Overheidsinvesteringen in
verkeersinfrastructuur
In de komende kabinetsperiode nemen de Overheidsinvesteringen in
verkeersinfrastructuur fors toe. Beoogd wordt zodoende de economische structuur van ons land te versterken. Deze beleidsoptiek wordt
echter nog niet eenduidig door de theorie gestaafd.
Het thema van de invloed van investeringen in verkeersinfrastructuur op
ruimtelijke patronen van economische activiteiten ondervindt een
toenemende belangstelling. Vanuit
politick oogpunt is het onderwerp interessant omdat in toenemende mate
de overheid een afweging moet maken hoe haar schaarser wordende
overheidsgelden aan te wenden. Het
effect van de investeringen in de
transportinfrastructuur dient te worden afgezet tegen de opbrengsten
van andere aanwendingen van de
middelen, alvorens tot aanleg kan
worden besloten.
Het beleid van nationale overheden is, als gevolg van de globalisering van de economic in zijn algemeenheid en het wegnemen van
barrieres in de Europese markt in het
bijzonder, gericht op het ontwikkelen
internationaal georienteerde infrastructuur om de nationale bedrijvigheid de middelen te bieden de concurrentieslag op de Europese en de
wereldmarkt aan te kunnen. Volgens
deze beleidsoptiek zijn om als winnaar uit de strijd te komen niet alleen
goede Internationale verbindingen
van belang, maar tevens hoogwaardige vestigingslocaties voor internationaal georienteerde bedrijvigheid. In
het beleid is dan ook een verschuiving van het regionale naar het lokale en Internationale schaalniveau
waarneembaar.
Wetenschappelijk is het een interessant vraagstuk dat reeds lang de nodige aandacht heeft gekregen zonder
echter uit te groeien tot een hoofdaandachtsveld binnen een wetenschappelijke discipline. Het vraagstuk
heeft diverse invalshoeken en is dan
ook vanuit verschillende wetenschappelijke disciplines benaderd, te weten verkeerskunde, economic en
ESB 22-9-1993
geografie. Tussen de drie disciplines
heeft naar onze mening weinig uitwisseling van ideeen plaats gevonden.
Dit heeft geresulteerd in een beperkte en gefragmenteerde theoretische
onderbouwing van het vraagstuk.
Desondanks kan aangetoond worden
dat de beleidsoptiek nog niet eenduidig door de theorie gestaafd wordt.
Infrastructuur en
economische ontwikkellng
In het schema (biz. 874) wordt met
behulp van de inzichten uit de drie
bovenstaande disciplines getracht de
complexe relatie tussen infrastructuur
en economische ontwikkeling nader
uit te werken . In het besproken schema wordt uitgegaan van de ruimtelijk
economische effecten van een verbetering van verkeersinfrastructuur. De
ruimtelijke schaal waarop deze effecten waargenomen wordt zal afhangen van de functie van de betreffende infrastructuurverbetering.
In het schema beinvloedt de aanleg
van een nieuw c.q. verbeterd stuk
transportinfrastructuur de gerealiseerde transportkosten (relatie 1) door
middel van kortere afstanden en/of
hogere snelheden. Deze veranderingen in het transportsysteem leiden tot
reducties in brandstof, kapitaal en/of
arbeidskosten. Op zijn beurt zal dit
binnen het verkeerssysteem leiden
tot wijzigingen in de keuze van transportmiddel, routekeuze, tijdstip van
vertrek (in geval van congestie in netwerken) en de generatie en aantrekking van ritten per zone (relatie 2).
De reductie in gerealiseerde transportkosten in combinatie met de veranderingen in verplaatsingsgedrag
van zowel huishoudens als bedrijven
leidt tot een toename van de produktiviteit in de betrokken regie’s (relatie
3 en 4). Voor huishoudens is dit mogelijk daar de reductie in reistijd het
mogelijk maakt hetzelfde produktieen consumptiepatroon in een kortere
tijdspanne te laten plaatsvinden.
Voor transportbedrijven betekent
een verbetering in het transportsysteem in het algemeen dat minder
chauffeurs en vrachtwagens ingezet
kunnen worden om dezelfde produktiviteit te realiseren. Andere effecten
betreffen een verhoogde betrouwbaarheid van leveringstijdstippen
(door verminderde kans op congestie) en een vergroting van het geografisch arbeidsmarktgebied.
De afname van de transportkosten
leidt tevens tot een toename in de bereikbaarheid van de betreffende zone
c.q. regio (relatie 5). De bereikbaarheid hangt af van de inspanningen in
brede zin die men zich moet getroosten om een zone te bezoeken of
weer te verlaten. De toename in de
produktiviteit en de bereikbaarheid
in de betreffende zone c.q. regio kan
een expansie van economische activiteiten en/of bevolking tot gevolg hebben (relatie 6 en 7).
Nadrukkelijk dient gesteld te worden dat met name de interregionale
handelstheorie aangeeft dat een positief effect voor werkgelegenheid of
bevolking geenszins gegarandeerd
kan worden. Het omgekeerde is namelijk ook mogelijk. De daling van
de interregionale transportkosten
heeft een toenemende interregionale
concurrentie tot gevolg waarbij bedrijven die voor de lokale en regionale
markt produceren verdrongen kunnen worden door importen uit concurrerende regio’s.
In het schema worden een aantal
terugkoppelingsmechanismen opgenomen. Een eerste terugkoppeling is
dat de relocatie van economische activiteiten veranderingen in de massa
van de verschillende locaties tot gevolg heeft, welke op haar beurt de bereikbaarheid van locaties wijzigt (relatie 8). Overeenkomstig wijzigen de
veranderingen in de locatie van activiteiten het aantal verplaatsingen van
vracht en passagiers (relatie 9). In geval van congestie leidt deze verandering in het aantal verplaatsingen van
vracht en passagiers tot een wijziging
in de transportkosten (relatie 10).
1. Zie voor een uitgebreide analyse: F.R.
Bruinsma en P. Rietveld, De structurerende werking van infrastructuur, Projectbureau IWS, Den Haag, 1992.
Transportinfrastructuur kan niet als
volledig exogeen beschouwd worInfrastructuurbeleid overheid
den, aangezien het door de overheid
ontwikkeld wordt. De overheid laat
zich hierbij leiden door veranderingen in het transportsysteem. Infrastructuurbeleid kan er op gericht zijn
een aanvaardbaar niveau van bereikbaarheid voor alle zones te handhaven (relatie 11 en 12). Daarnaast kan
het beleid gericht zijn op het ontwikkelen van additionele infrastructuur
in zones welke een snelle economische groei kennen om hiermee de
congestie zoveel mogelijk te beperken. Deze twee doelstellingen van
het beleid leiden tot de conclusie dat
Produktiviteit van bedrij-
niet alleen als oorzaak maar tevens
als gevolg van economische ontwikkeling in bepaalde regie’s beschouwd kan worden.
Ten slotte zijn er naast infrastructuur uiteraard nog andere factoren
die een belangrijke invloed uitoefenen op de ontwikkeling van verkeersstromen en ruimtelijke patronen van
economische activiteiten. Daarbij kunnen onder meer genoemd worden:
technologic, demografie, economic
en overheidsbeleid (relatie 13). Niet
alleen plaatsen deze factoren de invloed van transportinfrastructuur op
ruimtelijke patronen van economische activiteiten in een breder kader,
maar tevens is het van belang te on-
derkennen dat deze factoren medebepalend zijn voor de mate waarin
transportinfrastructuur ruimtelijke
patronen van activiteiten kan bei’nvloeden. Dit heeft echter tot gevolg
dat de waargenomen effecten in ruimtelijke patronen van economische activiteiten als gevolg van een verandering in transportinfrastructuur slechts
gedeeltelijk zijn toe te schrijven aan
deze verandering (Hierbij is van belang of het waargenomen effect distributief dan wel generatief van aard is.)
Samengevat kan worden gesteld
dat het eenvoudig lijkt aannemelijk te
maken dat transportinfrastructuur een
stimulerend effect heeft op ruimtelijke patronen van economische activiteiten. Immers, aanleg van een verbinding leidt tot een reductie in reistijd
c.q. transportkosten. Echter, zoals uit
het schema blijkt, hebben tal van intermedierende factoren hun invloed
op de mate waarin dit effect waarneembaar is. Daarnaast spelen dynamische aspecten een rol In de tijd zal
het effect verschillen. Kort na aanleg
zal het effect sterk zijn en daarna wel-
Volume en locatie van activiteiten van bedrijven/
ven/huishoudens
vanuit beleidsoptiek infrastructuur
huishoudens
(13)
Economische ontwikkeling, demografie,
technologic, milieu, overheidsbeleid
licht in sterkte afnemen. Ook hier is
de tijdspanne van het proces onderhevig aan de invloed van tal van intermedierende factoren. Er zijn dan ook
gerede argumenten aan te voeren om
enige terughoudendheid in acht te
nemen ten aanzien van de te ver-
wordt voor de feitelijke investeringsinspanningen.
Deze laatste ontwikkeling is nog
versterkt door enerzijds de intrekking
van de Wet Uitkering Wegen met in-
gang van 1993 (vanaf dit jaar krijgen
nationaal georienteerde infrastructuur-
provincies uitkeringen voor de aanleg en het onderhoud van secundaire
en tertiaire wegen via het Provincie-
plannen.
fonds) en anderzijds door het voorne-
wachten effecten van met name inter-
Investeringen in Nederlandse
verkeersinfrastructuur
Bij het beoordelen van de ontwikkeling van de investeringen in verkeersinfrastructuur wordt meestal gekeken
naar de begrotingen van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Deze
geven echter een onvolledig beeld .
Immers, de investeringen verricht
door onder meer Schiphol, de haven
van Rotterdam, de PTT, de NAM, de
NS, en de gemeentelijke vervoerbedrijven •worden niet tot de overheidsinvesteringen gerekend, terwijl juist
de luchtvaart, de telecommunicatie
en telematica een sterke groei tegemoetgaan3.
Wanneer bij voorbeeld wordt bedacht dat uitvoering van het Rotter-
damse “Havenplan 2010” 30 a 35 mrd
gulden zal vergen, dan wordt duidelijk dat het overheidsaandeel in de infrastructuurinvesteringen zal dalen en
dat de begroting van Verkeer en Waterstaat steeds minder indicatief
men van de rijksoverheid om grootschalige infrastructuurprojecten via
publiek-private partnership te financieren (bij voorbeeld Wijkertunnel,
Betuwelijn).
Tot slot moet bij de beoordeling
van de rol van de overheid in investeringen in verkeersinfrastructuur nog
worden gewezen op het probleem
dat in de achterliggende periode niet
steeds duidelijk was of er sprake is
van uitbreidingsinvesteringen dan
wel van onderhoudsuitgaven.
Om toch een beeld te krijgen van
de ontwikkeling van het uitgavenpatroon, zal voor de lange termijn de
2. Conform de SER-definitie wordt onder
verkeersinfrastructuur verstaan: landwegen, railverbindingen, vaarwegen, luchtvaartterreinen, havens, informatietransmissie en buisleidingstraten. Sociaal Economi-
sche Raad, Advies economische infrastructuur, Den Haag, 1987.
3. Indien het advies van de commissieWijffels wordt overgenomen, zal de rijksoverheid de aanleg en het onderhoud van
de railinfrastructuur voor haar rekening
Ftguur 1. Uitgaven min. V&W, in
tig een aanzienlijke opleving te zien
geven, zoals blijkt uit figuur 2. Naast
de investeringen welke de overheid
aan wil wenden ter oplossing van de
bestaande knelpunten (vraagvolgende investeringen), heeft de overheid
extra gelden vrijgemaakt om door
middel van de aanleg van verkeersinfrastructuur actief economische ontwikkeling te gaan initieren (sturende
Figuur 2. Investeringen in infra-
prijzen 1991 en % nni
structuur, f mrd.
4 r —— Totaal
—•- Spoorwegen
—— Kjkswegen
—— Vaarwegen
ofwel impulsinvesteringen).
I9H MM IMS 19M !
—VJtW «cL FIT ta prijM 1991
IM* 19M IMO 1991
92
93
94
95
96
97
98
V*W ik * «« WO
Bron: IOO, Jaarboek Overbeidsuitgaven
1993.
Bron: Begroting Infrastructuurfonds 1994.
ontwikkeling in de investeringen in
de grond- weg en waterbouwsector
trie leidt tot de conclusie dat de private en publieke investeringen in het
vorige decennium uit de pas zijn
gaan lopen. In een periode waarin
private investeringen plaatsvinden,
ontstaan in toenemende mate knelpunten in de verkeersinfrastructuur.
Deze knelpunten vormen een dreigende aantasting voor de Nederlandse concurrentiepositie in Europa. De
vraag rijst dan ook welke investerin-
(GWW), die deel uitmaken van de
verkeersinfrastructuur, toegelicht worden. Vervolgens wordt voor het laatste decennium de begroting van het
Ministerie van V&W toegelicht. Ten
slotte zal de ontwikkeling in de investeringen in het weg-, rail- en waterinfrastructuurnetwerk in een Europese
context geplaatst worden.
Voor de oorlog bedroegen de overheidsinvesteringen in de GWW-sector
nog 35 a 40% van de totale overheidsuitgaven, terwijl dat percentage in de
jaren tachtig is gedaald tot circa 13%
(mede als gevolg van het aflopen van
de Deltawerken). Het aandeel van de
overheid in de totale investeringen
zakte in dezelfde periode van 25 a
30% tot 11%. De overheidsinvesteringen in procenten van het bnp daalden van circa 5% tot 2,5%.
In figuur 1 zijn de totale uitgaven
van het ministerie van V en W voor
het recente verleden weergegeven. In
deze begroting zijn naast de investeringen in verkeersinfrastructuur tevens onderhoudsinvesteringen, subsidies aan het openbaar vervoer en alle
personeelsuitgaven opgenomen. De
figuur zegt dan ook weinig over de
hoogte van de investeringen in verkeersinfrastructuur, echter het figuur
maakt wel duidelijk dat het budget
van het ministerie, als investeringsministerie, in de afgelopen periode niet
ongeschonden door de diverse bezuinigingsronden is heengekomen.
De publieke uitgaven vertonen een
anti-cyclisch patroon . In tijden van
vanaf 1995 stabiliseren rond het be-
pleegd hebben in de weg-, rail- en
vaarwegeninfrastructuur.
Uit gegevens van de ECMT blijkt
dat, afgezien van Italic en lerland, de
overige EG-landen in reele bedragen
eveneens minder in deze infrastructuurnetwerken zijn gaan investeren .
Vergeleken met Belgie (de voornaamste concurrent wat betreft de transitofunctie) scoort Nederland beter, maar
drag van circa/ 3,5 mrd per jaar, hetgeen voor de gehele getoonde periode desondanks leidt tot een jaarlijkse
gemiddelde groei van circa 11%.
De begrote uitgaven van het infrastructuurfonds bedragen voor 1994
bijna / 5,7 mrd, waarvan 52% zal worden aangewend voor investeringen in
de aanleg van nieuwe infrastructuur
(/ 2,9 mrd) en 44% voor het onderhoud ervan (f 2,5 mrd).
Voor de eerste helft van de jaren
negentig kan worden geconcludeerd
dat het anti-cyclische patroon uit de
vergeleken met Duitsland en Frank-
jaren tachtig wordt gecontinueerd.
rijk slechter. Indien de genoemde
investeringen worden uitgedrukt als
percentage van het bnp, dan neemt
Nederland een middenpositie in,
maar ten opzichte van de buurlanden
is het niveau lager.
De hernieuwde investeringsinspanningen komen deels voort uit impulsinvesteringen, waaruit blijkt dat de
overheid een vertrouwen heeft in de
structurerende werking van verkeersinfrastructuur, hetgeen uit de theorie
niet eenduidig valt af te leiden.
gen andere Europese overheden ge-
Begroting 1994
F.R. Bruinsma
Een analyse van de begroting 1994
van Verkeer en Waterstaat wordt vergemakkelijkt door de per 1 januari
1994 in werking tredende wet op het
infrastructuurfonds, onder gelijktijdige intrekking van de wet op het rijkswegenfonds en het mobiliteitsfonds.
4. H.A. van Gent en P. Rietveld, Verkeer
De voornemens ten aanzien van aan-
en Waterstaat, Jaarboek overheidsuitga-
leg en onderhoud van land-, rail- en
ven, IOO, Den Haag, 1993.
5. European Council of Ministers of Trans-
economische stagnatie wa”ren ze rela-
vaarwegen kunnen voortaan worden
tief hoog, terwijl er een daling optrad
in jaren van economisch herstel. Private investeringen vertonen echter
een cyclisch patroon. Deze asymme-
ontleend aan een begroting, die van
het infrastructuurfonds.
Na het lage investeringsniveau van
de jaren tachtig zullen de jaren negen-
ESB 22-9-1993
De impulsinvesteringen in het vervoer en verkeer bedragen voor de genoemde periode/ 4,25 mrd en/ 1,5
mrd voor de periode daarna. De impulsinvesteringen hebben niet alleen
betrekking op grootschalige projecten als de Betuwelijn en de hogesnelheidslijn, die de levenscyclus van
bestaande infrastructuurnetwerken
nieuw leven in dienen te blazen,
maar tevens op minder omvangrijke
infrastructuurprojecten ter stimulering
van de regionale economic. Wat opvalt is dat de totale investeringen zich
H.A. van Gent
De auteurs zijn werkzaam bij de vakgroep
Ruimtelijke Economie van de Vrije Universiteit
port, Investment in transportation infrastructure in ECMT countries, 1988 en
Statistical trends in transport 1965-1988,
1992. Voor een bewerking zie Bruinsma
en Rietveld, op.cit., 1992.