraag
welke consequenties aan de geconstateerde feiten zouden kunnen worden
verbonden. Die vraag blijft hier buiten
beschouwing. We zetten hier de resultaten van de zojuist gereedgekomen
pakketvergelijking op basis van functiekenmerken naast de geactualiseerde uitkomsten van een beperkte pakketvergelijking op basis van persoonskenmerken, zoals die eerder door het
CPB uitgaande van CBS-gegevens is
ondernomen 2). De uitkomsten van
beide typen pakketvergelijking blijken
weinig te verschillen. Ten slotte gaan
we kort in op twee zaken die telkens in
de discussie naar voren worden gebracht, te weten het verschil in ontslagrisico en ‘instellingscultuur’ 3).
Pakketvergelijking functies
Bij de pakketvergelijking op basis
van functiekenmerken heeft men voor
vergelijkbare functies bij overheid, gepremieerde en gesubsidieerde sector
en particulier bedrijfsleven alle op geld
waardeerbare
arbeidsvoorwaarden
vergeleken. Daarbij zijn de netto
besteedbare inkomens naast elkaar
gezet behorende bij ongeveer 2.000
vergelijkbare functies van circa 200 bedrijven en instellingen met meer dan
100 medewerkers. Bij de berekening
van bruto naar netto is gestandaardiseerd (door uit te gaan van een gehuwde alleenverdiener) ten einde niet op
de functie betrekking hebbende inkomensverschillen uit te sluiten. Naast
het netto besteedbare inkomen heeft
men nog een reeks andere op geld
waardeerbare
arbeidsvoorwaarden
aangetroffen (variabele vergoedingen
voor o.a. auto en lunch en voorzieningen zoals gratis koffie en thee, privegebruik auto en kort ing op prijs van
eigen produkten). Daarbij is er een grote variatie, maar het levert gemiddeld
per functie weinig op. Ze worden daarom hier buiten beschouwing gelaten.
De vaste vergoedingen zijn onder het
netto besteedbare inkomen opgenomen.
Essentieel in een pakketvergelijking
op basis van functies zijn de criteria
voor vergelijkbaarheid. Daarbij heeft
men gezocht naar functies die gelijk j
zijn dooreen combinatie van inhoud en j
zwaarte. Men is niet begonnen aan het |
zoeken van functies met exact gelijke :
inhoud bij zowel overheid als bedrijven, want dat ,,zou gelijk zijn aan het
zoeken naar gelijke naalden in honderden organisatorische hooibergen”.
Men heeft dus geen concrete functies
vergeleken, maar ‘geljkwaardige’. Dat
brengt een subjectief beoordelingselement in het onderzoek met de bekende
risico’s. Dat heeft het nodige geharrewar gegeven; we komen daar op terug.
De volgende functiewaardering is
toegepast: eerst heeft men geprobeerd rekening te houden met verschil
in inhoud door zes beroepsgroepen te
onderscheiden: administratie, bestuurlijk, commercieel, ondersteunende dienstverlening, techniek en zorgverlening. Vervolgens is die zesdeling
gecombineerd met een zwaartewaardering, een indicatie van het niveau
van de functie. De kwantificering van
het niveau is gedaan met de Bakkenist-functiewaarderingsmethode.
Daarbij zijn zeven niveaus onderscheiden. Twee functies worden dan als gelijk beschouwd als ze beide tot dezelfde beroepsgroep en tot hetzelfde niveau behoren.
Indicaties van het niveau van een
functie worden gegeven door het antwoord op de vraag of lager, middelbaar, hoger en wetenschappelijk opleidingsniveau veel, regelmatig dan wel
incidenteel voorkomen. Hetzelfde kan
worden opgemerkt over het kenmerk
uitvoerend dan wel leidinggevend.
Aangezien er een grote mate van samenhang bestaat tussen kennis en
mate van zelfstandigheid en andere
belangrijke gezichtspunten die bij
functiewaardering worden gehanteerd, is er een duidelijke band tussen
de invalshoekfunctiekenmerken en de
invalshoek persoonskenmerken (op-
1) Pakket vergelijking, resultaten van een vergelijkend onderzoek naar arbeidsvoorwaarden, Bakkenist, Spits en Co, Den Haag, april
1986.
2) CPB, Centraal Economisch Plan 1986, Den
Haag, april 1986, IV.2.1 en CPB, Macro Economische Verkenning 1983, Den Haag, September 1983, II.6. De gehanteerde methode is
beschreven in M. van Schaaijk, Een minipakketvergelijking, ESB, 15 december 1982 en
CPB overdruk nr. 176.
3) Zo genoemd door J. Weitenberg (de voorzitter van de vroegere commissie Pakketvergelijking) in het televisieprogramma Het Capitool, 13 april 1986.
Tabel 1. Koopkrachtontwikkeling a) exclusief incidenteel van werknemers in de
marktsector en ambtenaren, indexcijfers (1979 = 100)
Modaal
2 x modaal
bedrijven
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
overheid
bedrijven
overheid
97,5
97,4
99,3
100,0
98,1
94,0
91,9
88,7
87,7
88,9
91,9
99,5
100,0
96,8
93,3
91,2
86,6
83,7
83,6
85,7
99,0
100,0
100,0
99.1
100,4
97,0
92,1
89,1
84,6
83,1
84,5
87,8
100,0
96,7
91,2
87,4
82,2
79,3
79,3
81,3
a) Dus na correctie voor consumptieprijsstijging.
leidingsniveau en leeftijd voor kennis
en ervaring 4).
De zes beroepsgroepen te zamen
met de zeven gehanteerde niveaus leveren een functiematrix op. De wijze
waarop met behulp van de functiematrix overeenkomstige functies in de bedrijven worden gezocht is van groot belang. Dit blijkt uit de voorgeschiedenis
van het onderzoek van Bakkenist. Oorspronkelijk was het de bedoeling dat
de onderzoekers bij de bedrijven functies zouden selecteren aan de hand
van die functiematrix en dat na interviews met de functievervuller een f unctietypering zou worden opgesteld,
waarna binnen het projectteam zou
worden getoetst of de betreffende
functie voldoet aan de functiematrix.
De functiewaardering zou daarmee
dus in handen liggen van de onderzoekers.
De Raad van Centrale Ondernemingsorganisaties (RCO) weigerde
medewerking aan die opzet omdat het
erop zou kunnen lijken dat een, overal
toepasbaar, functiewaarderingssysteem zou zijn te ontwikkelen 5). Zij stelde voor dat men de leden van de RCO
een aantal concreet verglijkbare functies zou aanreiken, waarna hun leden
zelf zouden beoordelen of van vergelijkbaarheid met eigen functies sprake
was. De essentie, de waardering, zou
dan in handen van het bedrijfsleven
liggen.
RCO en Commissie Pakketvergelijking konden het niet eens worden. De
commissie gaf haar opdracht terug en
verdween van het toneel. Later bereikten de beide ministers en de RCO een
compromis. Afgesproken werd dat onderzoekers en vertegenwoordigers
van de bedrijven gezamelijk naar overeenkomstige functies zouden zoeken
en dat bij wijze van uitzondering overleg mogelijk zou zijn met betrokken
managers over de besproken functies.
Het onderzoeksbureau zou de voorkeur hebben gegeven aan een volledig
functiewaarderingsonderzoek
met
eigen waarnemingen, maar vond dit
compromis acceptabel, in ieder geval
verre te verkiezen boven een afstandelijke schriftelijke enquete.
De uitkomsten van een schriftelijke
enquete naar functies lijken inderdaad
ESB 30-4-1986
dubieus. Bij de invullers van de enqueteformulieren zal de verleiding immers
groot zijn (het kan trouwens moeilijk
anders) om de functierangorde mede
te bepalen op grond van beloningsschalen. Bij een analyse die eventuele
verschillen in beloningsverhoudingen
wil opsporen die niet zijn toe te schrijven aan functieverschillen, is het uiteraard essentieel dat de meting van het
functieniveau volstrekt onafhankelijk
van de feitelijke beloning geschiedt.
Anders heeft men in feite de te verklaren variabele tot op zekere hoogte opgenomen onder de verklarende variabelen. Het heeft daarom geen zin f unctie-informatie uit een schriftelijke enquete in de onderhavige analyse te betrekken 6).
Uitkomsten persoonskenmerken vergeleken
met functies
Bij een pakketvergelijking op basis
van persoonskenmerken vergelijkt
men geen gelijkwaardige functies,
maar werknemers met dezelfde leeftijd, opleiding en geslacht. Omdat de
uitkomsten van het door het CBS gehouden
Loonstructuuronderzoek
1979, dat die informatie bevat, reeds
voorhanden waren kon het CPB een
pakketvergelijking vanuit de invalshoek leeftijd, opleidingsniveau en
geslacht uitvoeren. Een pikant detail is
dat later bleek dat de kosten ervan minder dan 1 % bedroegen van die van de
nu gereedgekomen pakketvergelijking, die f. 7 mln. kostte.
Op basis van het Loonstructuuronderzoek 1979 zijn verhoudingsgetallen
berekend door het gemiddeld loon van
ambtenaren per klasse te delen door
het loon dat zou gelden als ambtenaren per categorie naar leeftijd, opleidingsniveau en geslacht hetzelfde
zouden verdienen als werknemers in
het bedrijfsleven. Voor de jaren na
1979 is er in de loonstatistieken onvoldoende informatie over opleidingsniveaus voorhanden. De bruto verhoudingen betreffende 1979 kunnen echter globaal worden vertaald in netto
verhoudingen en met de loonontwikkeling exclusief incidenteel (zie tabel 1)
worden geactualiseerd tot 1985. In tabel 2 wordt het netto loon bij de overheid gedeeld door het netto loon in de
marktsector gepresenteerd.
Ter wide van de vergelijkbaarheid
zijn daarbij de zeven loonshoogten van
de functie-invalshoek gehanteerd. Uit
tabel 2 blijkt dat beide vormen van pakketvergelijking tot een zelfde uit-
4) Die correlatie wordt al geconstateerd in J.
Sandee en R. Ruiter, Beroepseisen van de
industrie-arbeiders, ESB, 6 november 1957 en
CPB, overdruk nr. 52. Het gaat daarbij om een
van de onderzoekingen die op het CPB werden uitgevoerd ten behoeve van de kwantificering van Tinbergens model betreffende inkomensverdeling. In dat artikel wordt gesteld:
,,Hoewel de beoordelaars hun best doen, elk
gezichtspuntopzichzelftebeschouwen.ishet
nu eenmaal onmogelijk hierin geheel te slagen….. Indien eenmaal bekend is dat een ho-
ge waardering voor kennis pleegt samen te
gaan met een hoge waardering voor zelfstandigheid, zal een analyse die deze samenhang
niet vertoont, nog eens extra kritisch worden
bezien…. De correlatiecoefficient wordt hierdoor vanzelfsprekend nog hoger”. Zie ook J.
van Driel en T. Mourits-Ruiter, Achtergronden
van beloningsverschillen, CBS, supplement
bij de sociaal-economische maandstatistieken, 1984, nr. 5.
5) Een pleidooi daarvoor is te vinden in P.J.
Wijngaarden, Een nationaal systeem van
funktiewaardering als nieuw instument voor
het inkomensbeleid, ESB, 20 april 1983.
6) Deze stalling is empirisch te bewijzen. Zou
men functie-informatie uit een schriftelijke enquete, waarop dus de verdenking rust dat die
variabele niet onafhankelijk is van de feitelijke
beloningsverhoudingen meenemen, dan valt
te voorspellen dat een herweging naar functie
het verschil in beloning dempt. Het Loonstructuuronderzoek 1979 van het CBS blijkt behalve o.a. leeftijd, opleidingsniveau en geslacht
ook de variabele functie te kennen. Aangezien
die functievariabele ook bleek te zitten in het
magneetbandje van het loonstructuuronder-
zoek dat het CBS ons leverde, konden we dat
bij wijze van academische exercitie ook voor
deze invalshoek uitdraaien. Daarbij zijn ter wille van de vergelijkbaarheid bedrijven met minder dan 100 werknemers buiten beschouwing
gelaten. Zie het navolgende verschil in resultaat bij herweging naar functie, dan wel leeftijd, opleidingsniveau en geslacht in de sector
rijk en openbare publiekrechtelijke lichamen
(SBI 90). De bruto gegevens betreffen 1979,
maar zijn globaal vertaald in netto verhoudingen en om wille van de vergelijkbaarheid op
basis van de mutatie exclusief incidenteel
geactualiseerd tot 1985:
Raming voor 1985 van netto loon van ambtenaren gedeeld door dat van werknemers in bedrijven na herweging
Bij herweging
naar functie
volgens enquete
Laagstbetaalde 25%
Laag/middel 25%
Middel/hoog 25%
Hoogsl 25%
Bij herweging
naar leeftijd,
opleidingsniveau en
geslacht
1,01
0,98
1,05
1,01
0,97
0,90
0,96
0,92
Tabel 2. Beloningsverhouding tussen de overheid en de marktsector in 1985
Netto loon bij overheid gedeeld door netto
loon in de marktsector
Ambtelijk schaalniveau
functie
niveau a)
maximum
maandloon b)
in guldens
bij herweging naar
leeftijd, opleidingsniveau
en geslacht
bij functies van gelijk
gewicht e)
SBI 90 c)
SBI 9 d)
Rijk en PIT
OPLf)
G en G g)
1,01
0,98
0,97
0,95
0,93
1.04
1,05
1,06
0,93
0,97
0,90
0,85
0,84
0,85
0,79
1
2.567
1.06
2
3
4
5
6
7
2.960
3.271
4.098
5.221
6.854
9.495
1,05
1,00
0,97
0,93
0,97
0,89
0,86
0,85
0,76
1,04
0,97
0,94
0,92
0,87
0,79
a) De functieniveaus uit de pakketvergelijking op basis van functies.
b) Maandloon exclusief vakantiegeld, maar vbbr aftrek inhoudingsheffing en AOW, zoals dat sedert juni 1985 geldt.
c) SBI 90 bevat ambtenaren bij rijk en gemeenten excl. onderwijs.
d) SBI 9 omvat SBI 90 alsmede werknemers in het onderwijs en de gesubsidieerde en gepremieerde sector.
e) Deze gegevens zijn ontleend aan het pakketvergelijkend onderzoek van het Ministerie van Binnenlandse en dat van
Sociale Zaken.
f) Overige publiekrechtelijke lichamen (gemeenten en provincies).
g) Gesubsidieerde en gepremieerde sector.
komstenpatroon leiden 7). Rijk en gemeenten betalen de lagere loongroepen hogere Ibnen dan de marktsector,
maar de lagere functies in de gesubsidieerde en gepremieerde sector worden slechter betaald. Bij de middelbare loongroepen blijft de salariering bij
de overheid achter bij die in het bedrijfsleven en met name bij de topfuncties is de netto beloning bij de overheid
een stuk lager.
Werkloosheidsrisico’ s
De pakketvergelijking op basis van
functiekenmerken bevat naast een
vergelijking voor de werkenden ook
netto inkomensverhoudingen voor inactieven en post-actieven. Daaruit
blijkt dat de werkloosheidsuitkeringen
voor de ambtenaren in de hogere loongroepen beter zijn dan die in de marktsector. De werkloosheid is echter zeer
sterk geconcentreerd bij de lagere
loongroepen 8) en voor hen zijn de
werkloosheidsuitkeringen bij de overheid in sommige gevallen hoger, in andere gevallen lager dan in de marktsector. Bij de relevante groepen is het
inkomensverlies dat optreedt bij werkloos worden bij overheid en marktsector dus ongeveer gelijk. Beide sectoren
kennen een netto inkomensderving bij
werkloosheid van circa een kwart.
De marktsector kent echter een hoger ontslagrisico. Het op geld waardeerbare effect daarvan is te berekenen door de vergelijking tussen actieven in de marktsector versus actieven
bij de overheid uit te breiden tot de vergelijking van de netto inkomens van
werknemers in de marktsector plus
werklozen die voorheen in de marktsector werkten enerzijds en werknemers bij de overheid en werklozen die
vroeger bij de overheid werkten anderzijds. Uit gegevens van het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kan worden berekend dat als men
werkenden en voordien werkenden
per sector optelt, het percentage voordien werkenden in de marktsector 5%
hoger is dan bij de overheid 9). Vergelijkt men het netto inkomensverschil
van de populatie inclusief diegenen die
hun baan hebben verloren, dan wordt
de achterstand van de ambtenaren 1 %
minder. Bij de overheid is men namelijk wat betreft verschil in ontslagrisico
gemiddeld 1% beter af dan in de
marktsector.
‘Organisatiecultuur’
Behalve op geld waardeerbare arbeidsvoorwaarden zijn er andere verschillen. Wordt de lagere financiele beloning voor de hogere functies bij de
overheid gecompenseerd door een
aangename werkomgeving? Zijn deze
leuke ambten slechts weggelegd voor
diegenen die over andere inkomstenbronnen beschikken? Brengt het werk
in de marktsector meer spanning met
zich mee of is het juist veel spannender?
Op deze vragen kan een objectieve
pakketvergelijking geen antwoord geven. Wellicht kan daarover iets worden
gezegd op basis van onderzoeksmethoden die worden gebruikt voor de bepaling van welvaartsequivalentieschalen. Behalve meer objectieve methoden op basis van budgetonderzoek zijn
er nl. ook subjectieve methoden op basis van inkomenswaarderingsonderzoek. Bij de laatste methode vraagt
men een representatieve steekproef
inkomenstrekkers wat hun netto huishoudinkomen is en welk inkomensniveau gelet op hun huishoudsituatie redelijk zou zijn.
Het blijkt dat de objectieve en subjectieve methoden, hoewel qua aanpak sterk verschillend, in de praktijk
geen grote verschillen in uitkomsten
laten zien. Zo geven beide methoden
voor de welvaartsequivalentiefactor
tussen alleenstaande en echtpaar zonder kinderen de uitkomst 0,70. Op de-
zelfde manier als bij inkomenswaarderingsonderzoek zou men werknemers
kunnen vragen wat hun netto loon is en
wat gezien hun functie redelijk zou zijn.
Een eventueel significant verschil tussen de uitkomsten van werknemers in
de marktsector en die bij de overheid is
dan van belang.
Conclusie
De pakketvergelijking vanuit functiekenmerken leidt tot dezelfde conclusie
als die vanuit de invalshoek van persoonskenmerken: Rijk en gemeenten
betalen in de lagere loongroepen beter
dan de marktsector, maar de lagere
loongroepen in de gesubsidieerde en
gepremieerde sector zijn slechter af
dan hun college’s in het bedrijfsleven.
Bij de middelbare functies blijft de salariering bij de overheid achter en met
name bij de topposities is de financiele
honorering bij de overheid aanmerkelijk lager dan in de marktsector.
Nu is vastgesteld dat beide vormen
van pakketvergelijking tot dezelfde resultaten leiden zou voor de toekomst
kunnen worden overwogen om met name de persoonskenmerkenmethode te
hanteren. Die kost immers maar een
fractie van de functiebenadering. Het
is daarvoor slechts nodig dat het loononderzoek dat het CBS jaarlijks toch al
houdt, wordt uitgebreid – eventueel
slechts bij een deel van de geenqueteerden – met een vraag naar het opleidingsniveau. Het belang van die informatie gaat overigens veel verder
dan de kwestie van het beloningsverschil tussen ambtenaren en werknemers in bedrijven. Men denke aan
micro-onderzoek naar de relatie tussen relatieve lonen en relatieve arbeidsmarktontwikkeling. Dan gaat het
om meer dan een verdelingsvraagstuk, namelijk om de relatie met economische groei en werkgelegenheid.
M. van Schaaijk
De auteur is werkzaam bij het Centraal Planbureau.
7) Ook een beschouwing van de ontwikkeling
van de lonen van ambtenaren in vergelijking
met die van werknemers in bedrijven over een
lange periode laat een voordeel voor de lagere
en een nadeel voor de hogere loongroepen bij
de overheid zien. Zie E. Bolhuis, Salarisontwikkeling bij de overheid 1920-1980, ESB, 5
augustus 1981.
8) Zie M. van Schaaijk, Starre beloningsverhoudingen, starre werkloosheidsverhoudingen?, CPB onderzoeksmemorandum, 1985.
9) Het arbeidsvolume werknemers in de
marktsector (SBI 1 t/m 8) bedroeg in 1985 2,5
miljoen en bij de overheid inclusief gesubsidieerde en gepremieerde sector (SBI 9) 1,4
miljoen. Per 31-10-1985 waren er 359.600
werklozen die voordien werkten, waarvan
287.700 bij SB11 t/m 8 en 71.900 bij SBI 9. Het
aantal werklozen die voordien in SBI 9 werkten
in procenten van som van werkenden en degenen die voordien in SBI 9 werkten is dus 5. Dit
is 5% minder dan het overeenkomstige cijfer
voor SB11 t/m 8. Bij een netto inkomensdaling
met 25% bij werkloos worden geefl dit een gemiddeld effect van (10-5) x 0,25% = 1,25%.