Padafhankelijke bedrijventerreinen

Padafhankelijke bedrijventerreinen
Aute ur(s ):
Needham, B. (auteur)
Louw , E. (auteur)
De auteurs zijn respectievelijk verbonden aan de faculteit Management Wetenschappen van de Katholieke Universiteit Nijmegen en aan het
onderzoeksinstituut otb van de Technische Universiteit Delft. E.Louw@otb .tudelft.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4410, pagina 368, 8 augustus 2003 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
instituties

Het wordt normaal gevonden dat de gemeente de behoefte aan bedrijventerreinen royaal bedient. Gevolgen zijn te lage prijzen, een
groot ruimtebeslag en versnelde afschrijving. Een uitweg is nog niet zo makkelijk gevonden.
Bedrijventerreinen zijn van groot economisch belang voor Nederland. Er werkt naar schatting 45 procent van de beroepsbevolking, er
komt een groot deel van het nationale product tot stand en een aanzienlijk deel van de uitvoer wordt er verdiend. Toch is er momenteel
veel kritiek op deze terreinen. Ze worden niet efficiënt gebruikt, waardoor ze schaarse ruimte verspillen. Ze veroorzaken lange woonwerkverplaatsingen. Tot slot zijn de terreinen saai, lelijk en veelal verouderd. De meeste terreinen kunnen slechts met veel overheidsgeld
worden opgeknapt.
Hiervoor worden verschillende oplossing voorgesteld. Voorbeelden hiervan zijn meer aandacht voor verouderde terreinen; een betere
scheiding van private en publieke belangen en nieuwe vormen van terreinbeheer zoals parkmanagement1. Wij menen echter dat
dergelijke voorstellen de moeilijkheden bij het invoeren van veranderingen sterk onderschatten. De bestaande praktijk van het plannen
en ontwikkelen van bedrijventerreinen is zo ingeburgerd, en een paar sterke partijen hebben daar zo’n groot belang bij, dat verandering
een goed doordachte strategie van lange adem vereist. Daar komt bij dat de bestaande praktijk is bestendigd in de vorm van een grote
voorraad aan grond en gebouwen, die de prijs van de nieuwbouw laag houdt. Om deze reden hoort bij een analyse van de
veranderingsmogelijkheden ook een vastgoedanalyse. Dit artikel analyseert deze drie remmen op verandering: de ingeburgerde
vanzelfsprekendheid, de belangen en het vastgoed.
Het pad
Om ons argument uiteen te zetten gebruiken wij het economische begrip padafhankelijkheid dat door North is geïntroduceerd. “Path
dependence means that history matters. We cannot understand today’s choices…without tracing the incremental evolution of
institutions.”2. Bij bedrijven-terreinen in Nederland is die ‘incremental evolution’ ongeveer vijftig jaar geleden begonnen. Met de
wederopbouw hebben veel gemeenten de praktijk van een actief grondbeleid aangenomen. Hierdoor zijn zij de belangrijkste verstrekkers
van bouwrijpe grond geworden voor zowel woningen als bedrijven. Dat pad zijn wij ingeslagen en nu zitten wij zo diep in dit spoor dat
het moeilijk is om hieruit te komen en een ander pad te wandelen, al zouden wij dat met z’n allen willen.
Welk pad volgen de belanghebbenden?
Een bedrijf dat grond nodig heeft, gaat naar de gemeente om het daar te kopen. Dat klinkt ons heel gewoon in de oren, maar in menig
andere land is het ongebruikelijk dat gemeenten of andere overheidsinstanties bedrijventerrein ontwikkelen. Nederlandse gemeenten
daarentegen zien het als hun verantwoordelijkheid om altijd een voorraad grond ‘terstond uitgeefbaar’ klaar te hebben, met erbij een
voorraad die binnen vier á vijf jaar bouwrijp kan worden uitgegeven.
In de praktijk betekent dit dat grond tegen kostprijs wordt aangeboden en soms zelfs daaronder3. Ook is het mogelijk dat door hoge
bijkomende kosten (bijvoorbeeld voor de ontsluiting) de kostprijs ver boven de vigerende uitgifteprijzen komt te liggen. In dat geval
worden er subsidiemogelijkheden gezocht. Hoewel eu-regels verbieden dat grond onder de kostprijs of met subsidie wordt aangeboden,
lijkt dat nog niet tot alle gemeenten te zijn doorgedrongen. Nog in 2001 is de gemeente Heerenveen veroordeeld omdat zij grond onder de
marktconforme prijs had verkocht.
Wanneer een gemeente haar werk goed doet, kan een bedrijf gemakkelijk grond verwerven. Vervolgens laat het bedrijf een gebouw
ontwerpen dat bij zijn productieprocessen past, geeft een aannemer opdracht tot de bouw en financiert dat alles uit eigen reserves of met
vreemd vermogen. Wanneer een bedrijf groei-verwachtingen heeft, kan het wellicht een groter perceel krijgen dan het op dat moment wil
bebouwen, waarbij het bedrijf de volle prijs niet betaalt maar op deze extra ruimte een optie neemt (immers, de gemeente wil
werkgelegenheidsgroei niet door ruimtegebrek laten belemmeren). Het terrein dat het bedrijf met anderen deelt wordt vervolgens
onderhouden door de gemeente.
Diepe sporen zijn moeilijk uit te wissen

Deze praktijk is zoveel jaren uitgeoefend dat het moeilijk is geworden dit pad te verlaten en een andere weg te volgen. De drie
voornaamste redenen zijn de vanzelfsprekendheid, de gevestigde belangen en het niveau van vastgoedprijzen.
Het is voor alle partijen vanzelfsprekend dat gemeenten de taak en verantwoordelijkheid hebben om bedrijventerrein op deze manier te
ontwikkelen. Rondom de planning van bedrijventerreinen is een heel circus van flankerende praktijken gegroeid. Experts worden
opgeleid in bedrijventerreinplanning. Het Centraal Planbureau, het ministerie van Economische Zaken en het ministerie van vrom werken
samen aan de BedrijfsLocatieMonitor. Provincies bemoeien zich met bedrijventerreinen uit de wens om het gemeentelijke beleid op elkaar
af te stemmen; de Kamers van Koophandel behartigen de belangen van hun leden door voor een ruim aanbod van bedrijventerrein te
lobbyen. Sinds 1975 bestaat het Integraal Bedrijventerreinen Informatie Systeem (IBIS) met een overzicht van alle beschikbare terreinen
in Nederland. Het is een schoolvoorbeeld van hoe een activiteit wordt geïnstitutionaliseerd. De gebruikte terminologie is daarbij
veelzeggend. Zowel gemeenten als bedrijven spreken over ‘de behoefte aan bedrijventerrein’, niet over de vraag ernaar, zoals gebruikelijk
is bij goederen en diensten die commercieel worden verhandeld.
De eindgebruikers (de bedrijven zelf) zijn tevreden. Er is een relatief ruim aanbod (al bestaan er natuurlijk regionale en conjuncturele
tekorten) en de concurrentie tussen gemeenten houdt de prijzen laag.
Ook gemeenten hebben belang bij het voortzetten van deze praktijk. Zij zien het als noodzakelijk voor hun ruimtelijk- en
werkgelegenheidsbeleid. Bovendien maakt deze praktijk het gemeenten gemakkelijker om binnenstedelijke locaties te herontwikkelen: een
bedrijf laat zich nu eenmaal eerder verplaatsen wanneer een alternatieve locatie kan worden aangeboden.
Soms verdienen gemeenten er zelfs geld mee, maar dit is meestal op het segment voor kantoren en nauwelijks voor productie- of
distributiebedrijven. Het verdiende geld wordt vaak gebruikt om verliesgevende terreinen elders in de gemeente aan te leggen.
De derde reden waarom het moeilijk is om de huidige praktijk te veranderen wordt duidelijk door een vastgoedanalyse. Gebouwen zijn
voorraadgoederen: het aanbod wordt gedomineerd door aanbod uit bestaande gebouwen en niet door de nieuwbouw. Het gevolg is dat
de marktwaarde wordt bepaald door de prijs van de bestaande gebouwen. Nieuwbouw is een prijsnemer en geen prijszetter. Omdat de
afgelopen vijftig jaar het aanbod royaal is geweest zijn de prijzen tegenwoordig laag: rond de minimale productiekosten. Tegen die prijzen
is het voor een commerciële ontwikkelaar niet aantrekkelijk om zelf grond te kopen en daarom bedrijfsgebouwen te ontwikkelen.
Het lijkt derhalve alsof de markt voor bedrijventerrein een gemeentelijk monopolie is. Dat behoeft het echter niet te zijn. Niets belet een
projectontwikkelaar de grond die als bedrijventerrein is bestemd aan te kopen, te ontwikkelen en te exploiteren. De markt voor
bedrijventerreinen is ‘contestable’4. Het loont echter niet om de markt te ‘contesteren’.
Allerwegen problemen
Gemeenten zijn niet onverdeeld gelukkig met de huidige praktijk. Werkgelegenheid en economische groei blijven vaak uit. Onderzoek
uitgevoerd in Noord-Brabant wijst bijvoorbeeld uit dat nieuwe terreinen nauwelijks werkgelegenheid creëren: het gaat voornamelijk om
het verplaatsen van werkgelegenheid uit de omgeving5. Daarnaast neemt de maatschappelijk weerstand tegen de uitbreiding van het
areaal bedrijventerreinen toe. Ze zijn immers onaantrekkelijk en hun ruimtebeslag is groot. Ook voelen gemeenten zich financieel
aangesproken voor het opknappen van verouderde terreinen. De markt pakt deze uitdaging niet op, onder andere omdat de prijs van de
opgeknapte ruimtes laag blijft vanwege de concurrentie met laag geprijsde nieuwbouw. Tot voor kort heeft de rijksoverheid gemeenten
hiermee geholpen met de Stimuleringsregeling Ruimte voor Economische Activiteit. Sinds 2000 is deze regeling vervangen door het
breder opgezette Tender Investeringsprogramma Provincies. De vraag doet zich voor of het verantwoord is om overheidsgeld te
gebruiken om deze herstructurering te subsidiëren.
Bij het aanpakken van dergelijke negatieve gevolgen zien veel gemeenten zich geplaatst voor het ‘prisoners’ dilemma’: de ene gemeente
durft niet met de bestaande praktijk te breken omdat men vreest dat de buur-gemeente dat niet doet en de bedrijvigheid naar zich toe
trekt. Het gezamenlijk en vrijwillig op regionale schaal optreden blijkt moeilijk (een uitzondering is het door de desbetreffende gemeenten
ondertekend ‘convenant bedrijventerreinen Rivierenland’). Soms is regionale samenwerking slechts mogelijk door alle belanghebbenden
hun zin te laten krijgen, hetgeen tot een overvraging leidt6. De provinciale overheid is hier niet gelukkig mee: zij voelt zich
verantwoordelijk voor het efficiënt omgaan met de ruimte.
Een ander nadeel is dat de voorraad bedrijfsgebouwen eenzijdig is. Vanwege het betrekkelijk ruime aanbod van grond en het gemak om
daarop een bedrijfspand te realiseren, laat het merendeel van bedrijven hun gebouw zelf en op maat ontwerpen en bouwen. Gebouwen
worden daardoor bedrijfsspecifiek. Naar schatting is meer dan 95 procent van alle bedrijfsruimten op maat gemaakt dan wel door de
gebruiker in eigendom genomen. Nog een gevolg is dat de marktwaarde van bedrijfspanden laag is en nauwelijks toeneemt. Beide leiden
ertoe dat er weinig bedrijfsruimte te huur is. Panden zijn hierdoor geen interessant beleggingsobject.
Lage vastgoedprijzen hebben ook tot gevolg dat het onderhoud wordt ontmoedigd. Hierdoor worden panden snel afgeschreven. Ten
gevolge hiervan zijn achtergelaten panden moeilijk te verkopen of te verhuren. Hierdoor versnelt iedere bedrijfsverhuizing de
veroudering van een bedrijventerrein. Op den duur moet het terrein worden geherstructureerd, hetgeen flinke investeringen van de
overheid vereist. Hiermee is de cirkel rond; het publieke geld is weer aan zet.
Welk ander spoor slaan we in?
Bij het zoeken naar mogelijke alternatieven kunnen wij ideeën opdoen van bij onze buren7. Daar zien wij het volgende. Het proces begint
als de gemeente grond als bedrijventerrein bestemd. Daar houdt de betrokkenheid van de gemeente op, behalve bij het toetsen van de
aanvraag om een bouwvergunning. Vervolgens kan een bedrijf in principe zelf de grond van de bestaande eigenaar kopen en daarop het
eigen pand bouwen. De Nederlandse bodemgesteldheid vereist evenwel omvangrijke grondexploitatie bij het bouwrijp maken.
Realistischer is dan ook de buitenlandse praktijk waarbij een projectontwikkelaar de grond van de bestaande eigenaar verwerft, daar
standaardbedrijfspanden op bouwt en deze aan de finale gebruikers verkoopt. Een bedrijf krijgt op deze manier de beschikking over
bedrijfsruimte die voor eigen rekening moet worden ingericht, zoals dat bij het huren van kantoorruimte gebruikelijk is. De bedrijfsruimten

zijn meer gestandaardiseerd, waardoor zij gemakkelijk te verhuren zijn en bij verhuizing verhuurbaar blijven. Op deze manier behouden zij
hun waarde en hoeven bedrijven geen vermogen uit te geven aan iets dat geen kernactiviteit is.
Grootschalige toepassing van deze praktijk is bij het huidige prijsniveau voor Nederland een onaantrekkelijk alternatief. Toch zijn er
aanwijzingen dat het commercieel aanbieden van bedrijfs-terrein en bedrijfsruimtes aan belang toeneemt. Volgens het ibis was vorig jaar
23 procent van het uitgeefbaar areaal bedrijventerreinen in handen van private aanbieders. De praktijk leert bovendien dat er steeds meer
pps-constructies voor de ontwikkeling van bedrijventerreinen tussen gemeente, ontwikkelaars en beleggers worden opgericht. Een paar
commerciële ontwikkelaars durven de nieuwe markt aan. Blijkbaar zijn op sommige locaties de prijzen hoog genoeg om de risico’s te
compenseren. Soms verzetten gemeenten zich nog wel tegen deze nieuwe praktijk, getuige het inzetten van de Wet voorkeursrecht
gemeenten8.
Wegwijzers ontbreken vooralsnog
Wanneer Nederland een nieuw pad zou willen inslaan dan moet dit worden geëvalueerd op basis van een aantal basale criteria. Voorop
staan de gevolgen voor de werkgelegenheid, voor de productie en voor de ruimte. Vervolgens zijn er de gevolgen voor de openbare
financiën. Hoe zou het op grote schaal commercieel ontwikkelen en exploiteren van bedrijfsruimtes hierop scoren? Het zal niet
verwonderen dat hierop nu geen antwoorden te geven zijn. Immers, het is kenmerkend voor padafhankelijkheid dat de onderzoeksinspanning zich eerder op het verbeteren van de bestaande praktijken richt dan op radicale alternatieven.
Slot
Gemeenten moeten minder bedrijventerreinen in bestemmingsplannen opnemen. Op den duur stijgen hierdoor de prijzen. Op zeker
moment zijn deze hoog genoeg om commerciële actoren aan te trekken. Hieraan zijn evenwel gevaren verbonden. Met name de gevolgen
voor de ruimtegebruikers zelf – de bedrijven – zijn moeilijk te voorzien. Bij de huidige economische stagnatie is dit een belangrijk punt,
zodat hiertoe niet zomaar kan worden overgegaan.
Wat wij wel aanbevelen is het ter discussie stellen van het concept van het bedrijventerrein, evenals het geëigende pad waarmee
terreinen worden gepland, ontwikkeld en beheerd. Barsten in de beleidscoalities worden wijder. Het ministerie Economische Zaken staat
tegenover het ministerie vrom en de provincies staan tegenover de gemeenten. Dit is een goed moment voor een radicale heroverweging.

1 Zie respectievelijk: J. Schuur, Nieuw beleid voor oude terreinen, ESB, 2 november 2001, blz. 840-843; Buck Consultants International &
BRO, Meer private betrokkenheid als kans bij de herstructurering van bedrijventerreinen, Ministerie van Economische Zaken, Den
Haag, 1999; R. Hoogzaad, Parkmanagement op bedrijventerreinen, Rooilijn, jrg. 34, nr. 10, 2001, blz. 516-522.
2 D.C. North, Institutions, institutional change and economic performance, Cambridge University Press, 1990, blz. 100.
3 Centraal Planbureau, De grondmarkt: een gebrekkige markt en een onvolmaakte overheid, Sdu uitgevers, Den Haag, 1999, blz. 77,
144.
4 L.W. Nooteboom en B. Needham, Een miscalculatie op de grondmarkt, ESB, 1 november 1995, blz. 982-984.
5 F. van Aalst en H. ten Caten, Bijdrage van nieuwe bedrijventerreinen aan de werkgelegenheid is bescheiden, ROM Magazine, nr. 11,
1998, blz. 14-15. Zie ook CPB, op. cit., 1999.
6 Zo wensen bedrijven in Gelderland een toename van het areaal bedrijventerreinen met veertig procent tot 2020, terwijl een
werkgelegenheidsgroei van slechts twintig procent wordt verwacht. Zie Sociale partners Gelderland, Ruimte voor trekkracht, Arnhem,
2002.
7 R. Williams en B.Wood, Industrial property markets in Western Europe, Pion, Londen, 1992.
8 Met deze wet kan een gemeente de eigenaar van grond verplichten de grond eerst aan de gemeente aan te bieden, voordat de grond
aan een projectontwikkelaar wordt aangeboden.

Copyright © 2003 – 2004 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)