De Miljoenennota op het
verkeerde spoor
S. van Wijnbergen*
H
et kabinetsbeleid doet niets aan het hoge niveau van de overheidsbestedingen en
veel te weinig aan de structurele werkloosheid. Belastingverlaging nu, gekoppeld
aan een voortvarende uitgavenreductie, biedt meer soelaas. Het bestrijdt de
vraagrecessie, vermindert de lastendruk en voorkomt dat conjuncturele werkloosheid
alsnog structureel wordt. Daarnaast kan structurele werkloosheid alleen bestreden
worden door een arbeidsmarktbeleid dat het aanleren van vaardigheden stimuleert,
vooral door vaardigheidsverschillen navenant te belonen.
De Miljoenennota 1994 wordt gepresenteerd tegen
een sombere achtergrond. Blijkens recente CPBramingen neemt de werkloosheid dit jaar in Nederland met 100.000 toe. Het aantal mensen met een
werkloosheidsuitkering bereikt met ongeveer
700.000 een naoorlogs hoogtepunt. Voorts is er dit
jaar geen groei. En dank zij het ondoordachte beleid
dat in deze Miljoenennota weerspiegeld wordt, verwacht ik voor het volgend jaar niet veel beters.
Deze dramatische verslechtering van de economische situatie speelt zich af tegen een achtergrond die
toch al niet erg hoopgevend was. Wat Nederlands
twee kernproblemen betreft, het niveau van de overheidsbestedingen en de (structurele) werkeloosheid,
heeft er over de hele periode Lubbers geen enkele
vooruitgang plaatsgevonden . Volgens de maatstaven
van de Oeso zijn de overheidsuitgaven over de periode 1980-1990 zelfs licht toegenomen, terwijl de werkloosheid (voor de verslechtering van dit jaar) op ongeveer hetzelfde niveau lag als tien jaar geleden .
Daarbij komt dat Nederland over dezelfde periode
een per capita inkomensgroei meemaakte die maar
nauwelijks boven de helft van het EG-gemiddelde uitkwam (1,3% vs. 2%) .
Tegen deze achtergrond is de Miljoenennota 1994
een volstrekt onbegrijpelijk document. Men zou een
bezorgd stuk verwachten, dat zich met bescheidenheid afvroeg of het beleid wel op het goede spoor
zit. In plaats daarvan wordt er met typisch Nederlandse zelfgenoegzaamheid geconstateerd dat de recessie
ondanks de dramatische werkloosheidsgroei tot een
veel kleinere verslechtering in het financierings tekort heeft geleid dan elders.
De Miljoenennota stelt hogere overheidsinvesteringen en verdere loonmatiging in het vooruitzicht.
Voorts zien we een verontrustende combinatie van jaren-zeventigpolitiek met een zuinigheidssausje: hogere belastingen op benzine, diesel, lonen en andere inkomsten om daaruit verdere overheidsinmenging in
de arbeidsmarkt te financiered. Dat dit naar alle
waarschijnlijkheid meer banen in de particuliere sector zal vernietigen dan er publieke banen bijkomen,
schijnt dit kabinet niet te deren. Ook lijkt het kabinet
niet wakker te liggen van het feit dat belastingverhoging weer de voorkeur krijgt boven terugdringing
van de overheidsuitgaven.
In het onderstaande wil ik de Miljoenennota vanuit twee gezichtpunten evalueren: vanuit een conjuncturele en vanuit een lange termijn invalshoek.
Recessiebestrijding
Oorzaak van de vraag-recessie
Het is goed om stil te staan bij de oorzaak van de huidige conjuncturele problemen. Mijns inziens ligt deze
bij de macro-economisch incompetente wijze waarop
Duitsland het eenwordingsproces heeft begeleid; via
economisch volstrekt irreele loonconcessies en overdrachtsuitgaven, aanvankelijk zonder enige fiscale afremming. De daaropvolgende expansie leidde tot
een opwaartse druk op de reele wisselkoers, die, vanwege de starre wijze waarop de EMS-regels toegepast
werden, slechts tot uiting kon komen in een hogere
inflatie.
Hogere inflatie leidt in Duitsland tot alarm bij de
onafhankelijke Bundesbank. Die had geen keus dan
* De auteur is als hoogleraar verbonden aan de Unlversiteit
van Amsterdam.
1. Oeso, Economic survey of the Netherlands, Parijs, 1993.
2. Werkloosheid is hier breed gedefinieerd, dus inclusief
VUT, WAO enzovoort.
3. De belastingverhogingen op lonen en andere inkomsten
gaan via de achterdeur: het uitstellen van de inflatiecorrectie. Hiertegenover staat slechts een marginale verlaging van
het tarief van de onderste schijf van de inkomstenbelasting.
Deze belastingverlaging (0,15%) komt overeen met eentwintigste van de verhoging (meer dan 3%) die over de laatste
drie jaar opgetreden is.
de monetaire noodrem fors aan te trekken. Deze reactie stortte vervolgens heel Europa in een recessie.
Een goed fiscaal beleid had de Bundesbank nooit in
een positie gemanoeuvreerd waar ze geen andere optie meer had dan tot monetaire restricties over te
gaan.
Daarbij zie ik weinig heil in investeringsgerichte
belastingmaatregelen; de effectieve belasting op bedrijven is al laag en een dalende bezettingsgraad en
onzekerheid over ontwikkelingen in het buitenland
zullen de investeringen voorlopig laag houden, •wat
Kok ook doet. Meer mogelijkheden zijn er in de in-
Devaluatie of loonmatiging?
Hoe moet Nederland in deze omstandigheden reage-
de werkgelegenheid hebben.
komstenbelasting. Dit zou ook een directer effect op
ren? Minister Kok heeft mijns inziens gelijk dat de
Evaluatie kabinetsbeleid
wisselkoers niet het geijkte instrument is. Heel Euro-
Door de inflatiecorrectie uit te stellen en nieuwe ac-
pa zit met hetzelfde probleem. Een devaluatie zou
dus slechts werkloosheid exporteren, met het risico
van soortgelijke reacties bij onze handelspartners.
Zo’n devaluatiewedloop haalt uiteindelijk weinig uit.
Om dezelfde reden schiet loonmatiging waarschijnlijk ook te kort. Nominale loonmatiging probeert immers hetzelfde te bereiken als een devaluatie, namelijk lagere reele lonen.
Wat dan wel? Deze recessie is een vraag-recessie:
geen verandering in de Nederlandse economische
structuur kan verklaren waarom de werkloosheid dit
jaar met 100.000 stijgt. Als de oorzaak van een vraagrecessie permanent is, zal de reele wisselkoers er alsnog aan moeten geloven, hetzij via loonmatiging het-
cijnzen op benzine en diesel in te voeren, kiest dit
kabinet precies de tegenovergestelde koers. Conjunctureel zal het gelijkelijk omhoog trekken van belastingen en bestedingen niet veel helpen, terwijl het structured volledig verkeerd zal uitwerken. Hogere
den immers tot hogere arbeidskosten resp. lagere arbeidsproduktiviteit. Dit leidt tot vernietiging van private werkgelegenheid. Voor zover dit (gedeeltelijk)
gecompenseerd wordt door banenprogramma’s,
resulteert in elk geval een verslechtering van de structuur van de werkgelegenheid. Banenprogramma’s
creeren ‘dead end jobs’ en zijn dus korte-termijnoplossingen, terwijl de banen in de particuliere sector
loonbelasting en accijnzen op diesel en benzine lei-
zij via devaluatie. Maar de oorzaak van de huidige
die er aan opgeofferd worden, permanent zullen ver-
vraag-recessie is juist van voorbijgaande aard: aan de
dwijnen.
Duitse inflatie komt echt wel een eind en daarmee
ook aan de wurggreep van de Bundesbank. Daarna
Het netto resultaat van de kabinetsplannen levert
derhalve op de korte termijn geen conjuncturele verbetering van de werkgelegenheid op, maar hooguit
meer uitzichtloze overheidsbanen ten koste van de
werkgelegenheid in de particuliere sector. Op lange
termijn resulteert een toename van structurele werkeloosheid vanwege de belastingmaatregelen waarmee
Kok de banenplannen wil financieren.
kunnen we herstel tegemoet zien.
Expansief begrotingsbeleid
Als er ooit een tijd was voor een expansief begrotingsbeleid in plaats van loonmatiging, dan is dat nu.
Daarbij kan gedacht worden aan een periode van
een jaar of twee, totdat Duitsland zijn huis weer op
orde heeft. Met een overschot op de lopende rekening van een paar procent van het bnp, lage inflatie,
en een dalende bezettingsgraad, is er ruimte genoeg
om een fiscale expansie te accommoderen.
Maar hoe moet het dan met het begrotingstekort,
Koks grootste succes van de laatste jaren? Hier komen we op een van de grootste misvattingen van dit
debat. Nederlands begrotingsprobleem is niet de
grootte van het financieringstekort, maar de hoogte
van de overheidsuitgaven,
Een expansief begrotingsbeleid moet derhalve
niet via nog hogere uitgaven tot stand komen. Hogere uitgaven komen traag door en leiden meestal tot
een stimulans als de economic weer aantrekt. Bovendien worden ‘tijdelijk’ hogere uitgaven zelden teruggeschroefd. Nederland heeft een kleinere overheid
nodig en niets rechtvaardigt mijns inziens afwijken
van wat een van de twee belangrijkste middellange
termijn doelstellingen zou moeten zijn.
… via belastingverlaging
Blijft over belastingverlaging. Mocht het kabinet serieus de overheidsbestedingen terug willen snoeien op
de middellange termijn, dan komt die belastingverlaging er toch aan. Belastingverlaging nu brengt dan alleen maar naar voren wat er toch aan gaat komen, en
heeft dus goede conjuncturele effecten zonder lange
termijn kosten.
ESB 22-9-1993
De structurele werkloosheid
Maatregelen kabinet
De aanpak van de lange termijn werkloosheid wordt
niet geheel door het kabinet verwaarloosd. Er worden ‘structurele’ maatregelen in het vooruitzicht gesteld om de ergste werkgelegenheidscrisis sinds de
tweede wereldoorlog aan te pakken. Hiertoe behoren een paar miljard aan overheidsinvesteringen, fiscale stimulering van o&o en een marginale verhoging
van het arbeidskostenforfait van netto ongeveer
/ 200 per werknemer per jaar.
Van deze zogenaamde lange-termijnmaatregelen
hoeven we niet veel te verwachten. De structuur van
de werkloosheid maakt dat duidelijk. Meer dan waar
ook in de Oeso is werkloosheid in Nederland een
langdurig verschijnsel; meer dan 50% is langer dan
een jaar werkloos. De grote meerderheid van de langdurig werklozen is ongeschoolden en, in toenemende mate, allochtoon. Het soort banen dat er met o&osubsidies bijkomt, gaat aan deze groep voorbij.
Nivellering?
Om dezelfde reden is het in de Miljoenennota benadrukte belang om de loonongelijkheid niet te veel op
te laten lopen funest. Overal in de Oeso is er een toenemende inkomensongelijkheid aan het ontstaan vanwege de toenemende vraag naar hoger opgeleiden.
Aangezien de vaardigheden-mix op de korte termijn
gegeven is, vertaalt deze vraagverschuiving zich in
grotere loonverschillen tussen de verschillende arbeidscategorieen. Beleid dat dit tegengaat, maakt on-
geschoolden te duur en dus werkloos. Een loonmaatregel, waar het kabinet ook mee schermt, leidt tot
soortgelijke problemen.
Het rechtvaardigheidsargument dat achter het tegengaan van toenemende loonongelijkheid zit, is
naar mijn idee volledig verwrongen. Niets is onrechtvaardiger dan bijna dertig procent van de beroepsbevolking af te schrijven door ze permanent op een uitkering te zetten.
De meest waarschijnlijke lange-termijnuitkomst
van het kabinetsbeleid is dat de structurele werkloosheid erger wordt. Allereerst is de kans groot dat het
aanzienlijke conjuncturele deel van de laatste toename in de werkloosheid binnen een jaar structured
wordt; dit past in een verontrustend patroon van de
laatste tien/vijftien jaar. Aangezien Kok cum suis dit
conjuncturele element eerder versterken dan tegengaan, staat dit waarschijnlijk nu weer te gebeuren.
Ten tweede wordt het banenplan gefinancierd op
een wijze die de arbeidskosten verhoogt, zodat er banen in de particuliere sector verloren zullen gaan.
land in Internationale handel veel vraag naar ongeschoolde arbeid genereert lijkt me klein; ons comparatieve voordeel ligt meer in hogere technologic.
Maar internationale concurrentie speelt een veel kleinere rol in de dienstensector; daar is veel meer ruimte om ongeschoold werk te genereren. Helaas betreft
dit nu net de sector die het meest door de regelzucht
van de overheid wordt getroffen (waarover geen
woord in deze nota). Een grootscheeps dereguleringsprogramma zou praktisch zeker vraag naar arbeid
creeren, en wel precies waar die nodig is: aan het ongeschoolde eind van het spectrum.
Herscholing
Een op de lange termijn bevredigender oplossing
werkt aan de aanbodzijde en betreft een veel agressiever herscholingsbeleid dan tot nog toe gevoerd is.
Het feit dat een kwart van de langdurig werklozen allochtoon is geeft al aan dat herscholing zowel alge-
mene (Nederlands spreken!) als beroepsspecifieke
vaardigheden dient te omvatten. De eerste categoric
geeft in principe geen problemen; men zou zoals in
Zweden het volgen van dit soort training een voorwaarde kunnen maken voor het in aanmerking blijven komen van een uitkering.
Loonmatiging?
Herorientatie onderwijssstelsel
Wat moet er dan wel gebeuren? Het kabinet (en de
werkgevers) zeggen loonmatiging, en geven de werkgelegenheidshausse van 1989-’90 als voorbeeld. Dat
argument blijkt bij verdere analyse moeilijk vol te
Moeilijker is het niet-algemene deel van dit soort trainingsprogrammas. De geschiedenis van dit soort programmas is niet erg veelbelovend, hoofdzakelijk omdat bureaucraten in Den Haag niet kunnen weten
welke vaardigheden gevraagd zullen gaan worden.
houden. Als loonmatiging de verklaring zou zijn, had
de werkgelegenheid sneller moeten stijgen dan het
bnp. Dit was echter over de periode “85-’92 niet het
geval. Volgens de Macro-Economische Verkenning
van het CPB steeg over die periode het in de particuliere sector gegenereerde bnp tegen factorkosten
sneller dan de werkgelegenheid. Dit geeft aan dat
loonmatiging niet de hoofdoorzaak was van deze
werkgelegenheidsgroei.
Loonflexibiliteit!
Wat dan wel? Allereerst zou de overheid moeten toegeven dat langdurige produktieve werkgelegenheid
alleen van de particuliere sector kan komen. Geen
banenplannen dus, en vooral geen belastingen die
de arbeidskosten verhogen. De structurele mismatch
tussen toenemende vraag naar geschoolde arbeid en
de werkloosheid van ongeschoolden geeft aan in welke richting we wel moeten gaan.
Bij gegeven scholingsgraad zullen relatieve prijzen het werk moeten doen. Een flexibeler houding
ten opzichte van relatieve loonverschillen is hoognodig: het principe van gelijkelijk inleveren moet op de
helling. Een belangrijk middel in de richting van toenemende loonflexibiliteit zou zijn het afschaffen van
algemeen bindende cao’s. Dit laatste is waarschijnlijk
belangrijker dan een lager minimumloon, waar de politieke partijen al hun aandacht op concentreren.
Hier kunnen werkgevers een constructieve rol spelen. In Mexico zijn dit soort programma’s met succes
opgezet in een samenwerkingsverband tussen lokale
kamers van koophandel en de overheid. De overheid
verzorgt de algemene training en geeft een financiele
bijdrage aan de specifieke training; die laatste wordt
echter opgezet door het bedrijfsleven zelf.
Dit vereist, gezien de schaal van het probleem,
een drastische herorientatie van ons onderwijssysteem. Prioriteiten zijn meer decentralisatie, inspraak
van het bedrijfsleven, veel minder inspraak van de
bureaucraten in den Haag, alsmede een opzet die de
toegang tot het volgen van onderwijs niet tot de jon-
geren beperkt. Helaas gaat de onderwijshervorming
in Nederland op al deze punten in de verkeerde richting. Ik zou dit als een uitdaging aan de werkgevers
mee willen geven: ga verder dan de gebruikelijke ar-
gumenten voor loonmatiging door actief bij te dragen aan een door de particuliere sector gedragen herscholingsbeleid.
Tot slot
Een expansief, op belastingverlaging gebaseerd fiscaal beleid totdat de Duitse recessie voorbij is, gekoppeld aan de structurele maatregelen die ik zojuist geschetst heb, biedt de werklozen hoop; het beleid
uiteengezet in de Miljoenennota 1994 doet dat niet.
Deregulering dienstensector
Verdere maatregelen dienen deze mismatch structureel aan te pakken, zowel aan de vraag- als aan de
aanbodzijde. Wat de vraag betreft, de kans dat Neder-
S. van Wijnbergen